Nulidad por irretroactividad CREG 235 – Fecha Publicación: 13/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
Demandado: Comisión de Regulación de Energía y Gas — CREG
Temas: Contribución especial para empresas sometidas a regulación de
la Comisión de Regulación de Energía y Gas, año 2020.
Irretroactividad tributaria.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la
sentencia del 19 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió1:
“Primero: Inaplíquese la Resolución General CREG No. 235 del 23 de diciembre de
2020, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
Segundo: Declárese la nulidad de la Liquidación Oficial No. CS-2021-007098 de 4 de
enero de 2021, mediante la cual la CREG determinó a cargo de VATIA S.A. E.S.P. la
tarifa de Contribución Especial para el año gravable 2020 y de la Resolución No. 089
de 1º de junio de 2021 que desató el recurso de reposición, confirmando la Liquidación
Oficial.
Tercero: A título de restablecimiento del derecho declárese que VATIA S.A. E.S.P., no
está obligada a cancelar la contribución especial del año 2020 originada en las
modificaciones incluidas por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la
Ley 142 de 1994.
Cuarto: Ordenar a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG que deberá
liquidar a cargo de la empresa actora la referida contribución especial para el año 2020
con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo
18 ibídem.
Quinto: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Sexto: Sin condena en costas. (…)”
ANTECEDENTES
Con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 -modificado por el artículo 18
de la Ley 1955 de 2019- que creó contribuciones especiales anuales a favor de las
Comisiones de Regulación, destinadas a financiar sus gastos de funcionamiento e
inversión y, en general, a recuperar los costos del servicio2, el 4 de enero de 2021,
mediante la Liquidación Oficial 2020 CS-2021-0070983, la citada Comisión liquidó,
a cargo de Vatia S.A. E.S.P., la contribución especial de la vigencia 2020 en
$116.702.581.
1 Samai, exp. Tribunal, índice 44.
2 Para tal efecto, dispuso que las personas prestadoras y entidades sometidas a la regulación, inspección, vigilancia y control
de esas autoridades estarían sujetas a su pago, con una tarifa que no podía superar el 1 % de la respectiva base gravable,
determinada a partir de los costos y gastos totales depurados del año anterior y de la proporción de ingresos provenientes de
las actividades reguladas.
3 Samai, exp. Tribunal, índice 2, arch. «2_ED_DEMANDAY_DEMANDAANEXOS(.PDF)», pp. 104-105.
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
Contra dicho acto administrativo, la demandante interpuso recurso de reposición4,
el cual fue resuelto mediante la Resolución 089 del 1.º de junio de 20215,
confirmatoria de la decisión anterior.
DEMANDA
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto
en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), Vatia S.A. E.S.P.,
en la demanda y su reforma, formuló las siguientes pretensiones:
“6.1. Pretensiones principales
Primera: Que se declare la nulidad total del acto administrativo contentivo la Liquidación
Oficial por Contribución Especial No. CS-2021-007098 del 04 de enero de 2021 de la
vigencia 2020, considerando las nulidades incurridas en su expedición.
Segunda: Que, se declare la nulidad total de la Resolución No. 089 del 01 de junio de
2021, mediante la cual se confirmó el acto administrativo contentivo de la Liquidación
Oficial No. CS-2021-007098 del 04 de enero de 2021.
Tercera: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos
demandados, se devuelva a mi representada el valor de $116.702.581 pagado por
concepto de la Contribución Especial junto con los intereses correspondientes.
Cuarta: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las
anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare
responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi
representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace
referencia en las anteriores pretensiones. Entre ellos, los gastos sufragados durante el
curso del proceso y las agencias en derecho.
Quinta: Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de
los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores
pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso.
Sexta: Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente,
solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas
procesales.
6.2. Pretensiones subsidiarias
En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la
presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes:
Primera: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto se prueba que,
como se señaló en el recurso de reposición, el valor real a determinar por concepto de
base gravable de la contribución especial asciende, aplicando los preceptos
constitucionales, legales y las reglas jurisprudenciales, a $44.977.888.396 y el valor a
pagar $24.157.301.
Segunda: En consecuencia, se devuelva a mi representada el valor de $92.545.280 en
razón a lo pagado por concepto de la Contribución Especial 2020.
Tercera: No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de
que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Con base en lo
expuesto, solicitamos que expresamente se señale que en caso de que se denieguen
nuestras súplicas mi poderdante no está obligada a asumir intereses moratorios hasta
la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia.
