Tutela: relevancia y precedente – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Radicación: 11001-03-15-000-2026-04929-00
Accionante: Miguel Andrés Romero Guzmán
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-04929-00
Accionante: MIGUEL ANDRÉS ROMERO GUZMÁN
Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO
SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ
Temas: Tutela contra providencia judicial. Medio de control de reparación
directa. Detención en condiciones de hacinamiento. Caducidad del
término para interponer la demanda. Desconocimiento del precedente
judicial. Requisito de relevancia constitucional por reiteración de
argumentos
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por el señor Miguel Andrés Romero Guzmán, a través de apoderada
judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo
Administrativo del Circuito de Ibagué.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 25 de junio de 2026, la parte actora interpuso acción de tutela en la que solicitó
al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, supuestamente
vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
En el escrito de tutela se formulan las siguientes:
“1.- Declarar vulnerados los derechos fundamentales antes señalados al accionante y, en
consecuencia, declarar la nulidad de la sentencia de primera instancia proferida por el
Juzgado 7 Administrativo de Ibagué el 27 de junio de 2025, y la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de enero de 2026, en el proceso de REPARACIÓN
DIRECTA de MIGUEL ANDRÉS ROMERO GUZMÁN, radicado No. 73001-33-33-007-2024-
00136-00, así como también las actuaciones posteriores al fallo, proferidas por el Juzgado 7
Administrativo de Ibagué.
2.- Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima proferir decisión de reemplazo, de acuerdo
con lo establecido en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, con el fin de que no se
vulneren los derechos fundamentales en la primera consagrados.”
2. Hechos
El accionante afirmó que permaneció detenido en las instalaciones de la
Permanente Central de la Policía de Ibagué entre el 30 de julio de 2021 y el 22 de
abril de 2022. Señaló que, una vez recuperó la libertad, tuvo conocimiento de que
durante ese periodo presuntamente estuvo sometido a condiciones de
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hacinamiento, circunstancia que, según indicó, debía corroborar mediante una
petición dirigida a la Policía Metropolitana de Ibagué.
Sostuvo que el 17 de enero de 2023 presentó una solicitud en ejercicio del derecho
de petición ante la Policía Metropolitana de Ibagué, en la que requirió información
sobre la capacidad máxima de la Permanente Central de la Policía de esa ciudad
para albergar personas privadas de la libertad y la existencia de condiciones de
hacinamiento. Indicó que la entidad respondió el 19 de enero de 2023, mediante
informe GS-2023-003124-METIB/COSEC-DISPO-29.25, en el que señaló que las
instalaciones tenían capacidad para 46 personas y las antiguas dependencias de
Espacio Público para otras 20, y reportó un porcentaje de hacinamiento del 561 %.
Afirmó que solo a partir de esa respuesta tuvo certeza de que estuvo sometido a
dichas condiciones durante el periodo en que permaneció privado de la libertad.
Adujo que el 16 de abril de 2024, presentó solicitud de audiencia de conciliación
extrajudicial ante la Procuraduría 106 Judicial I para Asuntos Administrativos de la
Procuraduría General de la Nación, la cual se llevó a cabo el 28 de mayo de 2024
declarándose fallida y expidiéndose la respectiva certificación en esa misma fecha.
Indicó que el día 29 de mayo de 2024 presentó demanda en ejercicio del medio de
control de reparación directa contra el municipio de Ibagué, el departamento del
Tolima, la Rama Judicial – Dirección de Administración Judicial, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec), la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios (Uspec), el Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa
Nacional, la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, bajo el radicado No.
73001-33-33-007-2024-00136-00, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de
los perjuicios soportados con motivo de las condiciones de hacinamiento sufridas
desde el 30 de julio de 2021 hasta el 22 de abril de 2022, mientras permaneció
detenido en las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué.
Refirió que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo
del Circuito de Ibagué, que por medio de sentencia de 27 de junio de 2025, declaró
probada la excepción de caducidad, tras considerar que había operado el fenómeno
de la caducidad, en tanto el demandante tuvo conocimiento de la situación de
hacinamiento a la que presuntamente fue sometido por las accionadas desde el 30
de julio de 2021, por lo que al presentar la solicitud de conciliación extrajudicial el
16 de abril de 2024, el término de 2 años para presentar la acción se encontraba
ampliamente superado, puesto que feneció el 31 de julio de 2023.
