Base gravable seguridad social – Fecha Publicación: 13/08/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
Demandada: UGPP
Temas: Aportes a pensión y salud. 2014. Declaración tributaria. Idoneidad
probatoria. Sanciones por omisión e inexactitud. Causal exculpatoria.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia
del 09 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que
resolvió (índice 18):
Primero: Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial RDO-2017-1560, del 28 de junio de 2017, y de la
Resolución RDC-2018-00608, del 12 de julio de 2018, proferidas por la UGPP, en cuanto a exonerar a la actora
del pago de las sanciones por omisión e inexactitud correspondientes al período 2014, conforme a lo expuesto
en la parte motiva.
Segundo: Ordenar a título de restablecimiento del derecho, a la UGPP que, dentro del término de ley, practique
una nueva liquidación de los aportes a cargo de la actora para el periodo fiscalizado (2014), atendiendo los
siguientes parámetros: (i) reliquidar los aportes a los subsistemas de salud y pensión; para ello, tomará como
base de cálculo los ingresos efectivamente percibidos, los cuales se obtienen de la renta líquida consignada en
la declaración del impuesto sobre renta de la demandante para el año 2014, por valor de $64.960.000; este
valor deberá ser mensualizado para establecer el IBC para cada período; (ii) dejar sin efecto las sanciones por
omisión e inexactitud impuestas para la totalidad del período fiscalizado (enero a diciembre de 2014), por
configurarse una causal de exculpación, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Tercero: Ordenar a la UGPP que, sobre el nuevo valor de los aportes que resulte de la reliquidación dispuesta
en el ordinal anterior, se imputen los pagos ya efectuados por la demandante por valor de $7.405.440. Si de
esta operación resultare un saldo a favor de la contribuyente, se dispondrá su devolución o compensación en
los términos de ley.
Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Quinto: Sin condena en costas en esta instancia.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
Mediante el Requerimiento para Declarar o Corregir RCD-2016-01153, del 28 de octubre
de 2016, la demandada conminó a la actora a efectuar la afiliación, declaración y pago
de los aportes a pensión y salud correspondientes a todos los periodos de 2014 y a pagar
la sanción por omisión respectiva. Atendiendo al requerimiento, el 23 de febrero de 2017,
la actora presentó las autoliquidaciones de aportes a pensión y salud de esos periodos.
Posteriormente, con la Liquidación Oficial RDO-2017-01560, del 28 de junio de 2017, la
demandada aceptó las declaraciones presentadas, pero modificó el monto de los aportes
autoliquidados y, en consecuencia, impuso a la actora sanción por inexactitud y mantuvo
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
1

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
la sanción por omisión calculada hasta la fecha de presentación de las declaraciones. La
decisión fue modificada por la Resolución RDC-2018-00608, del 12 de julio de 2018, que
disminuyó la cuantía de los aportes del mes de enero y de las multas por omisión e
inexactitud impuestas para ese periodo (f. 44)1.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el
artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones:
Primera: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la UGPP: (i) Liquidación
Oficial RDO-2017-01560, del 28 de junio de 2017, por omisión en la afiliación y pago de los aportes al sistema
de seguridad social integral en los periodos de enero a diciembre de 2014 y se sanciona por inexactitud; y (ii)
de la Resolución RDC-2018-00608, del 12 de julio de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de
reconsideración, notificada el 27 de julio de 2018.
Segunda: Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que la actora no estaba obligada a pagar los
mayores ajustes determinados frente al sistema de la protección social, ni la sanción por omisión, los cuales
fueron determinados en los actos.