Cuarta: No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las
pretensiones principales y subsidiarias.”
Invocó como disposiciones normativas vulneradas los artículos 29, 83, 95, 243, 338,
365, 367 y 370 de la Constitución Política y 3° del CPACA.
4 Samai, exp. Tribunal, índice 2, arch. «2_ED_DEMANDAY_DEMANDAANEXOS(.PDF)», pp. 107-112.
5 Ibidem, pp. 116-127.
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
Como concepto de violación expuso lo siguiente:
Sostuvo que los actos demandados desconocieron los principios de legalidad,
certeza tributaria y reserva de ley, al definir y pretender ejecutar elementos
esenciales de la contribución especial que no fueron fijados con precisión por el
legislador, como la base gravable, el sistema y el método para su cálculo. Afirmó
que, aunque invocaron formalmente el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en realidad
aplicaron la metodología prevista en la Resolución CREG 235 de 2020, expedida
con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 -declarado inexequible por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-484 de 2020- y en el Decreto 1150 de 2020.
Por ello, estimó que la entidad demandada reprodujo materialmente las reglas de
una disposición retirada del ordenamiento, en contravía del artículo 243 de la
Constitución, y que la desaparición de su fundamento jurídico produjo, además, el
decaimiento de la resolución reglamentaria y de los actos expedidos con base en
ella, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.
Con fundamento en lo anterior, adujo que la liquidación también incurrió en falsa
motivación. Cuestionó la interpretación de la CREG conforme con la cual los efectos
de la Sentencia C-484 de 2020 solo resultaban aplicables a partir de la vigencia
2021, bajo el argumento de que la contribución liquidada era de carácter anual y
correspondía al año 2020. En contraste, afirmó que la declaratoria de
inexequibilidad produjo efectos desde la adopción de la decisión, el 12 de noviembre
de 2020, o, a más tardar, desde su comunicación, efectuada el 19 de noviembre
siguiente.
Refirió que la falsa motivación también se configuró porque no existió una situación
jurídica consolidada respecto de la contribución, pues, para la fecha de la Sentencia
C-484 de 2020 aún no se habían expedido las Resoluciones CREG 235, 238 y 241
de 2020, ni el acto particular que concretó la obligación a cargo de la demandante;
agregó que tampoco podía reputarse la existencia de una situación jurídica
consolidada, comoquiera que la inexequibilidad se declaró antes de concluir la
actuación administrativa, de modo que la entidad no podía exigirle un pago con
fundamento en elementos regulados por una disposición retirada del ordenamiento.
Señaló que la liquidación no podía entenderse fundada en el artículo 85 de la Ley
142 de 1994, en su versión anterior a la modificación introducida por la Ley 1955 de
2019, no solo porque la Administración determinó el tributo con base en los
parámetros del artículo 18 de esta última, sino también porque la declaratoria de
inexequibilidad de esa disposición no implicaba automáticamente la reviviscencia
de la norma anterior. Añadió que dicha reincorporación debía examinarse en cada
caso concreto, por lo que la CREG no podía invocar el artículo 85 como fundamento
alternativo de la liquidación. De allí concluyó que los actos, además de estar
falsamente motivados, fueron expedidos con falta de competencia.
Agregó que, aun si la contribución podía liquidarse con fundamento en el artículo 85
de la Ley 142 de 1994, los actos eran nulos porque la CREG determinó
indebidamente la base gravable. Explicó que esta solo podía comprender los gastos
de funcionamiento directa o necesariamente vinculados con el servicio regulado, no
la totalidad de los costos y gastos contables del prestador. Sin embargo, la
Administración incluyó rubros como impuestos, provisiones, intereses, comisiones
financieras, diferencias en cambio, depreciaciones, donaciones, gastos diversos y
compras de energía. A su juicio, la clasificación contable de las erogaciones o su
inclusión en los formatos de información remitidos a la CREG no bastaba para
incorporarlas en la base, pues la entidad debía verificar, rubro por rubro, su
vinculación con el servicio regulado. Añadió que con ello también desconoció la
buena fe, la confianza legítima y el respeto por el acto propio, al apartarse
injustificadamente del criterio según el cual no toda erogación integraba la base
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gravable, sin establecer un régimen de transición.
