Tutela contra providencia improcedente – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-004782-00
Demandante: Juan Fernando Tobón Arango
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 20 de agosto de 2026
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-04782-00
Demandante: JUAN FERNANDO TOBÓN ARANGO
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN
PRIMERA, SUBSECCIÓN A
Temas: Contra providencia judicial dictada en recurso de insistencia. Defecto
sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución. Deniega.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Juan Fernando Tobón Arango contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 22 de junio de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, el señor
Juan Fernando Tobón Arango pidió la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad, acceso a la información pública, petición y de acceso a la
administración de justicia.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la providencia
dictada el 12 de junio de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección A, que resolvió el recurso de insistencia radicado con el número
25000234100020260093000 y declaró bien denegada la petición de 5 de marzo de 2026
elevada por el accionante ante la DIAN.
2. Pretensiones
El accionante formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA – AMPARO. Tutelar los derechos fundamentales de Juan Fernando Tobón Arango al
acceso a la información pública, de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia y a la igualdad.
SEGUNDA – DEJAR SIN EFECTO. Dejar sin efecto la sentencia de única instancia del 12 de junio
de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
«A», dentro del expediente N.° 25000234100020260093000.
TERCERA – NUEVA DECISIÓN. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro
del término que el despacho fije, profiera una nueva providencia que resuelva el recurso de
insistencia con sujeción a los parámetros constitucionales aquí expuestos, esto es: (i) distinguiendo
el acceso al expediente —único objeto de la reserva del artículo 849-4 del Estatuto Tributario— de
la certificación de cifras agregadas solicitada; (ii) aplicando expresamente el test de daño y la carga
probatoria del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014; y (iii) ponderando, conforme al principio de máxima
publicidad, el interés legítimo del acreedor frente a la reserva invocada.
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3. Hechos
Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
3.1. De la solicitud de información
El señor Juan Fernando Tobón Arango, en su condición de acreedor de la sociedad
Grupo Arka S.A.S., adelanta desde el año 2015 proceso ejecutivo singular contra dicha
sociedad ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá,
con el radicado 11001310303520180006400. Dentro de ese proceso se decretó el
embargo de 6 inmuebles de propiedad de la parte ejecutada, identificados con las
matrículas inmobiliarias N.° 060-242871, 106-2825, 106-2826, 106-9248, 106-16904 y
234-7380.
Con posterioridad, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN)
decretó medidas cautelares de embargo sobre los mismos inmuebles dentro del proceso
de cobro coactivo 200946253 seguido contra el Grupo Arka S.A.S., con inscripciones
registradas el 17 de septiembre, 15 de octubre de 2021 y 1.º de marzo de 2022.
En virtud de la prelación del crédito fiscal, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Ejecución de Sentencias de Bogotá, mediante providencia del 29 de enero de 2026, se
abstuvo de impulsar el avalúo comercial y el remate de los bienes embargados en el
proceso ejecutivo, por considerar que el acreedor en ese proceso solo podría acudir ante
el acreedor del cobro coactivo respecto de un eventual remanente, en aplicación del
artículo 839-1 del Estatuto Tributario.
El 5 de marzo de 2026, el apoderado del tutelante presentó ante la DIAN solicitud en
ejercicio del derecho de petición, radicada bajo el número 2026DP000066054, mediante
la cual pidió que le informara: (i) la fecha de remate de los bienes embargados dentro del
proceso coactivo 200946253 y disposición del remanente a favor del Juzgado 4.º Civil del
Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá; (ii) levantamiento de las medidas
cautelares sobre los bienes que resultaren en exceso; (iii) certificación sobre la existencia
de exceso de medidas cautelares, esto es, si el valor conjunto de los bienes embargados
supera el monto total de las obligaciones tributarias objeto de cobro; y (iv) la información
sobre las razones de la inactividad del proceso coactivo durante más de cuatro (4) años.
Mediante oficio 13227458000582 del 26 de marzo de 2026, la DIAN negó la solicitud con
fundamento en la reserva del artículo 849-4 del Estatuto Tributario y en el artículo 838
ibidem, norma que, según indicó, limita la legitimación para promover el incidente de
exceso de embargo al contribuyente.
