Confirmada denegación de suspensión – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad Simple
Radicación: 13001-23-33-000-2024-00390-01 (30715)
Demandante: Dumek José Turbay Paz
Demandados: Departamento de Bolívar
Tema: Apelación Auto. Medida cautelar. Suspensión provisional.
Auto – Resuelve recurso de apelación
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto
de 6 de agosto de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó
la medida cautelar de suspensión provisional.
ANTECEDENTES
Dumek José Turbay Paz, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137
del CPACA, solicitó se declare la nulidad del Decreto 128 del 9 de marzo de 2012 «Por
medio del cual se reglamenta el recaudo, se establece el mecanismo de retención y
declaración de la Estampilla Pro-Hospital Universitario del Caribe», expedido por el
Gobernador del departamento de Bolívar.
Solicitud de medida cautelar
La parte demandante, en atención a lo dispuesto en los artículos 230, 231 y 234 de la
Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los
efectos del acto demandado al considerar que el Decreto 128 de 2012 se expidió por
fuera del término de tres (3) meses, concedido en la Ordenanza 018 del 16 de
septiembre de 2011, lo cual constituye una violación al ordenamiento jurídico toda vez
que la parte demandada excedió su competencia al sobrepasar el límite temporal
dispuesto por la Asamblea Departamental de Bolívar, para reglamentar el proceso de
recaudo, retención y declaración de la estampilla Pro-Hospital Universitario del
Caribe.
Indicó que el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto
acusado evitaría el detrimento patrimonial de la Alcaldía de Cartagena.
Traslado
De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado a la parte demandada
mediante auto de 7 de octubre de 2024, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
233 del CPACA.
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Radicado: 13001-23-33-000-2024-00390-01 (30715)
Demandante: Dumek José Turbay Paz
OPOSICIÓN
En el término del traslado el departamento de Bolívar se pronunció sobre la solicitud
de suspensión provisional, señalando que si bien el único cargo expuesto en la
demanda se limita a la falta de competencia, de la confrontación del contenido
normativo de ambos actos administrativos no resulta la vulneración del ordenamiento
jurídico superior.
Adicionalmente, indicó que el presente asunto tiene como punto de partida un
argumento del demandante que recae en una circunstancia fáctica, la cual es el
fenecimiento del término temporal otorgado por la Asamblea Departamental para la
expedición del acto acusado; término que debe contarse a partir de la publicación o
promulgación de la Ordenanza Departamental 018 de 2011 y no desde su aprobación.
Esta circunstancia exige al demandante aportar las pruebas necesarias del cargo que
pretende demostrar, así como aquellas que soporten la solicitud de la medida cautelar,
para lo cual ha debido presentar las respectivas constancias de sanción y publicación
de la citada ordenanza. Sin embargo, esto no aconteció y derivó en la insuficiencia
del acervo probatorio requerido para decretar la medida cautelar.
Finalmente, no se evidencia la comprobación de circunstancias fácticas que
justifiquen la necesidad de proferir ordenes dirigidas a proteger y garantizar
provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para así evitar
que el transcurso del tiempo produzca perjuicios de reparación imposible.
AUTO OBJETO DE RECURSO
Mediante auto de 6 de agosto de 2025, el a quo resolvió negar la medida cautelar, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Afirmó que de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA,
en relación a la grave afectación del interés público como resultado de la negación de
la medida cautelar, no observa elemento alguno que permita inferir que la negativa a
la solicitud pueda afectar gravemente el interés público y tampoco que se esté frente
a la ocurrencia de un perjuicio irremediable para los derechos que pretende proteger
el demandante, atendiendo los criterios de urgencia, inminencia e impostergabilidad.
Agregó que el demandante no señala la norma del ordenamiento jurídico que
considera violada, que permita realizar un estudio de legalidad, y consecuencialmente,
se vislumbre el perjuicio irremediable, por el contrario, de decretarse la suspensión
provisional del acto enjuiciado, sin contar con las pruebas suficientes sobre la
ilegalidad de este, conllevaría a adoptar decisiones que no corresponden a la realidad
probatoria del asunto.
Adujo que la parte demandante solo se limitó a realizar afirmaciones sin probar de
manera sumaria la afectación económica que alega, por lo que no resulta procedente
su decreto, correspondiéndole a esta parte la carga de la prueba.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandante recurrió la decisión que negó la solicitud de suspensión provisional,
insistiendo en que la expedición del acto se realizó por fuera del término establecido
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por la Ordenanza 018 de 2011, lo cual constituye una violación al ordenamiento
jurídico que rige la materia, toda vez que la parte demandada excedió la competencia
temporal otorgada por la Asamblea Departamental de Bolívar para reglamentar el
proceso de recaudo, retención y declaración de la Estampilla Pro Hospital
Universitario del Caribe.
Reiteró que el decreto de la medida solicitada prevendría el detrimento patrimonial de
la Alcaldía de Cartagena, en atención a la urgencia y gravedad de las consecuencias
jurídicas y económicas que su ejecución está generando, puesto que el departamento
de Bolívar ha iniciado gestiones de cobro coactivo con fundamento en el decreto
demandado, lo que pone en riesgo los recursos públicos del distrito.
Indicó que en el presente asunto se configura la apariencia de buen derecho, en tanto
resulta palmario que el acto administrativo acusado fue expedido con manifiesta falta
de competencia, dado que al momento de su emisión ya había fenecido el término
otorgado por la Asamblea Departamental al Gobernador de Bolívar para ejercer
facultades extraordinarias. Esta circunstancia no solo es verificable de forma objetiva
a partir del contenido del acto habilitante y la fecha de expedición del acto acusado,
sino que además constituye una infracción directa y evidente del principio de legalidad
y de las reglas sobre la competencia funcional, las cuales son de orden público y
observancia obligatoria.