En ese sentido, refirió que los actos acusados vulneraron los principios de equidad
y eficiencia tributaria, al imponer una contribución especial desproporcionada,
calculada sobre una base gravable confiscatoria, no relacionada con la capacidad
económica real de los prestadores ni limitada a los gastos de funcionamiento
asociados a la actividad regulada por la CREG. En su criterio, esa fórmula
incrementó artificialmente la carga tributaria y permitió trasladar a los usuarios un
mayor costo no asociado directamente al servicio recibido. Así, concluyó que la
contribución cuestionada excedió su finalidad legítima de financiación, afectó la
neutralidad económica del mercado regulado y vulneró la propiedad privada y la
libertad de empresa.
Alegó que los actos demandados incurrieron en nulidad por expedición irregular,
falta de motivación, indebida valoración probatoria y vulneración de los derechos de
defensa y audiencia, en la medida en que, en sede administrativa, formuló cargos
concretos de hecho y de derecho, aportó pruebas y expuso las razones por las
cuales la liquidación oficial infringía normas superiores y se fundaba en
disposiciones que debían inaplicarse por inconstitucionales. No obstante, según
afirmó, la CREG confirmó la liquidación sin estudiar de fondo los argumentos ni
valorar las pruebas allegadas, y centró su análisis en la consolidación de la situación
jurídica, sin exponer razones suficientes para descartar los reparos planteados.
Sostuvó que no procede exigir intereses moratorios, aun ante una eventual decisión
judicial desfavorable, porque la contribución especial solo se hacía exigible dentro
de los cinco días hábiles siguientes a la firmeza del acto que la determinó. Como
esta no se habría producido mientras estuviera pendiente el control judicial de
legalidad, concluyó que los intereses solo podrían causarse desde la ejecutoria del
fallo de segunda instancia adverso a sus pretensiones.
Finalmente, indicó que los actos acusados incurrieron en falsa motivación y falta de
competencia, porque la CREG aplicó retroactivamente el artículo 18 de la Ley 1955
de 2019 para liquidar la contribución especial de la vigencia 2020 con base en
hechos económicos ocurridos durante 2019, pese a que, por tratarse de un tributo
de período, las modificaciones introducidas a sus elementos esenciales solo podían
producir efectos respecto de hechos acaecidos en el período siguiente a la entrada
en vigencia de la ley. A su juicio, la base gravable -determinada a partir de los costos
y gastos del año inmediatamente anterior- demuestra que la contribución se calculó
sobre una realidad económica ya consolidada, con desconocimiento de los artículos
338 y 363 de la Constitución y de los principios de irretroactividad, legalidad y
seguridad jurídica.
OPOSICIÓN
La Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG solicitó la desestimación de
las pretensiones, con fundamento en lo siguiente6:
Sostuvo que la Sentencia C-484 de 2020 declaró inexequible el artículo 18 de la Ley
1955 de 2019 con efectos inmediatos y hacia el futuro, pero dejó a salvo las
contribuciones causadas durante 2020, por tratarse de situaciones jurídicas
consolidadas. Afirmó que la contribución correspondiente a esa vigencia continuaba
sometida a la disposición declarada inexequible, la cual estuvo amparada por la
presunción de constitucionalidad y produjo efectos jurídicos hasta su retiro del
ordenamiento, mientras que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en su versión
anterior, solo retomó su aplicación para las contribuciones causadas a partir de
2021. Por ello, negó que la liquidación desconociera los efectos vinculantes de la
referida sentencia.
6 Samai, exp. Tribunal, índice 17, 18 y 29.
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Explicó que la contribución se causa cuando ocurre el hecho generador y no cuando
se expide, notifica o cobra la liquidación. A su juicio, al tratarse de un tributo anual,
la obligación se causó el 1.º de enero de 2020, fecha en la que la demandante se
encontraba registrada como prestadora operativa del servicio regulado en el SUI.
Por consiguiente, para cuando se profirió la Sentencia C-484 de 2020, la obligación
ya constituía una situación jurídica consolidada, cuya existencia no dependía de la
firmeza de los actos administrativos ni de la culminación de las actuaciones dirigidas
a su liquidación y recaudo.