El solicitante promovió acción de tutela contra la DIAN por presunta vulneración de su
derecho de petición, la cual fue resuelta mediante sentencia del 30 de abril de 2026
proferida por el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, con el radicado
110013105037-2026-10087-00. La sentencia se amparó el derecho fundamental de
petición y ordenó a la DIAN emitir, dentro de los 3 días siguientes, un pronunciamiento
de fondo, claro, preciso y congruente, notificado a la dirección electrónica del accionante.
En sus consideraciones, ese despacho advirtió que la reserva del artículo 849-4 del
Estatuto Tributario “no puede extenderse a este tipo de solicitudes, pues dicha norma
regula el acceso a la documentación interna del expediente”.
En cumplimiento de esa orden, la DIAN profirió el oficio 13227458000980 de 5 de mayo
de 2026, en el que: (i) informó que el 6 de mayo de 2026 se surtiría diligencia de remate
del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50N-20166724; (ii) reiteró la negativa
frente a la solicitud de levantamiento de medidas cautelares en exceso, por falta de
legitimación del apoderado de un tercero; (iii) reiteró la reserva del artículo 849-4 del
Estatuto Tributario frente a la solicitud de certificación sobre exceso de medidas
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cautelares; y (iv) manifestó que el proceso coactivo no había estado inactivo durante
cuatro años, por la existencia de obligaciones tributarias posteriores a cargo del
contribuyente.
El 19 de mayo de 2026, el apoderado del señor Tobón Arango interpuso recurso de
insistencia ante la DIAN en los términos del artículo 26 de la Ley 1755 de 2015, solo
frente a la negativa relacionada con la Solicitud 4.1 (certificación sobre exceso de
medidas cautelares) y precisó expresamente que el incumplimiento de las restantes
solicitudes sería objeto de un incidente de desacato tramitado ante el Juzgado 37 Laboral
del Circuito de Bogotá por incumplimiento de la sentencia de tutela.
La División de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá remitió el
recurso de insistencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante oficio
13227458001149 de 1.° de junio de 2026, para lo de su competencia.
3.2. Del recurso de insistencia
El recurso fue asignado a la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, bajo el radicado 25000234100020260093000. El 12 de junio de 20261
declaró bien denegada la petición del 5 de marzo de 2026.
Como fundamento de su decisión, el tribunal expuso que (i) la información pretendida por
el peticionario (el valor de los embargos practicados y el valor de las obligaciones
tributarias de Grupo Arka S.A.S.) hace parte de la esfera privada de la sociedad comercial
y su divulgación revelaría su situación ante la DIAN; (ii) que los procesos de cobro
coactivo gozan de reserva legal conforme al artículo 849-4 del Estatuto Tributario, que
solo permite su examen por el contribuyente o su apoderado legalmente constituido; y
(iii) que, aunque el peticionario precisó que no pretendía el acceso al expediente sino a
dos cifras agregadas, “al compartirse lo pretendido, implícitamente se estaría suministrando
información que hace parte del expediente en etapa de cobro”.
El Tribunal sustentó adicionalmente su decisión en el numeral 3.° del artículo 24 de la
Ley 1755 de 2015 y en las Leyes 1581 de 2012 y 1712 de 2014, para resaltar que es
limitado el acceso a información y documentos que involucran derechos a la privacidad e
intimidad de las personas incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y la historia
clínica y demás registros que obren en los archivos de las instituciones públicas.
4. Fundamentos de la acción de tutela
La parte actora señaló que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, señaló que el fallo controvertido adolece de los siguientes
defectos:
Defecto sustantivo porque se aplicó el artículo 849-4 del Estatuto Tributario más allá de
su tenor literal, en tanto dicha norma protege el “examen” del expediente y no la
expedición de una certificación que compara dos magnitudes agregadas (valor de los
bienes embargados frente al monto global de la deuda), sin que ello exija exhibir o permitir
el examen de pieza alguna del expediente, con lo cual se desconoció la regla de
interpretación restrictiva de la reserva prevista en el inciso final del artículo 25 de la Ley
1755 de 2015.
