Tutela sin relevancia constitucional – Fecha Publicación: 13/08/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01628-01
Demandante: Famisalud ONG
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., trece (13) de agos to de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01628-01
Demandante: Fundación para el Desarrollo de la Salud Familiar y Social –
Famisalud ONG
Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A
Temas: Acción de tutela contra providencias proferidas en reparación
directa. Declara improcedente
Sentencia segunda instancia
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia
de 17 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección C, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 2 de marzo de 2026, la Fundación para el Desarrollo de la Salud Familiar y Social
– Famisalud ONG1, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección A, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al
debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la reparación integral, a la igualdad, a
la dignidad y al trabajo. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«1.Se proteja los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva,
a la reparación integral, a la igualdad, la dignidad, el derecho al trabajo y en
consecuencia se deje sin efecto, la sentencia de segunda instancia del 24 de octubre
de 2025 notificad el 7 de noviembre de 2025 proferida por la Subsección A – Sección
Tercera del Consejo de Estado, en tanto confirmó la sentencia denegatoria de las
pretensiones de la demanda emanada del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE
DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN con echa 31 de octubre de 2024, dentro del proceso
de REPARACIÓN DIRECTA con radicado 76001-23-33-010-2014-00297-01 (72.357),
interpuesto en contra de FONDO de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia, instaurada por l Fundación para el Desarrollo de la Salud Familiar y Social –
FAMISALUD ONG por el NO PAGO oportuno, por parte del FONDO PASIVO,
responsable del total de la prestación de servicios de salud prestado a sus usuarios,
valor que se adeuda a la red, subcontratada por FAMISAUD ONG, IPS (que no fue
pagada en la sentencia del juzgado Civil del circuito de Barranquilla dentro del proceso
ejecutivo radicado No. 08001-31-03-012-2011-00111-00) a los prestadores de los
servicios médico asistencial a los pensionados, beneficiarios y adicionales del FONDO
PASIVO, esto es en lo tocante al pago de las facturas generadas Por los prestadores
directos de los servicios médicos durante la vigencia señalada, para que se paguen las
facturas, los intereses de mora, los daños y perjuicios ocasionados a FAMISALUD ONG,
víctima en el proceso de atención a los pacientes de la demandada, conforme a las
pretensiones de la demanda y liquidados a la fecha con interés de mora; también que
se ordene el pago de $630.066.081, con intereses de mora, faltante en valor pactado.
1 En adelante Famisalud.
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Demandante: Famisalud ONG
Se insiste en cuanto a que todos los usuarios que demandaron en el proceso ejecutivo
radicado No. 08001-31-03-012-2011-00111-00 que falló a favor de los demandantes el
juzgado Civil del Circuito de Barranquilla hacían parte de la relación presentada por
Famisalud como soporte de la factura 039 de 2012; que los demás, que no demandaron
en ese proceso, igual que aquellos, también prestaron servicios de salud a los usuarios
del FONDO de Pasivo, e igual que ellos tienen derecho, derecho fundamental a la
igualdad, al pago por los servicios prestados a los usuarios del fondo.
2. Igualmente, solicito se profiera una decisión de reemplazo dentro del proceso
ordinario de reparación directa instaurado por FAMISALUD ONG, en el que se respeten
los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la
reparación integral, a la igualdad, la dignidad, el derecho al trabajo en la cual se valore
en su integridad todos lo elementos que hacen parte del material probatorio que obra
en el expediente, y con base en ello se concedan las pretensiones originales»
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
El 31 de octubre de 2011, la EPS Adaptada Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia y Famisalud suscribieron el contrato núm. 102, con el
objeto de prestar servicios de salud a la población usuaria de los Programas
Ferrocarriles y Puertos en la Regional Pacífico, para el periodo comprendido entre
el 1.º de noviembre de 2011 y el 31 de marzo de 2012, por un valor de
$12.759.618.816.
El contrato tuvo como fundamento la Resolución núm. 2962 del 28 de octubre de
2011, expedida por el Fondo, mediante la cual se declaró la urgencia manifiesta
para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud.