Para terminar, afirmó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación
que fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de
29 de enero de 2026, a través del cual confirmó la decisión por las mismas razones
del a quo.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia, porque declararon la caducidad del medio de control de
reparación directa bajo la consideración de que conoció las condiciones de
hacinamiento desde el momento en que ingresó a la Permanente Central de la
Policía de Ibagué. Afirmó, por el contrario, que solo tuvo conocimiento cierto de esa
circunstancia el 19 de enero de 2023, cuando la Policía Metropolitana de Ibagué
respondió la petición que formuló para establecer la capacidad de las instalaciones
y le informó que existía un porcentaje de hacinamiento del 561 %.
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Cuestionó que el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué y el Tribunal
Administrativo del Tolima computaran el término de caducidad desde el inicio de la
privación de la libertad y sostuvo que esa interpretación desconoció la jurisprudencia
que admitió la posibilidad de contabilizarlo desde el momento en que la víctima tuvo
conocimiento efectivo del daño. Además, afirmó que el hacinamiento constituyó un
daño continuado, por lo que el término también podía computarse desde su
cesación. Sobre este punto, invocó la Sentencia T-342 de 2016 de la Corte
Constitucional, según la cual, cuando el conocimiento o manifestación del daño no
coincidió con el hecho que le dio origen, el término podía contabilizarse desde su
conocimiento y, tratándose de daños continuados o de tracto sucesivo, desde su
finalización, salvo que el afectado los conociera posteriormente.
En el mismo sentido, citó la Sentencia T-238 de 2023, en la que la Corte
Constitucional señaló que la caducidad no podía aplicarse de forma absoluta y
rígida, pues debía atender a las circunstancias particulares del asunto y a la
posibilidad de que la víctima identificara el daño con posterioridad a su ocurrencia.
También invocó la Sentencia SU-241 de 2024, en cuanto reiteró la necesidad de
aplicar con prudencia el término de caducidad frente a daños continuados y cuando
el conocimiento o manifestación del daño no coincidió con su origen.
Asimismo, acudió a la sentencia del 30 de enero de 2013 de la Sección Tercera,
Subsección B, radicado 25000-23-26-000-1997-05265-01 (22867), que admitió una
interpretación flexible de la caducidad cuando el daño se produjo o manifestó con
posterioridad al hecho que lo causó y señaló que, en esos eventos, el término debía
contabilizarse desde que la víctima advirtió su ocurrencia o desde su cesación, si
se trató de un daño de tracto sucesivo o ejecución continuada. También citó la
sentencia del 9 de diciembre de 2013 de la Sección Tercera, Subsección A, radicado
50001-23-31-000-2012-00196-01 (48152), según la cual, cuando la ocurrencia y el
conocimiento del daño no coincidieron, el término debía contarse desde que se
conoció el daño o se tuvo plena certeza de la consolidación del perjuicio.
Igualmente, invocó la sentencia del 1.º de marzo de 2018 de la Sección Tercera,
Subsección A, radicado 68001-23-31-000-2010-00605-01 (49396), que reconoció la
posibilidad de contabilizar el término desde que el daño adquirió notoriedad, cuando
la víctima estuvo imposibilitada para conocerlo al momento de su causación, o
desde su consolidación, cuando se prolongó en el tiempo.
De manera particular, la parte actora invocó la sentencia del 3 de octubre de 2019
de la Sección Tercera, Subsección A, radicado 70001-23-33-000-2014-00186-01
(AG), porque esa providencia examinó específicamente la caducidad frente a daños
asociados al hacinamiento carcelario y consideró que las omisiones que los
originaron tenían carácter continuado, de modo que los daños persistieron mientras
subsistieron aquellas condiciones. Para sustentar esa conclusión, dicha decisión
acudió, a su vez, a la Sentencia T-762 de 2015 sobre la problemática estructural del
hacinamiento.
La demanda también citó la sentencia del 2 de marzo de 2023 de la Sección
Segunda, Subsección A, radicado 11001031500020220133502, para sostener que
la aplicación de la caducidad podía flexibilizarse ante circunstancias particulares que
acreditaran la existencia de un daño continuado. A partir de esas decisiones,
defendió la aplicación del principio pro damato, según el cual las normas procesales
debían interpretarse de manera flexible para favorecer la prevalencia del derecho
sustancial y el acceso a la administración de justicia.
En apoyo de ese planteamiento, invocó la Sentencia T-334 de 2018, en la que la
Corte Constitucional sostuvo que la caducidad admitió excepciones cuando la
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víctima no estuvo en condiciones de conocer el daño y que, conforme al principio in
dubio pro damnato, las dudas sobre el inicio del término debían resolverse a favor
de aquella. La parte actora destacó que esa decisión diferenció entre la ocurrencia
del hecho dañoso y el momento posterior en el que la víctima adquirió certeza sobre
el perjuicio, circunstancia que, a su juicio, resultó equiparable a su caso, pues afirmó
que solo conoció con certeza el hacinamiento después de recibir la respuesta de la
Policía.
