Tutela y relación laboral encubierta – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-04843-00
Demandante HERNÁN DARÍO SOLANO SALGADO
Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Defectos fáctico,
sustantivo y por violación directa de la Constitución Política. Medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato
Realidad instructor SENA. Requisitos de procedencia de tutela contra
providencia judicial: la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera
instancia, la acción de tutela instaurada por Hernán Darío Solano Salgado de
conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 23 de junio de 20261, el señor Hernán Darío Solano Salgado quien actúa por
conducto de apoderado interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección A, por considerar que esa autoridad judicial vulneró
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el principio de
primacía de la realidad sobre las formalidades con la providencia del 14 de mayo de
2026 proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2020-03341-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERA: CONCEDER el amparo y TUTELAR los derechos fundamentales al Debido
Proceso Art. 29 C.P., a la Igualdad Material Art. 13 C.P., al Acceso a la Administración de
Justicia Art. 229 C.P., al Trabajo en Condiciones Dignas y Justas Art. 25 C.P. y el principio
irrenunciable de Primacía de la Realidad sobre las Formas Art. 53 C.P. del señor HERNÁN
DARÍO SOLANO SALGADO, vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado.
SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia de segunda instancia proferida
el 14 de mayo de 2026 por la autoridad accionada la cual confirmó el fallo del 26 de febrero de
2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del medio de control de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho con radicado 05001-23-33-000-2020-03341-00.
Lo anterior, al haberse demostrado la configuración objetiva de un defecto fáctico por
omisión valorativa y un defecto sustantivo por inaplicación y vaciamiento de la regla de
unificación SUJ-025-CE-S2-2021.
TERCERA: ORDENAR a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que,
en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días contados a partir de la notificación
de este fallo, proceda a proferir una NUEVA SENTENCIA DE REEMPLAZO.
1 Información obtenida del acta de reparto, SAMAI índice 2.
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Demandante: Hernán Darío Solano Salgado
Para garantizar el respeto por la autonomía judicial frente a la valoración de la prueba, la
presente orden conmina al fallador a ejercer un estricto control material del expediente
aplicando la regla de unificación vigente, reconociendo la unidad vinculatoria ininterrumpida
derivada de los calendarios académicos, y absteniéndose de imponer tarifas probatorias
asimétricas, tales como la exigencia de procesos disciplinarios directos que desnaturalizan la
protección al trabajador frente al Estado-empleador.
CUARTA: DEJAR SIN EFECTO de manera inmediata la condena en costas agencias en
derecho impuesta a mi poderdante en la providencia enjuiciada.
Se solicita la exoneración total de esta carga patrimonial advirtiendo al juez de amparo que su
subsistencia supera el simple debate económico procesal y configura un daño iusfundamental
autónomo: un inaceptable obstáculo económico con efecto disuasorio, que castiga
financieramente a la parte débil por atreverse a reclamar la Primacía de la Realidad,
convirtiendo la tutela judicial efectiva en un escenario de riesgo prohibitivo.
QUINTA: DISPONER que, en la estructuración de la providencia de reemplazo, la autoridad
accionada otorgue pleno valor probatorio a las certificaciones institucionales de “inexistencia
de personal de planta”, al acatamiento estricto del Manual de Funciones del SENA y a la
vigilancia en los aplicativos de control (SOFIA Plus), asumiendo este acervo documental del
propio Estado como plena prueba de la necesidad permanente y la subordinación funcional
alegada, proscribiendo así la convalidación jurisdiccional del fraude a la ley».
2. Hechos
En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. El señor Hernán Darío Solano Salgado se vinculó al Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA en calidad de instructor mediante la suscripción de
contratos de prestación de servicios desde el 16 de junio de 2009 hasta el 16
de diciembre de 2018.
2.2. El actor solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las
que consideró tener derecho con ocasión de la existencia de una relación
laboral encubierta, lo que se negó por parte de la entidad mediante el Oficio
05-2-2019-064336.
2.3. Por lo anterior, el señor Solano Salgado en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho demandó al Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA con el fin de que se declarara la nulidad del acto
administrativo por el que se negó la existencia del contrato realidad. En
consecuencia, pidió que se declare la existencia de la relación laboral y se
ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que tenía
derecho.