La parte actora afirmó que, en la atención del nivel I, se generó una diferencia de
$630.066.081 y que, al considerar los servicios prestados en los demás niveles, la
suma adicional adeudada por el Fondo ascendía a $23.221.433.274. No obstante,
indicó que una parte fue pagada mediante anticipo, por lo cual el saldo pendiente
era de $11.091.880.539, incorporado en la factura núm. 039, expedida por
Famisalud y radicada ante la demandada el 18 de diciembre de 2012.
El 6 de febrero de 2013, el Fondo comunicó a Famisalud que no reconocía el cobro
contenido en la factura núm. 039, con fundamento en que la modalidad de pago
pactada había sido por capitación, cuyo valor ya se había cancelado.
La parte actora indicó que fue objeto de un embargo por el valor adeudado a una
IPS subcontratada y, como consecuencia de una medida cautelar, debió cesar sus
operaciones, por lo cual dejó de percibir $10.438.470.333.
Famisalud presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa
contra el referido Fondo, con el propósito de que se declarara su responsabilidad
por el enriquecimiento sin causa derivado del no pago de los servicios de salud que
afirmó haber prestado a los afiliados de esa entidad. Sostuvo que, aunque el
Contrato núm. 102 de 2011 únicamente amparaba la atención de primer nivel bajo
la modalidad de capitación, también suministró servicios de los niveles II, III y IV, sin
que estos fueran reconocidos ni pagados. En consecuencia, solicitó el pago del
valor de dichos servicios, así como de los perjuicios e intereses derivados de ese
incumplimiento.
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El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca, que, mediante sentencia del 31 de octubre de 2024, negó las pretensiones
de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Señaló que, si bien los valores
reclamados correspondían a servicios prestados en los niveles I, II, III y IV, no se
demostró que existiera un impedimento para que las partes celebraran un nuevo
acuerdo o modificaran el contrato, y que, por el contrario, las actuaciones
evidenciaban que ambas partes conocían que los recursos inicialmente pactados
serían insuficientes. Asimismo, estimó que Famisalud no acreditó la imposibilidad
de adelantar un proceso de selección o de celebrar los acuerdos contractuales
correspondientes.
También sostuvo que no era procedente el cobro de la factura núm. 039, pues ello
desconocería las normas sobre la solemnidad de los contratos estatales y
legitimaría la tesis según la cual cualquier prestación ejecutada por fuera del valor
inicialmente pactado puede reclamarse a través de una factura y el eventual silencio
de la administración.
La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y el
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 24 de
octubre de 2025, la confirmó y condenó en costas a la parte vencida. La autoridad
judicial advirtió que se habían acumulado una pretensión contractual, relativa al
pago de servicios de salud de nivel I, y otras fundadas en el enriquecimiento sin
causa, correspondientes a los niveles II, III y IV. Respecto de la primera, concluyó
que no se acreditó la prestación efectiva de los servicios reclamados, la existencia
de afiliados adicionales no cubiertos por la capitación ni el cumplimiento del
procedimiento contractual de presentación, revisión y ajuste de las facturas. En
cuanto a las pretensiones de enriquecimiento sin causa, consideró que no se
demostraron el empobrecimiento de Famisalud ni el correlativo enriquecimiento del
Fondo, porque tampoco se probó la efectiva prestación de los servicios.
Finalmente, estimó improcedente estudiar el argumento relacionado con la falta de
rechazo oportuno de la factura núm. 039, al señalar que esa discusión correspondía
a la pretensión ejecutiva inicialmente formulada, mientras que las obligaciones
reclamadas se encontraban en discusión dentro de un proceso declarativo.
3. Argumentos de la acción de tutela
La parte accionante sostuvo que las sentencias del 31 de octubre de 2024 y del 24
de octubre de 2025, dictadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y
por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrieron en
defectos fáctico y sustantivo.
En cuanto al defecto fáctico, señaló que realizó una valoración errada del material
probatorio. Respecto del Tribunal, cuestionó que hubiera exigido demostrar la
imposibilidad de celebrar un nuevo contrato o adicionar el existente, pese a que el
negocio se originó en una declaratoria de urgencia manifiesta.
