Tutela irrelevante: debate probatorio – Fecha Publicación: 25/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-04792-01
Accionante: LUZ ÁNGELA POSADA ECHEVERRY Y HÁBITAT CALERA &
CÍA. S.A.S.
Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA,
SUBSECCIÓN C Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de reparación directa por
error en el registro de unos inmuebles. Defecto fáctico. Requisito de
la relevancia constitucional
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por la parte actora, quien actúa mediante apoderado judicial, contra la
sentencia de 17 de julio de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 18 de junio de 2026, las demandantes pidieron al juez constitucional la protección
de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración
de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones:
“Primero. – Amparar los derechos fundamentales de LUZ ÁNGELA POSADA ECHEVERRY y
HABITAT CALERA & CIA S.A.S., al debido proceso y acceso efectivo a la justicia.
Segundo. – Consecuentemente, dejar sin valor ni efecto las sentencias de primera y segunda
instancia, proferidas al interior del proceso de medio de control de reparación directa radicado con
el número 25000-23-36-000-2018-00570-00 seguido por la sociedad accionante contra la
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO y el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN
CODAZZI (IGAC), proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B y el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C, respectivamente.
Tercero. – Consecuentemente, ordenar a la Corporación accionada que emita nueva sentencia en
que efectivamente se administre justicia”.
2. Hechos
Las accionantes relataron que la sociedad Fajardo y Compañía S. en C. adquirió un
predio en el municipio de La Calera, el cual mediante escritura pública núm. 909 de
14 de abril de 2005 fue sometido a propiedad horizontal, conformando la agrupación
de vivienda Rincón Alpino, con 65 unidades habitacionales. Posteriormente, en
escritura pública núm. 2220 de 12 de agosto de 2011, el reglamento se modificó
para autorizar solo 58 unidades de vivienda, por lo que se abrieron 58 folios de
matrícula inmobiliaria nuevos, constituyéndose además el fideicomiso Recursos
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Prados del Este, para desarrollar el proyecto urbanístico sobre la cantidad de
inmuebles referidos. referidos.
Aseguraron que durante la calificación de esta escritura, la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Bogotá omitió trasladar a los folios segregados las
inscripciones de una demanda por declaración de servidumbre de conducción de
energía vigentes en seis folios abiertos con ocasión de la primera constitución del
reglamento y que, mientras se definía la situación jurídica de los inmuebles, la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá procedió a realizar un
bloqueo registral de los 58 folios de matrícula, los cuales permanecieron paralizados
hasta que se concluyó la actuación administrativa, el 10 de diciembre de 2013.
Señalaron que, el 20 de mayo de 2016 se expidió un nuevo reglamento de propiedad
horizontal para el proyecto urbanístico Prados del Este, sin embargo, para inscribirlo
fue necesario cerrar folios de matrícula duplicados y actualizar linderos y datos
catastrales y que, mediante la Resolución núm. 436 de 20 de noviembre de 2017,
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ordenó la unificación de los folios
de matrícula núm. 50N-20785770 y 50N-20650856, en razón a que una unidad
inmobiliaria aparecía repetida.
Afirmaron que, el 8 de junio de 2018, la sociedad Hábitat Calera & Cía S.A.S.
presentó demanda de reparación directa contra la Superintendencia de Notariado y
Registro y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en la que solicitó el resarcimiento
de los perjuicios causados por las operaciones administrativas de registro que
lesionaron la reputación comercial y el buen nombre, en razón al tiempo en que se
demoró el trámite para disponer de las 58 unidades habitacionales.
Indicaron que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en fallo de 10 de noviembre de 2023, negó las pretensiones de la
demanda y condenó en costas a la parte demandante, al considerar que las pruebas
no evidenciaron una falla en el servicio por parte de las demandadas, pues el error
de no inscribir las demandas por servidumbre en los nuevos folios de matrícula fue
corregido, por lo que dicha circunstancia por sí sola no generaba responsabilidad
del Estado, máxime cuando dentro del proceso no se acreditó que por ese hecho el
proyecto no se pudo enajenar o desarrollar, cuando la inscripción de la demanda
por servidumbre es un gravamen que no saca del comercio al inmueble.