Alegó que el tribunal sustentó la negativa en el numeral 3.° del artículo 24 de la Ley 1755
de 2015 (reserva de hojas de vida, historia laboral e historia clínica) y en la Ley 1581 de
2012 de habeas data, normas cuyo supuesto de hecho no se configura respecto de una
cifra agregada sobre embargos y deuda fiscal de una sociedad comercial.
1 Notificada por correo electrónico de 19 de junio de 2026
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Manifestó que la autoridad judicial accionada omitió la aplicación de la carga de la prueba
y el test de daño previstos en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, que impone al sujeto
obligado y no al solicitante demostrar de manera motivada que la divulgación causaría
un daño presente, probable y específico a un interés legítimo, superior al interés público
en el acceso.
Defecto fáctico, pues la providencia se fundó en una premisa fáctica no demostrada,
esto es, que certificar las dos cifras solicitadas equivalía a suministrar información que
hacía parte del expediente, conclusión que calificó de incontrovertible por sustentarse en
el adverbio “implícitamente”, sin respaldo probatorio, y que sustituyó lo efectivamente
pedido, que era una certificación sobre dos datos agregados, por algo distinto como el
acceso al expediente.
Violación directa de la Constitución en la medida en que la decisión desconoció
directamente los artículos 74, 23, 209, 229 y 13 de la Constitución Política, los cuales a
su vez fueron analizados en la sentencia C-274 de 2013, donde la Corte Constitucional
precisó que ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o
no en su poder, o negar su divulgación, salvo que el daño causado al interés protegido
sea mayor al interés público de obtener acceso a la información.
Sostuvo que la providencia reincidió en el criterio que ya había sido advertido por el
Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá en la sentencia del 30 de abril de 2026, en el
sentido de que la reserva del artículo 849-4 del Estatuto Tributario no podía extenderse
a solicitudes que no versaban sobre la documentación interna del expediente.
5. Trámite procesal
El 26 de junio de 2026, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras
cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y en calidad de
terceros con interés, al director de la DIAN, entidad a la que el accionante había solicitado
la información objeto del recurso de insistencia radicado 250002341000-2026-00930-00.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó
las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 1.ºde julio de
2026.
6. Intervenciones
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por
conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó declarar la
improcedencia de la acción porque no se acreditó ninguno de los requisitos generales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales fijados por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-590 de 2005, en particular la existencia de una irregularidad procesal
con efecto decisivo en la sentencia o la identificación fehaciente de los hechos
generadores de la vulneración.
Adujo que no se configuró ninguno de los defectos especiales de procedibilidad alegados
por el accionante, pues la sala de decisión aplicó de manera razonada el artículo 849-4
del Estatuto Tributario, el numeral 3.° del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 y las Leyes
1581 de 2012 y 1712 de 2014.
Sostuvo que la acción de tutela perseguía en realidad reabrir un debate legal ya resuelto
en única instancia y constituirse en una instancia adicional, finalidad ajena al carácter
subsidiario y excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
El apoderado de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN, pidió que se denegara el amparo o, subsidiariamente, se
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declarara la improcedencia por carencia actual de objeto por hecho superado, sin señalar
la razón por la cual consideró configurado este presupuesto.
Argumentó que la sentencia cuestionada constituyó una interpretación razonable y
debidamente motivada de la reserva prevista en el artículo 849-4 del Estatuto Tributario,
en tanto la certificación solicitada no corresponde a un dato autónomo, sino que exige
acceder, verificar, consolidar y valorar información propia de la actuación administrativa
de cobro.
Precisó que el accionante ostenta la calidad de tercero acreedor de Grupo Arka S.A.S. y
no la de contribuyente ni apoderado de este, por lo cual carece de legitimación para
acceder a la información reservada o para promover el incidente de exceso de embargo,
conforme al artículo 838 del Estatuto Tributario.