En relación con la sentencia del Consejo de Estado, reprochó que interpretara la
suma de $630.066.081 como un cobro por la atención de afiliados adicionales,
cuando, según la demanda, correspondía al saldo insoluto del valor pactado en el
Contrato núm. 102 de 2011 que el Fondo dejó de pagar. Asimismo, alegó que se
desconocieron el citado contrato y su anexo técnico, las facturas aportadas en
medio magnético, los consolidados de las IPS, las comunicaciones entre las partes,
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las auditorías previstas contractualmente y los pagos efectuados por el Fondo a 16
prestadores subcontratados. Esos elementos, a juicio de la parte actora,
acreditaban la prestación de los servicios, por lo cual, al pedirse más pruebas, se
constituía un exceso ritual manifiesto.
Agregó que, ante cualquier duda, el juez podía decretar pruebas de oficio o distribuir
la carga probatoria al Fondo, por ser la entidad que tenía en su poder la base de
datos de los afiliados y el acceso a las historias clínicas.
Respecto del defecto sustantivo, afirmó que las providencias cuestionadas
inaplicaron normas constitucionales, procesales y del sistema de salud que
consideraba pertinentes para resolver la controversia. En particular, sostuvo que se
desconocieron los artículos 29 y 228 de la Constitución y los artículos 167 y 176 del
Código General del Proceso, pues la carga probatoria se impuso exclusivamente a
la demandante, sin valorar conjuntamente las pruebas ni considerar que el Fondo
se encontraba en una mejor posición para esclarecer si los servicios habían sido
prestados a sus afiliados.
Finalmente, cuestionó que el Consejo de Estado hubiera considerado improcedente
estudiar el argumento relacionado con la falta de objeción de la factura núm. 039, al
estimar que correspondía al proceso ejecutivo inicialmente promovido. También
manifestó su inconformidad con la condena en costas impuesta en segunda
instancia, por considerar que constituye un acto de «victimización» frente a una
entidad que, según afirma, desapareció como consecuencia del incumplimiento del
Fondo.
4. Trámite previo
Mediante auto del 4 de marzo de 2026, el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección C, admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante, a la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en calidad de
demandado, y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Fondo de Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia como terceros con interés.
5. Oposición
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sostuvo que la solicitud
de amparo es improcedente por no satisfacer el requisito de relevancia
constitucional, porque la parte actora presenta desacuerdos con la valoración
realizada en la providencia que cuestiona y, con ello, intenta reabrir el debate
ordinario para que la tutela se constituya en una nueva instancia judicial para
satisfacer los intereses individuales que fueron negados por el juez natural del
asunto. Con todo, expuso que la decisión objeto de reproches no incurrió en los
defectos alegados ni vulneró los derechos fundamentales invocados por la
accionante.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó declarar improcedente la
acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, porque, en
su criterio, los fundamentos y pretensiones se dirigían exclusivamente a discutir los
argumentos que fueron debatidos, analizados y resueltos en el proceso ordinario.
En ese sentido, consideró que la tutela se empleó como una tercera instancia para
que se revisara la decisión del juez natural.
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Expuso que en caso de que se estudiara de fondo la solicitud de amparo, se tuviera
en cuenta que esa corporación no vulneró los derechos fundamentales de la entidad
actora, dado que la sentencia de primera instancia efectuó un estudio prudente de
las normas aplicables y de los medios de prueba obrantes en el expediente, así
como de los cargos planteados por la parte demandante.
6. Interviniente
El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia pidió
declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no
era la entidad encargada de responder por las peticiones presentadas por
Famisalud.
7. Sentencia de primera instancia
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del
17 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no
cumplía el requisito de procedencia de relevancia constitucional.