Finalmente, manifestaron que contra la anterior decisión se interpuso recurso de
apelación. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en fallo
de 21 de octubre de 2025, la modificó para declarar la caducidad frente al traslado
oportuno de las anotaciones de inscripción de la demanda de servidumbre y por la
mora en el proceso de actualización de las cédulas catastrales de los 58 lotes. En
lo demás, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que no se
aportó prueba que acreditara la imposibilidad de disponer de las 58 unidades
habitacionales, con ocasión de los folios de matrícula duplicados de las unidades
inmobiliarias del proyecto urbanístico Prados del Este, pues ningún medio de
convicción daba cuenta que luego de que se puso de presente esta situación o con
ocasión de la actuación administrativa adelantada para corregir dicho yerro registral
se impidió a la accionante disponer de los inmuebles.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora afirmó que las autoridades judiciales accionadas realizaron una
interpretación errada de las pruebas, pues los daños que alegó la sociedad
obedecieron a que no pudo disponer de 58 unidades habitacionales del proyecto
urbanístico inmobiliario Prado del Este como consecuencia de la inscripción de una
demanda de servidumbre sobre 6 predios y la duplicidad de algunos de los folios de
matrícula de las unidades inmobiliarias de dicho proyecto.sobre 6 predios y la
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duplicidad de algunos de los folios de matrícula de las unidades inmobiliarias de
dicho proyecto.
Precisó que, si bien la inscripción de la demanda por servidumbre ni la duplicidad
de algunos folios de matrícula generaban algún tipo de limitación del derecho de
dominio, lo cierto es que esa no fue la causa de la demanda, sino respecto al “cierre
(bloqueo) arbitrario e irregular de los folios de los 58 lotes del aludido proyecto
inmobiliario por casi cinco (5) años, como consecuencia de la omisión en el ejercicio
de sus funciones en que incurrió la ORIP Bogotá Zona Norte, lo que de suyo impidió
que la sociedad accionante pudiera, durante dicho lapso, pudiera (sic) disponer
jurídicamente de los predios y desarrollar el proyecto inmobiliario”.
Resaltó que “dicho fundamento fáctico no fue tenido en cuenta por las autoridades
tuteladas, a tal punto, que no hicieron siquiera pronunciamiento alguno de tal
aspecto en ninguno de los fallos emitidos, incurriendo en evidente pretermisión
fáctica violatoria de los derechos fundamentales invocados”.
Finalmente, indicó que el tiempo durante el cual permanecieron cerrados los 58
lotes del proyecto, conllevó que se bloqueara cada una de las matrículas
inmobiliarias contentivas del proyecto, lo que impidió a la sociedad accionante
conformar el reglamento de propiedad horizontal de manera oportuna, lo que
jurídicamente generó la inexistencia de la copropiedad y, en consecuencia, no se
desarrolló el aludido proyecto inmobiliario.
4. Oposición
4.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C
La magistrada ponente de la decisión objetada pidió se declare la improcedencia de
la acción de tutela, al considerar que no cumple con la carga argumentativa
suficiente.
Resaltó que los accionantes pretenden convertir la acción de tutela en una tercera
instancia para reexaminar los supuestos fácticos y jurídicos ya debatidos ante los
jueces de instancia, pues estos fueron revisados y evaluados en sus respectivas
fases procesales, sin que este mecanismo constitucional esté llamado a reabrir un
debate ya zanjado por las autoridades judiciales competentes.
Afirmó que la demanda de tutela se dirige a controvertir la apreciación probatoria y
el análisis desarrollado en la sentencia objetada, con el fin de convertir el amparo
en un recurso o instancia adicional dentro del medio de control de reparación directa
y obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por último, señaló que la información del dictamen pericial carecía del debido
soporte documental, y que la sola disminución en las ventas no resultaba suficiente
para acreditar la imposibilidad de disponer de los inmuebles, pues la asignación de
folios duplicados no supone, por sí sola, un “bloqueo” registral ni una limitación al
derecho de dominio. Por consiguiente, al no obrar prueba de que, con ocasión de la
duplicidad o de la actuación adelantada para corregirla, se hubiera impedido a la
accionante disponer de los inmuebles, se concluyó que los demandantes
incumplieron la carga probatoria que les imponía el artículo 167 del Código General
del Proceso.
4.2. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B
El magistrado ponente de la decisión de primera instancia pidió que se negaran las
pretensiones de la solicitud de amparo, pues de la valoración de las pruebas se
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evidenció que la parte actora no cumplió con la carga de probar la falla en el servicio
alegada.
4.3. Respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó que se declare la improcedencia de la
acción de tutela, por inexistencia del defecto fáctico alegado, pues del estudio
conforme a las reglas de la sana crítica se concluyó que los accionantes no
demostraron la configuración de un daño antijurídico.
Resaltó que las actuaciones adelantadas por la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Bogotá Zona Norte correspondieron a trámites de corrección y
unificación registral que no sacaron los inmuebles del comercio ni ocasionaron el
fracaso del proyecto “Prados del Este”.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo de 17 de
julio de 2026, negó las pretensiones de la solicitud de amparo, en tanto no se
demostró la configuración del defecto fáctico.
Afirmó que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado
identificaron expresamente los hechos constitutivos de la demanda, así como las
actuaciones registrales y catastrales que la parte actora consideró causantes del
daño cuya reparación perseguía.