Resaltó que no se configuraron los defectos alegados, en tanto la providencia atacada se
sustentó en una interpretación jurídicamente admisible de las normas aplicables y en el
material probatorio obrante en el trámite de insistencia. Agregó que no existió vulneración
de derechos fundamentales ni perjuicio irremediable, pues el accionante ejerció
plenamente los mecanismos administrativos y judiciales a su disposición, tales como el
derecho de petición, la acción de tutela para que se amparara su derecho de petición y
el recurso de insistencia, y obtuvo en todos los casos respuesta y decisión de fondo,
mientras que el proceso de cobro coactivo continúa su trámite normal.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el señor
Juan Fernando Tobón Arango para dejar sin efectos la providencia dictada el 12 de junio
de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
A, que resolvió el recurso de insistencia radicado con el número
25000234100020260093000 y declaró bien denegada la petición de 5 de marzo de 2026
elevada por el accionante ante la DIAN.
La Sala anticipa que denegará las pretensiones de la parte actora, por cuanto el tribunal
demandado no incurrió en defecto sustantivo, fáctico ni violación directa de la
Constitución, pues el análisis efectuado para resolver el recurso de insistencia fue
razonable, acorde con la norma especial de reserva y fundado en el legítimo ejercicio de
la autonomía judicial.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de
procedencia de tutela contra providencia judicial y (iii) el análisis del caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian
de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
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específicos3 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
han superado los requisitos generales.
3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencia judicial
La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que se
discute la presunta afectación de derechos fundamentales como el debido proceso y
acceso a la administración de justicia, en un caso en el que se discute el ejercicio de un
derecho expresamente previsto en la norma para discutir el carácter de reservado de los
documentos.
Asimismo, en el presente caso, la sentencia cuestionada fue proferida en única instancia,
lo que evidencia que la demandante no tuvo la oportunidad de discutir los argumentos
que expuso la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para negar
el recurso de insistencia interpuesto por el actor.
La demanda también cumple el requisito de inmediatez, por cuanto, de acuerdo con la
verificación del expediente 25000234100020260093000, el correo electrónico con el que
se comunicó la providencia cuestionada fue enviado el 19 de junio de 2026, por lo que se
entiende notificada de conformidad con el numeral 2 del artículo 2054 del CPACA, y la
tutela fue presentada el 22 de junio de 2026, es decir, cuando no habían transcurrido los
6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el plazo razonable para formular la
acción de tutela contra providencias judiciales.
Asimismo, se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que
contra la sentencia cuestionada no procedía recurso por proferirse en única instancia.
Además, los cargos tampoco comportan alguna de las causales de procedibilidad del
recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA, ni del recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia.
También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los
hechos que generaban la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto
es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales
invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defectos
sustantivos, fácticos y violación directa de la Constitución.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la tutelante ataca una
providencia que resolvió un recurso de insistencia.
4. Análisis del caso concreto
El señor Juan Fernando Tobón Arango sostiene que la providencia dictada el 12 de junio
de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
A, adolece de defecto sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución, al negar
el recurso de insistencia interpuesto para que la DIAN expidiera una certificación sobre
la existencia de exceso de medidas cautelares, en la que se indicara si el valor conjunto
de los bienes embargados superaba el monto total de las obligaciones tributarias en el
proceso de cobro coactivo 200946253 seguido contra el Grupo Arka S.A.S.
3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
4«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles
siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la
notificación».
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Como quiera que los defectos buscan controvertir el análisis normativo efectuado por el
tribunal accionado en torno a la naturaleza reservada de la información que solicitó el
tutelante, los cargos serán analizados en conjunto.
En primer término, se advierte que, en la sentencia cuestionada, el Tribunal tuvo en
cuenta los siguientes hechos probados:
– Que, mediante petición de 5 de marzo de 2026, presentada por el apoderado del
accionante ante la DIAN, se realizaron cuatro solicitudes de información relativas al
proceso de cobro coactivo 200946253 seguido contra el Grupo Arka S.A.S: (i) la fecha
de remate, (ii) disposición del remanente, (iii) levantamiento de medidas cautelares en
exceso y (iv) certificación sobre exceso de embargo.
– Que mediante oficio 13227458000582 de 26 de marzo de 2026, la DIAN negó lo pedido
invocando la reserva prevista en el artículo 849-4 del Estatuto Tributario y se remitió a su
vez, al oficio 13227458002490 del 11 de noviembre de 2025 y al concepto 172(016779)
de 23 de octubre de 2025.
