Viabilidad de salvamento parcial – Fecha Publicación: 11/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del derecho
Radicación: 68001-23-33-000-2023-00392-01 (30290)
Demandante: Cooperativa de Ahorro y Crédito de Santander Ltda. –
COMULTRASAN
Demandado: Administradora de los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud – ADRES
SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL DEL CONSEJERO LUIS ANTONIO
RODRÍGUEZ MONTAÑO A LA SENTENCIA DEL 23 DE JULIO DE 2026
Con respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me permito salvar parcialmente mi voto
en la sentencia del 23 de julio de 2026, dentro del proceso de la referencia, mediante la
cual se modificó la providencia del 31 de octubre de 2024 del Tribunal Administrativo de
Santander y, en su lugar, se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos y a título
de restablecimiento ordenó a la ADRES devolver la suma de $2.230.970.920 por concepto
de aportes patronales en salud efectuados en el año 2018.
Si bien comparto parcialmente la decisión adoptada en el presente asunto, en cuanto
concluye que el acto acusado constituye un acto administrativo definitivo susceptible de
control judicial, considero necesario precisar las razones que sustentan esa conclusión y
exponer las razones de mi discrepancia respecto del análisis de la prescripción.
En efecto, en el expediente 68001-23-33-000-2023-00398-01 (30307), en el que se planteó
una controversia semejante, salvé el voto por estimar que el oficio allí demandado no
constituía un acto administrativo definitivo, toda vez que la ADRES se limitó a indicar el
procedimiento que, a su juicio, debía seguir el aportante para obtener la devolución de los
recursos, sin resolver de fondo la solicitud ni definir la situación jurídica planteada. Sin
embargo, esa conclusión no resulta trasladable al presente asunto, pues existe una
diferencia sustancial entre ambos casos.
En esta oportunidad, la Resolución 0001087 del 24 de abril de 2023 no se limitó a orientar
a la actora sobre el trámite que debía adelantar, sino que resolvió expresamente la
reclamación respecto de los aportes girados al código MIN002-ADRES. Para ello, la
entidad expuso las razones jurídicas por las cuales consideró improcedente la devolución
solicitada y afirmó que, por tratarse de recursos respecto de los cuales tenía competencia
directa, no era posible acceder a la pretensión de reintegro.
En esas condiciones, la Administración exteriorizó una manifestación unilateral de voluntad
destinada a producir efectos jurídicos particulares y concretos, al definir de manera
negativa la solicitud de devolución y dar por concluida la actuación administrativa. En
consecuencia, la resolución demandada constituye un acto administrativo definitivo
susceptible de control mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho.
No obstante, discrepo de la decisión mayoritaria en relación con el análisis de la
prescripción.
Comparto que la reclamación formulada por la demandante no estaba sometida al
procedimiento especial previsto en la normativa del Sistema General de Seguridad Social
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 2568001-23-33-000-2023-00392-01 (30290)
Demandante: Comultrasan
en Salud para la corrección de registros compensados o la devolución de aportes pagados
erróneamente, por cuanto el supuesto debatido corresponde a un pago de lo no debido
derivado de la desaparición sobreviniente de la causa jurídica que sustentaba las
cotizaciones. Asimismo, coincido en que la acción para reclamar la restitución de esos
recursos se rige por el término de prescripción de cinco (5) años previsto en el artículo 2536
del Código Civil. Sin embargo, estimo que la aplicación de ese criterio conducía a una
solución distinta respecto de las cotizaciones correspondientes a enero y febrero de 2018.
La jurisprudencia de esta Sección1 ha sostenido que las sentencias que declaran la nulidad
de actos administrativos de carácter general producen efectos inmediatos frente a las
situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que aún pueden ser discutidas ante
la Administración o ante la jurisdicción. En materia de devoluciones, también ha precisado
que la situación jurídica permanece abierta únicamente mientras subsista el término legal
para solicitar el reintegro, de manera que, una vez este expira, se consolida la situación
jurídica y la devolución deja de ser exigible.
En el mismo sentido, la Sección ha reconocido que, aunque la declaratoria de nulidad de
un acto administrativo general habilite la reclamación de los pagos efectuados bajo su
amparo, ello no impide que existan situaciones jurídicas consolidadas respecto de aquellos
pagos frente a los cuales ya operó la prescripción del derecho a solicitar su devolución2.
De esta línea jurisprudencial se desprende que la prescripción debe examinarse respecto
de cada pago cuya restitución se reclama, pues el término corre individualmente desde la
fecha en que cada cotización fue efectuada, y no de manera global respecto de toda la
reclamación.
En el caso concreto, está acreditado que la solicitud administrativa de devolución fue
presentada el 28 de febrero de 2023, mientras que las cotizaciones correspondientes a
enero y febrero de 2018 fueron pagadas el 10 de enero y el 8 de febrero de ese año,
respectivamente3. Para la fecha de la reclamación ya había transcurrido el término
quinquenal previsto en el artículo 2536 del Código Civil respecto de ambos pagos, razón
por la cual el derecho a solicitar su restitución se encontraba prescrito.
Por consiguiente, aun compartiendo que el término de prescripción aplicable es el previsto
en el artículo 2536 del Código Civil, considero que la Sala debió reconocer la consolidación
de la situación jurídica respecto de las cotizaciones correspondientes a enero y febrero de
2018 y limitar la devolución a aquellos pagos respecto de los cuales el término prescriptivo
aún no había vencido.
En mi criterio, extender la devolución a esos períodos desconoce la consecuencia jurídica
derivada de la prescripción y resulta inconsistente con la misma regla jurisprudencial que
la providencia afirma aplicar, según la cual la nulidad del acto general únicamente beneficia
aquellas situaciones jurídicas que permanecen abiertas al momento de formular la
correspondiente reclamación.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones por las cuales salvó parcialmente mi
voto.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Consejero
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
1 Sentencia de 8 de febrero de 2018. CP. Milton Chaves García. NI. 21803
2 Sentencia de 1 de marzo de 2018. CP. Julio Roberto Piza Rodríguez
3 Conforme el detalle de aportes plasmado en la Resolución 0001087 de 2023. Páginas 5, 6 y 7.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/68001233300020230039201/0EF8A7C658E2A5F667A93879843FD4E7D2A3012CF194548DE156C6813895BE73/2

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