También sustentó su reproche en los principios pro homine y pro actione. Frente al
primero, citó la sentencia del 25 de febrero de 2016 de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, radicado 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-12), para
afirmar que, entre varias interpretaciones posibles, debía preferirse aquella que
otorgara mayor protección a los derechos de la persona. En cuanto al principio pro
actione, invocó la Sentencia T-229 de 2021, según la cual el cómputo de la
caducidad en reparación directa debía atender los principios pro actione y pro
damnato y, cuando el hecho dañoso y su conocimiento no coincidieran, debía
considerarse el momento en que el afectado advirtió el daño.
Además, citó la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 10 de
noviembre de 2000, expediente 18.805, para señalar que la jurisprudencia admite
una aplicación flexible de la caducidad cuando no existe certeza sobre el inicio de
su cómputo y reconoció que, cuando los daños se produjeron sucesivamente, el
término no se agotó mientras continuaron. A partir de esa jurisprudencia, sostuvo
que los principios pro damato, pro homine y pro actione imponían una interpretación
que favoreciera el examen de fondo de la controversia y no una lectura formal que
impidiera el acceso a la jurisdicción.
Finalmente, la parte actora invocó la sentencia T-004 de 2025, de la cual destacó la
jurisprudencia constitucional relativa a la interpretación de la caducidad desde una
perspectiva compatible con el acceso a la administración de justicia. Dentro de la
transcripción de esa providencia aparecieron referencias a las sentencias SU-659
de 2015, SU-168 de 2023 y SU-439 de 2024. Sin embargo, estas últimas no fueron
desarrolladas autónomamente por el accionante como precedentes desconocidos,
sino que aparecieron dentro del aparte de la T-004 de 2025 que reprodujo la
demanda.
4. Trámite procesal
Por auto de 30 de junio de 2026, el despacho del magistrado sustanciador admitió
la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar al accionante y a las
autoridades judiciales accionadas. De igual modo, al municipio de Ibagué, al
departamento del Tolima, a la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – Uspec, al Ministerio
de Justicia y del Derecho, a la Fiscalía General de la Nación – Policía Nacional,
como terceros interesados en el resultado del proceso. Finalmente, a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 610
del Código General del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas n.º
121219 a 121222 de 2 de julio de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida
decisión1.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Tolima
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Índice 007 de Samai.
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El magistrado ponente de la decisión cuestionada rindió informe en el que solicitó
negar el amparo. Explicó que el Tribunal confirmó la sentencia de primera instancia
al considerar que el accionante conoció las condiciones de hacinamiento desde su
ingreso a la Permanente de Ibagué y que, para la fecha en que presentó la solicitud
de conciliación extrajudicial, había transcurrido el término de dos años para ejercer
el medio de control de reparación directa.
Asimismo, sostuvo que la autonomía judicial facultaba al juez para interpretar las
normas aplicables y valorar el material probatorio del caso, sin que el antecedente
jurisprudencial constituyera una limitación absoluta para el ejercicio de esa función.
Agregó que la acción de tutela no procedía para cuestionar una providencia judicial
por el solo hecho de que el interesado no compartiera su fundamentación o esta
pudiera ser objeto de controversia. Finalmente, afirmó que en el trámite cuestionado
se garantizaron las garantías formales y materiales que integran el derecho al
debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
5.2. Respuesta del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué
La titular del Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué rindió informe en el que
sostuvo que no se configuró ninguna de las causales específicas de procedencia de
la acción de tutela contra providencia judicial. Explicó que la decisión cuestionada
no constituyó una actuación arbitraria o caprichosa, pues estuvo sustentada en la
interpretación de las normas aplicables al caso concreto y, además, fue confirmada
por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Precisó que declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de
la demanda de reparación directa, porque consideró que el accionante tuvo
conocimiento de las condiciones de hacinamiento desde su ingreso a la Permanente
Central de Ibagué y que, para el momento en que presentó la solicitud de
conciliación extrajudicial, el término de dos años para ejercer el medio de control se
encontraba superado
5.3. Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, DEAJ.
A través de la abogada de la Unidad de Asistencia Legal de la entidad rindió informe
en el que solicitó que se ordenara su desvinculación de la presente acción
constitucional, en tanto, sostuvo que respecto de ésta se configuró la falta de
legitimación en la causa por pasiva. Agregó que en su defecto se deben negar las
pretensiones, al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados por
el actor.