Sostuvo que los cargos propuestos por la parte accionante, además de no estar
debidamente justificados, eran un medio dirigido a revivir el análisis jurídico
efectuado por el juez natural, a modo de instancia adicional. En ese contexto,
relacionó las consideraciones de la providencia cuestionada, a partir de las cuales
estimó que la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación realizó un
examen integral de la relación contractual surgida del contrato núm. 102 de 2011, y
precisó que este se rigió por la modalidad de capitación, la cual, por mandato legal,
se circunscribe exclusivamente a servicios de baja complejidad o nivel I. Que, bajo
esa premisa, determinó que no existía prueba de que la actora hubiera prestado
servicios a usuarios adicionales que justificaran el cobro de $630.066.081, pues las
facturas aportadas no discriminaban de manera precisa las atenciones ni permitían
establecer si estas superaban efectivamente el monto fijo pactado en el esquema
de Unidad de Pago por Capitación.
Asimismo, advirtió que la autoridad judicial accionada, respecto a la pretensión de
enriquecimiento sin causa por los servicios de niveles II, III y IV, afirmó que estos
carecían de respaldo contractual, ya que debieron suscribirse bajo la modalidad de
pago por evento, y que, al estudiar los requisitos de la actio in rem verso, concluyó
que no se demostró la efectiva prestación de tales servicios médicos ni el
empobrecimiento correlativo de la fundación. Además, indicó que enfatizó que a la
parte demandante le correspondía cumplir con la carga demostrativa de acuerdo
con el artículo 167 del CGP, sin que fuera procedente el decreto de pruebas de
oficio para suplir la deficiencia probatoria de la IPS.
A partir de lo anterior, señaló que resultaba claro que la parte actora pretendía
utilizar el mecanismo constitucional, pues la autoridad judicial accionada estudió
minuciosamente los elementos de convicción que obraban en el expediente, las
normas y la jurisprudencia vigente y aplicable, y determinó que no se acreditó la
prestación efectiva de los servicios de salud reclamados ni los presupuestos de la
actio in rem verso.
Por otra parte, en cuanto al cargo relacionado con la condena en costas, advirtió
que carecía de sustentación suficiente que permitiera advertir la configuración de
un defecto, en tanto Famisalud fundamentó su disconformidad en apreciaciones
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subjetivas, tales como la supuesta «victimización» o el «exterminio» de la
organización, sin exponer una transgresión directa a las reglas objetivas que rigen
la fijación de este rubro.
Finalmente, recordó que en atención a la autonomía judicial y al carácter
excepcional que reviste la tutela, no bastaba con manifestar inconformidades
respecto de las decisiones judiciales o alegar la configuración de los requisitos
especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a
asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional.
8. Impugnación
La parte actora impugnó la sentencia del 17 de abril de 2026, dictada por la
Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. El escrito insistió
esencialmente en cuatro ideas: (i) el juez de tutela de primera instancia acogió una
reconstrucción equivocada de los hechos; (ii) esa reconstrucción condujo a exigir
pruebas sobre hechos y pretensiones que nunca hicieron parte de la demanda, (iii)
las pruebas allegadas sí acreditaban la prestación de los servicios y, en todo caso,
correspondía al Fondo desvirtuarlas; (iv) la decisión terminó trasladando a la IPS
obligaciones propias e indelegables del Fondo, con graves consecuencias para
Famisalud.
En ese sentido, la parte actora sostuvo que la Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado modificó los hechos y pretensiones de la demanda al
interpretar que la suma de $630.066.081 correspondía al pago de servicios
prestados a «usuarios adicionales», cuando, según insistió, había explicado que
esa cifra representaba un saldo insoluto del valor contratado para la atención del
nivel I que el Fondo dejó de pagar unilateralmente. A partir de esa modificación,
señaló, el juez terminó exigiendo la acreditación de un supuesto fáctico que nunca
fue planteado.
Frente a la valoración probatoria, Famisalud reiteró que las facturas aportadas por
los prestadores constituyen prueba idónea de la prestación de los servicios y que el
proceso también contaba con consolidados, auditorías, informes de la IPS y con
una decisión proferida por el Juzgado 12 Civil del Circuito de Barranquilla mediante
la cual se ordenó el pago a dieciséis prestadores de la misma red subcontratada.
Alega que si el Fondo consideraba que alguna atención no correspondía a sus
afiliados o que un servicio no había sido prestado, era este quien debía demostrarlo.