Tercera: Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Al efecto, invocó como normas vulneradas los artículos 83 y 209 constitucionales; 683,
711 y 730 del ET (Estatuto Tributario); 19 de la Ley 100 de 1993; 18 de la Ley 1122 de
2007; 156 de la Ley 1151 de 2007; 3.°, 42 y 137 del CPACA y 33 de la Ley 1438 de 2011,
bajo el concepto de violación que a continuación se sintetiza (ff. 12 a 27):
Planteó que los actos acusados fueron proferidos con falsa motivación e infracción a las
normas en que debían fundarse, por cuanto para los periodos gravables de la litis el
ordenamiento jurídico no había fijado la base gravable para el cálculo de los aportes a
pensión y salud a cargo de los rentistas de capital, en tanto que los artículos 204 de la
Ley 100 de 1993, 18 de la Ley 1122 de 2007 y 33 de la Ley 1438 de 2011, supeditaban
su determinación a la reglamentación por parte del Gobierno de un sistema de presunción
de ingresos que, al no haberse adoptado, hacía improcedente su liquidación. Añadió que,
según el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el IBC (ingreso base de cotización) de las
contribuciones correspondía al 40% de los ingresos mensualizados aminorados con las
expensas que cumplieran los requisitos previstos en el artículo 107 del ET.
Censuró que la demandada acudiera a su declaración del impuesto sobre la renta del
año gravable 2014 para la verificación de los ingresos gravados porque esa posibilidad
solo se previó para los trabajadores independientes con contratos de prestación de
servicios. En todo caso, se opuso a que, tras optar por la determinación de la base
gravable de las cotizaciones a partir de los datos reportados en esa declaración, le
reconociera idoneidad únicamente en relación con los ingresos, pero la negara para las
aminoraciones que cumplían los requisitos del artículo 107 del ET, desconociendo la
presunción de veracidad de la autoliquidación tributaria. Con todo, adujo que las dudas
probatorias que existieran respecto de la determinación de la base gravable debían
resolverse a su favor, conforme a lo dispuesto en el artículo 745 del ET.
Por lo expuesto, se opuso a las sanciones por omisión e inexactitud impuestas,
argumentando que vulneraban el principio de proporcionalidad. Además, controvirtió la
imposición de la sanción por inexactitud al estimar que desconocía el debido proceso y
la regla de correspondencia, en la medida en que no fue propuesta en el acto previo,
respecto del cual, para tales efectos, se debió proferir una ampliación.
1 Los antecedentes administrativos obran en el CD del folio 44.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
2

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
Contestación de la demanda
La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 45 a 86), para lo cual adujo
que, para los periodos de 2014, los rentistas de capital, como la demandante, eran sujetos
pasivos de los aportes a pensión y salud, en tanto tenían capacidad de pago. Explicó
que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-578 de 2009
(MP: Juan Carlos Henao Pérez), al interpretar los artículos 157 y 204 de la Ley 100 de
1993, la categoría de trabajadores independientes comprendía tanto a quienes prestaban
servicios por cuenta propia como a los rentistas de capital. Añadió que, en concordancia
con ello, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 consagró una presunción según la cual los
declarantes del impuesto sobre la renta tenían capacidad para efectuar dichos aportes.
En lo relativo a la base gravable de las contribuciones, indicó que según los artículos 1.º
y 3.° del Decreto 510 de 2003 correspondía a los ingresos efectivamente percibidos,
entendiendo por tal, los ingresos menos los costos y gastos que cumplieran los requisitos
del artículo 107 del ET y estuvieran debidamente probados, dentro del límite mínimo y
máximo de uno y 25 SMMLV (salarios mínimos mensuales legales vigentes); tope
máximo que consideró para determinar las contribuciones a cargo de la actora, en la
medida en que la mensualización de los ingresos que declaró en el impuesto sobre la
renta del año 2014 lo superaba; además, negó la procedencia del IBC previsto en el
artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, alegando que la norma entró en vigor con
posterioridad a los periodos cuestionados. Sostuvo que el objeto del procedimiento de
determinación adelantado era establecer los aportes a salud y pensión a cargo de la
actora y que no desconoció la presunción de veracidad de la declaración tributaria al
exigirle la demostración de las expensas procedentes para calcular el IBC. Insistió en que
estas debían estar debidamente soportadas y cumplir los requisitos de causalidad,
necesidad y proporcionalidad, razón por la cual, más allá de la declaración del impuesto
sobre la renta, se debían aportar los demás medios de prueba pertinentes, que omitió
entregar la actora para acreditar su deducibilidad.