2.4. Conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala
Primera de Decisión (expediente 05001-23-33-000-2020-03341-00) que en
sentencia del 26 de febrero de 2025 negó las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que, de la revisión hecha a los contratos de prestación de servicios
existían varios momentos que no permitían establecer la permanencia alegada
por el demandante y que si bien podría establecerse que la diferencia de
continuidad entre cada uno de los contratos obedecía a los periodos de
vacaciones, entendidos éstos por el periodo transcurrido entre la culminación
de un curso y el inicio del siguiente, no se había aportado prueba que
evidenciara cómo era el calendario de formación establecido por el SENA para
cada momento contractual para verificar si los cortes entre uno y otro se
ajustaban a los periodos cesantes de los cursos.
Con respecto al elemento subordinación precisó frente a la obligación o
exigencia de rendir informes sobre la gestión o funciones realizadas durante
la ejecución del contrato, que esto además de constituir una de las
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obligaciones expresamente aceptadas por el demandante con la suscripción
de los contratos, era un aspecto que conforme lo explicaba el Consejo de
Estado, no podía considerarse por sí solo como un elemento de la
subordinación total ya que hacía parte de la ejecución y las relaciones de
coordinación propias del contrato de prestación de servicios. Además, que la
exigencia en la presentación de dichos informes era un elemento propio para
la supervisión de la labor encomendada, además de constituir un insumo para
justificar las órdenes de pago, entre otros aspectos, sin que de esto se pudiera
desprender que se impartían órdenes o directrices.
De la afirmación de desempeñar las mismas funciones que los instructores de
planta, dijo que el actor no aportó prueba alguna con la que se pudiera hacer
un análisis al respecto, así como tampoco cuántos instructores o formadores
de planta existían en los diferentes centros del SENA donde prestó los
servicios, ni cuál fue la demanda para cada uno de los periodos contratados,
ni cuáles eran las funciones, deberes y obligaciones de dichos empleados
públicos, ni que se le hubieran efectuado requerimientos, llamados de atención
o se le hubieran impartido órdenes directas de quienes afirma eran sus
superiores.
2.5. La decisión fue apelada por la parte demandante.
En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección
A, en sentencia del 14 de mayo de 2026 (notificada por correo electrónico a las
partes el 27 de mayo de 2026) confirmó la decisión del tribunal.
Enfatizó que la Subsección ha sido consistente al señalar que, en el caso de
los formadores del SENA, estos tienen la carga de probar que se encontraban
bajo una continua subordinación y dependencia respecto de los funcionarios
de la entidad. En esa línea, dijo que no había pruebas que demostraran la
actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento sobre la manera en
que el demandante desarrolló sus actividades y que se hubiera desbordado la
coordinación que existe en materia de contratación y agregó que el hecho de
que el contratista desarrollara funciones inherentes a la entidad no implicaba
la permanencia y falta de autonomía.
Explicó que como lo ha indicado la Corporación en otras oportunidades la
vinculación de instructores por ser indispensable para la ejecución de su objeto
principal puede darse a través de una relación legal y reglamentaria o mediante
contrato de prestación de servicios, lo que ha sido permitido y reglamentado
por el Estatuto General de Contratación y los manuales de funciones y
circulares expedidos por el SENA; sin desbordar las características de cada
tipo de contrato.
Sostuvo que el SENA ofrecía programas de formación en sus líneas técnicas
y tecnológicas específicas, y también desarrollaba otro tipo de instrucción, la
cual se adecuaba a las necesidades de la comunidad como era el caso de los
cursos o capacitaciones temporales o esporádicos. Concluyó que el actor no
demostró el elemento de la subordinación propia de la relación laboral.
3. Fundamentos de la acción
El actor consideró que la providencia del 14 de mayo de 2026 proferida por el
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2020-03341-00/01 incurrió en
los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución Política,
por las siguientes razones:
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3.1. Defecto fáctico que sustentó en que se demostró en el proceso y se reiteró
en el recurso de apelación y los alegatos de conclusión lo relacionado con la
trazabilidad exacta de los reportes extraídos de los aplicativos SOFIA Plus y
Blackboard, las certificaciones institucionales de inexistencia de personal de
planta que justificaban la contratación sucesiva y las directrices de obligatorio
acatamiento por parte de la coordinación académica.