– Que en un segundo oficio con radicado 13227458000980 de 5 de mayo de 2026, la
DIAN dio cumplimiento a una orden de tutela e informó al accionante que el remate estaba
programado para el 6 de mayo de 2026 y reiteró la negativa sobre la certificación de
medidas cautelares en exceso.
– Que el actor interpuso el recurso de insistencia el 19 de mayo de 2026, circunscrito
exclusivamente a la solicitud de certificación sobre exceso de medidas cautelares, por lo
que la DIAN dispuso la remisión del trámite al tribunal para lo de su competencia.
Para el tribunal, estuvo bien denegada la solicitud porque: (i) la información pedida,
relativa al valor de los embargos y el monto de las obligaciones tributarias de Grupo Arka
S.A.S., pertenecía a la esfera privada de esa sociedad y revelaría su situación ante la
DIAN.
Señaló que los expedientes de cobro coactivo gozaban de reserva legal conforme al
artículo 849-4 del Estatuto Tributario, el cual solo permitía su examen por el contribuyente
o su apoderado, calidad que no tenía el accionante.
Advirtió que, aunque el peticionario precisó que no buscaba acceder al expediente, sino
a dos cifras agregadas, al compartirse esa información, implícitamente se estaría
suministrando información que hace parte del expediente en etapa de cobro.
Con el propósito de determinar si le asiste razón al accionante, resulta oportuno advertir
que los artículos 15 y 74 de la Constitución Política establecen que a toda persona le
asiste la prerrogativa de recibir información «veraz e imparcial» y de «acceder a los
documentos públicos salvo los casos que establezca la ley», en su orden. Este último precepto
también está contemplado en los artículos 19 (numeral 25) del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y 13 (numeral 16) de la Convención Americana de Derechos
5 «Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,
por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección».
6 «1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende
la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento
de su elección.
[…]».
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Humanos (tratados aprobados por Colombia, mediante las Leyes 74 de 19687 y 16 de
19728, respectivamente).
El acceso a la información pública involucra aspectos propios de la democracia
participativa, pues permite que las personas ejerzan control ciudadano sobre las
actividades que adelantan las autoridades y conozcan los resultados obtenidos por ellas.
Cabe advertir que, de acuerdo con el artículo 1.º de la Ley 1712 de 2014, «[…] toda
información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública […]», con las
excepciones previstas en el ordenamiento jurídico, como la relacionada con la salud
pública y la seguridad nacional (artículo 19 ibidem).
Ahora bien, la Corte Constitucional en la Sentencia C-274 de 2013, al analizar el control
previo de la Ley 1712 de 2014, precisó que el principio de máxima publicidad (art. 2°)
impone que toda la información en poder de los sujetos obligados se presume pública, y
que las excepciones a dicho principio son de interpretación restrictiva. Respecto de la
garantía mínima de acceso prevista en el artículo 21 de la Ley 1712 de 2014, la Corte
indicó que “ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su
poder, o negar la divulgación de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido
sea mayor al interés público de obtener acceso a la información”, precisando que el carácter
reservado recae, en principio, sobre el contenido del documento y no impide precisar su
existencia.
La Corte estableció que la denegación del acceso a una información por razón de una
reserva legal en los términos del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 exige que el sujeto
obligado acredite, de manera motivada: (i) que la reserva persigue un objetivo legítimo a
la luz de la Constitución o la ley; (ii) que la información se enmarca dentro de alguna de
las excepciones de que tratan los artículos 18 y 19 de dicha ley; (iii) que la divulgación
causaría un daño presente, probable y específico al derecho o interés protegido por la
reserva; y (iv) que dicho daño supera el interés público que representa el acceso a la
información (test de daño), carga probatoria que corresponde al sujeto obligado y no al
solicitante.