Finalmente, defendió la procedencia de las sanciones por omisión e inexactitud porque
la demandante incurrió en ambas conductas infractoras. Al respecto, negó haber
vulnerado el debido proceso y la regla de correspondencia, en tanto que la sanción por
inexactitud fue consecuencia del pago parcial de los aportes en la oportunidad para
contestar el acto previo, circunstancia que no exigía su ampliación.
Sentencia apelada
El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin dictar condena en
costas (índice 34). Juzgó que la base gravable de las cotizaciones a pensión y salud a
cargo de los rentistas de capital para los periodos debatidos correspondía a los ingresos
reportados por el obligado ante las respectivas administradoras, los cuales debían
guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos; esto es, los ingresos
menos los costos y gastos que cumplieran los requisitos del artículo 107 del ET, siempre
que estuvieran debidamente soportados, respetando los límites de uno y 25 SMMLV
(artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3.° y 6.º de la Ley
797 de 2003 y reglamentados por los artículos 1.º y 3.º del Decreto 510 de 2003).
En línea con lo anterior, si bien avaló que la base gravable se determinara a partir de los
datos reportados por la actora en la declaración del impuesto sobre la renta, invocando
el criterio de decisión fijado por la Sala, señaló que el valor probatorio de dicho documento
no podía ser parcial. Por ende, juzgó que, como los ingresos gravados se determinaron
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
3

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
a partir de esa prueba, las expensas registradas en dicha autoliquidación también debían
ser consideradas para efectos de aminorar la base gravable de los aportes. Por tanto,
ordenó a la demandada liquidar las contribuciones a cargo de la actora, incluyendo en el
IBC los costos y gastos reportados en la declaración del impuesto sobre la renta.
Finalmente, negó que se hubiera vulnerado la regla de correspondencia porque la
imposición de la sanción por inexactitud fue consecuencia del pago parcial de las
contribuciones en la oportunidad para contestar el acto previo. Con todo, dispuso revocar
las sanciones por omisión e inexactitud al considerar que en el caso estaba acreditada la
causal exculpatoria ante la falta de certeza respecto de las normas que regían la base
gravable para determinar los aportes a pensión y salud a cargo de los rentistas de capital.
Recurso de apelación
La demandada apeló la decisión del tribunal (índice 39), para lo cual cuestionó que se
hubiera otorgado valor probatorio a la declaración del impuesto sobre la renta presentada
por la actora con el fin de reconocer los costos y gastos que aminoraban el IBC. A su
juicio, su potestad de gestión de los aportes conllevaba la verificación independiente de
los requisitos de causalidad, necesidad y proporcionalidad para el reconocimiento de las
expensas, y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 la habilitaba para desconocer aquellas
que no estuvieran debidamente acreditadas; máxime cuando el procedimiento de
depuración de la base gravable del impuesto sobre la renta era sustancialmente diferente
al aplicable a dichas cotizaciones. Explicó que, si bien podía acudir a esa autoliquidación
para constatar la capacidad de pago de los obligados y determinar los ingresos que
hacían base para los aportes, una vez iniciado el procedimiento de determinación,
correspondía al sujeto pasivo la carga de demostrar las aminoraciones con los medios
de prueba idóneos para tal efecto, carga que fue incumplida por la actora, pues la
declaración tributaria por sí sola, carecía de idoneidad para demostrar los requisitos
previstos para su procedencia. Aseguró que sus argumentos estaban avalados por la
jurisprudencia de esta Sección.