Precisó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 modificó la base gravable y amplió
los sujetos pasivos de la contribución, pero mantuvo como referencia la información
financiera del año anterior, por lo que consideró ajustado a la ley utilizar los datos
reportados por la demandante con corte a 31 de diciembre de 2019. Explicó que la
metodología aplicable estaba prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994,
modificado por aquella disposición y reglamentado por el Decreto 1150 de 2020, y
que la Resolución CREG 235 de 2020 desarrolló su depuración y cálculo a partir de
los costos y gastos devengados, con las exclusiones legales y la proporción de
ingresos derivados de actividades reguladas. Añadió que la liquidación se sustentó
en la información reportada por la demandante en el SUI, sin que aquella formulara
oportunamente observaciones ni aportara elementos suficientes para modificar o
desvirtuar la base gravable aplicada.
En ese contexto, sostuvo que la certificación del revisor fiscal aportada no bastaba
para desvirtuar la información financiera, porque se limitaba a relacionar cuentas,
conceptos y valores, sin explicar el procedimiento utilizado para obtener la base
propuesta ni identificar los documentos que respaldaban sus afirmaciones. Agregó
que, en todo caso, esos soportes tampoco fueron allegados durante la actuación
administrativa ni con la demanda, por lo que no existían elementos suficientes para
apartarse de la información reportada en el SUI.
Negó que la contribución fuera inequitativa, ineficiente o confiscatoria, pues la
demandante no demostró que el cobro produjera un impacto desproporcionado
sobre su patrimonio, le impidiera obtener utilidades o afectara sus derechos a la
propiedad privada y a la libertad de empresa. Añadió que la CREG no definió el
hecho generador ni los sujetos pasivos, sino que se limitó a aplicar las reglas legales
para recuperar los costos de la regulación.
Rechazó la vulneración de la buena fe y la confianza legítima, porque la Ley 1955
de 2019 fue publicada el 25 de mayo de 2019 y la demandante, como sujeto
regulado y contribuyente habitual, podía prever que la contribución de 2020 sería
liquidada conforme con la nueva metodología. Por ello, consideró que el cobro no
fue sorpresivo y que las consecuencias adversas alegadas correspondían a una
apreciación subjetiva de la sociedad.
Negó que los actos demandados incurrieran en falta o falsa motivación o vulneraran
el derecho de defensa, pues, al resolver el recurso de reposición, examinó los
efectos de las sentencias de constitucionalidad invocadas, la existencia de una
situación jurídica consolidada y la suficiencia de las pruebas aportadas. Precisó que
los ocho cargos formulados fueron agrupados en seis ejes según su contenido, sin
que esa organización ni la concisión de las respuestas implicaran que alguno
hubiera quedado sin resolver.
Finalmente, sostuvo que no redujo indebidamente el término para recurrir la
liquidación. Aunque el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 establece un plazo general
de diez días, refirió que debía aplicarse la regla especial del artículo 113 de la Ley
142 de 1994, que concede cinco días hábiles para interponer recursos contra las
decisiones de las comisiones de regulación.
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SENTENCIA APELADA
El 19 de junio de 2025 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección A accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido
de i) inaplicar la Resolución 235 del 23 de diciembre de 2020, ii) declarar la nulidad
de los actos administrativos demandados, iii) a título de restablecimiento del
derecho, declarar que la demandante no está obligada a pagar la contribución
especial del año 2020, iv) ordenar a la CREG liquidar a su cargo la referida
contribución, con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la
modificación del artículo 18 Ibid., y v) no condenar en costas7.
Como fundamento de su decisión, consideró que, aunque la Sentencia C-484 de
2020 señaló que las contribuciones causadas durante 2020 correspondían a
situaciones jurídicas consolidadas, esa condición no podía predicarse de los actos
demandados, porque su legalidad aún era objeto de discusión en sede
administrativa y judicial. Por ello, rechazó la postura de la CREG según la cual la
causación del tributo bastaba para consolidar definitivamente la situación jurídica de
la demandante.
Precisó que la Liquidación Oficial CS-2021-007098 de 2021 se sustentó en la
Resolución CREG 235 de 2020, que fijó la contribución para los prestadores de
energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo con base en la metodología
del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y en la información financiera reportada con
corte a 31 de diciembre de 2019. Aunque ese acto general no había sido anulado,
estimó aplicable el criterio fijado por el Consejo de Estado respecto de las
Resoluciones CREG 2418 y 238 de 20209, expedidas para otros sujetos regulados.