Asimismo, reprochó que las autoridades judiciales trasladaron a Famisalud
obligaciones que, por disposición legal, correspondían al Fondo como responsable
del aseguramiento. Afirmó que, en un escenario de urgencia manifiesta, no podía
exigirse a la IPS celebrar nuevos contratos ni asumir la planeación de la
contratación, por tratarse de una función del Fondo. En esa línea, consideró que las
providencias acusadas omitieron analizar la falla en el servicio y el daño ocasionado
por el no pago de las atenciones.
Finalmente, reiteró que la condena en costas impuesta en segunda instancia se
trataba de un acto de «victimización» contra una entidad que, según afirma,
atravesaba una grave situación económica.
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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia
cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales
fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
2
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional . Para el
efecto, aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia
C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo
3 4
solicitado, mediante el empleo de las causales generales y específicas de
procedencia de la acción de tutela.
Así las cosas, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen
los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial
descritos.
Problema jurídico
En los términos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si se
debe confirmar, modificar o revocar la decisión de tutela de primera instancia, que
declaró improcedente la acción de tutela.
2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del
pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional,
cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia
de 31 de julio de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias
judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i)
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación
de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una
irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos
fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre
que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno
de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho
fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.
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En ese sentido, procederá con la verificación de los requisitos generales de
procedencia, y, solo en caso afirmativo, continuará con el estudio de fondo de los
defectos invocados.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada en la medida en que la
solicitud de amparo carece de relevancia constitucional.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: i) del
requisito de relevancia constitucional y ii) análisis del caso concreto.
(i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía
e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que
le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional
tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces
de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción
de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio
de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los
derechosfundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una
instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que
un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes
elementos:
(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración
de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para
plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o
de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de
tutela.
(ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en
cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos
fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las
razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los
derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de
la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe
referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación
con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa
de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el
proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está
5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000
2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
6 Ibidem.
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concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o
modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea
la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes
argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo
agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una
instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los
argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los
jueces competentes.
(se destaca)
(ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto
En el presente asunto, Famisalud dirige la acción de tutela contra las sentencias
proferidas el 31 de octubre de 2024 y el 24 de octubre de 2025, por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección A, dentro del proceso de reparación directa que promovió contra la EPS
Adaptada Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia,
mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda encaminadas a
obtener el reconocimiento y pago de los servicios de salud que, según afirmó, prestó
a los afiliados de esa entidad.
La parte actora alega que incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y por
desconocimiento del precedente, con vulneración de sus derechos fundamentales
al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la
reparación integral, a la dignidad humana y al trabajo. En relación con el defecto
fáctico, sostiene que las autoridades judiciales modificaron el sustento fáctico de la
demanda, al interpretar que la suma de $630.066.081 correspondía al pago de
servicios prestados a afiliados adicionales, cuando, según afirma, representaba el
saldo insoluto del valor pactado en el Contrato núm. 102 de 2011 por atención del
nivel I.
Para resolver la presente solicitud de tutela es necesario retomar el contexto del
asunto, así:
Famisalud presentó demanda de reparación directa contra el Fondo para obtener el
reconocimiento y pago de los servicios de salud que sostuvo habría prestado a los
afiliados del Fondo, comprendidos en los niveles I, II, III y IV, el primero, amparado
en el Contrato 102 de 2011, y los demás, sin respaldo contractual ni título que los
soportara.
Mediante sentencia del 31 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la parte
actora no demostró la existencia de un impedimento entre las partes para celebrar
una modificación del contrato tendiente a la prestación de los servicios reclamados.
Adicionalmente, sostuvo que no era procedente el cobro de la factura núm. 039, en
razón de que ello desconocería la solemnidad de los contratos estatales.
En el recurso de apelación, Famisalud planteó sus inconformidades en los
siguientes términos:
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(i) La indebida valoración del material probatorio, al no reconocerse la
urgencia manifiesta ni las excepciones a la solemnidad contractual
previstas en los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, así como la
efectiva prestación de los servicios por parte de Famisalud que no fueron
pagados por la demandada, lo que, en su criterio, demostraba el
cumplimiento de los requisitos exigidos sobre enriquecimiento sin causa.