Con todo, cuestionó que se revocaran las sanciones por omisión e inexactitud, porque no
se habría configurado la causal exculpatoria, por cuanto para los periodos discutidos la
base gravable de las contribuciones estaba definida en la ley; añadió que, como lo juzgó
el tribunal, la actora incurrió en las conductas infractoras y el precedente jurisprudencial
en el que basó su decisión era inaplicable al caso por referirse a circunstancias diferentes.
Finalmente, advirtió que era improcedente la orden de devolver o compensar los saldos
a favor que se generaran tras la aplicación de los pagos que efectuó la actora, por cuanto
se trataba de fondos recibidos directamente por las administradoras del sistema.
Pronunciamientos sobre el recurso
La demandante y el ministerio público guardaron silencio (índice 14).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1- Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por
la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda sin dictar condena en costas.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
4

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
2- Si bien el tribunal avaló que la base gravable de los aportes a pensión y salud a cargo
de la actora se determinara a partir de los datos reportados en su declaración del
impuesto sobre la renta, invocando en el criterio de decisión fijado por la Sala2, señaló
que el valor probatorio de dicho documento no podía ser parcial. En consecuencia, juzgó
que, si los ingresos gravados se determinaron a partir de esa prueba, las expensas
registradas en dicha autoliquidación también debían ser consideradas para efectos de
aminorar la base gravable de los aportes. Por ello, ordenó a la demandada liquidar las
contribuciones a cargo de la actora, incluyendo en el IBC los costos y gastos reportados
en la declaración del impuesto sobre la renta.
A esa decisión se opone la apelante única, quien cuestiona que se hubiera otorgado valor
probatorio a la declaración del impuesto sobre la renta presentada por la actora con el fin
de reconocer los costos y gastos que aminoraban el IBC. A su juicio, su potestad de
gestión de los aportes conlleva la verificación independiente de los requisitos de
causalidad, necesidad y proporcionalidad para el reconocimiento de las expensas, y el
artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 la habilita para desconocer aquellas que no estén
debidamente acreditadas; máxime cuando el procedimiento de depuración de la base
gravable del impuesto sobre la renta es sustancialmente diferente al aplicable a dichas
cotizaciones. Explica que, si bien podía acudir a esa autoliquidación para constatar la
capacidad de pago y determinar los ingresos que hacen base para los aportes, una vez
iniciado el procedimiento de determinación, corresponde al sujeto pasivo la carga de
demostrar las aminoraciones con los medios de prueba idóneos, carga que fue
incumplida por la actora, pues la declaración tributaria, por sí sola, carece de idoneidad
para demostrar los requisitos para su procedencia; asegura que sus argumentos los
respaldan precedentes jurisprudenciales de esta Sección3.
Conforme a esos planteamientos, la Sala debe decidir sobre la idoneidad probatoria de
la declaración del impuesto sobre la renta para acreditar las expensas que aminoran la
base gravable de los aportes a pensión y salud.
2.1- Sobre esa cuestión, en la sentencia del 24 de noviembre de 2022 (exp. 26206, MP:
Myriam Stella Gutiérrez Argüello) se fijó un criterio de decisión judicial que se ha reiterado
en numerosos casos similares al actual4. En esa medida, la litis tendrá que dirimirse con
base en ese criterio, en el que se consideran los siguientes aspectos jurídicos:
A partir de los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3.°
y 6.° de la Ley 797 de 2003 y 1.° y 3.° del Decreto 510 de 2003, la jurisprudencia ha
reconocido que el IBC de los aportes a pensión y salud a cargo de los rentistas de capital,
como la actora, corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, que son el resultado
de restarle a los ingresos, los costos y las deducciones que les sean imputables, pero
respetando la base mínima de un SMMLV y la máxima de 25 SMMLV. En concordancia
con lo anterior, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 establece que, cuando existan
diferencias entre los montos declarados en las autoliquidaciones de impuestos
presentadas ante la DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales), como sería
la declaración del impuesto sobre la renta, y las bases de las cotizaciones, estas últimas
deben ajustarse conforme a los hechos consignados en dichas liquidaciones privadas.