Sostuvo que no se advierte que las autoridades judiciales hubieran omitido valorar
la tesis relativa al bloqueo de los folios de matrícula inmobiliaria, pues la propia
Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió expresamente
al bloqueo provisional ordenado por la autoridad registral y a las actuaciones
administrativas mediante las cuales dicha situación fue corregida.
Aseguró que el desacuerdo planteado por los accionantes no radica realmente en
una indebida valoración probatoria ni en un desconocimiento de los hechos
debatidos en el proceso, sino en la conclusión jurídica a la que arribaron los jueces
naturales respecto de la oportunidad para ejercer la acción y de la insuficiencia
probatoria para acreditar el daño respecto del único hecho que podía examinarse
de fondo.
Por último, manifestó que la acción de tutela no constituye una instancia adicional
destinada a reabrir debates probatorios ya resueltos por el juez natural, ni faculta al
juez constitucional para sustituir el criterio razonablemente adoptado por las
autoridades judiciales competentes.
6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte
actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara, para lo
cual expuso lo siguiente:
Afirmó que la sentencia impugnada se limitó al defecto fáctico, sin realizar
pronunciamiento alguno frente a las causales especiales de procedencia por
desconocimiento del precedente judicial y sustantivo.
Indicó que la fecha que se estableció en el fallo de la Subsección C de la Sección
Tercera del Consejo de Estado como momento de conocimiento del daño no contó
con sustento probatorio, pues “(i) no existe constancia de notificación ni de
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ejecutoria de la resolución que habría puesto fin a la actuación administrativa; (ii) el
único documento disponible nada dice sobre la culminación de esa actuación ni
sobre el levantamiento del bloqueo; y, (iii) pese a ello, se infiere que en esa fecha la
parte actora conocía aquello que el documento no informa”.
Señaló que la fecha en que efectivamente se acreditó el conocimiento del daño fue
el 16 de marzo de 2018, cuando se notificó la Resolución núm. 0436 de 20 de
noviembre de 2017, para que la demanda resulte oportuna en su integridad.
De otro lado, alegó el defecto sustantivo, por indebida aplicación del literal i) del
numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues la Subsección C de la
Sección Tercera del Consejo de Estado fraccionó en tres hechos dañosos
autónomos, el no traslado oportuno de las anotaciones, la mora del IGAC en la
actualización catastral y la duplicidad de folios de matrícula, los que constituye una
sola y misma operación administrativa, de ejecución continuada, desplegada por la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte entre agosto
de 2011 y noviembre de 2017.
Aseguró que “el error inicial de calificación de la escritura pública No. 2220 de 2011
obligó a la apertura de la actuación administrativa de la Resolución No. 000068 del
4 de julio de 2013 —que ordenó el bloqueo provisional de la totalidad de los folios—
; ésta desembocó en la Resolución No. 000286 del 10 de diciembre de 2013
(identificada como 000288 en la providencia impugnada); la ejecución de lo allí
dispuesto impidió al IGAC atender el desenglobe catastral, lo que sólo se superó en
diciembre de 2015; y el registro de la escritura pública No. 776 del 20 de mayo de
2016 —otorgada apenas fue posible reconstituir el reglamento de propiedad
horizontal— generó la duplicidad del folio del lote AF5, corregida únicamente
mediante la Resolución No. 0436 del 20 de noviembre de 2017, notificada el 16 de
marzo de 2018. Cada eslabón es consecuencia necesaria del anterior, razón por la
que escindirlos para asignar a cada uno una fecha desde la cual empiezan a
contarse los dos años del término de caducidad equivale a exigir de la víctima que
hubiese demandado mientras la administración aún ejecutaba la actuación llamada
a corregir el yerro, esto es, cuando el daño todavía se hallaba en curso de
consolidación”.
Sostuvo que, en sentencia de 18 de abril de 2002 de la Sección Tercera del Consejo
de Estado, se condenó a la Nación por falla en el servicio registral, caso en el cual
el término de caducidad se contó a partir del momento en que el accionante tuvo
conocimiento de la omisión de la administración.
Por otra parte, afirmó que en la decisión objetada incurrió en “ausencia de
motivación sobre la divisibilidad de la operación administrativa y desbordamiento del
ámbito de competencia del superior”, toda vez que “ni la Superintendencia de
Notariado y Registro ni el IGAC recurrieron dicho fallo, por resultarles favorable,
razón por la que el tema de la caducidad quedó consolidado con la decisión de
primer grado. Pese a ello, el Juez ad quem declaró la caducidad parcial del medio
de control, agravando la situación del apelante único y desbordando su competencia
en la apelación”.
Resaltó que se desconoció el precedente judicial que le impone al juez el deber de
motivación suficiente como componente del debido proceso, y conforme a la cual la
falta absoluta de razones sobre un extremo determinante de la decisión configura el
defecto por ausencia de motivación.