CONSIDERACIONES
De acuerdo con la competencia atribuida por los artículos 125, 150 y 243 [5] del
CPACA, la Sala decide en los términos del recurso de apelación interpuesto por el
demandante, si se debe confirmar o revocar el auto de 6 de agosto de 2025, proferido
por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la solicitud de medida cautelar del
acto administrativo demandado.
Para el recurrente, el Decreto 128 de 2012 se expidió por fuera del término concedido
en la Ordenanza 018 de 2011, lo cual constituye una violación al ordenamiento
jurídico, que justifica su suspensión, toda vez que la parte demandada excedió su
competencia al sobrepasar el límite temporal concedido por la Asamblea
Departamental de Bolívar para reglamentar el proceso de recaudo, retención y
declaración de la estampilla Pro-Hospital Universitario del Caribe.
Para decidir el recurso, se pone de presente que el artículo 229 del CPACA señala
que el decreto de las medidas cautelares solo procede «a petición de parte debidamente
sustentada», siempre y cuando se considere necesaria para proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Respecto a
los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 ibidem, dispone:
“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la
nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por
violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en
escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su
confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las
pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de
perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los
siguientes requisitos:
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1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del
derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y
justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses,
que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que
concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los
efectos de la sentencia serían nugatorios.”
Conforme con la norma trascrita, dado que el medio de control instaurado fue el de
nulidad, la medida cautelar de suspensión provisional tendría vocación de prosperidad
si la violación alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con
las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la
solicitud. Asimismo, se debe demostrar, al menos de forma sumaria1 la existencia de
un perjuicio real y serio2, esto es, que sea acreditado con un elemento probatorio «que
lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador
jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél
supere la contradicción3».
Por otro lado, esta Sala4 de decisión ha precisado que cuando se solicita la suspensión
provisional del acto demandado, se debe acreditar prima facie la vulneración de la
norma acusada, de manera que resolver sobre la procedencia de la medida cautelar,
no requiera el estudio de fondo del objeto de litigio, pues debe ser suficiente con la
confrontación normativa y las pruebas que sumariamente hayan sido aportadas para
sustentar la suspensión provisional.
En el caso de la referencia, se advierte que la parte actora señala como vulnerada
Ordenanza 018 del 16 de septiembre de 2011, pues considera que el Decreto 128 de
2012 fue expedido por el departamento de Bolívar por fuera del término de tres (3)
meses que en dicha ordenanza se le otorgaba al Gobernador de Bolívar para
reglamentar el proceso de recaudo, retención y declaración de la Estampilla Pro-
Hospital Universitario del Caribe.
Al respecto, del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud no es posible
evidenciar esa irregularidad, en esta etapa procesal, toda vez que la parte
demandante se limitó a aportar la Ordenanza 018 del 16 de septiembre de 2011, sin
allegar su respectiva constancia de sanción y publicación, por lo que, como lo indicó
el a quo, resulta insuficiente el acervo probatorio obrante en el proceso para decretar
la medida cautelar de suspensión provisional, ya que no permite establecer la
infracción manifiesta que predica la parte demandante.
En ese sentido, para determinar si el acto demandado fue expedido sin competencia
por parte del departamento de Bolívar, se requiere de un análisis de orden fáctico,
1 Se aclara que la prueba sumaria «no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta,
pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha» Parra Quijano, Jairo. Manual de
Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159.
2 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en
“Derecho Procesal Administrativo”. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs.363-364.
3 Rojas Gomez Miguel. Lecciones de derecho procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogotá 1ª edición, 2015, págs.
240-241-
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 16 de julio de 2026, exp. 31404, MP. Luis
Antonio Rodríguez Montaño; auto del 16 de julio de 2026, exp. 30893. MP. Wilson Ramos Girón.
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probatorio y legal sobre las circunstancias que antecedieron la expedición del decreto
demandado, examen que excede el estudio que se efectúa en este momento procesal
y que es propio de la sentencia de primera instancia, con el estudio de las pruebas
recaudadas y la normativa aplicable al caso.
Aunado a anterior, la parte demandante hace referencia a la necesidad de acceder al
decreto de la medida cautelar para evitar «el detrimento patrimonial de la Alcaldía de
Cartagena, en atención a la urgencia y gravedad de las consecuencias jurídicas y económicas
que su ejecución está generando puesto que el departamento de Bolívar ha iniciado gestiones
de cobro coactivo con fundamento en el decreto demandado, lo que pone en riesgo los
recursos públicos del distrito», sin embargo, se pone de presente que dicha afirmación
no está debidamente sustentada por el demandante ya que no aporta prueba alguna
que de certeza de tal circunstancia.
Así las cosas, no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA
para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que
sustentan la medida cautelar y las pruebas aportadas con dicha solicitud, no permiten
establecer la infracción alegada ni demuestran la existencia de perjuicios ocasionados
con la expedición del decreto demandado.
En consecuencia, la Sala confirmará el auto de 6 de agosto de 2025 proferido por el
Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual negó la solicitud de suspensión
provisional del Decreto 128 de 2012.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
1. Confirmar el auto de 6 de agosto de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo
de Bolívar, mediante el cual negó la suspensión provisional del acto demandado.
2. Devolver el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y
aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/13001233300020240039001/1F55C01512F68EEF2BB8AE325600BEA9A0668B2C0CBEF355326F4B0A90D3EE58/2

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