5.4. Respuesta de la Policía Nacional
La entidad a través de la Asesora adscrita a la Unidad Jurídica de la Secretaría
General, se opuso a las pretensiones de la acción y solicitó denegarlas y en sustento
indicó que la acción de tutela no es un medio de impugnación extraordinario y que
en el caso operó el fenómeno de la caducidad, por tanto, no se podría considerar la
tutela como mecanismo para revivir términos y reabrir debates judiciales.
5.5. Respuesta de la Fiscalía General de la Nación
A través de la profesional especializada de la Oficina de asuntos jurídicos solicitó
declarar improcedente la acción de tutela y considerar su falta de legitimación en la
causa por pasiva. Sobre este último aspecto, sostuvo que no existió relación de
causalidad entre alguna actuación u omisión atribuible a esa entidad y la presunta
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vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues las providencias
cuestionadas fueron proferidas por las autoridades judiciales accionadas y carecía
de competencia para acceder a las pretensiones formuladas por el actor.
Asimismo, afirmó que el accionante no sustentó adecuadamente la configuración
de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial y
que el asunto carecía de relevancia constitucional, pues, a su juicio, el mecanismo
de amparo se utilizó para reabrir un debate de naturaleza legal relacionado con la
caducidad del medio de control, sin que se evidenciara una actuación judicial
arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. Finalmente, consideró que la
declaratoria y posterior confirmación de la caducidad no vulneraron el derecho
fundamental al debido proceso del accionante.
5.6 Respuesta del municipio de Ibagué
Por medio de apoderada judicial solicitó que se le desvincule del trámite por
encontrar configurada la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Indicó además que no se evidencia conducta alguna del ente territorial, por acción
u omisión, que haya vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la
parte accionante y que no se considera causante de las circunstancias expuestas
en la solicitud de tutela.
5.7 Respuesta de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC.
La entidad por intermedio de la profesional universitaria de la Unidad de Asistencia
Legal solicitó ser desvinculada del trámite, por cuanto no ha vulnerado los derechos
fundamentales y no se considera competente para dejar sin efecto la sentencia
narrada por el accionante. Igualmente manifestó que solo las autoridades judiciales
pueden responder por las decisiones que profieren.
5.8 Respuesta del Ministerio de Justicia y del Derecho
La entidad a través de apoderada judicial solicitó su desvinculación por carecer de
legitimación en la causa por pasiva por cuanto en su criterio, la eventual vulneración
de derechos fundamentales alegada por el accionante no deriva de actos propios
de esa cartera ministerial sino de decisiones judiciales autónomas.
Adicionalmente requirió declarar improcedente la acción de tutela, puesto que ésta
no puede convertirse en el mecanismo ideal para revivir términos judiciales los
cuales son de estricto cumplimiento y ello contraría el principio de seguridad jurídica.
5.9 El departamento del Tolima, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Cuestión preliminar
En la contestación, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial DEAJ, la
Fiscalía General de la Nación, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
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USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho, solicitaron su desvinculación por
falta de legitimación en la causa por pasiva.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto
2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que
al estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva ha explicado que este
requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la
acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte
demostrada2”, la Sala negará las solicitudes de desvinculación, en tanto tales
autoridades fueron vinculadas en razón a que fungieron como parte del extremo
pasivo del proceso que originó la controversia, por lo que ostentan interés directo
en el asunto.
3. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela presentada por el señor
Miguel Andrés Romero Guzmán es procedente, de conformidad con los requisitos
generales cuando se cuestiona una providencia judicial y, en caso afirmativo, si la
autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial
vinculante.
4. El presupuesto de la relevancia constitucional
Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales,
tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que
el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras
jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a
definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho
que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible
vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de
amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que
se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente
a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia
de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los
lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las
condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción
de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio
de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de
procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de
amparo se convierta en una instancia adicional.
2 Sentencia T-005 de 2022
3
Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez.
4
Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria
Calle Correa.
5
la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01.
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Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de
procedencia exige la verificación de los siguientes elementos:
i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear
situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera
legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta,
para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales
para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que
la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a
las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio
decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en
el sentido de la propia decisión cuestionada.
iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que
dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado
está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar
las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos
reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las
decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.
Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso
ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si
en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en
últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.
5. Estudio y solución del caso concreto
El señor Miguel Andrés Romero Guzmán, por conducto de apoderada judicial,
interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado
Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia con ocasión de las sentencias de 27 de junio de 2025 y
29 de enero de 2026, proferidas en el proceso de reparación directa que promovió
contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros. A su juicio, las
autoridades judiciales accionadas incurrieron en dicha vulneración al contabilizar el
término de caducidad desde la ocurrencia del hecho y no desde el momento en que
tuvo conocimiento del daño causado.