2 Se refirió a la sentencia del 19 de junio de 2025 (exp. 29270, MP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).
3 Citó la sentencia del 18 de septiembre de 2025 (exp. 28821, MP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).
4 Entre tantas, pueden verse las sentencias del 15 de junio y 14 de septiembre de 2023 (exps. 26698 y 26001, MP: Myriam Stella
Gutiérrez Argüello), del 18 de mayo de 2023 (exp. 26808, MP: Milton Chaves García), del 23 de noviembre de 2023, 08 de febrero y
08 de agosto de 2024; del 27 de noviembre de 2025; y del 26 de febrero y 26 de marzo de 2026 (exps. 26318, 26822, 27094, 28366,
28904, 29535 y 30384, MP: Wilson Ramos Girón).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
5

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
A partir de esta remisión a las liquidaciones privadas de los impuestos administrados por
la DIAN, en las sentencias que en esta oportunidad se reiteran, la Sala ha reconocido la
idoneidad probatoria de la declaración del impuesto sobre la renta para establecer el IBC
en cuestión. En ese sentido, el texto del artículo 33 ibidem resulta suficiente para
desvirtuar los argumentos de la demandada, según los cuales dicha disposición se
limitaría a consagrar una presunción de capacidad de pago de los sujetos pasivos de los
aportes y la habilita para desconocer las expensas que considere que no están
debidamente acreditadas, pues, en contraste, la norma reconoce la idoneidad probatoria
de las autoliquidaciones tributarias para efectos de establecer los factores de depuración
del IBC, al prever que, en caso de divergencia, las bases de las cotizaciones, deben
ajustarse a aquellas conforme a los hechos allí denunciados.
La Sala ha precisado que la referida remisión no se circunscribe exclusivamente a los
ingresos –como lo sugiere la apelante única–, puesto que la valoración de las
autoliquidaciones «no puede ser parcializada», de modo que se deben «tener en cuenta
las erogaciones en las que se incurrió en la actividad generadora de renta, esto es, los
gastos y deducciones, dado que la presunción de veracidad consagrada por el legislador
en el artículo 746 del ET cobija la totalidad de la declaración» (sentencia del 15 de junio
de 2023, exp. 26698, MP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). En esa medida, siendo cierto
que la entidad demandada cuenta con potestad para solicitar comprobaciones especiales
de las erogaciones que aminoran el IBC de los aportes a pensión y salud, no puede
desconocer que las expensas pueden estar probadas con la declaración del impuesto
sobre la renta, en los casos en que ese sea el medio probatorio que utilice para establecer
los ingresos efectivamente percibidos por los afiliados (sentencia del 18 de mayo de 2023,
exp. 26808, MP: Milton Chaves García).
2.2- Bajo ese parámetro, como en la liquidación oficial la demandada calculó los aportes
a cargo de la actora con base en los ingresos que esta declaró en el impuesto sobre la
renta (f. 44), correlativamente tenía que reconocerle merito probatorio a los demás
apartes de esa declaración tributaria, en los cuales denunció las erogaciones en que
incurrió para generar los ingresos; que fue precisamente lo que juzgó el tribunal.
En cuanto a la sentencia del 18 de septiembre de 2025 (exp. 28821, MP: Myriam Stella
Gutiérrez Argüello), citada por la demandada, constata la Sala que no corresponde a un
precedente que deba atenderse en esta oportunidad, en la medida en que resolvió una
controversia distinta relativa a la improcedencia de modificar el IBC determinado a partir
de la mensualización de ingresos en la medida en que el contribuyente no demostró los
periodos en los que efectivamente percibió los ingresos gravados.
2.3- Visto lo anterior, conforme a los precedentes jurisprudenciales que se reiteran, no
resultan procedentes los cargos de la apelación de la demandada en los cuales propone
que la declaración del impuesto sobre la renta carece de idoneidad probatoria para
acreditar los costos y gastos que afectan el IBC de los aportes a pensión y salud a cargo
de la demandante, pues, en la medida en que determinó los ingresos gravados a partir
de ese denuncio, debía considerar procedentes también las expensas ahí declaradas.