(ii) El rechazo indebido de la factura No. 039 presentada ante el Fondo de
Pasivo Social, pese a que no fue objetada dentro del término legal, lo que,
según indicó, hacía aplicables las disposiciones comerciales invocadas,
artículo 773 del Código de Comercio y normas concordantes.
En la sentencia del 24 de octubre de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia que negó las
pretensiones de la demanda. Como cuestión previa, advirtió que la parte
demandante acumuló pretensiones propias de la actio in rem verso junto con otra
de naturaleza contractual. Explicó que, además de solicitar el reconocimiento de
servicios presuntamente prestados sin respaldo en un negocio jurídico válido,
también reclamó la suma de $630.066.081, que afirmó correspondía al valor de
servicios de salud de nivel I prestados durante la ejecución del contrato núm. 102
de 2011. En consecuencia, consideró que esta última pretensión tenía carácter de
contractual, por cuanto se fundamentaba en la ejecución del objeto del contrato y
en las obligaciones derivadas de este.
En relación con la pretensión contractual, señaló que el Contrato núm. 102 de 2011
correspondía a la modalidad de capitación y que, en consecuencia, su objeto y
alcance se limitaban a la prestación de servicios de salud de nivel I, pues la UPC se
calculó con base en el número de afiliados y beneficiarios del Fondo. En ese
contexto, indicó que si bien en la demanda «no se hace referencia a la existencia
de afiliados adicionales» y se afirmaba que había ejecutado un mayor valor por
servicios del nivel I, no se acreditó la efectiva prestación de tales servicios ni que
estos hubieran superado el valor pactado en el esquema de capitación. Asimismo,
precisó que las facturas aportadas no permitían «distinguir de manera precisa entre
las presuntas atenciones de Nivel I –propias del contrato– y los servicios de niveles
superiores – cuyo pago se pretende a través de la actio in rem verso» y que tampoco
se acreditó la relación contractual existente entre Famisalud y las IPS que las
emitieron.
Agregó que si bien la cláusula segunda del contrato preveía ajustes presupuestales
cuando existieran diferencias frente a la UPC, la parte demandante no acreditó la
efectiva prestación de los servicios que afirmó haber ejecutado por un valor superior
al pactado. Además, destacó que la cláusula cuarta establecía un procedimiento de
facturación, observación y ajuste de cuentas, respecto del cual no obraban pruebas
de que Famisalud no hubiera adelantado frente a las facturas reclamadas, ni
constancias de un eventual rechazo por parte de la entidad contratante.
Adujo que aunque la parte demandante allegó diversas facturas en medio
magnético para respaldar el monto reclamado «tales documentos únicamente
evidencian la existencia de cuentas por pagar, mas no permiten tener certeza sobre
la realidad de la atención» y que los informes consolidados de las IPS no precisaban
si los valores correspondían a pagos efectuados o sumas pendientes de
conciliación, ni explicaban cómo se obtenía la cifra de $630.066.081 atribuida a
servicios de Nivel I, pues no se discrimina cuáles atenciones correspondieron a cada
servicio o afiliado.
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Bajo esas condiciones, concluyó que no existía prueba suficiente sobre: (i) la
prestación efectiva de los servicios reclamados, (ii) la existencia de afiliados
adicionales no cubiertos por la capitación reconocida, y (iii) el cumplimiento del
procedimiento contractual de presentación, revisión y ajuste de facturas, lo que
impedía otorgar certeza sobre la existencia de una obligación pendiente de pago a
cargo del Fondo.
Por otro lado, la autoridad judicial precisó que descartaba la eventual procedencia
de una acción de reparación directa por falla en el servicio, en tanto ni de la situación
fáctica alegada ni de las pruebas aportadas, advertía la configuración de un hecho,
omisión u operación administrativa dolosa o culposa que haya generado un daño
antijurídico susceptible de ser imputado a la entidad demandada.