En síntesis, alegó que las decisiones cuestionadas desconocieron la jurisprudencia
de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el cómputo de la caducidad
cuando el conocimiento del daño no coincidió con el hecho que lo originó o cuando
se trató de daños continuados. Con fundamento en esas decisiones y en los
principios pro damato, pro homine y pro actione, sostuvo que las autoridades
judiciales debieron adoptar una interpretación favorable al acceso a la
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Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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administración de justicia y, en consecuencia, abstenerse de declarar la caducidad
del medio de control.
En ese contexto, la Sala advierte que la inconformidad en esencia es la misma en
la que sustentó el recurso de apelación que el actor formuló contra la providencia
de 27 de junio de 2025, mediante el cual el Juzgado Séptimo Administrativo del
Circuito de Ibagué declaró que había operado la caducidad de la acción, por lo que,
la Sala anticipa que se incumple el requisito de relevancia constitucional, en tanto
se está utilizando la acción de tutela con el fin de reabrir el debate que ya fue
zanjado por el juez natural del asunto en dos instancias.
En efecto, del expediente allegado como prueba la Sala observa que, luego de que
el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué declaró probada
excepción de caducidad de la acción, tras argumentar que el actor tuvo
conocimiento de la situación de hacinamiento sufrida desde el 31 de julio de 2021 y
la solicitud de conciliación se interpuso solo hasta el 16 de abril de 2024, éste
interpuso recurso de apelación en el que sostuvo los mismos argumentos que
soportan la presente acción, esto es, que en el caso se estaba en presencia de un
daño continuado que se prolongó desde el 30 de julio de 2021 hasta el día que el
actor dejó de sufrir el hacinamiento cuando recobró su libertad el 22 de abril de
20227, por lo que era desde ese momento que debía contabilizarse la caducidad.
Allí se indicó:
“No se comparte dicha argumentación porque, como se verá, el caso objeto de estudio
presentó un daño continuado o de carácter sucesivo, por ello no debe tenerse en cuenta
el momento de la detención del directo afectado en la Permanente Central de Ibagué,
por cuanto el daño se prolongó durante todos los meses que el detenido estuvo recluido
en dicha estación, ocasionando perjuicios en el tiempo.
(…)
El Consejo de Estado, en Sentencia 25000-23-41-000-2014-01569-01(AG) de junio 26
de 2015, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, C.P.:
Stella Conto Díaz del Castillo, resaltó que la determinación del momento en que se causó
el daño, o en que cesó la acción vulnerante, corresponde a una circunstancia objetiva, y
la objetividad en la determinación del término de caducidad resulta necesaria no solo
porque define el tiempo con el que cuenta el demandante para formular su acción, sino
porque también determina el momento a partir del cual el demandado tiene certeza de
que esta acción ya no podrá ser instaurada en su contra.
El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B, Sentencia 25000-23-26-000-1997-05265-01 (22867) de enero 30 de
2013, C.P.: Danilo Rojas Betancourth, sobre el cómputo del término de caducidad de la
acción de reparación directa, señaló:
“19. Para la aplicación de esta regla basta, en la mayoría de los casos, con constatar la
fecha en la cual ocurre el hecho, la ocupación o la operación imputable a la
administración pues ésta, por lo general, coincide con la producción del daño. No
obstante, existen eventos en los cuales el daño se produce o se manifiesta con
posterioridad a la actuación o al hecho administrativo que lo causa.
(…)
La Sección Tercera de esta Corporación, Subsección A, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sentencia 70001-23-33-000- 2014-00186-01(AG) de octubre 3 de 2019,
C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, se pronunció para definir la forma como se contabiliza
el término de caducidad del medio de control de reparación directa cuando el daño se
asocia o vincula a condiciones derivadas del hacinamiento carcelario:
“Si bien la valoración de las condiciones uniformes en los términos antes expuestos se
traduce en que, desde una óptica jurídica, la pluralidad de omisiones planteadas en la
7 Además, planteó un argumento subsidiario: aun si se consideraba que el término debía computarse desde el conocimiento
del daño, tampoco había operado la caducidad, porque afirmó que solo tuvo conocimiento cierto del hacinamiento el 19 de
enero de 2023, cuando recibió la respuesta de la Permanente Central de Ibagué sobre la capacidad de las instalaciones y el
porcentaje de hacinamiento.