En el ámbito tributario, el artículo 849-4 del Estatuto Tributario dispone que “los
expedientes de las Oficinas de Cobranzas solo podrán ser examinados por el contribuyente o su
apoderado legalmente constituido, o abogados autorizados mediante memorial presentado
personalmente por el contribuyente”. Esta reserva coexiste con el régimen general de la Ley
1755 de 2015, cuyo artículo 25, inciso final, dispone expresamente que “la restricción por
reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que
no estén cubiertas por ella”.
Al descender al presente caso, se advierte que el tribunal accionado fundó su decisión
en el tenor literal del artículo 849-4 del Estatuto Tributario, que restringe el examen del
expediente de cobro al contribuyente o su apoderado. Sin embargo, para el accionante,
la controversia se circunscribe a determinar si la expedición de una certificación sobre
dos cifras agregadas (el valor de los bienes embargados y el monto total de las
obligaciones tributarias objeto de cobro) equivalía, por su contenido, a un «examen» del
expediente en los términos previstos en la norma.
Para el Tribunal accionado, el monto total de las obligaciones tributarias en cobro (capital,
intereses y sanciones) constituía información derivada directamente del expediente de
cobro coactivo; luego, su revelación, a diferencia del valor de los inmuebles embargados,
que consta en fuentes públicas, como los folios de matrícula inmobiliaria, exigía que la
7 «Por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de
1966”».
8 «Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San
José de Costa Rica”, firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969».
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propia DIAN consultara, calculara y consolidara datos que formaban parte de esa
actuación reservada. Para la Sala, la premisa del Tribunal, según la cual certificar dicha
cifra implicaría suministrar información que hacía parte del expediente en etapa de cobro,
no carece de fundamento normativo y, por el contrario, constituye una interpretación
razonable del artículo 849-4 del Estatuto Tributario.
En efecto, el defecto sustantivo no se configura por la sola existencia de una
interpretación distinta a la que el accionante o el juez de tutela habrían preferido, sino que
exige que la interpretación adoptada por la autoridad judicial desborde el amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce: porque se aplique una norma inaplicable
al caso, se desconozcan providencias con efectos erga omnes que hayan fijado el
alcance de la disposición, se ignore el contexto sistemático de las normas aplicables o se
deje de aplicar la norma pertinente. En consecuencia, el que el análisis cuestionado sea
calificable como una interpretación posible y razonable de la norma, no permite encontrar
satisfechos ninguno de esos supuestos y el disentimiento se reduce a una controversia
hermenéutica ordinaria, ajena al ámbito excepcional de la tutela.
Adicionalmente, la interpretación del Tribunal se encuentra reforzada por el propio texto
y la finalidad del artículo 849-4 del Estatuto Tributario, creado por el artículo 102 de la
Ley 6 de 1992 con el propósito de proteger frente a terceros la información contenida en
los procesos de cobro coactivo, en desarrollo del derecho a la intimidad económica del
contribuyente (art. 15 C.P.).
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 1995, al estudiar la
reserva de la declaración tributaria del artículo 583 del Estatuto Tributario (disposición
análoga a la aquí examinada ), sostuvo que dicha reserva desarrolla el artículo 15 de la
9
Constitución Política y “sólo puede ser revelada para efectos tributarios y levantada
exclusivamente en los casos que señala el mismo artículo”, es decir, mediante un régimen de
excepciones tasadas y no mediante una ponderación casuística abierta. Bajo esa misma
lógica, el monto total de las obligaciones tributarias de un contribuyente en cobro coactivo
(dato que necesariamente revela su situación fiscal), se encuentra comprendido dentro
del núcleo que el artículo 849-4 del Estatuto Tributario busca proteger, sin que sea
irrazonable entender que una certificación sobre dicho monto, aunque no implique la
entrega física del expediente, comporte la divulgación de contenido reservado.
Ahora, en lo que alude al argumento del accionante según el cual la DIAN y el mismo
tribunal omitieron la realización y análisis del test de daño previsto en el artículo 28 de la
Ley 1712 de 2014, debe tenerse en cuenta que el artículo 6° de esa misma disposición
distingue entre la información pública clasificada (art. 18), que protege derechos
particulares o privados de personas naturales o jurídicas, y la información pública
reservada (art. 19), exceptuada por daño a intereses públicos. El test de daño del artículo
28 fue concebido como el mecanismo mediante el cual el sujeto obligado sustenta, caso
por caso, la aplicación de esas excepciones discrecionales, cuando decide invocarlas
frente a una solicitud concreta.