Frente al cargo por enriquecimiento sin causa, la autoridad judicial accionada
expuso que, al igual que el Tribunal de primera instancia, encontraba que de las
pruebas allegadas al proceso no se acreditaba la efectiva prestación de los servicios
reclamados, como tampoco que Famisalud hubiera efectuado pagos que generaran
un empobrecimiento susceptible de ser compensado.
Además, precisó que aun si se aceptara que Famisalud no podía rehusarse a
garantizar la atención en salud de los niveles II, III y IV, lo cierto era que ello no la
exoneraba de la carga de acreditar la efectiva prestación de los servicios de salud.
Al respecto, indicó que los documentos presentados -factura de venta núm. 039 de
2012, tablas informativas con relación de IPS y municipios, copias de facturas de
usuarios y oficios cruzados entre las partes- no constituían prueba idónea de la
efectiva prestación de los servicios reclamados ni del pago por parte de la actora.
Aclaró que, aunque en los consolidados se indicó un pago y un saldo pendiente, no
se precisa si lo pretendido corresponde a valores cancelados o a los montos aún
debidos, caso en el cual el presunto empobrecimiento no habría recaído en
Famisalud sino en las IPS. Adicionalmente, advirtió que los registros contables no
están suscritos por el representante legal, contador o revisor fiscal, limitándose a
cuadros con cifras que no coincidían con los valores reclamados.
La autoridad judicial tampoco encontró que de manera cierta y verificable se
comprobara que los servicios médicos efectivamente fueron prestados a los
afiliados del Fondo. Así lo concluyó:
«96. En cuanto a la acreditación de la efectiva prestación de los servicios médicos,
debe resaltarse que las facturas allegadas, los cuadros consolidados de valores y los
oficios cruzados entre Famisalud y el Fondo de Pasivo Social –en los que la
demandante pidió el reporte de pagos del Contrato No. 102 de 2011, y el demandado
informó que solo estaba pendiente marzo, cuyo valor fue embargado por orden
judicial- carecen de la fuerza probatoria suficiente para tal fin. Ello por cuanto las
facturas, en sí mismas, únicamente reflejan un cobro realizado por las entidades
prestadoras, pero no demuestran que los servicios se hubiesen suministrado a los
afiliados al Fondo; los consolidados no pasan de ser listados elaborados por la propia
parte interesada sin verificación independiente y sin que se haya acreditado pagos o
registros contables de cuentas por pagar; y los oficios allegados corresponden a
comunicaciones en las que las partes exponen versiones contradictorias, sin que de
su contenido pueda establecerse con claridad la situación. En consecuencia, ninguno
de estos documentos satisface la carga de demostrar de manera cierta y verificable
que los servicios efectivamente fueron prestados a los afiliados del Fondo.
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96 En este sentido, resulta relevante recordar que corresponde a las partes asumir
su carga probatoria, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, el cual
dispone que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que
consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, deber procesal exigible a quien
busca que sus pretensiones sean acogidas y evitar así un fallo en contra.»
Finalmente, frente al cargo referente al rechazo de la factura cambiaria, consideró
que esa discusión, en realidad, correspondía a la primigenia pretensión ejecutiva
planteada por el demandante, por lo cual resultaba improcedente. Ello, porque el
estudio de las pretensiones se realizó dentro de un proceso de naturaleza
declarativa, precisamente porque las obligaciones reclamadas estaban en discusión
y no configuraban una obligación clara, expresa y exigible, «siendo tramitadas en
esta instancia bajo la controversia contractual y la actio in rem verso».
De las anteriores consideraciones, la Sala observa que el fallador de segunda
instancia de manera juiciosa abordó los cargos de apelación y el asunto sometido a
su conocimiento quedó resuelto de manera definitiva. De hecho, como se vio,
reconoció que el valor reclamado en la demanda como consecuencia del Contrato
núm. 102 de 2011 no correspondía a la existencia de afiliados adicionales, por lo
que el estudio se dirigió a la comprobación de los servicios efectivamente prestados
sobre los que se exigía el pago. Significa que la controversia que la parte actora trae
en sede de tutela quedó definida por los jueces naturales en el escenario dispuesto
para ese fin, es decir, el proceso de reparación directa.