Al comparar esas resoluciones, concluyó que la Resolución CREG 235 de 2020
incurrió en el mismo vicio de inconstitucionalidad, porque aplicó la modificación
introducida por la Ley 1955 de 2019 a hechos económicos ocurridos durante 2019,
año en el que esa ley entró en vigor. En consecuencia, determinó que la base
gravable se fijó con desconocimiento de los principios de irretroactividad y aplicación
de las normas tributarias de período previstos en los artículos 338 y 363 de la
Constitución.
Con fundamento en lo anterior, inaplicó con efectos inter partes la Resolución CREG
235 de 2020 y anuló la liquidación particular y el acto que resolvió el recurso de
reposición. Como restablecimiento del derecho, declaró que Vatia no estaba
obligada a pagar el mayor valor originado en la modificación introducida por el
artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y ordenó a la entidad demandada reliquidar la
contribución de 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en
su versión anterior. En atención a esa conclusión, se abstuvo de examinar los
restantes cargos de nulidad.
Finalmente, negó la devolución de los $116.702.581 solicitados, porque la eventual
existencia de un saldo a favor dependía del resultado de la nueva liquidación que
debía practicar la CREG y, por tanto, constituía una circunstancia futura e incierta.
También rechazó el reconocimiento de perjuicios, al considerar que no fueron
acreditados ni sustentados y que la nulidad de los actos no generaba
automáticamente el derecho a una reparación adicional.
RECURSOS DE APELACIÓN
La demandante solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera
7 Samai, exp. Tribunal, índice 44.
8 Sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, M.P. Milton Cháves García.
9 Sentencia del 15 de marzo de 2024, exp. acumulado 25535 y 25566 , M.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
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instancia10, en cuanto ordenó a la CREG reliquidar la contribución especial de 2020
con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en su versión anterior.
Reiteró que la contribución especial es un tributo de período y que la modificación
introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, vigente desde el 25 de mayo
de 2019, no podía aplicarse para determinar la contribución de 2020 con base en
los costos y gastos registrados durante esa misma anualidad, por lo que la
liquidación desconoció los artículos 338 y 363 de la Constitución. En apoyo de esa
tesis, invocó las sentencias del Consejo de Estado proferidas en los expedientes
2553111, 2553512, 2834513 y, especialmente, 2834614, en las que se inaplicaron los
actos generales expedidos por la CREG por haber determinado la base gravable
con hechos económicos anteriores o concomitantes a la vigencia de la Ley 1955 de
2019. Destacó que, en este último proceso, la Sección Cuarta anuló los actos
demandados, declaró que la contribuyente no adeudaba suma alguna por la
vigencia 2020 y precisó que, de haberse efectuado el pago, procedía su devolución
ajustada conforme al artículo 187 del CPACA. A su juicio, ese precedente era
directamente aplicable y obligaba a modificar el restablecimiento dispuesto por el
Tribunal.
Con fundamento en lo anterior, sostuvo que la inaplicación de la Resolución CREG
235 de 2020 impedía reliquidar la contribución y exigía declarar que Vatia no
adeudaba suma alguna por la vigencia 2020. Afirmó que acudir al artículo 85 original
de la Ley 142 de 1994 desconocía el precedente, mantenía el cobro de un tributo
determinado con fundamento inconstitucional y sustituía indebidamente la
regulación aplicada en los actos demandados. Por ello, solicitó modificar la
sentencia, descartar la reliquidación y reconocer que no estaba obligada al pago,
en garantía de los principios de igualdad, seguridad jurídica e irretroactividad
tributaria.
La demandada, a su vez, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia
y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda15, con base en los
siguientes argumentos:
Alegó que el Tribunal excedió el marco de la controversia al inaplicar la Resolución
CREG 235 de 2020, pues la demandante no solicitó su nulidad ni formuló cargos
dirigidos específicamente contra ese acto general. A su juicio, la decisión
desconoció el carácter rogado del medio de control, la causa petendi y la fijación del
litigio, además de afectar la congruencia y el debido proceso, porque la resolución
conservaba su presunción de legalidad y no podía ser cuestionada oficiosamente
como fundamento para anular los actos particulares.
Sostuvo que la nulidad de la Liquidación Oficial CS-2021-007098 de 2021 y de la
Resolución 089 del mismo año careció de motivación suficiente. Explicó que el
Tribunal se relevó de estudiar los cargos propuestos contra esos actos y derivó su
ilegalidad exclusivamente de la inaplicación de la Resolución CREG 235 de 2020,
sin exponer de manera concreta por qué debían ser retirados del ordenamiento ni
cuál era el fundamento del restablecimiento reconocido. En consecuencia, afirmó
que existía una incongruencia entre la motivación y la parte resolutiva de la
sentencia.