Dijo que esa omisión en la valoración de esas pruebas contravenía el estándar
de protección fijado en el precedente de unificación contenido en la sentencia
SUJ-025-CE-S2-2021 proferida por el Consejo de Estado que proscribía
categóricamente el uso de formalismos extremos para validar el fraude a la
ley, en ese sentido, dijo que otorgar una fuerza extintiva absoluta a las pausas
contractuales era desacertado ya que su origen no provenía de la voluntad del
contratista ni de la desaparición de la necesidad misional sino que coincidía
matemáticamente con las vacaciones de los aprendices y el receso del
calendario académico.
Advirtió que durante casi una década que estuvo vinculado a través de
contratos de prestación de servicios el objeto contractual permaneció
inalterable y que de acuerdo con la resolución 986 de 2007 que contenía el
Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del SENA no era
una labor transitoria sino que, justamente, la orientación de procesos
formativos era una función misional de la entidad estatal.
En su sentir, dijo que el juez ordinario dejó de valorar las resoluciones 1945 de
2012 y 1861 de 2013 mediante las cuales el empleador público establecía
anualmente las épocas de inactividad forzosa coincidiendo con el corte de los
contratos que suscribía.
También sostuvo que se restó valor probatorio a las certificaciones expedidas
expresamente por los subdirectores de los centros de formación y que hacían
parte de los estudios previos, documentos públicos que acreditaban que suplió
funciones misionales debido a la inexistencia de personal en la planta y que
minimizaba una prueba donde el propio Estado confesaba que el trabajador
externo estaba ejecutando materialmente el Plan Operativo Anual ante la
insuficiencia de la nómina oficial.
3.2. Defecto sustantivo frente al que dijo que era un contrasentido que la
providencia cuestionada reconociera de manera expresa el tracto sucesivo
ininterrumpido por más de 9 años y 5 meses que estuvo vinculado y que se
entendiera que era dable que el SENA contratara instructores misionales bajo
la figura del contrato de prestación de servicios, interpretación que era
contraria a la regla de unificación de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021,
transformando la excepción de temporalidad en una regla general e indefinida
para defraudar derechos laborales.
Reiteró su desacuerdo frente a la obligación de registrar horarios rígidos de 8
horas diarias y 40 semanales con promedios matemáticos de 160 horas
mensuales y picos de hasta 176 horas de labor en la plataforma de control
SOFIA Plus, sumado al acatamiento estricto de las directrices institucionales
y el reglamento de aprendices.
Agregó que sancionar patrimonialmente con agencias en derecho a un
extrabajador cesante por acudir a la jurisdicción a reclamar el reconocimiento
de su verdadera condición era inaceptable e impedía el acceso material a la
administración de justicia. Que exigir que el trabajador demostrara haber sido
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sujeto de investigaciones disciplinarias o memorandos de castigo equivalía a
imponer una prueba imposible frente a un contrato estatal simulado.
3.3. Defecto por violación directa de la Constitución Política que sustentó en
el desconocimiento del artículo 53 de la Carta Política al no aplicarse el
principio de in dubio pro operario y la inversión de la carga de la prueba frente
a la parte débil siendo procedente que fuera el SENA quien desvirtuara las
presunciones y demostrara la presunta autonomía e independencia del
contratista.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 26 de junio de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de
tutela interpuesta por el señor Hernán Darío Solano Salgado contra el Consejo
de Estado, Sección Segunda, Subsección A; (ii) ordenó la notificación de las
partes; (iii) como terceros con interés dispuso vincular Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA (autoridad que actuó como demandada en el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho), a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado y al Ministerio Público (quienes fueron vinculadas en el
proceso ordinario); igualmente al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala
Primera de Decisión (autoridad judicial que emitió fallo de primera instancia en el
citado medio de control).
4.2. El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA intervino por conducto de
apoderada judicial quien indicó que la autoridad judicial accionada no incurrió
en los defectos sustantivo ni fáctico alegados por el accionante.
Se refirió a las interrupciones entre un contrato y otro y consideró que el juez
natural constató que entre los contratos existieron pausas superiores a 30 días
hábiles que debilitaban el principio de continuidad y daba paso a la obligatoria
aplicación de la regla temporal fijada en la Sentencia de Unificación SUJ-025-
CE-S2-2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Aclaró que el hecho de que esas interrupciones coincidieran con las
vacaciones de los aprendices (receso estudiantil) no era un fraude a la ley ni
una maniobra de ocultamiento como lo afirmaba el actor, sino la demostración
de la naturaleza temporal del contrato estatal de prestación de servicios pues,
si no había aprendices recibiendo formación en los centros, desaparecía la
necesidad de contar temporalmente con los servicios del instructor.