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demanda se ligan en tal forma que son una misma, ello no obsta para que esta
jurisdicción declare la caducidad del medio de control en cuestión respecto de las
personas que entre la cesación de los hechos y/o la consumación de los daños
reclamados y la fecha de presentación de la demanda, hayan dejado transcurrir el
término previsto en la letra b) del numeral 2. del artículo 164 del CPACA.
(…)
Ahora bien, en cuanto a la forma para computar el plazo de caducidad en los eventos de
daño continuado, la jurisprudencia ha sido reiterativa, en el sentido de que cuando se
demanda la reparación de un daño continuado en el tiempo, el término para intentar la
acción sólo inicia su conteo a partir del momento en que se verifique la cesación de la
conducta o hecho que dio lugar al mismo, tal como lo señaló la Sección Tercera del
Honorable Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A,
radicación 50001-23-31-000-2012-00196-01(48152) de diciembre 9 de 2013, con
ponencia del Dr. Mauricio Fajardo Gómez, que dispuso:
(…)
Seguidamente, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera – Subsección A, C.P.: María Adriana Marín, Sentencia 68001-23-31-000-2010-
00605-01(49396) de marzo 1 de 2018, señaló:
“En algunos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley
deberá contabilizarse a partir del momento en que el daño adquieren notoriedad -cuando
esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse
producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo-, o cuando aquel se
entiende consolidado –en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo,
circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.”
(…)
Seguidamente, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera – Subsección A, C.P.: María Adriana Marín, Sentencia 68001-23-31-000-2010-
00605-01(49396) de marzo 1 de 2018, señaló:
“En algunos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley
deberá contabilizarse a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad -cuando
esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse
producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo-, o cuando aquel se
entiende consolidado –en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo,
circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.”
(…)
De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad debe ser calculado desde el día
siguiente a la cesación del daño continuado, para MIGUEL ANDRES ROMERO, es decir,
desde el 23 de abril de 2.022, por cuanto este fue removido del centro de detención
transitoria el día 22 de abril de 2.022, sin embargo, este radicó solicitud de conciliación
extrajudicial para agotar el requisito de procedibilidad el día el 6 de abril de 2.024, cuando
faltaban 17 días para la configuración de la caducidad, lo cual suspendió el término de
caducidad hasta que la constancia del trámite de conciliación fue expedida, que lo fue el
28 de mayo de 2.024; a partir del día siguiente se reanudó el cómputo por los días que
faltaban cuando se presentó la solicitud de conciliación, por lo que la caducidad del medio
de control operaria el día 14 de junio de 2.024.
Así las cosas, la caducidad no operó el 31 de julio de 2.023, como se determinó en el
fallo recurrido, y que el medio de control se ejerció dentro de la oportunidad establecida
en la ley no hay lugar a declarar el fenómeno jurídico de la caducidad del mismo.
No obstante lo anterior, si el criterio que se debe adoptar para contabilizar el término de
caducidad del medio de control de reparación directa, en tratándose de indemnización
por el estado de hacinamiento que sufre la persona privada de la libertad, corresponde
al momento en que este se percata del estado de hacinamiento padecido, tampoco
procedería la declaratoria de caducidad en el caso bajo estudio, puesto que el accionante
si bien pudo observar las condiciones deplorables de su reclusión desde la fecha de su
ingreso, este al hallarse en tal situación pensó que debido a la pérdida de su libertad,
debería padecer tales condiciones, pero sólo vino a tener conocimiento cierto de dicha
situación una vez la Permanente Central de Ibagué – Tolima, contestó a su apoderada,
el día 19 de enero de 2.023, mediante informe COSEC-DISPO-29.25, que las
instalaciones estaban diseñadas para un cupo máximo de 46 PPL, indicando un
porcentaje de hacinamiento del 561% para el detenido,..”
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Accionante: Miguel Andrés Romero Guzmán
Aunado a lo anterior, del expediente ordinario se observa que, frente a dichos
argumentos, el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia de 29 de enero de
2026, mediante el cual confirmó la decisión que declaró probada la excepción de
caducidad, concluyó que, conforme con la jurisprudencia de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, en los casos en que alegue una falla del servicio derivada por
el hacinamiento carcelario, el término de caducidad para demandar inicia desde que
se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo
conocimiento del daño. Allí indicó:
“El Juzgado de primer grado declaró probada la excepción de “Caducidad”
formulada por la parte demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN
EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, MINISTERIO DE JUSTICIA Y
DEL DERECHO, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, y el DEPARTAMENTO
DEL TOLIMA, al considerar que para la fecha de solicitud de conciliación
extrajudicial -16 de abril de 2.024- se encontraba superado el término oportuno
para presentar el medio de control, que, según manifiesta, era hasta el 31 de
julio de 2.023, pues bajo su juicio, el señor Miguel Andrés Romero Guzmán tuvo
conocimiento de las condiciones de hacinamiento de la Permanente desde el
momento en que fue trasladado, esto es, desde el 30 de julio de 2.021.