En cambio, el artículo 849-4 del Estatuto Tributario no es una excepción de las previstas
en los artículos 18 o 19 de la Ley 1712 de 2014, sino una reserva legal especial, anterior
a esa ley (creada por el artículo 102 de la Ley 6 de 1992), que el legislador estableció de
manera general y categórica para todos los expedientes de cobro coactivo, sin
condicionarla a una demostración individualizada de daño en cada caso. Se trata
entonces de una reserva en la que el juicio de ponderación entre el derecho de acceso a
la información y el derecho a la intimidad económica del contribuyente ya fue realizado
en abstracto por el propio legislador al expedir la norma.
9 Pues las dos desarrollan el principio general de la reserva tributaria como expresión del derecho a la intimidad
económica y al habeas data del contribuyente frente a terceros y, además, operan como excepciones al acceso general
a la información que obra en poder de la administración tributaria
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En consecuencia, exigir que la autoridad demandada acredite adicionalmente el test de
daño del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 equivaldría a superponer un régimen de
ponderación casuística sobre una reserva que el legislador quiso sustraer, precisamente,
de esa clase de análisis particularizado, lo que podría vaciar de contenido la reserva
tributaria frente a cualquier tercero que invoque un interés económico legítimo.
Por otra parte, la sala no desconoce que el tribunal accionado citó de manera imprecisa
el numeral 3.º del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 y la Ley 1581 de 2012, en tanto se
trata de disposiciones que se refieren a información de personas naturales, ajenas a la
naturaleza de la cifra solicitada en este caso, sin embargo, dicha imprecisión no resulta
suficiente para estructurar un defecto sustantivo autónomo, pues la ratio decidendi de la
sentencia cuestionada recae de manera principal y suficiente, en la reserva del artículo
849-4 del Estatuto Tributario, de manera que las demás referencias normativas
constituyen, en el contexto de la motivación, argumentos de refuerzo y no el fundamento
determinante de la decisión.
En armonía con lo ya expuesto, tampoco se advierte la configuración del defecto fáctico
en los términos alegados por el tutelante, pues su fundamento recae en la falta de análisis
de la naturaleza pública de la información relativa a la identidad y al valor de los inmuebles
embargados, constante en los folios de matrícula inmobiliaria, omisión que no satisface
el estándar fijado por la jurisprudencia constitucional para la configuración del defecto
fáctico, que exige que el yerro en la valoración probatoria sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y que tenga una incidencia directa en la decisión adoptada, lo que no se
observa en este caso.
En efecto, aun si se aceptara en gracia de discusión que el valor de los inmuebles
embargados no estuviera cubierto por la reserva, ello no habría variado el sentido de la
decisión, pues la solicitud formulada por el peticionario no se limitaba a ese dato, sino
que exigía una certificación comparativa que necesariamente involucraba el monto total
de las obligaciones tributarias en cobro, dato que, se reitera, el tribunal encontró
amparado por la reserva.
Finalmente, no se advierte que la providencia cuestionada haya incurrido en violación
directa de la Constitución, pues, como se dijo anteriormente, el artículo 849-4 del Estatuto
Tributario invocado por el tribunal para denegar el recurso de insistencia constituye un
desarrollo legislativo directo del artículo 15 de la Constitución Política, avalado por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 1995 respecto de una reserva de
naturaleza análoga;luego, la decisión del tribunal dio un alcance armónico de la norma
tributaria con el artículo 15 constitucional, en ejercicio de la ponderación que le
correspondía en virtud del principio de autonomía judicial.
En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para denegar la
solicitud de amparo, por cuanto la autoridad judicial demandada no incurrió en los
defectos alegados.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
III. FALLA
1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Juan
Fernando Tobón Arango, conforme a lo expuesto en esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
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4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de
su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Aclaro voto
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador10
10 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1.; y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el
cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260478200/A515E895B0095BF736B5FD33D0B98981CB27F1A50BF217440FC594500EABF3A2/2

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