También se refirió al uso de las plataformas internas de la entidad y al cómputo
de horas en el sistema para verificar el cumplimiento de los cursos, lo que
hacía parte del engranaje y coordinación pero que no podía tenerse como
subordinación, además que eran instrumentos que permitían justificar los
objetivos a cumplir producto del contrato suscrito y el consecuente pago de
sus honorarios.
Advirtió que lo pretendido por el actor era que la tutela se convirtiera en una
instancia adicional por lo que incumplía el requisito de subsidiariedad y, agregó
que era quien tenía la carga de la prueba, deber que había incumplido y que
había sido un punto de referencia para que los jueces negaran las
pretensiones de la demanda.
4.3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, no se pronunciaron en esta
oportunidad no obstante haber sido notificados de la existencia de la presente
acción.
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CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y
especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se
interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso. Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige
una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de
tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse
únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida
por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la
acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las
encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo
que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor
relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto
adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial
atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de
manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez
constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una
providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela
2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii)
que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en
la providencia atacada.
4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04843-00
Demandante: Hernán Darío Solano Salgado
verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales
especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia
judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución
Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. Es importante tener
en cuenta que, en la sentencia, SU573 de 20176, la Corte Constitucional analizó el
tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional.
3. Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes del caso, el escrito de tutela y teniendo en cuenta
que se trata de una tutela contra providencia judicial, debe verificar previamente la
Sala si se cumplen los requisitos de procedencia de tutela contra providencia
judicial, en especial el requisito de relevancia constitucional.
De encontrarse acreditado este y los demás requisitos de procedencia,
corresponderá determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección
A al emitir la providencia del 14 de mayo de 2026 en el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2020-03341-00/01 incurrió en los
defectos sustantivo, fáctico y por violación directa de la Constitución Política
propuestos por la parte actora.
4. Requisito de relevancia constitucional
La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la
independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar
al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está
orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes
encaminadas a su restablecimiento.
Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito,
esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de
Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte
Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios
orientadores7.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela
contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse.
En este sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto
es de relevancia constitucional. Entre estos elementos, se requiere que la acción
6 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
7 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir
asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción
de tutela.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de
derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de
derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial
amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La
discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada,
deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia
en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela
contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o
modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la
providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos
fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar
las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida
razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del
proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario,
pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04843-00
Demandante: Hernán Darío Solano Salgado
constitucional no se esté empleando como una instancia adicional para reabrir
oprolongar el mismo debate ya surtido ante el juez natural; que se cumpla con una
carga argumentativa suficiente; que no se trate de una discusión eminentemente
legal o de contenido económico que no comprometa derechos fundamentales; que
no se utilice para proponer nuevos argumentos y que los propuestos se acompasen
con las razones de la decisión judicial cuestionada, entre otras condiciones.
5. Análisis del caso concreto
5.1. Encuentra la Sala que el actor busca que esta acción se convierta en un
mecanismo adicional para prolongar la discusión analizada en sede ordinaria,
conclusión a la que se llega luego de verificar la similitud de argumentos
presentados en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia
y el escrito de tutela.
5.2. Los fundamentos del recurso de alzada que propuso el señor Hernán Darío
Solano Salgado contra la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia,
Sala Primera de Decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho fueron los siguientes:
(i) Consideró que la decisión objeto del recurso había hecho una indebida
interpretación a la regla de unificación de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021,
entendiendo que los cortes obligatorios por los periodos vacacionales de los
cursos implicaban la no solución de continuidad, con lo que se defraudaban
derechos laborales.
(ii) Mencionó lo relacionado con la trazabilidad exacta de los reportes extraídos de
los aplicativos SOFIA Plus y Blackboard y dijo que no se prestó atención las
certificaciones institucionales de inexistencia de personal de planta que
justificaban la contratación sucesiva y mostraban la aceptación por parte de la
entidad de tener que contar con personas para ejercer funciones de la entidad.