No prospera el cargo de apelación.
3- De otra parte, basándose en la sentencia del 05 de junio de 2025 (exp. 29087, MP:
Wilson Ramos Girón), el tribunal dispuso levantar las sanciones por omisión e inexactitud
al considerar que en el caso se acreditó la causal exculpatoria ante la falta de certeza
respecto de las normas que regían la base gravable para determinar los aportes a
pensión y salud a cargo de los rentistas de capital. A ese juicio se opone la apelante
única, argumentando que no se configuró la causal exculpatoria, por cuanto para los
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
6

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
periodos discutidos la base gravable de las contribuciones ya estaba definida en la ley;
añade que, tal como lo consideró el tribunal, la actora incurrió en las conductas infractoras
y el precedente jurisprudencial en el que sustentó su decisión es inaplicable al caso por
corresponder a circunstancias diferentes.
Entonces, la Sala debe establecer si en el caso está acreditada la causal exculpatoria
que daría lugar al levantamiento de las sanciones por omisión e inexactitud impuestas en
los actos acusados.
3.1- Sobre el particular, el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, tipifica como conductas
sancionables la omisión e inexactitud en la afiliación, vinculación y pago de los aportes al
Sistema de Protección Social. A su turno, el artículo 1.º del Decreto 3033 de 2013
establece que la omisión se configura cuando el obligado no ha declarado ni pagado las
correspondientes contribuciones y la inexactitud cuando se realizan aportes en una
cuantía inferior a la que le correspondería según lo ordenado por la ley.
En línea con lo anterior, la Sala ha precisado que el error sobre el derecho aplicable como
causal de exoneración punitiva, consiste en una equivocada comprensión o el falso
conocimiento por parte del autor acerca de los elementos normativos que hacen parte de
la descripción legal del tipo infractor, o del alcance de las normas que, por remisión,
modulan el cumplimiento del deber formal de autoliquidar el tributo mediante una
declaración lo cual conlleva a que, «en el momento de realizar la conducta, el sujeto no
tiene consciencia de estar infringiendo el ordenamiento jurídico»; al efecto, se advirtió
que es relevante la valoración de la diligencia con la que ha actuado el infractor a la hora
de atender los deberes que le eran exigibles y la adecuación de su conducta al
conocimiento del derecho que en cada caso debería tener, para superar el error; además,
la ponderación de las condiciones de la norma bajo la cual se tendría que haber
autoliquidado, para establecer si se aprecia una objetiva incertidumbre sobre su
identificación, vigencia o contenido (sentencia del 11 de junio de 2022, exp. 21640, MP:
Julio Roberto Piza). En ese contexto, la Sala advirtió que el hecho mismo de que la
declaración sobre la cual se proyecta el juicio sea inexacta (y para el sub examine,
además la omisión en el pago de los aportes a pensión y salud), no es más que la
manifestación de que se cometió la conducta infractora; por lo que concluyó que la
valoración no se proyecta acerca de «si se cometió o no la conducta, sino si se incurrió
en ella a consecuencia de un error en la apreciación de derecho aplicable».
A partir de ese criterio, en relación con los aportes a pensión y salud que se discuten en
esta oportunidad, la Sala5 ha considerado que una interpretación literal de las normas
que regían la materia durante los periodos debatidos podía conducir a la conclusión
razonable de que esa obligación tributaria no recaía en los rentistas de capital, como la
actora, por cuenta de la falta de certeza sobre la forma de determinar la base gravable
de las contribuciones, circunstancia a partir de la cual se configura la causal de
exoneración punitiva que conlleva a avalar el levantamiento de las sanciones por omisión
e inexactitud impuestas en los actos acusados. Lo anterior, no lo desvirtúa el hecho de
que la actora hubiera incurrido en las conductas infractoras como lo sostiene la apelante
única, pues se insiste, la valoración de la exculpación debe proyectarse acerca de si ello
ocurrió como consecuencia de un error en la apreciación de derecho aplicable.