Finalmente, reiteró que la contribución de 2020 constituía una situación jurídica
consolidada, toda vez que se causó bajo la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955
de 2019 y antes de la Sentencia C-484 de 2020. Por ello, afirmó que los actos
10 Samai, exp. Tribunal, índice 48.
11 M.P. Milton Cháves García
12 M.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
13 M.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
14 M.P. Wilson Ramos Girón.
15 Samai, exp. Tribunal, índice 49 y 50.
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
demandados conservaban su legalidad y fuerza ejecutoria, pues la declaración de
inexequibilidad produjo efectos hacia el futuro y dejó a salvo los tributos causados
durante esa anualidad. Añadió que actuó dentro de sus competencias al liquidar
individualmente la contribución con base en la información reportada por cada
regulado, por lo que no resultaba procedente extender al caso los efectos de la
nulidad de la Resolución CREG 241 de 2020.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA
El recurso se admitió mediante auto del 20 de febrero de 202616. Las partes y el
ministerio público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Comisión de
Regulación de Energía y Gas — CREG que determinaron a cargo de Vatia S.A.
E.S.P. la contribución especial del año gravable 2020.
En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes,
corresponde establecer si la contribución especial de 2020, liquidada con
fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, constituía una situación
jurídica consolidada. Asimismo, deberá determinarse si procedía inaplicar la
Resolución CREG 235 de 2020 y si esa decisión afectaba la legalidad de los actos
particulares demandados.
En caso de confirmarse la nulidad de estos últimos, se determinará si procede
reliquidar la contribución de 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de
1994, en su versión anterior, o si debe declararse que Vatia S.A. E.S.P. no adeuda
suma alguna por ese concepto y ordenarse la devolución de lo pagado.
Vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia17
El artículo 18 de la Ley 1955 de 201918 , que modificó el artículo 85 de la Ley 142
de 1994, dispuso que la base gravable «se determinará con base en los costos y gastos
totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas,
contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año
inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación (…)».
La disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en las
sentencias C-464 del 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre del mismo
año. Sus efectos temporales fueron examinados por la Sala en providencia del 26
de mayo de 202219, en la que advirtió que la primera decisión declaró inexequible,
con efectos inmediatos y hacia el futuro, la expresión «y todos aquellos que inciden
directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios», por
desconocer el principio de legalidad tributaria ante la indeterminación de los sujetos
pasivos, y difirió hasta el 1.º de enero de 2023 los efectos de la inexequibilidad de
los demás apartes de la disposición. A su vez, respecto a la sentencia C-484 de
2020, se ha destacado20 que la Corte moduló los efectos en el tiempo de la
declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos
causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas, y que
los efectos de la sentencia se producirían a partir del año 2021.
16 Samai, CE., índice 4.
17 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterada en las sentencias del 23
de noviembre de 2023, exps. 25615 y 25531, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto y Milton Chaves García, respectivamente
18 «Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la equidad».
19 Exp. 25441, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
20 Exp. 29125, MP. Luis Antonio Rodríguez Montaño.
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
Así las cosas, de acuerdo con el criterio reiterado por esta Corporación, el artículo
18 de la Ley 1955 de 2019 produjo efectos jurídicos desde su publicación21 hasta la
declaratoria de inexequibilidad -a partir del año 2021-. Durante ese período se expidió
la Resolución CREG 235 del 23 de diciembre de 2020, que fijó la tarifa aplicable a
los prestadores de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo, y con
fundamento en la cual se profirieron la Liquidación Oficial CS-2021-007098 del 4 de
enero de 2021, que determinó la contribución a cargo de Vatia S.A. E.S.P., y la
Resolución 089 del 1.º de junio siguiente, que la confirmó.
Con todo, esta Sección22 ha precisado que las citadas providencias constitucionales
no se pronunciaron sobre la prohibición de aplicar retroactivamente las normas
tributarias. Desde esa perspectiva, concluyó que dicha prohibición se vulneró al
determinar la base imponible con los costos y gastos causados entre el 1.º de enero
y el 31 de diciembre de 2019, pese a que la Ley 1955 fue expedida durante esa
misma anualidad y reguló un tributo de período. En consecuencia, la nueva
disposición solo podía aplicarse a partir del período siguiente -2020-, siempre que
todos los elementos de la obligación tributaria, incluida la base imponible, estuvieran
plenamente determinados: «[l]o anterior significa que, a pesar de que para el año 2020
el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 estaba vigente, no podía ser aplicado por la CREG,
pues hacerlo implicaba desconocer el principio de irretroactividad en materia tributaria».
Con fundamento en este criterio, esta Corporación23 anuló la Resolución CREG 238
del 28 de diciembre de 2020, que reguló la presentación de la información contable
y financiera, así como el cálculo, liquidación, cobro, recaudo y fiscalización de la
contribución especial a cargo de los prestadores de la cadena de combustibles
líquidos, por desconocer el principio de irretroactividad tributaria.
A efectos de resolver el caso concreto, conviene señalar preliminarmente que,
aunque la Resolución CREG 235 del 23 de diciembre de 2020 no se fundamentó en
las Resoluciones 238 y 241 del mismo año —la primera, expedida con posterioridad, y
la segunda, aplicable a un sector regulado distinto—, ello no impide aplicar al caso el
criterio jurisprudencial construido en torno al principio de irretroactividad tributaria.
La Sección24 ha sostenido que la determinación de la contribución correspondiente
a 2020 no podía desconocer la prohibición prevista en el artículo 363 de la
Constitución y, por esa razón, ha inaplicado los actos generales que regularon el
tributo con fundamento en hechos económicos anteriores a la entrada en vigencia
de la Ley 1955 de 2019, como ocurrió en la sentencia proferida en el marco del
expediente 2834525.
En el presente asunto, la Liquidación Oficial CS-2021-007098 del 4 de enero de 2021
determinó la contribución especial a cargo de Vatia S.A. E.S.P. con fundamento en
la Resolución CREG 235 de 2020 y en la información financiera correspondiente a
2019. Por tanto, aunque ese acto general no fue expedido para el mismo sector
regulado por las Resoluciones 238 y 241 de 2020, reprodujo el supuesto que dio
lugar a la aplicación del precedente citado, pues sometió hechos económicos
ocurridos durante 2019 a la regulación introducida por la Ley 1955 de ese mismo
año.
Ahora bien, contrario a lo sostenido por la apelante, el Tribunal no examinó de oficio
un aspecto ajeno a la controversia. En la demanda, Vatia alegó expresamente que
la Resolución CREG 235 de 2020 fue aplicada retroactivamente, porque la
contribución se liquidó con fundamento en los costos y gastos de 2019, y señaló
como vulnerados los artículos 338 y 363 de la Constitución. Por consiguiente, el
21 Publicación en el diario oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019.
22 Sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, MP. Milton Cháves García. Asimismo, sentencia del 2 de mayo de 2024,
exp. 28345, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto.
23 Sentencia del 15 de marzo de 2024, exp. acumulado 25535 y 25566, MP. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
24 Sentencia del 1° de agosto de 2024, exp. 28346, MP. Wilson Ramos Girón.
25 Sentencia del 2 de mayo de 2024, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto.
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
estudio del cargo y la inaplicación inter partes del acto general se encontraban
comprendidos en la causa, sin que fuera necesario que la demandante solicitara su
nulidad, pues aquel no era objeto de la pretensión anulatoria, sino el fundamento
normativo de los actos particulares acusados.
En esos términos, la presunción de legalidad de la Resolución CREG 235 de 2020
no impedía su inaplicación en el caso concreto, dado que la excepción de
inconstitucionalidad no comporta su retiro del ordenamiento jurídico, sino que
excluye sus efectos respecto de la situación particular sometida a juzgamiento. Así,
una vez inaplicado el fundamento con el que se determinaron la base gravable y la
tarifa de la contribución, los actos particulares quedaron desprovistos de sustento
jurídico, razón suficiente para declarar su nulidad. En consecuencia, tampoco se
configura la alegada falta de motivación de la sentencia apelada ni se presenta
incongruencia entre sus consideraciones y la decisión adoptada.
Finalmente, como se adujo en precedencia, el hecho de que la Sentencia C-484 de
2020 hubiera dejado a salvo la contribución causada durante 2020 no modifica la
anterior conclusión, pues la Corte Constitucional no examinó la violación del
principio de irretroactividad derivada de utilizar hechos económicos de 2019 para
determinar el tributo. Por lo tanto, el cargo de apelación de la entidad demandada
no prospera.
Restablecimiento del derecho. Improcedencia de la reliquidación de la
contribución especial
La demandante cuestionó el restablecimiento del derecho dispuesto por el Tribunal,
consistente en ordenar a la CREG que reliquidara la contribución especial de 2020
con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación
introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. En su lugar, solicitó la
devolución de la suma pagada por dicho concepto.
Al respecto, se advierte que no procede ordenar la reliquidación en los términos
dispuestos por el a quo, pues la pretensión de la demandante está dirigida a obtener
la devolución de las sumas pagadas con fundamento en los actos administrativos
cuya nulidad será confirmada, al haberse demostrado que se sustentaron en una
resolución inaplicable al caso concreto por desconocer el principio de
irretroactividad tributaria. En ese escenario, y en atención al principio de
congruencia26, según el cual la sentencia debe resolver las pretensiones con
fundamento en los hechos y argumentos jurídicos expuestos en la demanda,
corresponde examinar la procedencia de la devolución solicitada por la sociedad
actora.
Sobre este asunto, con la demanda se adjuntó constancia de la transacción27
realizada por Vatia S.A. E.S.P. a favor de la CREG por $288.738.514, del 29 de
enero de 2021. Según explicó, de ese valor, $140.510.570 correspondieron a la
contribución especial de 2020 y $148.227.944 a la vigencia 2019; asimismo, indicó
que $23.807.989 del primer monto fueron compensados con el anticipo de la
contribución de 2021. En consecuencia, la suma efectivamente discutida y cuya
devolución procede en este proceso asciende a $116.702.581, en los términos
solicitados por la demandante en sus pretensiones.
Por tanto, se ordenará a la CREG devolver a Vatia S.A. E.S.P. la suma de
$116.702.581, ajustada con base en el índice de precios al consumidor, de
conformidad con el artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios a
que haya lugar, en los términos de los artículos 192 y 195 Ibid.
26 Sentencias del 6 de febrero de 2025, exp. 29388 y del 4 de diciembre de 2025, exp. 30757, M.P. Myriam Stella Gutiérrez
Argüello.
27 Samai, exp. Tribunal, índice 2, arch. «2_ED_DEMANDAY_DEMANDAANEXOS(.PDF)», pp. 106.
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
En virtud de lo anterior, corresponde confirmar los ordinales primero y segundo,
modificar el ordinal tercero y revocar el ordinal cuarto de la sentencia del 19 de junio
de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección A.
Condena en costas
En el presente asunto, aunque la sentencia apelada será modificada como
consecuencia del recurso interpuesto por la demandante, no prosperó la apelación
de la entidad demandada. En consecuencia, de conformidad con el numeral 1 del
artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, procede
condenar en costas a la parte demandada. Las agencias en derecho se fijarán en
un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en el Acuerdo
PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, y su liquidación se efectuará
conforme al artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar los ordinales primero y segundo de la sentencia del 19 de junio de
2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección cuarta,
Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.
2. Modificar el ordinal tercero de la sentencia del 19 de junio de 2025, el cual
quedará así:
“Tercero: A título de restablecimiento del derecho declárese que VATIA S.A. E.S.P.,
no está obligada a cancelar la contribución especial del año 2020 originada en las
modificaciones incluidas por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la
Ley 142 de 1994. Por lo tanto, la CREG deberá devolver a la demandante la suma de
$116.702.581, ajustada al índice de precios al consumidor, conforme a lo dispuesto en
el artículo 187 del CPACA, más el reconocimiento de los intereses moratorios en los
términos señalados en los artículos 192 y 195 del CPACA, de acuerdo con las
consideraciones expuestas.”
3. Revocar el ordinal cuarto de la sentencia del 19 de junio de 2025, mediante los
cuales, respectivamente, se ordenó a la CREG reliquidar la contribución especial de
2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación
introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
4. Condenar en costas a la parte demandada, para lo cual, se tasan las costas en
el componente de agencias en derecho, en un salario mínimo legal mensual vigente
(1 smlmv), conforme a las consideraciones expuestas. En consecuencia, ordenar al
tribunal que dé tramite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte
motiva de esta sentencia.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Aclara voto
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Radicado: 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000233700020210057801/EE1584E06D53BF03918AAEB421BFED3A72DD6A55D05BDE89717C4B4CB96E1821/2

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