(iii) Que se dejaron de valorar las resoluciones 1945 de 2012 y 1861 de 2013
mediante las cuales el empleador público establecía anualmente las épocas de
inactividad forzosa coincidiendo con el corte de los contratos que suscribía, lo
que podía entenderse era como unas vacaciones no remuneradas.
(iv) Dijo haber estado vinculado durante casi una década a través de contratos de
prestación de servicios con el mismo objeto contractual permaneció inalterable
y que de acuerdo con el Manual Específico de Funciones y Competencias
Laborales del SENA no era una labor transitoria sino que comportaba una
función misional de la entidad estatal.
(v) Manifestó su desacuerdo frente a la obligación de registrar horarios rígidos de
8 horas diarias y 40 semanales con promedios matemáticos de 160 horas
mensuales y picos de hasta 176 horas de labor en la plataforma de control
SOFIA Plus, sumado al acatamiento estricto de las directrices institucionales y
el reglamento de aprendices.
5.3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en providencia del 14
de mayo de 2026 resolvió confirmar la decisión del tribunal en primera
instancia, conforme los fundamentos que pasan a exponerse a continuación:
«37. La Subsección considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Antioquia, al
decir que no está probada una relación laboral encubierta; pues de los elementos recaudados
logra determinarse la prestación del servicio y la remuneración, pero no la subordinación o
ausencia de autonomía en el desarrollo de las labores por parte del contratista.
38. De los antecedentes contractuales en los que reposan las garantías de cumplimiento,
certificados de idoneidad del contratista, los pagos de seguridad social, algunas actas de inicio
o de liquidación e informes de supervisión y/o interventoría, en los que se certifica que el
demandante cumplió satisfactoriamente las actividades, no puede extraerse con un mínimo
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grado de certeza que el contratista, para el cumplimiento del objeto contractual, estuviera
sometido a unas condiciones de tiempo y modo impuestas por la entidad.
39. Se concluye de esos documentos, que el actor fue contratado por el SENA en diferentes
años, con el fin de prestar sus servicios como instructor en el área de sistemas e informática,
en diversos cursos o programas y como regla general, se establecieron plazos máximos para
ello.
40. En relación con el argumento del demandante según el cual, debía exigírsele a la parte
demandada aportar ciertos elementos probatorios, recuérdese que esta Subsección ha sido
consistente al señalar que, en el caso de los formadores del SENA, estos tienen la carga de
probar que se encontraban bajo una continua subordinación y dependencia respecto de los
funcionarios de la entidad.
41. En este caso, no existen elementos probatorios que demuestren la inserción en el círculo
rector, organizativo y disciplinario, es decir, la actividad de control, vigilancia, imposición y
seguimiento sobre la manera en que el demandante desarrolló sus actividades y, de esta
forma, que se desbordó la coordinación que existe en materia de contratación.
42. Pierde relevancia entonces, el hecho de que no se aportara prueba acerca de cuántos
instructores o formadores de planta existen en los diferentes centros del SENA donde prestó
los servicios; cual fue la demanda para cada uno de los periodos contratados o cuáles eran
las funciones, deberes y obligaciones de dichos empleados públicos; pues tampoco el hecho
de que el contratista desarrollara funciones inherentes a la entidad implicaba la permanencia
y falta de autonomía.
43. Lo anterior, si se tiene en cuenta que, conforme lo ha expresado esta Subsección en otras
oportunidades, la vinculación de instructores, por ser indispensable para la ejecución de su
objeto principal, puede darse a través de una relación legal y reglamentaria o, mediante
contrato de prestación de servicios, lo que ha sido permitido y reglamentado por el Estatuto
General de Contratación y los manuales de funciones y circulares expedidos por el SENA; sin
desbordar las características de cada tipo de contrato.
44. Se precisa que la demandada ofrece programas de formación en sus líneas técnicas y
tecnológicas específicas y, también desarrolla otro tipo de instrucción, la cual se adecua a las
necesidades sobrevinientes de los grupos sociales de interés cuya atención gestiona conforme
a los requerimientos de la comunidad, como es el caso de los cursos o capacitaciones
temporales o esporádicos».
5.4. Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos
argumentos que planteó en el recurso de apelación desde la presunta
configuración de los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la
Constitución Política, que se sintetizan en lo siguiente:
(i) Se refirió a la trazabilidad exacta de los reportes extraídos de los aplicativos
SOFIA Plus y Blackboard, las certificaciones institucionales de inexistencia de
personal de planta que justificaban la contratación sucesiva y las directrices de
obligatorio acatamiento por parte de la coordinación académica.