Inconforme con la decisión adoptada, el recurrente señaló que tanto el Consejo
de Estado como la Corte Constitucional establecen que cuando se presenta un
daño continuado o de tracto sucesivo se debe empezar a contabilizar el término
a partir del cese de este.
Conforme a lo anterior, determina la Sala que la controversia propuesta recae
sobre el momento en que debe iniciarse la contabilización del término de
caducidad, es decir, desde el instante en que el daño cesó o desde cuando se
tuvo conocimiento del mismo.
De conformidad con lo señalado en el acápite normativo y jurisprudencial de esta
providencia, por regla general la demanda en el medio de control de reparación
directa debe ser presentada dentro de los dos años contados a partir del hecho
que da origen al daño, por lo que, para la mayoría de casos simplemente bastaría
con verificar el día en el que ocurre el hecho u omisión para proceder a
contabilizar el plazo señalado a partir del mismo.
Por otro lado, en lo que refiere a la contabilización de la caducidad del medio de
control de reparación directa cuando se trata de daño continuado, la Corte
Constitucional en sentencia del 2016mencionó: “(…) el cómputo del término de
caducidad de la acción de reparación directa inicia una vez aquel ha finalizado,
a menos que el afectado lo hubiera conocido tiempo después, caso en el cual
aplica la regla mencionada del conocimiento del daño”.
A fin de dar resolución a la litis, esta Sala considera prudente traer a colación el
deber que recae sobre el fallador de respetar los fundamentos jurídicos mediante
los cuales se han resuelto situaciones análogas anteriores, siendo esto
denominado, “precedente judicial obligatorio”, al respecto el Consejo de Estado
advirtió que, “(…)se ha entendido tanto por la doctrina como por nuestro tribunal
constitucional que el juez está atado a sus decisiones, y en específico, a las de
sus superiores jerárquicos -precedente vertical – para fallar casos similares”.
Consecuente a esto, pese a que la doctrina jurisprudencial que ha analizado la
controversia aquí planteada cita normas del C.C.A., la misma es de aplicación al
presente asunto pues la norma conserva el mismo espíritu de la normatividad
actualmente vigente sobre la reparación directa y el hacinamiento carcelario, por
lo que esta Sala se permite citar. En sentencia proferida el 06 de diciembre de
20228, se dijo:
8
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Guillermo
Sánchez Luque, providencia del seis (6) de diciembre de dos mil veintidós (2022), Radicación número: 05001-23-31-000-
2002-04829-01(47148)
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“El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término
previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está
concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular
de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene
lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. (…)
El artículo 136 CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de
caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para
la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño
que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación
administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no
hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se
debe contar desde que tuvo conocimiento de este
Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de
caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la
fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño.”
La providencia en cita, fue objeto de control de tutela debido a que el actor
consideró que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y de acceso a la administración de justicia por cuanto no se acogió una
interpretación con un enfoque garantista de los derechos fundamentales al
momento de proferir la sentencia definitiva en el proceso de reparación directa
que decretó la caducidad. Al respecto, la alta Corporación, determinó que la
providencia se encontraba ajustada a derecho. Inconforme con la decisión, el
accionante impugnó la decisión, a fin de que se accediera al amparo de los
derechos invocados por lo que, la Subsección B del Consejo de Estado, en
sentencia de segunda instancia fechada el 5 de octubre del 20239, confirmó la
decisión adoptada por al a-quo e indicó:
“A partir de las anteriores circunstancias fácticas, la Corporación judicial accionada
efectuó una valoración de los pronunciamientos realizados por la Sección Tercera del
Consejo de Estado en materia de caducidad del medio de control de reparación directa;
concluyendo que son dos los momentos desde los que se puede iniciar el conteo del
término de caducidad de dos años de dicho medio de control: i) el primero hace
referencia al momento exacto de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño,
es decir desde el momento en que sucede el evento que da origen al daño y ii) el
segundo, desde el momento en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del
daño, ya que puede ocurrir situaciones en las que la parte demandante solo tuvo
conocimiento de los efectos dañosos de una situación con el transcurso del tiempo.