Con todo, la Sala descarta que la sentencia del 05 de junio de 2025 (exp. 29087, MP:
Wilson Ramos Girón) en la que el a quo sustentó su decisión sea inaplicable pues en esa
oportunidad se resolvieron asuntos que guardan similitud jurídica con los del sub lite pero
5 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias del 04 de abril de 2024 (exp. 28342, MP: Myriam Stella Gutiérrez
Argüello); y del 05 de junio y el 02 de octubre de 2025 (exps. 29087 y 28819, MP: Wilson Ramos Girón).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
7

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
respecto de los periodos del año 2015; al respecto, se precisa que en esa providencia se
dispuso el levantamiento de las sanciones impuestas para los meses de enero a junio de
2015 al haberse configurado la causal exculpatoria, habida consideración de que, a partir
de la entrada en vigor del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 (i.e. en el mes de julio), se
establecieron de forma específica los elementos de la obligación tributaria discutida. Por
lo expuesto, no prospera el cargo de apelación.
4- Por último, la apelante única sostiene que es improcedente la orden impartida por el
tribunal de devolver o compensar los saldos a favor que se generen tras la aplicación de
los pagos que efectuó la actora, por cuanto se trata de fondos recibidos directamente por
las administradoras del sistema.
Al respecto, la Sala advierte que, de acuerdo con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016,
a la UGPP se le puede ordenar la devolución de los mayores valores pagados por los
aportantes (i.e. a título de aportes o sanciones), como consecuencia de la anulación total
o parcial de los actos administrativos por ella expedidos; a su vez, la referida norma
dispuso el procedimiento para que la entidad recobrara las sumas que se le ordenara
devolver, ante las respectivas administradoras que hayan recibido recursos del Sistema
de la Protección Social. Esos planteamientos son suficientes para descartar el argumento
de apelación, pues, al margen de que los aportes que efectuó la actora fueran recibidos
directamente por las administradoras del sistema, la demandada está habilitada para
ordenar su devolución como consecuencia de la anulación de los actos administrativos
que profiera. No prospera el cargo de apelación.
Conclusión
5- Como contenido interpretativo de la presente sentencia, la Sala reitera que la idoneidad
probatoria de la declaración del impuesto sobre la renta para determinar los aportes a
pensión y salud a cargo de los rentistas de capital exige tener en cuenta los ingresos y
las erogaciones declaradas. Además, que la falta de certeza sobre la forma de determinar
la base gravable de dichas contribuciones antes de la expedición del artículo 135 de la
Ley 1753 de 2015 constituye una causal de exoneración punitiva. Finalmente, que es
procedente ordenar a la UGPP la devolución de los aportes, cuando haya lugar a ello, al
margen de que los recursos sean recibidos directamente por las administradoras del
sistema. Conforme a esas pautas, se confirmará la decisión del tribunal.
Costas
6- Según el ordinal 5.° del artículo 365 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564
de 2012) y los criterios de decisión fijados por la Sección en la sentencia del 23 de
septiembre de 2025 (exp. 28292, MP: Wilson Ramos Girón), no se condenará en costas,
porque no hubo una parte vencida en el proceso en la medida en que se confirma la
decisión del tribunal de declarar la nulidad parcial de los actos demandados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia apelada.
2. Sin condena en costas en esta instancia.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
8

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02143-01 (30818)
Demandante: Mónica del Pilar Ochoa Muñoz
3. Reconocer personería a Nelson Enrique Salcedo Camelo como apoderado de la parte
demandada conforme al poder conferido (índice 39).
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Aclaro voto parcialmente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
9

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020180214301/59D53D66D00083186B8331F25489B9154ED499CFB8B7D90BBD826A588058FAFB/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →