Vulneración por caducidad oficiosa – Fecha Publicación: 27/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI(cid:211)N CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
BogotÆ, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintisØis (2026)
Referencia Acci(cid:243)n de tutela
Radicaci(cid:243)n 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante DELIA CUSHCAGUA DOM˝NGUEZ
Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCI(cid:211)N
SEGUNDA, SUBSECCI(cid:211)N C
Temas Acci(cid:243)n de tutela contra providencia judicial. Medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Suspensi(cid:243)n tØrmino
caducidad. Extensi(cid:243)n de jurisprudencia. Defecto sustantivo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Secci(cid:243)n Cuarta decidir en primera instancia la acci(cid:243)n de tutela
instaurada por la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez, de conformidad con lo
dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 17 de julio de 2026, la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez interpuso acci(cid:243)n de
tutela, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci(cid:243)n de
justicia, con ocasi(cid:243)n de la sentencia de 26 de noviembre de 2025, proferida en el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-047-2021-
00174-01.
En consecuencia, formul(cid:243) las siguientes pretensiones:
«PRIMERA. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo
a la administraci(cid:243)n de justicia de la seæora DELIA CUSHCAGUA DOM˝NGUEZ, con la
incidencia que la vulneraci(cid:243)n produjo en sus derechos laborales constitucionales.
SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del veintisØis (26) de noviembre de dos mil
veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n
Segunda, Subsección “C”, dentro del expediente 11001-33-42-047-2021-00174-01,
exclusivamente en cuanto declar(cid:243) de oficio la caducidad de las pretensiones econ(cid:243)micas y
adopt(cid:243) las decisiones consecuenciales derivadas de esa declaratoria.
TERCERA. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda,
Subsección “C”, que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del fallo de
tutela o en el tØrmino que determine el juez constitucional, profiera una sentencia de
reemplazo en la que: (i) valore integralmente la actuaci(cid:243)n de extensi(cid:243)n de jurisprudencia; (ii)
aplique los art(cid:237)culos 102 y 269 del CPACA; (iii) establezca la fecha de ejecutoria de la
providencia proferida en el expediente 1777-2020; y (iv) resuelva de fondo los recursos de
apelaci(cid:243)n sin reproducir los defectos advertidos.
CUARTA. ORDENAR a la Secretar(cid:237)a del Tribunal accionado y al Juzgado Cuarenta y Siete
Administrativo del Circuito Judicial de BogotÆ que remitan el expediente digital completo del
proceso ordinario, incluidos la demanda, sus anexos, las pruebas y las constancias de
radicaci(cid:243)n y notificaci(cid:243)n.
QUINTA. OFICIAR a la Secretar(cid:237)a de la Secci(cid:243)n Segunda del Consejo de Estado para que
remita copia (cid:237)ntegra del expediente 11001-03-25-000-2020-00633-00 (1777-2020) y certifique
las fechas de notificaci(cid:243)n y ejecutoria de la providencia del 8 de abril de 2021».
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
2. Hechos
Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes:
Hechos relativos a la solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia:
2.1. La tutelante trabaj(cid:243) como maestra en los jardines infantiles de la Secretar(cid:237)a
Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ desde el 3 de marzo de 2011 al 30 de
enero de 2019, con algunas interrupciones; vinculaci(cid:243)n que se efectu(cid:243) a travØs
de contratos de prestaci(cid:243)n de servicios.
2.2. El 16 de enero de 2020, la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez solicit(cid:243) ante
la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ la extensi(cid:243)n de
jurisprudencia de la sentencia de unificaci(cid:243)n 00260 de 2016, en la que el
Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda dispuso que «la labor del docente contratista
no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al
cumplimiento de los reglamentos propios del servicio pœblico de la educaci(cid:243)n».
Como consecuencia de lo anterior, solicit(cid:243) se declare que existi(cid:243) una relaci(cid:243)n
de trabajo entre ella y la entidad y que se ordene el pago del valor
correspondiente a cesant(cid:237)as, intereses a las cesant(cid:237)as, primas de servicio,
prima de navidad, vacaciones y demÆs emolumentos legales devengados por
un empleado de la entidad.
2.3. Mediante oficio S2020008398 de 28 de enero de 2020, la Secretar(cid:237)a Distrital
de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ neg(cid:243) la petici(cid:243)n sobre el reconocimiento de la
relaci(cid:243)n laboral.
2.4. El 13 de marzo de 20201, la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez present(cid:243)
solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia ante el Consejo de Estado (radicado
11001-03-25-000-2020-00633-00).
En providencia de 8 de abril de 2021, el Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda,
Subsecci(cid:243)n A rechaz(cid:243) de plano la solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia,
porque en materia de reconocimiento de un contrato realidad se requiere de
un anÆlisis probatorio exhaustivo para lograr la demostraci(cid:243)n de la existencia
de los elementos propios de la relaci(cid:243)n laboral.
Adujo que en todo caso, y sin entrar a resolver sobre el fondo del asunto, la
sentencia de unificaci(cid:243)n invocada para efectos de extensi(cid:243)n de jurisprudencia
no fij(cid:243) las reglas concernientes a los elementos que se deben tener en cuenta
para declarar la existencia de la relaci(cid:243)n laboral en materia de docentes, sino
que se ocup(cid:243) de sentar las bases sobre la aplicaci(cid:243)n del fen(cid:243)meno de la
prescripci(cid:243)n extintiva.
Hechos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho con radicado 11001-33-42-047-2021-00174-00
2.5. El 22 de junio de 2021, la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez interpuso
demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ, con el
fin de anular el oficio S2020008398 del 28 enero de 2020, mediante el cual se
neg(cid:243) la existencia de una relaci(cid:243)n laboral entre aquella y la entidad, as(cid:237) como
el pago de las acreencias laborales.
1 En el escrito de tutela la parte accionante manifest(cid:243) que el 10 de marzo de 2020 radic(cid:243) solicitud de extensi(cid:243)n de
jurisprudencia ante el Consejo de Estado. Sin embargo, la informaci(cid:243)n que obra en Samai bajo el radicado 11001-03-25-
000-2020-00633-00, correspondiente al trÆmite de extensi(cid:243)n de jurisprudencia, (cid:237)ndice 1, indica que tal solicitud fue
radicada el 13 de marzo de 2020.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
En la demanda se indic(cid:243) que la parte actora acudi(cid:243) al mecanismo de extensi(cid:243)n
de jurisprudencia ante la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ y
ante el Consejo de Estado; y que en providencia de 8 de abril de 2021 esta
œltima autoridad rechaz(cid:243) de plano la solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia.
A su vez, se indic(cid:243) que la solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia suspende
los tØrminos de caducidad de la acci(cid:243)n.
2.6. En sentencia de 28 de marzo de 2025, el Juzgado Cuarenta y Siete
Administrativo de BogotÆ (radicado 11001-33-42-047-2021-00174-00) accedi(cid:243)
parcialmente a las pretensiones.
Consider(cid:243) que en el caso se configuran todos los elementos de la relaci(cid:243)n
laboral, esto es la prestaci(cid:243)n personal del servicio, la remuneraci(cid:243)n y la
subordinaci(cid:243)n. En cuanto al primero, adujo que se comprob(cid:243) que la accionante
prest(cid:243) sus servicios a la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social como
maestra en los jardines infantiles ubicados en la ciudad de BogotÆ. Esto exig(cid:237)a
la prestaci(cid:243)n personal del servicio en las instalaciones de los jardines.
Seæal(cid:243) que la remuneraci(cid:243)n tambiØn estÆ acreditada porque en los contratos
celebrados se aprecia el valor total por el que era contratada y su forma de
pago.
Sobre la subordinaci(cid:243)n, explic(cid:243) que en su calidad de maestra profesional de
primera infancia la demandante estuvo supeditada a las directrices impartidas
por su jefe inmediato, esto es la coordinadora del jard(cid:237)n, durante el tiempo en
el que permaneci(cid:243) vinculada con la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social.
Sostuvo que la relaci(cid:243)n entre la demandante y su superior jerÆrquico era de
subordinaci(cid:243)n y no de simple coordinaci(cid:243)n como lo argumenta la entidad. Es
as(cid:237) porque aquella se encontraba sometida al cumplimiento de funciones
propias de la naturaleza de la entidad y jornada de trabajo y al acatamiento de
los lineamientos institucionales establecidos por el Distrito Capital, Secretar(cid:237)a
Distrital de Integraci(cid:243)n Social. Por ende, el ejercicio de su cargo carec(cid:237)a de
autonom(cid:237)a.
Indic(cid:243) que se acredit(cid:243) que la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez tuvo que
cumplir con un horario de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., para lo cual deb(cid:237)a diligenciar
la respectiva minuta al ingreso y salida del jard(cid:237)n donde prestaba sus servicios
como maestra profesional de primera infancia. Esto demuestra la necesidad
de acatar la jornada institucional establecida y controlada por la coordinadora,
a quien ademÆs, deb(cid:237)a pedir el correspondiente permiso en caso de tener que
ausentarse de su lugar de trabajo, lo que no se compadece con la autonom(cid:237)a
e independencia que es caracter(cid:237)stica de los contratos de prestaci(cid:243)n de
servicios. AdemÆs, fue la entidad la que le suministr(cid:243) los implementos de
trabajo para el desarrollo de sus funciones.
Adicionalmente, sostuvo que las actividades que realiz(cid:243) la accionante, en su
calidad de maestra profesional, hacen parte de la misi(cid:243)n de la entidad y
tambiØn eran efectuadas por el personal de planta, como da cuenta el manual
de funciones.
Entre las labores asignadas se encuentran la atenci(cid:243)n a los niæos de primera
infancia, la implementaci(cid:243)n de lineamientos pedag(cid:243)gicos y curriculares, la
ejecuci(cid:243)n de actividades en jardines infantiles o casas interculturales y el
empleo de un enfoque diferencial e intercultural. Dada la naturaleza de dichas
funciones, la demandante no pod(cid:237)a realizarlas por fuera de las instalaciones
de la Secretar(cid:237)a Distrital, su presencia constante y continua en el lugar de
trabajo era obligatoria.
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Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
AdemÆs, las actividades efectuadas por la demandante no eran
especializadas, temporales o ajenas al giro ordinario de la Secretar(cid:237)a Distrital
de Integraci(cid:243)n Social. Por el contrario, eran de aquellas permanentemente
requeridas para el buen funcionamiento de la entidad demandada, segœn su
objeto misional.
En consecuencia, la supuesta relaci(cid:243)n contractual entre las partes se
desnaturaliza si se tiene en cuenta que la accionante estuvo, aunque con
interrupciones, mÆs de 7 aæos vinculada con la demandada realizando las
actividades propias de la misionalidad de la entidad que no eran temporales y
que en cambio s(cid:237) eran idØnticas a las labores ejercidas por las maestras de
planta.
Concluy(cid:243) que la demandante prest(cid:243) el servicio de manera personal,
permanente, remunerada y subordinada, pues estaba sometida al
cumplimiento del horario establecido por la entidad, la sujeci(cid:243)n a las pautas,
directrices, (cid:243)rdenes o instrucciones del personal adscrito a la instituci(cid:243)n, la
constante supervisi(cid:243)n de las funciones encomendadas, la imposibilidad de
ausentarse del lugar de trabajo, el uso de las dependencias y herramientas del
ente demandado para el desarrollo de la labor.
Afirm(cid:243) que la administraci(cid:243)n utiliz(cid:243) equ(cid:237)vocamente la figura contractual de
vinculaci(cid:243)n de prestaci(cid:243)n de servicios para encubrir la naturaleza real de la
labor desempeæada por la demandante, por lo que se configura el contrato
realidad.
Por lo expuesto, el Juzgado declar(cid:243) la nulidad del acto administrativo
demandado. Consecuentemente, orden(cid:243) la declaratoria de la existencia del
contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales durante el periodo
comprendido entre el 8 de abril de 2016 y el 30 de enero de 2019.
A su vez, declar(cid:243) la prescripci(cid:243)n trienal respecto a las prestaciones surgidas
en virtud de los contratos suscritos entre el 3 de marzo de 2011 y el 27 de
enero de 2016.
Preliminarmente, explic(cid:243) que entre algunos contratos de prestaci(cid:243)n de
servicios se presentaron interrupciones superiores a 30 d(cid:237)as hÆbiles y, por
ende, el tØrmino prescriptivo debe computarse a partir de la finalizaci(cid:243)n de
cada uno de los diferentes v(cid:237)nculos contractuales en donde se haya superado
dicho lapso. Teniendo en cuenta este punto, el Juzgado asegur(cid:243) que el plazo
para reclamar lo correspondiente al periodo del 3 de marzo de 2011 al 10 de
enero de 2015 era el 10 de enero de 2018 y el del periodo del 28 de mayo de
2015 al 27 de enero de 2016 era el 27 de enero de 2019.
En consecuencia, como la demandante elev(cid:243) solicitud de reconocimiento y
pago de acreencias laborales ante la entidad accionada el 16 de enero de 2020
el plazo para reclamar los derechos prestacionales derivados del periodo de
vinculaci(cid:243)n laboral del 3 de marzo de 2011 al 27 de enero de 2016 prescribi(cid:243).
Lo anterior, como quiera que transcurrieron mÆs de tres aæos entre la
finalizaci(cid:243)n del respectivo periodo contractual y la presentaci(cid:243)n de la petici(cid:243)n
tendiente al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
En suma, el Juzgado orden(cid:243) lo siguiente en la sentencia:
«PRIMERO: DECLARAR probada la excepci(cid:243)n de prescripci(cid:243)n trienal propuesta por la
entidad demandada, respecto a las prestaciones surgidas en virtud de los contratos suscritos
entre el 3 de marzo de 2011 y el 27 de enero de 2016, conforme al estudio realizado.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio
identificado con el consecutivo S2020008398 del 28 de enero de 2020, mediante el cual la
subdirectora de Contrataci(cid:243)n de BogotÆ Distrito Capital – Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n
Social neg(cid:243) la solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales elevada por la
demandante Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez, identificada (…) por las razones expuestas en la
parte motiva de esta decisi(cid:243)n.
TERCERO: En consecuencia, DECLARAR que entre la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
y la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social existi(cid:243) una relaci(cid:243)n laboral del 3 de marzo de
2011 al 30 de enero de 2019, considerando la prescripci(cid:243)n declarada.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaraci(cid:243)n y a t(cid:237)tulo de restablecimiento de
derecho, CONDENAR a la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social a reconocer y pagar a la
seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez, todas y cada una de las prestaciones sociales de
carÆcter legal devengadas por una maestra profesional de primera infancia – Instructor, C(cid:243)digo
313, Grado 14 perteneciente a la planta de personal del (sic) Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n
Social, entre ellas las vacaciones en dinero, las cesant(cid:237)as y los intereses a las cesant(cid:237)as,
dejadas de percibir en el periodo comprendido entre el 8 de abril de 2016 y el 30 de enero de
2019, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestaci(cid:243)n
de servicios en la debida proporci(cid:243)n, de conformidad con lo seæalado en la parte motiva de
esta decisi(cid:243)n.
QUINTO: CONDENAR a la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social a calcular si existen
diferencias entre los aportes realizados mes a mes por la contratista del 8 de abril de 2016 al
30 de enero de 2019, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, teniendo en
cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestaci(cid:243)n de servicios en la
debida proporci(cid:243)n, debiendo para ello cotizar al respectivo rØgimen la suma que resultare
faltante por concepto de aportes a pensi(cid:243)n, debidamente indexada, siendo necesario que la
parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia o no se
hubieran efectuado, deberÆ asumir el porcentaje correspondiente, debidamente indexado.
SEXTO: El tiempo laborado por la demandante Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez bajo los
contratos de prestaci(cid:243)n de servicios, debe computarse para efectos pensionales.
S(cid:201)PTIMO: Las sumas que resulten a favor de la actora deberÆn ser actualizadas, con
fundamento en los (cid:237)ndices de inflaci(cid:243)n certificados por el DANE teniendo en cuenta para el
efecto la siguiente f(cid:243)rmula: R= R.H. ˝NDICE FINAL ˝NDICE INICIAL La suma que deberÆ pagar
la entidad accionada se actualizarÆ de acuerdo con la f(cid:243)rmula segœn la cual, el valor presente
fi se determina multiplicando el valor hist(cid:243)rico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el
(cid:237)ndice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la
sentencia) entre el (cid:237)ndice inicial (vigente a la fecha en que debi(cid:243) hacerse el pago).
OCTAVO: Se NIEGAN las demÆs pretensiones de la demanda».
2.7. Ambas partes presentaron recurso de apelaci(cid:243)n contra la sentencia de primera
instancia.
2.8. En sentencia de 26 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C confirm(cid:243) parcialmente la
decisi(cid:243)n apelada y modific(cid:243) varios numerales de la parte resolutiva de la
sentencia, en el sentido de declarar de oficio la caducidad.
Indic(cid:243) que en el caso el tØrmino de los 4 meses establecido en el art(cid:237)culo 164
de la Ley 1437 de 2011 comenzar(cid:237)a a contar a partir del d(cid:237)a siguiente de la
notificaci(cid:243)n del acto que neg(cid:243) el reconocimiento de la relaci(cid:243)n laboral y el
consecuente pago de las correspondientes prestaciones salariales y sociales.
En el caso, tal notificaci(cid:243)n ocurri(cid:243) el 31 de enero de 2020. En consecuencia,
el tØrmino de los 4 meses empezar(cid:237)a a correr el 1 de febrero de 2020 y fenec(cid:237)a
el 1 de junio de 2020. No obstante, para esa œltima fecha se encontraban
suspendidos los tØrminos debido a la emergencia sanitaria por el COVID -19.
Por lo tanto, adujo que el c(cid:243)mputo del tØrmino deb(cid:237)a contabilizarse as(cid:237): desde
el 1 de febrero de 2020 hasta el 16 de marzo de 2020, fecha de suspensi(cid:243)n
de los tØrminos por la pandemia, lapso en el que transcurri(cid:243) 1 mes y 15 d(cid:237)as.
El plazo restante, esto es 2 meses y 15 d(cid:237)as, se cuenta desde el 1 de julio de
2020, fecha en la cual se reanudaron los tØrminos tras la suspensi(cid:243)n ordenada
por el Consejo Superior de la Judicatura.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
De manera que la demandante contaba hasta el 16 de septiembre de 2020
para impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento o interrumpirlo
a travØs del trÆmite de conciliaci(cid:243)n prejudicial. Sin embargo, esta œltima
situaci(cid:243)n no se produjo; de ah(cid:237) que se agot(cid:243) el tØrmino establecido para
accionar.
Seguido, indic(cid:243) que en la sentencia de unificaci(cid:243)n del Consejo de Estado CE-
SUJ2-5 del 25 de agosto de 2016 se dispuso que «El juez contencioso-
administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa,
respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones». Por este motivo,
sostuvo que hab(cid:237)a lugar a efectuar pronunciamiento respecto de los aportes
pensionales.
Luego, el Tribunal procedi(cid:243) a analizar si en el caso existi(cid:243) o no una verdadera
relaci(cid:243)n laboral entre la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ y
la accionante. Concluy(cid:243) que se comprob(cid:243) que la actora ejerci(cid:243) funciones que
son inherentes y propias del rol misional de la entidad; que no pod(cid:237)an ser
contratadas mediante la modalidad de contratos de prestaci(cid:243)n de servicios
conforme a las normas vigentes, ya que no requer(cid:237)an de conocimientos
especializados, deb(cid:237)an y pod(cid:237)an desempeæarse por empleados de planta; y
que estas se realizaron de forma subordinada.
Atendiendo a lo anterior, sostuvo que la demandante tiene derecho al
reconocimiento del pago de los aportes al Sistema Pensional, los cuales tienen
el carÆcter de imprescriptibles. Asegur(cid:243) que la entidad demandada ten(cid:237)a la
obligaci(cid:243)n de efectuar las cotizaciones pensionales por el monto que hicieren
falta a la accionante y por todo el tiempo de la existencia del v(cid:237)nculo laboral,
teniendo como base de cotizaci(cid:243)n la totalidad de los honorarios (100%).
Con base en las consideraciones expuestas, dispuso lo siguiente en la parte
resolutiva de la sentencia:
«Primero. – SE CONFIRMA parcialmente la Sentencia proferida el veintiocho (28) de marzo
de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Cuarenta y siete (47) Administrativo del Circuito
Judicial de BogotÆ D.C. – Secci(cid:243)n Segunda, que accedi(cid:243) parcialmente a las pretensiones de
la demanda, dentro del proceso promovido por la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez contra
BogotÆ D.C. – Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social, por cuanto, se MODIFICAR`N, los
numerales primero, cuarto y quinto los cuales, quedarÆn as(cid:237):
Primero: Declarar probada de oficio la excepci(cid:243)n de caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho impetrado en relaci(cid:243)n a pretensi(cid:243)n encaminada al reconocimiento y pago
de las prestaciones sociales reclamadas por el periodo comprendido entre el 03 de marzo de 2011 al 30
de enero de 2019.
Cuarto: A t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho, SE CONDENAR` a la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n
Social, a lo siguiente:
– A efectuar a favor de la actora con destino al sistema de seguridad social en pensiones las
cotizaciones por el monto que hicieren falta calculada la obligaci(cid:243)n patronal, por el periodo indicado,
teniendo como base de cotizaci(cid:243)n la totalidad de los honorarios (100%). por el tiempo entre el 03 de
marzo de 2011 al 30 de enero de 2019.
– La entidad accionada deberÆ tomar el ingreso base de cotizaci(cid:243)n (IBC) pensional de la demandante
durante los tiempos que se declara la existencia de la relaci(cid:243)n laboral, el cual corresponde al 100%
de los honorarios percibidos, mes a mes, por la contratista y determinar si existiere diferencia entre
los aportes realizados en dicha calidad y los que se debieron cotizar al respectivo fondo de pensiones.
La suma faltante, por concepto de aportes a pensi(cid:243)n en el porcentaje que le corresponda como
empleador, deberÆ pagarse al fondo de pensiones indicado por la actora al momento de solicitar el
cumplimiento de la sentencia.
– Para efectos de lo anterior, la parte actora deberÆ acreditar ante la administraci(cid:243)n las cotizaciones
que realiz(cid:243) al mencionado sistema durante su v(cid:237)nculo contractual y en la eventualidad de que no las
hubiere hecho o existiese diferencia en su contra, tendrÆ la carga de cancelar o completar, segœn el
caso, el porcentaje que le incumb(cid:237)a como trabajador.
Segundo. – En lo demÆs se mantiene inc(cid:243)lume la providencia apelada.
Tercero. – Sin costas en la instancia».
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Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
2.9. La demandante present(cid:243) solicitud de aclaraci(cid:243)n y/o adici(cid:243)n de la sentencia de
segunda instancia, con relaci(cid:243)n a la caducidad. Sostuvo que en el caso el
tØrmino de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho se encontraba suspendido desde el 10 de marzo de 20202 cuando se
formul(cid:243) solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia ante el Consejo de Estado
hasta el 16 de abril de 2021, fecha en que se entiende notificada la providencia
de 8 de abril de 2021 mediante la cual el Consejo de Estado rechaz(cid:243) de plano
la solicitud de extensi(cid:243)n jurisprudencial.
Por lo tanto, solicit(cid:243) se adicionara o aclarara el fallo del Tribunal, «en el sentido
de indicar que la caducidad no oper(cid:243) en el presente caso por haberse acreditado la suspensi(cid:243)n
legal del tØrmino. En consecuencia, emitir pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones
formuladas en la demanda inicial».
2.10. En providencia de 27 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C neg(cid:243) la solicitud presentada
por la parte demandante de aclaraci(cid:243)n y/o adici(cid:243)n, porque esta no versaba
sobre conceptos o frases plasmadas en el fallo que ofrezcan duda, que sea
necesario clarificar, o de resolver puntos que deb(cid:237)an ser objeto de
pronunciamiento.
Agreg(cid:243) que «solo por orden de un juez de tutela, a travØs de una acci(cid:243)n constitucional
podr(cid:237)a accederse a lo pedido por la parte demandante, pues rep(cid:237)tase, estÆ vedado para el
autor de la providencia, aun cuando se haya incurrido en error».
3. Fundamentos de la acci(cid:243)n
Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales, la parte actora argument(cid:243) que el Tribunal
accionado incurri(cid:243) en los defectos sustantivo, fÆctico, motivaci(cid:243)n insuficiente y
violaci(cid:243)n directa de la Constituci(cid:243)n.
3.1. Defecto sustantivo: consider(cid:243) que el Tribunal accionado incurri(cid:243) en este
yerro al pasar por alto los art(cid:237)culos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011,
relacionados con la suspensi(cid:243)n de tØrminos ocurrida a ra(cid:237)z de la solicitud de
extensi(cid:243)n jurisprudencial.
El primero de estos establece que las autoridades deberÆn extender los
efectos de una sentencia de unificaci(cid:243)n jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fÆcticos y jur(cid:237)dicos.
AdemÆs, dispone que «La solicitud de extensi(cid:243)n de la jurisprudencia suspende los
tØrminos para la presentaci(cid:243)n de la demanda que procediere ante la Jurisdicci(cid:243)n de lo
Contencioso Administrativo».
Por su parte, el art(cid:237)culo 269 mencionado regula el procedimiento para la
extensi(cid:243)n de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado cuando la autoridad
respectiva niega la extensi(cid:243)n de los efectos de una sentencia de unificaci(cid:243)n o
cuando ha guardado silencio.
En cuanto a la suspensi(cid:243)n de los tØrminos, esta norma establece que «Si ya
existiere decisi(cid:243)n administrativa de fondo, o si el medio de control procedente no requiere
pronunciamiento expreso de la entidad, con la ejecutoria de la providencia que niega la
extensi(cid:243)n se reanudarÆ el tØrmino para demandar, conforme a las reglas establecidas para la
presentaci(cid:243)n de la demanda».
2 En la solicitud de aclaraci(cid:243)n y/o adici(cid:243)n de la sentencia de segunda instancia la parte accionante manifest(cid:243) que el 10 de
marzo de 2020 radic(cid:243) solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia ante el Consejo de Estado. Sin embargo, la informaci(cid:243)n
que obra en Samai bajo el radicado 11001-03-25-000-2020-00633-00, correspondiente al trÆmite de extensi(cid:243)n de
jurisprudencia, (cid:237)ndice 1, indica que tal solicitud fue radicada el 13 de marzo de 2020.
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Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
Con base en estas dos disposiciones normativas, la parte actora manifest(cid:243)
que el tØrmino suspendido se reanuda con la ejecutoria de la providencia del
Consejo de Estado, mas no con la notificaci(cid:243)n del acto administrativo inicial ni
con el levantamiento de la suspensi(cid:243)n de tØrminos general ocurrida por el
COVID-19.
Adujo que la solicitud inicial presentada ante la administraci(cid:243)n no era una
actuaci(cid:243)n irrelevante, porque activ(cid:243) el procedimiento especial de extensi(cid:243)n.
DespuØs de la negativa por parte de la Secretar(cid:237)a Distrital, la accionante
acudi(cid:243) oportunamente al Consejo de Estado, con lo cual la reanudaci(cid:243)n del
tØrmino de caducidad qued(cid:243) sometida a la ejecutoria de la providencia que
resolvi(cid:243) la solicitud de extensi(cid:243)n jurisprudencial.
La suspensi(cid:243)n general derivada de la pandemia era, por tanto, secundaria
para este caso, ya que el tØrmino ya se encontraba sometido a una suspensi(cid:243)n
especial prevista directamente por la ley.
Afirm(cid:243) que el Tribunal accionado aplic(cid:243) de manera aislada el art(cid:237)culo 164 de
la Ley 1437 de 2011 y fij(cid:243) como vencimiento el 16 de septiembre de 2020. Ese
resultado es incompatible con el rØgimen especial consagrado en las normas
mencionadas. Incluso si en gracia de discusi(cid:243)n se asumiera que el tØrmino
empez(cid:243) a contarse despuØs de la notificaci(cid:243)n del acto administrativo y volvi(cid:243)
a correr desde el d(cid:237)a siguiente a la notificaci(cid:243)n de la providencia del Consejo
de Estado que se pronunci(cid:243) sobre la solicitud de extensi(cid:243)n, en vez de tomar
la fecha de la ejecutoria, la radicaci(cid:243)n de la demanda del 22 de junio de 2021
seguir(cid:237)a siendo oportuna.
Aæadi(cid:243) que el propio Tribunal reconoci(cid:243) que la caducidad œnicamente puede
suspenderse por disposici(cid:243)n legal expresa y, justamente, los art(cid:237)culos 102 y
269 eran esas disposiciones. Al no aplicarlos, la autoridad judicial incurri(cid:243) en
defecto sustantivo y priv(cid:243) a la accionante de una decisi(cid:243)n de fondo sobre las
consecuencias econ(cid:243)micas del contrato realidad.
3.2. Defecto fÆctico: la parte actora sostuvo que el Tribunal accionado omiti(cid:243)
valorar medios de prueba relacionados con la solicitud de extensi(cid:243)n
jurisprudencial, como la petici(cid:243)n ante la entidad, el expediente 11001-03-25-
000-2020-00633-00 (1777-2020) tramitado por el Consejo de Estado y la
providencia del 8 de abril de 2021. Esos elementos probatorios eran de suma
relevancia porque denotaban la necesidad de aplicar los art(cid:237)culos 102 y 269
de la Ley 1437 de 2011, a fin de establecer el momento a partir del cual pod(cid:237)a
reanudarse el tØrmino para demandar.
AdemÆs, se trata de pruebas con incidencia en el asunto, porque si la Sala las
hubiese considerado no habr(cid:237)a concluido que la caducidad oper(cid:243) el 16 de
septiembre de 2020 ni declarado extemporÆnea la demanda del 22 de junio de
2021. Sin embargo, en la sentencia se guard(cid:243) silencio absoluto frente a una
actuaci(cid:243)n procesal cuya existencia defin(cid:237)a el c(cid:243)mputo de caducidad. Esa
ausencia de valoraci(cid:243)n excede el margen de autonom(cid:237)a judicial y compromete
directamente los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia.
Subray(cid:243) que no se le estÆ solicitando al juez constitucional revalorar
libremente el expediente ni preferir una lectura probatoria sobre otra.
3.3. Motivaci(cid:243)n insuficiente y violaci(cid:243)n directa de los art(cid:237)culos 29 y 229
superiores: precis(cid:243) que no existe una falta absoluta de motivaci(cid:243)n, aun as(cid:237) la
sentencia desarroll(cid:243) la caducidad en abstracto, pero no explic(cid:243) por quØ la
solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia carec(cid:237)a de efectos, por quØ el art(cid:237)culo
102 mencionado no suspend(cid:237)a el tØrmino o por quØ el art(cid:237)culo 269 referido no
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Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
exig(cid:237)a esperar la ejecutoria. Al no pronunciarse sobre estos aspectos, convirti(cid:243)
una demanda oportuna en extemporÆnea mediante una justificaci(cid:243)n
incompleta.
Aæadi(cid:243) que la decisi(cid:243)n vulner(cid:243) directamente los art(cid:237)culos 29 y 229 de la
Constituci(cid:243)n, pues impidi(cid:243) el acceso a un pronunciamiento de fondo por una
barrera procesal construida al margen del rØgimen verdaderamente aplicable.
4. TrÆmite e intervenciones
4.1. Mediante auto de 28 de julio de 2026, se admiti(cid:243) la acci(cid:243)n de tutela interpuesta
por la seæora Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C; se orden(cid:243) notificar en
calidad de tercero con interØs al Distrito Capital BogotÆ, a la Secretar(cid:237)a Distrital
de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ, al Ministerio Pœblico, a la Agencia Nacional
de Defensa Jur(cid:237)dica del Estado y al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo
de BogotÆ; se reconoci(cid:243) personer(cid:237)a al abogado de la parte actora; y se orden(cid:243)
efectuar las notificaciones correspondientes.
4.2. La Alcald(cid:237)a Mayor de BogotÆ sostuvo que de conformidad con el art(cid:237)culo 121
del Decreto Distrital 479 de 2024 «Las entidades del sector descentralizado conforme
su naturaleza, se representan a s(cid:237) mismas en lo judicial y extrajudicial a travØs de sus
representantes legales y conforme los actos de delegaci(cid:243)n internos».
AdemÆs, asegur(cid:243) que por medio del art(cid:237)culo 120 del Decreto Distrital 479 de
2024, el mandatario distrital deleg(cid:243) la representaci(cid:243)n judicial y extrajudicial del
sector central de la Administraci(cid:243)n Distrital en «los Jefes y/o Directores de las
Oficinas o direcciones Jur(cid:237)dicas y/o Subsecretarios Jur(cid:237)dicos de las entidades y
organismos distritales del sector central la representaci(cid:243)n judicial y extrajudicial de
BogotÆ, Distrito Capital, en relaci(cid:243)n con sus respectivos organismos, para todos aquellos
procesos, acciones de tutela, diligencias, y/o actuaciones judiciales, extrajudiciales o
administrativas que se adelanten con ocasi(cid:243)n de los actos, hechos, omisiones u
operaciones que realicen, en que participen o que se relacionen con asuntos inherentes
a cada uno de ellos, conforme a su objeto, misionalidad y funciones».
4.3. El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de BogotÆ afirm(cid:243) que su
actuaci(cid:243)n se circunscribi(cid:243) exclusivamente al conocimiento y decisi(cid:243)n del
proceso en primera instancia y subray(cid:243) que las inconformidades planteadas
por la accionante en la acci(cid:243)n de tutela recaen exclusivamente sobre la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n
Segunda, Subsecci(cid:243)n C.
4.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda,
Subsecci(cid:243)n C indic(cid:243) que analiz(cid:243) de oficio si se configur(cid:243) la excepci(cid:243)n de
caducidad y si conforme al material probatorio obrante en el expediente las
normas aplicables al caso y la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado
sobre el asunto se presentaba una relaci(cid:243)n laboral entre las partes que diera
lugar al reconocimiento y pago de los aportes pensionales.
A su vez, sostuvo que en providencia del 27 de mayo de 2026 neg(cid:243) la solicitud
de aclaraci(cid:243)n o adici(cid:243)n formulada por la actora, por cuanto a la luz del art(cid:237)culo
285 del C(cid:243)digo General del Proceso no era posible revocar la sentencia ni
reformarla, aun cuando se hubiese incurrido en error, pues uno de los caminos
para alegarlo era la acci(cid:243)n de tutela.
4.5. La Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ manifest(cid:243) que se
pretende utilizar esta acci(cid:243)n constitucional como una instancia adicional al
proceso ordinario, pretendiendo revivir el debate probatorio y los tØrminos
judiciales ya surtidos en la actuaci(cid:243)n. No se plantea un problema constitucional
relevante, sino una discrepancia con la interpretaci(cid:243)n jur(cid:237)dica.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
TambiØn sostuvo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
4.6. La Procuradur(cid:237)a 144 Judicial II Para Asuntos Administrativos asever(cid:243) que
de su parte no ha existido acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n que constituya amenaza o violaci(cid:243)n
de los derechos invocados, teniendo en cuenta que la acci(cid:243)n constitucional va
dirigida œnicamente contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca Secci(cid:243)n Segunda Subsecci(cid:243)n C.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acci(cid:243)n de tutela
La acci(cid:243)n de tutela, consagrada en el art(cid:237)culo 86 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo
para la protecci(cid:243)n inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneraci(cid:243)n, por la acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales
La acci(cid:243)n de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y as(cid:237) lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales
y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acci(cid:243)n.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se
interpone la acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonom(cid:237)a e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso. Es por tal raz(cid:243)n que la procedencia de la acci(cid:243)n contra providencias
judiciales exige una mejor fundamentaci(cid:243)n del vicio que se le atribuye a la sentencia
judicial objeto de tutela y el anÆlisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe
restringirse œnicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el
proceso.
3. Planteamiento del problema jur(cid:237)dico
Con base en los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si la
acci(cid:243)n interpuesta cumple a cabalidad con los requisitos generales de
procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. Solo en caso de superar dicho
anÆlisis, se determinarÆ si al proferir la sentencia de 26 de noviembre de 2025, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C incurri(cid:243)
en los defectos alegados por la parte actora.
4. Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales y su anÆlisis en el caso
En el caso bajo estudio, se encuentran satisfechos los requisitos generales de
procedibilidad de la acci(cid:243)n, por las siguientes razones:
3 Decreto 2591 de 1991. Art(cid:237)culo 1: «Toda persona tendrÆ acci(cid:243)n de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s(cid:237) misma o por quien actœe en su nombre, la protecci(cid:243)n
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acci(cid:243)n o la omisi(cid:243)n de cualquier autoridad pœblica o de los particulares en los casos que seæala este decreto».
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05671-00
Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
Primero, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que la
autoridad judicial accionada incurri(cid:243) en yerros en la sentencia de segunda instancia.
A su vez, el asunto no se trata de una tutela interpuesta contra una providencia de
tutela.
Segundo, en cuanto a la inmediatez, no se pasa por alto que la decisi(cid:243)n
controvertida es la sentencia de segunda instancia de 26 de noviembre de 2025,
por lo que en principio el anÆlisis de la inmediatez deber(cid:237)a efectuarse tomando como
punto de partida la notificaci(cid:243)n del fallo, pues a partir de ese momento la parte actora
tuvo conocimiento de la decisi(cid:243)n, que a su juicio transgrede sus derechos
fundamentales. No obstante, como la accionante present(cid:243) solicitud de aclaraci(cid:243)n y
adici(cid:243)n de la sentencia, en el caso dicho estudio debe efectuarse a partir de la
notificaci(cid:243)n de esa providencia.
Precisado tal punto, se considera que se cumple con el mencionado requisito de
procedibilidad, ya que la acci(cid:243)n de tutela se present(cid:243) el 17 de julio de 2026, es decir,
antes de los seis meses desde la notificaci(cid:243)n de la providencia de 27 de mayo de
2026 que resolvi(cid:243) la solicitud de aclaraci(cid:243)n y adici(cid:243)n.
Tercero, estÆ satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acci(cid:243)n, dado que la
parte actora no cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa id(cid:243)neos para
exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela.
Cuarto, con relaci(cid:243)n al requisito general de la relevancia constitucional, no podr(cid:237)a
entenderse que la tutela se estÆ empleando como una tercera instancia adicional,
pues lo relativo a la caducidad no hizo parte del recurso de apelaci(cid:243)n presentado
contra la sentencia de primera instancia en tanto que en esa decisi(cid:243)n no hubo
pronunciamiento al respecto.
El anÆlisis relacionado con la caducidad fue efectuado de oficio por parte del
Tribunal accionado en la sentencia de segunda instancia, antes de ese momento tal
asunto no hizo parte del debate judicial. De manera que los presuntos errores de la
sentencia de segunda instancia frente a la caducidad no pudieron ser alegados en
el curso del proceso previo a esta, pues solo hasta que se profiri(cid:243) la decisi(cid:243)n
atacada estos fueron advertidos. A lo anterior se agrega que la tutela interpuesta
persigue la protecci(cid:243)n del derecho al debido proceso presuntamente vulnerado.
As(cid:237) las cosas, al considerar que se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, la Sala proseguirÆ a estudiar
si en la sentencia de 26 de noviembre de 2025 el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C incurri(cid:243) en los defectos alegados.
5. Alcance del defecto sustantivo
El defecto sustantivo es el vicio relacionado con la interpretaci(cid:243)n y aplicaci(cid:243)n de
las disposiciones que integran el ordenamiento jur(cid:237)dico, que tiene una incidencia
directa en la decisi(cid:243)n y del que se puede predicar que de forma directa y aut(cid:243)noma
lesiona los derechos fundamentales. Segœn la jurisprudencia constitucional4, el
defecto sustantivo se presenta, entre otras razones, cuando:
(i) La decisi(cid:243)n judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a)
no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente
d) ha sido declarada contraria a la Constituci(cid:243)n, e) a pesar de que la norma en
cuesti(cid:243)n estÆ vigente y es constitucional, no se adecœa a la situaci(cid:243)n fÆctica a la cual
se aplic(cid:243), porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos
a los expresamente seæalados por el legislador.
4 Ver entre otras sentencias SU-448 de 2011 y SU-573 de 2017.
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ii) Pese a la autonom(cid:237)a judicial, la interpretaci(cid:243)n o aplicaci(cid:243)n de la norma al caso
concreto, no se encuentra dentro del margen de interpretaci(cid:243)n razonable o la
aplicaci(cid:243)n final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretaci(cid:243)n
contraevidente (interpretaci(cid:243)n contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses leg(cid:237)timos de una de las partes o cuando en una decisi(cid:243)n judicial se aplica
una norma jur(cid:237)dica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la
juridicidad y de la hermenØutica jur(cid:237)dica aceptable tal decisi(cid:243)n judicial.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado este defecto se
produce cuando el juez toma una decisi(cid:243)n con fundamento en normas inexistentes,
inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicci(cid:243)n evidente
entre los fundamentos y la decisi(cid:243)n5. Igualmente, puede presentarse cuando se
interpreta una disposici(cid:243)n en forma incompatible con las circunstancias fÆcticas y,
por tanto, la interpretaci(cid:243)n dada por el juez resulta a todas luces improcedente. En
estos casos, la jurisprudencia ha sido enfÆtica en predicar que no cualquier
interpretaci(cid:243)n inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido
proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad.
En atenci(cid:243)n a lo anterior, si bien el juez ordinario goza de autonom(cid:237)a e
independencia para interpretar y aplicar las disposiciones del ordenamiento jur(cid:237)dico,
el ejercicio de estas potestades no puede ser caprichoso.
Algunos de los eventos en los que se presenta es cuando la autoridad judicial funda
su decisi(cid:243)n en una norma que no tiene relaci(cid:243)n con el asunto de debate, cuando
omite aplicar la disposici(cid:243)n que regula el tema sobre controversia o cuando realiza
una interpretaci(cid:243)n irrazonable de la norma.
TambiØn se ha reiterado que las reglas de interpretaci(cid:243)n fijadas en sentencias de
constitucionalidad y unificaci(cid:243)n proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado vienen a ser parte de la propia ley. Esa categor(cid:237)a de fuente formal del
derecho supera lo que se ha entendido tradicionalmente como precedente, no solo
porque el monopolio de la creaci(cid:243)n de normas generales no se centra en el
legislativo o el ejecutivo, sino tambiØn por la fuerza vinculante de esas categor(cid:237)as
de sentencias, que bien pueden equipararse a la ley. Por consiguiente, su
desconocimiento se relaciona con el defecto sustantivo.
6. AnÆlisis del caso
6.1. Inicialmente, la Sala se referirÆ a las consideraciones de la sentencia de
segunda instancia de 26 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n C.
En esta providencia la autoridad accionada estudi(cid:243) de oficio lo referente a la
caducidad y concluy(cid:243) que se configur(cid:243) dicho fen(cid:243)meno. Sostuvo que en el
caso el tØrmino de los 4 meses, de que trata el art(cid:237)culo 164 de la Ley 1437 de
2011 para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, empezar(cid:237)a a correr a partir del d(cid:237)a siguiente a la notificaci(cid:243)n del oficio
S2020008398 del 28 enero de 2020, surtida el 31 de enero de 2020, mediante
el cual se neg(cid:243) el reconocimiento de la relaci(cid:243)n laboral y el consecuente pago
de las correspondientes prestaciones salariales y sociales.
En consecuencia, el referido tØrmino de los 4 meses comenzar(cid:237)a a contar el 1
de febrero de 2020 y, por ende, la oportunidad procesal para radicar el
presente asunto ante esta jurisdicci(cid:243)n fenec(cid:237)a el 1 de junio de 2020. Sin
embargo, el Tribunal precis(cid:243) que para esa œltima fecha los tØrminos judiciales
se encontraban suspendidos debido a la emergencia sanitaria ocurrida por el
COVID-19.
5 Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional.
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Teniendo en cuenta lo anterior, explic(cid:243) que en el caso el tØrmino de caducidad
deb(cid:237)a contabilizarse desde el 1 de febrero de 2020 hasta el 16 de marzo de
2020, fecha de suspensi(cid:243)n de los tØrminos por la pandemia, lapso en el cual
transcurri(cid:243) 1 mes y 15 d(cid:237)as. Como los tØrminos judiciales se encontraban
suspendidos por el Consejo Superior de la Judicatura y solo fueron
reanudados a partir del 1 de julio de 2020, el plazo restante, esto es 2 meses
y 15 d(cid:237)as, empezaba a contar desde el 1 de julio de 2020.
De manera que la demandante contaba hasta el 16 de septiembre de 2020
para impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento o interrumpirlo
a travØs del trÆmite de conciliaci(cid:243)n prejudicial. Sin embargo, esta œltima
situaci(cid:243)n no se produjo; de ah(cid:237) que se agot(cid:243) el tØrmino establecido para
accionar.
Indic(cid:243) que en la sentencia de unificaci(cid:243)n del Consejo de Estado CE-SUJ2-5
del 25 de agosto de 2016 se dispuso que «El juez contencioso-administrativo se debe
pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al
sistema de seguridad social en pensiones». Por este motivo, sostuvo que hab(cid:237)a lugar
a efectuar pronunciamiento respecto de los aportes pensionales.
Por las razones expuestas, el Tribunal adujo que declarar(cid:237)a «probada de oficio la
excepci(cid:243)n de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en
relaci(cid:243)n con la pretensi(cid:243)n encaminada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales
reclamadas por el periodo comprendido entre el 03 de marzo de 2011 al 30 de enero de 2019.
No obstante lo anterior, no ocurrir(cid:237)a lo mismo, sobre las reclamaciones de los aportes
pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social, derivados del contrato
realidad, que estÆn exceptuados no solo de la prescripci(cid:243)n extintiva sino de la caducidad del
medio de control, particularmente por tener la connotaci(cid:243)n de carÆcter peri(cid:243)dico e
irrenunciable, por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier tiempo, cuando
ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensi(cid:243)n en condiciones dignas y acorde
con la realidad laboral, prerrogativa que ostenta quien ha servido al Estado mediante una
relaci(cid:243)n de trabajo».
Luego, el Tribunal procedi(cid:243) a analizar si en el caso existi(cid:243) o no una verdadera
relaci(cid:243)n laboral entre la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ y
la accionante. Concluy(cid:243) que «se debe dar aplicaci(cid:243)n al principio de primac(cid:237)a de la
realidad sobre las formalidades instituido en el art(cid:237)culo 53 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, por
cuanto fueron acreditados los elementos que tipifican una verdadera relaci(cid:243)n de tipo laboral,
al encontrarse desvirtuadas tanto la autonom(cid:237)a e independencia en la prestaci(cid:243)n del servicio,
la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestaci(cid:243)n de servicios y probados los
elementos de la relaci(cid:243)n laboral, esto es, la prestaci(cid:243)n personal del servicio de manera
permanente, la contraprestaci(cid:243)n y la continuada subordinaci(cid:243)n y dependencia en el desarrollo
de la actividad».
Atendiendo a lo anterior, la autoridad judicial sostuvo que la demandante tiene
derecho al reconocimiento del pago de los aportes al Sistema Pensional, los
cuales tienen el carÆcter de imprescriptibles.
Explic(cid:243) que en cumplimiento de sus obligaciones la accionante realiz(cid:243)
cumplidamente los respectivos aportes a pensi(cid:243)n, pero las cotizaciones no se
efectuaron sobre el 100% del valor bruto del contrato (art(cid:237)culo 23 del Decreto
1703 de 2002). Por esto, en aras de garantizar los derechos pensionales de la
demandante, el Tribunal consider(cid:243) que deb(cid:237)a ordenarse que la entidad
demandada efectœe con destino al sistema de seguridad social en pensiones
(al fondo indicado por la actora) las cotizaciones por el monto que hiciere falta
y por todo el tiempo de la existencia del v(cid:237)nculo laboral, teniendo como base
de cotizaci(cid:243)n la totalidad de los honorarios (100%).
6.2. Expuestas las consideraciones que fundamentaron la decisi(cid:243)n de la autoridad
judicial accionada, la Sala encuentra que el Tribunal accionado incurri(cid:243) en
defecto sustantivo al pasar por alto los hechos relacionados con la solicitud de
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extensi(cid:243)n de jurisprudencia, lo cual lo condujo a omitir la suspensi(cid:243)n del
tØrmino de caducidad consagrado en los art(cid:237)culos 102 y 269 de la Ley 1437
de 2011.
El primero de estos art(cid:237)culos establece que «La solicitud de extensi(cid:243)n de la
jurisprudencia suspende los tØrminos para la presentaci(cid:243)n de la demanda que procediere ante
la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo».
Por su parte, el art(cid:237)culo 269 establece que «Si ya existiere decisi(cid:243)n administrativa de
fondo, o si el medio de control procedente no requiere pronunciamiento expreso de la entidad,
con la ejecutoria de la providencia que niega la extensi(cid:243)n se reanudarÆ el tØrmino para
demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentaci(cid:243)n de la demanda».
En una interpretaci(cid:243)n conjunta de estas dos normas, el Consejo de Estado,
Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n B ha seæalado que la suspensi(cid:243)n de tØrminos
cuando se solicita la extensi(cid:243)n jurisprudencial opera desde la fecha de
presentaci(cid:243)n de la solicitud de extensi(cid:243)n de la jurisprudencia ante la
administraci(cid:243)n hasta que ocurra uno de dos eventos, siendo uno de estos la
ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado que resuelve la solicitud.
Veamos:
«es claro que, por ministerio de la ley, los tØrminos para la configuraci(cid:243)n de la prescripci(cid:243)n y
la caducidad se suspenden desde el momento en que se radica la solicitud de extensi(cid:243)n de la
jurisprudencia ante la administraci(cid:243)n; y dicha suspensi(cid:243)n se mantiene hasta que ocurra uno
de los siguientes eventos: i) Vencidos los 30 d(cid:237)as con que cuenta el interesado para acudir a
esta corporaci(cid:243)n, sin que formule la solicitud. ii) A partir de la ejecutoria de la providencia que
adopte el Consejo de Estado mediante la cual se niega la extensi(cid:243)n.
En este punto, es preciso aclarar que la intenci(cid:243)n del legislador, al emplear la expresi(cid:243)n
«negar», comprende tambiØn las decisiones de rechazo de plano. Una interpretaci(cid:243)n en
sentido contrario implicar(cid:237)a —como lo afirma el solicitante— la vulneraci(cid:243)n del derecho
fundamental de acceso a la administraci(cid:243)n de justicia, lo cual resulta inadmisible en este tipo
de trÆmites»6.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que el Tribunal accionado
err(cid:243) al concluir que oper(cid:243) el fen(cid:243)meno de la caducidad. En el caso, la
suspensi(cid:243)n del tØrmino de caducidad oper(cid:243) desde el 16 de enero de 2020,
fecha en la cual la parte actora radic(cid:243) la solicitud de extensi(cid:243)n de
jurisprudencia ante la Secretar(cid:237)a Distrital de Integraci(cid:243)n Social de BogotÆ. Tal
suspensi(cid:243)n se extendi(cid:243) hasta el 20 de abril de 2021, d(cid:237)a en que la providencia
de 8 de abril de 2021 del Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n
A cobr(cid:243) ejecutoria7.
Lo anterior teniendo en cuenta que el mensaje de datos a efectos de realizar
la notificaci(cid:243)n de esa decisi(cid:243)n se remiti(cid:243) a los correos electr(cid:243)nicos el 13 de
abril de 2021 y que de acuerdo con el art(cid:237)culo 205 de la Ley 1437 de 2011 la
notificaci(cid:243)n se entiende realizada una vez transcurridos 2 d(cid:237)as hÆbiles
siguientes al env(cid:237)o del mensaje.
As(cid:237) las cosas, y tomando como punto de referencia la fecha de ejecutoria de
la providencia que resolvi(cid:243) la solicitud de extensi(cid:243)n jurisprudencial, la
accionante estaba habilitada para presentar la demanda hasta el 20 de agosto
de 2021 y como esta se radic(cid:243) el 22 de junio de 2021 no habr(cid:237)a lugar a concluir
que oper(cid:243) el fen(cid:243)meno de caducidad.
6 Providencias de 16 y 23 de octubre de 2025, radicado 11001-03-25-000-2018-01311-00 (4316-2018) y 11001-03-25-000-
2020-00925-00 (2778-2020) respectivamente, proferidas por el Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n B.
7 C(cid:243)digo General del Proceso. Art(cid:237)culo 302. «Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una
vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. (…) Las que sean proferidas por fuera de audiencia
quedan ejecutoriadas tres (3) d(cid:237)as despuØs de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los tØrminos sin
haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los
interpuestos».
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Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
Como se indic(cid:243) previamente, en la sentencia de segunda instancia el Tribunal
accionado concluy(cid:243) que la demandante contaba hasta el 16 de septiembre de
2020 para interponer la demanda. Sin embargo, para esa fecha el Consejo de
Estado, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n A aœn no se hab(cid:237)a pronunciado sobre
el trÆmite de extensi(cid:243)n de jurisprudencia interpuesto por la accionante; solo
hasta el 8 de abril de 2021 dicha autoridad resolvi(cid:243) rechazar de plano la
solicitud.
Por lo tanto, no hab(cid:237)a lugar a exigirle a la parte actora haber acudido al medio
de control de nulidad y restablecimiento de derecho para el 16 de septiembre
de 2020, teniendo en cuenta que para ese momento la accionante se
encontraba a la espera de la decisi(cid:243)n por parte del Consejo de Estado sobre
el mecanismo de extensi(cid:243)n jurisprudencial. En ese momento, el tØrmino de
caducidad para la interposici(cid:243)n de la demanda contenciosa se encontraba
suspendido. Entonces, se corrobora que el Tribunal accionado incurri(cid:243) en
defecto sustantivo, ya que pas(cid:243) por alto los preceptos consagrados en los
art(cid:237)culos 102 y 2698 de la Ley 1437 de 2011, referentes a la suspensi(cid:243)n del
tØrmino de caducidad acaecido por la solicitud de extensi(cid:243)n de jurisprudencia.
As(cid:237) las cosas, ante la configuraci(cid:243)n de tal defecto, la Sala se relevarÆ del
estudio de los restantes cargos propuestos por la parte actora.
7. Conclusi(cid:243)n
Con base en lo expuesto, la Sala ampararÆ el derecho al debido proceso de la
tutelante. En consecuencia, dejarÆ sin efectos el numeral primero de la parte
resolutiva de la sentencia del 26 de noviembre de 2025, mediante el que se declar(cid:243)
probada de oficio la excepci(cid:243)n de caducidad9.
Por lo tanto, se le ordenarÆ al Tribunal accionado proferir una sentencia
complementaria en la que resuelva nuevamente sobre la figura de la caducidad de
la acci(cid:243)n, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia,
particularmente a los art(cid:237)culos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011.
En mØrito de lo expuesto, la Secci(cid:243)n Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
Repœblica y por autoridad de la ley,
FALLA
1. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la seæora Delia
Cushcagua Dom(cid:237)nguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el numeral primero de la parte
resolutiva de la sentencia de segunda instancia proferida el 26 de noviembre
de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda,
Subsecci(cid:243)n C, en el que se declar(cid:243) probada de oficio la excepci(cid:243)n de
caducidad de la acci(cid:243)n.
8 Los art(cid:237)culos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011 fueron modificados por la Ley 2080 de 2021. El art(cid:237)culo 86 de esta œltima
establece que «La presente ley rige a partir de su publicaci(cid:243)n, con excepci(cid:243)n de las normas que modifican las
competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarÆn respecto
de las demandas que se presenten un aæo despuØs de publicada esta ley».
9 El numeral que se deja sin efectos es del siguiente tenor literal:
«Primero: Declarar probada de oficio la excepci(cid:243)n de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho impetrado en relaci(cid:243)n a pretensi(cid:243)n encaminada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales
reclamadas por el periodo comprendido entre el 03 de marzo de 2011 al 30 de enero de 2019».
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Demandante: Delia Cushcagua Dom(cid:237)nguez
3. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda,
Subsecci(cid:243)n C que, dentro de los veinte (20) d(cid:237)as siguientes a la notificaci(cid:243)n
de esta providencia, profiera UNA SENTENCIA COMPLEMENTARIA en la que
resuelva nuevamente sobre la figura de la caducidad de la acci(cid:243)n, en el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-
42-047-2021-00174-00, conforme a las consideraciones expuestas en esta
decisi(cid:243)n, y particularmente a los art(cid:237)culos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011.
4. NOTIFICAR la presente decisi(cid:243)n a los interesados, por el medio mÆs expedito.
5. PUBLICAR la presente decisi(cid:243)n en la pÆgina web del Consejo de Estado.
6. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional
para su eventual revisi(cid:243)n.
NOTIF˝QUESE Y C(cid:218)MPLASE,
La anterior providencia se estudi(cid:243) y aprob(cid:243) en la sesi(cid:243)n de la fecha.
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
LUIS ANTONIO RODR˝GUEZ MONTA(cid:209)O MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
Presidente
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
WILSON RAMOS GIR(cid:211)N CLAUDIA RODR˝GUEZ VEL`SQUEZ
Este documento fue firmado electr(cid:243)nicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a travØs de la siguiente
direcci(cid:243)n electr(cid:243)nica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260567100/B53502951533AC4731ED7B125A59D696CCF5A887012B5B51785A26C7ACFB9AD8/2

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