En efecto, la autoridad judicial al analizar la situación fáctica, determinó que el señor
(…), tuvo conocimiento de las condiciones de hacinamiento y los daños a su dignidad
que esta podía producirle, durante su estancia en el centro carcelario, por lo que no era
válido que pretendiera diferir el término de caducidad de la acción de reparación directa,
solo hasta 4 de diciembre de 2002.
Así las cosas, es claro que a juicio de la autoridad judicial accionada el término de
caducidad no puede quedar sometido la cesación del daño, teniendo en cuenta que el
hecho dañoso ya era de conocimiento del accionante, además la norma aplicable al
caso no hace distinción entre los tipos de daño, por lo que en aquellos casos en los que
se pretende derivar responsabilidad del Estado por daños que continúan de forma
indefinida en el tiempo, el hecho de que los efectos del daño se extiendan después de
su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad inicie a correr, pues si
ello fuera así la acción perduraría en el tiempo. Por tanto, el cumplimiento de la condena
del accionante en el centro, no modifica el inicio del momento a partir del cual se debe
surtir el conteo de la caducidad.”
Es así como el Tribunal Administrativo del Tolima al resolver la apelación concluyó:
Bajo las anteriores premisas, esta Corporación considera que, el señor MIGUEL
ANDRES ROMERO GUZMAN, tuvo conocimiento de las condiciones públicas de
hacinamiento en las que se encontraba en las Instalaciones de la permanente de
Ibagué, desde el momento en el que fue ingresado, siendo esto, según las pruebas
allegadas, el 31 de julio de 2.021, por lo que al presentar la solicitud de conciliación
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: César
Palomino Cortés, providencia del cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023), Radicación número: 11001-03-15-000-
2023-02769-01.
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extrajudicial el 16 de abril de 2024, el término de 2 años para presentar la acción se
encontraba ampliamente superado.
Del estudio al libelo demandatorio y normativo efectuado, esta Sala concluye que
en el presente asunto indudablemente se configuró el fenómeno jurídico de la
caducidad del medio de control de reparación directa, la providencia recurrida debe
ser confirmada en su integridad.”
Conforme con lo anterior, la Sala observa que con los argumentos presentados por
la parte accionante se pretende continuar el debate jurídico que se planteó en el
trámite de la demanda de reparación directa que originó la controversia, esto es, la
inconformidad respecto al conteo del término de caducidad del medio de control
para su admisión, frente al que insisten en que se trata de un daño continuado, por
lo que el conteo de la caducidad debió iniciar una vez cesó el daño, cuando el señor
Miguel Andrés Romero Guzmán recobró la libertad.
En este sentido, si bien el actor alega la configuración de un defecto por
desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que dicho requisito específico
se invoca con el propósito de insistir en los argumentos que fueron expuestos en el
recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia,
confirmado por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En todo caso, la Sala reitera que el pronunciamiento en el que el accionante
sustentó el alegado desconocimiento del precedente jurisprudencial sí fue tenido en
cuenta por el Tribunal Administrativo del Tolima. Incluso, esa autoridad judicial, con
apoyo en la jurisprudencia que consideró vigente y aplicable al asunto concluyó que
no le asistía razón al recurrente y confirmó la decisión.
Por tanto, el reproche formulado no plantea una cuestión constitucional distinta de
aquella que fue sometida al conocimiento del juez natural, sino que evidencia la
inconformidad del actor con la interpretación jurídica que sustentó la decisión
adversa a sus intereses, sin que la acción de tutela pueda utilizarse como una
instancia adicional para reabrir ese debate.
Por lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela
interpuesta por el señor Miguel Andrés Romero Guzmán, a través de apoderada
judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo
Administrativo del Circuito de Ibagué, por desatender el requisito de relevancia
constitucional.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Negar las solicitudes de desvinculación del presente trámite,
presentadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial DEAJ, la Fiscalía
General de la Nación, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC y
el Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme con las razones expuestas.
Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor
Miguel Andrés Romero Guzmán, a través de apoderada judicial, contra el Tribunal
Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de
Ibagué.
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Accionante: Miguel Andrés Romero Guzmán
Tercero.- Reconocer personería jurídica para actuar a las abogadas Helena Sofía
Cubides Palma como apoderada del municipio de Ibagué y a Paola Marcela Díaz
Triana como apoderada del Ministerio de Justicia; en los términos del poder
conferido y de conformidad con los artículos 75 y siguientes del Código General del
Proceso.
Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo del Consejo.
Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto
en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUT IÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260492900/E5BAF9B4A7827217BCC6D167258F592B11ECC545C46831C7CC6DDD80740B5352/2

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