La inconformidad de la parte accionante no se dirige, en rigor, contra una omisión
de análisis, sino contra el sentido de las conclusiones a las que llegaron los jueces
del proceso ordinario, que no coinciden con sus pretensiones. Esa discrepancia, sin
embargo, no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues la acción de
tutela no puede emplearse como una instancia adicional para reabrir un debate de
legalidad ya decidido por la autoridad competente.
Aunque Famisalud acude a la presente acción de tutela para que se deje sin efecto
la sentencia del 24 de octubre de 2025, dictada por la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, bajo el argumento de que trasgrede sus derechos
fundamentales, lo cierto es que se limita a insistir en la presunta indebida valoración
probatoria respecto de los servicios que aduce haber prestado efectivamente a los
afiliados del Fondo y respecto de los que no obtuvo pago. Sin embargo, como quedó
expuesto en los acápites que anteceden, la autoridad judicial, tras la valoración de
los elementos probatorios consideró que no eran idóneos para tal demostración,
además de resaltar que la carga probatoria recaía en la parte demandante.
Con base en lo expuesto, la Sala advierte que la parte actora plantea la misma
controversia jurídica discutida en el proceso de reparación directa, al insistir en los
valores que considera adeudados por el Fondo y cobro de la factura núm. 039;
hecho que evidencia su intención de convertir este mecanismo constitucional en
una instancia adicional para continuar con la discusión que desde el inicio del
proceso ordinario se planteó ante el juez natural.
Adicionalmente, tal como lo ha reiterado esta Sala de Decisión, en los casos en que
la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte
Constitucional7 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido
7 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573
de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
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de que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la
imperiosa intervención del juez constitucional.
Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el
requisito de relevancia constitucional, lo que la torna improcedente.
Argumento relacionado con la condena en costas
La Sala advierte que este argumento de reproche en el cual también se funda la
solicitud de amparo de la parte accionante, tiene por objeto poner en tela de juicio
un aspecto de trascendencia legal y económica, ajeno al núcleo esencial de
derechos fundamentales.
Cabe resaltar que en asuntos con similares supuestos fácticos y jurídicos la Sala
8,
mayoritaria ya ha realizado estas precisiones y ha indicado que las costas
procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte
que resulte vencida en un proceso judicial y que corresponden, por un lado, a las
expensas erogadas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de
testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y por el otro, a las agencias en
derecho (honorarios de abogados). Esta aclaración es necesaria para efectos de
dar claridad sobre el contenido y alcance del concepto de costas procesales el cual
es eminentemente económico.
Lo anterior es suficiente para concluir que Famisalud acudió a la acción de tutela
para solicitar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela
judicial efectiva, a la reparación integral, a la igualdad, a la dignidad y al trabajo
como una vía para discutir el hecho de que la Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado demandado la condenara en costas por resultar como parte
vencida, lo cual se reitera, constituye un debate estrictamente patrimonial que no
amerita un pronunciamiento de fondo.
En consecuencia, al no superarse el presupuesto de relevancia constitucional, la
Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la
solicitud de amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia impugnada por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia.
2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
8 Ver entre otras las sentencias proferidas en las acciones de tutela con radicado: 11001-03-15-000-2019-04794-01
sentencia del 22 de abril de 2020 C.P Julio Roberto Piza, radicado: 1001-03-15-000-2020-03116-01 sentencia del 22 de
octubre de 2020 C.P Julio Roberto Piza, radicado: 11001-03-15-000-2020-03033-01 sentencia del 3 de diciembre de 2020
C.P Julio Roberto Piza, radicado: 11001-03-15-000-2021-06539-00 sentencia del 28 de octubre de 2021 C.P Julio Roberto
Piza, radicado: 11001-03-15-000-2026-00732-00 C.P. Claudia Rodríuez Velásquez
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Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260162801/7A9C5920364743BD90456756E4BF31F266343ABEEBD93ECE927CDF660AC7E9CD/2

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