(ii) Anunció que durante casi una década que estuvo vinculado a través de
contratos de prestación de servicios el objeto contractual permaneció inalterable
y que de acuerdo con el Manual Específico de Funciones y Competencias
Laborales del SENA no era una labor transitoria sino que, justamente, la
orientación de procesos formativos era una función misional de la entidad
estatal.
(iii) Dijo que el juez ordinario dejó de valorar las resoluciones 1945 de 2012 y 1861
de 2013 mediante las cuales el empleador público establecía anualmente las
épocas de inactividad forzosa coincidiendo con el corte de los contratos que
suscribía.
(iv) Advirtió que se restó valor probatorio a las certificaciones expedidas
expresamente por los subdirectores de los centros de formación y que hacían
parte de los estudios previos, documentos públicos que acreditaban que suplió
funciones misionales debido a la inexistencia de personal en la planta.
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(v) Mencionó la indebida interpretación dada a la regla de unificación de la
sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, transformando la excepción de temporalidad
en una regla general e indefinida para defraudar derechos laborales.
(vi) Reiteró su desacuerdo frente a la obligación de registrar horarios rígidos de 8
horas diarias y 40 semanales con promedios matemáticos de 160 horas
mensuales y picos de hasta 176 horas de labor en la plataforma de control
SOFIA Plus, sumado al acatamiento estricto de las directrices institucionales y
el reglamento de aprendices.
5.5. De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando
como una instancia adicional, pues el tutelante insiste en que las funciones
que desempeñaba no eran temporales sino que hacían parte del objeto
misional de la entidad y que, lo relacionado con los momentos en que no
estaba contratado obedecían a temas de finalización de agenda académica,
aspectos que fueron analizados por la Sección Segunda de esta Corporación
en la sentencia de cierre, indicando que era deber de la parte actora probar
que se encontraban bajo una continua subordinación y dependencia respecto
de los funcionarios de la entidad.
Además, dijo la providencia cuestionada que ejercer funciones relacionadas
con la misión de la entidad era posible en el caso de los instructores del SENA
bien a través de una relación legal y reglamentaria como a través de los
contratos de prestación de servicios sin que se desbordaran las características
de cada tipo de contrato.
En general se advierte que la sentencia tuvo como argumento central el deber
de la parte actora de probar que estaban configurados los elementos de la
relación laboral, en específico el de la subordinación y que, para la Subsección
era claro que no era el SENA quien tenía la carga de la prueba en este tipo de
casos sino el instructor quien se contrataba para unas tareas específicas y que,
la presentación de informes y el cumplimiento de las obligaciones
contractuales no podía entenderse como una subordinación sino como la
garantía del cumplimiento de lo pactado y la consecuente remuneración a la
que tenía derecho. Así, esta acción se empleó para insistir en los
planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural lo que no permite
que se supere el requisito general de la relevancia constitucional.
En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de
tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos
fundamentales, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este
mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya
fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y
restablecimiento del derecho. De este modo, lo advertido en el caso es que la
parte actora presentó tutela por no estar de acuerdo con la decisión adoptada
por la autoridad accionada. Sin embargo, tal discrepancia de criterios no
implica una vulneración real a sus derechos fundamentales invocados como
vulnerados.
De manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones
judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal
relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo
una vulneración grosera o de bulto; lo que, se insiste, no ocurre en este caso.
Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez
mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios
de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por
consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una
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decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan
con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente,
incluyendo la relevancia constitucional.
Por último, no debe olvidarse, que tratándose de providencias judiciales
proferidas por altas Cortes (quienes cumplen la función de unificar jurisprudencia y
actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones), se exige la
configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta
riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con
la jurisprudencia constitucional. Lo cual no acontece en el sub examine.
7. Conclusión
De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela
incoada por Hernán Darío Solano Salgado, por no cumplir con el requisito de la
relevancia constitucional por entender la tutela como una instancia adicional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Hernán Darío
Solano Salgado, de conformidad con las consideraciones hechas en esta
providencia.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional
para su eventual revisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260484300/DDCD567C60DDB46EA0CACDB465D9288037E0DF9183BA9D4D050881547E86B78E/2

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