📅 05/08/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 23001233100020000317701
Interno: 29191
Clase de Proceso: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Fecha de Providencia: 05/08/2026
— Titulación —
Problema jurídico:SALVAMENTO DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:DECRETO 01 DE 1984
— Resumen —
Resumen
El documento presenta un salvamento de voto respecto de una sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La Ratio Decidendi se centra en determinar la legitimación en la causa por activa en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con la contribución de valorización.
Los hechos relevantes consisten en la demanda interpuesta por la Corporación Financiera del Pacífico S.A. contra el Municipio de Montería, buscando la nulidad de un acto administrativo que revocó la contribución de valorización y ordenó cancelar dicho gravamen sobre ciertos inmuebles. La Sala mayoritaria declaró la falta de legitimación en la causa por activa, argumentando que el derecho de la demandante provenía de un contrato de factoring (compra de cartera) con una fiduciaria y no de su condición de sujeto en la relación tributaria. No obstante, la posición disidente aquí resumida sostiene que el juez debió adecuar la acción procesal para garantizar el acceso a la justicia.
Preguntas Centrales
¿Es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando el interés del demandante emana de un contrato de compra de cartera y no de una relación tributaria directa?
El documento señala que, según la decisión mayoritaria, no es procedente porque el acto administrativo no creó ni modificó una situación jurídica individual para la demandante. Sin embargo, el salvamento argumenta que el asunto debió tramitarse como una acción contractual.
¿Debe el juez adecuar el medio de control cuando el demandante invoca una vía procesal inadecuada?
El salvamento de voto afirma que sí. Se sostiene que el juez tiene la potestad y el deber de adecuar la demanda a la vía correcta (en este caso, la contractual) para salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva.
Fundamentación Clave
Legitimación en la Causa
- La mayoría de la Sala consideró que la demandante no era sujeto activo ni pasivo de la obligación tributaria, por lo cual el acto administrativo no afectaba su esfera jurídica de forma directa.
- El perjuicio invocado no reside en el acto administrativo, sino en el posible incumplimiento de las obligaciones derivadas del negocio jurídico de factoring.
Normatividad y Principios Procesales
- Decreto 01 de 1984: Marco normativo vigente al momento de la demanda que regula las acciones contencioso-administrativas.
- Acción Contractual: Se identifica como la vía idónea dado que el litigio surge de derechos derivados de un contrato celebrado con la fiduciaria que administraba los recursos de la concesión.
- Tutela Judicial Efectiva: Principio invocado para argumentar que el error en la escogencia de la acción no debe conducir a una decisión inhibitoria o al rechazo por falta de legitimación, sino a la adecuación del trámite por parte del magistrado.
Conclusión
La tesis principal del salvamento de voto establece que la controversia debió resolverse de fondo mediante la adecuación de la acción procesal. Aunque se reconoce que la demandante no tiene una relación tributaria directa con el municipio respecto a la contribución de valorización, su interés legítimo derivado de un contrato de compra de cartera facultaba al juez para reconducir el proceso hacia la vía contractual en lugar de declarar la falta de legitimación.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191)
Demandante CORPORACIÓN FINANCIERA DEL PACÍFICO S.A – EN
LIQUIDACIÓN
Demandado MUNICIPIO DE MONTERÍA
Con todo respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en la providencia de
la referencia, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la
causa por activa, por las siguientes razones:
En este proceso la demandante solicitó la nulidad de la resolución 04715 del 24
de Diciembre de 1999, mediante la cual el alcalde de Montería, revocó la
resolución 04025 del 29 de diciembre de 1997, y ordenó al Registrador de
Instrumentos Públicos de Montería para que procediera con la cancelación del
gravamen de valorización en favor de los propietarios de los inmuebles afectados
con la contribución. También se demandó el acto ficto o presunto producto de la
interposición del recurso de reposición contra la resolución 04715.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por cuanto estableció que los
derechos económicos que exige Corfipacífico sobre la contribución de
valorización emanaron de un contrato de compraventa de cartera -factoring-,
celebrado con la fiduciaria que administraba los recursos de la concesión, por lo
que, si la actora consideraba que sufrió algún menoscabo en el marco de dicho
negocio, la vía judicial para reclamar su perjuicio era la acción contractual.
La demandante apeló observando que el fallo desconocía la tutela judicial
efectiva, que permite al juez adecuar la demanda y aún en el evento de que el
medio de control fuese el contractual referirse a ello y proferir decisión de fondo.
Sin embargo, la Sala declaró la falta de legitimación en la causa por activa, al
considerar que la fuente del derecho cuya protección se reclama y el eventual
perjuicio invocado no reside en el acto administrativo demandado, sino en las
obligaciones derivadas de los negocios jurídicos celebrados entre las partes,
esto porque la demandante no intervino como sujeto activo ni como sujeto pasivo
de la obligación tributaria objeto de la decisión administrativa, y la Resolución
4715 de 1999 no le creó, modificó o extinguió una situación jurídica individual de
la cual fuera titular.
En este contexto, en mi opinión, el asunto en comento no debió tramitarse como
una acción de nulidad y restablecimiento del derecho sino bajo la acción
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www.consejodeestado.gov.co
Demandante: Corporación Financiera del Pacífico
Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191)
contractual (según el Decreto 01 de 1984, vigente a la presentación de la
demanda), toda vez que el reparo de la demandante se circunscribe a los
derechos derivados del contrato de compra de cartera celebrado con la
Fiduciaria del Pacífico y de las obligaciones contractuales que incumplió el
municipio.
Por ello, sí se debía ejercer la potestad que le asiste al juez de adecuar la acción
a las pretensiones formuladas en la demanda, cuando la parte actora haya
señalado la vía procesal inadecuada, salvaguardando de esta manera el derecho
de acceso a la administración de justicia para la actora.
En los anteriores términos dejo expresado mi salvamento contra la sentencia.
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
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