Finalmente, manifestó que plantea un problema de indudable relevancia
constitucional relacionado con la fecha exacta del término de caducidad del medio
de control de reparación directa cuando el daño proviene de una operación
administrativa registral de tracto sucesivo, en la que la propia administración
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despliega durante años actuaciones sucesivas de corrección de sus yerros, sin que
obre constancia de la notificación o ejecutoria de los actos que les ponen fin.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente
impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
se debe revocar la sentencia de 17 de julio de 2026 de la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de
tutela por no evidenciarse el defecto fáctico y, en su lugar, acceder al amparo de los
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia de la parte actora.
3. El presupuesto de la relevancia constitucional
Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales,
tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que
el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras
jurisdicciones1.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a
definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho
que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible
vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-310 de 20052, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de
amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que
se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente
a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia
de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los
lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las
condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción
de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional3.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio
de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de
procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de
amparo se convierta en una instancia adicional.
Esta Sala4, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de
procedencia exige la verificación de los siguientes elementos:
1 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio
Ramírez Ramírez.
2 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María
Victoria Calle Correa.
3 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01.
4 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear
situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad,
pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional
por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no
basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado
exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza
o vulnera los derechos fundamentales.
iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las
razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la
propia decisión cuestionada.
iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron
de plantearse o proponerse ante el juez natural.
v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario
en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque
sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación
de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los
jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una
sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si
fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los
argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces
competentes.
Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si
en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en
últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.
4. Estudio y solución del caso concreto
La señora Luz Ángela Posada Echeverry y la sociedad Hábitat Calera & Cía. S.A.S.,
quienes actúan por intermedio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela
contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la
Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
al considerar que incurrieron en el defecto fáctico, lo que ha vulnerado sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues
negaron las pretensiones tendientes al resarcimiento de perjuicios causados por el
bloqueo y la irregularidad de los folios de matrícula inmobiliaria de 58 lotes del
proyecto urbanístico Prados del Este, lo que impidió “disponer jurídicamente de los
predios y desarrollar el proyecto inmobiliario” por casi 5 años.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 17
de julio de 2026, negó las pretensiones de la acción de tutela, bajo el argumento de
que las autoridades judiciales accionadas realizaron una valoración adecuada de
las pruebas, además que lo reprochado por los demandantes es frente a la
conclusión probatoria a la que arribaron en las sentencias objetadas frente a la
acreditación del daño.
Las accionantes impugnaron la anterior decisión, para lo cual insistieron en el
defecto fáctico y, adicionalmente, invocaron los defectos sustantivo, por
desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación, por la indebida
aplicación de la figura de la caducidad, además que consideró que la Subsección C
de la Sección Tercera del Consejo de Estado no cumplió con su deber de motivar
suficientemente su decisión y más aún cuando la caducidad no fue reprochada en
el recurso de apelación.
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Descendiendo al caso concreto, la Sala evidencia que, contrario a la conclusión a
la que arribó el a quo, la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la
relevancia constitucional, en primer lugar, porque lo propuesto por las demandantes
en el escrito de tutela fue objeto de análisis por parte del juez natural del asunto en
dos instancias y, en segundo término, los cargos que propuso en la impugnación no
se plantearon en los mismos términos en la demanda de tutela, por lo que dichos
alegatos nuevos no pueden ser motivo de pronunciamiento porque conllevaría una
vulneración al debido proceso y a la defensa de las autoridades judiciales
accionadas.
Aun cuando la acción de tutela tiene como finalidad la protección de derechos
fundamentales, cuando se cuestiona una providencia judicial se ponen en tensión
los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada y especialidad
del juez natural con los derechos fundamentales invocados, escenario en el que
prima facie se deben privilegiar los primeros. De allí que a la parte actora le
corresponde exponer de manera un poco más cualificada una carga argumentativa
y explicativa mínima que trascienda al escenario constitucional, y que permita
efectuar el estudio de fondo a una decisión judicial; solo de esta manera y que la
discusión esté encaminada a determinar el contenido, alcance y goce de un derecho
fundamental, es posible superar el presupuesto de la relevancia constitucional.
Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de
algunas actuaciones que se surtieron en el curso del proceso ordinario, así:
La sociedad Hábitat Calera & Cía S.A.S. presentó demanda de reparación directa
contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, en la que solicitó el resarcimiento de los perjuicios causados por las
operaciones administrativas de registro que lesionaron la reputación comercial y
buen nombre de la demandante, en razón al tiempo en que se demoró el trámite
para disponer de las 58 unidades habitacionales y ejecutar el proyecto.
La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en fallo de 10 de noviembre de 2023, negó las pretensiones de la
demanda, al considerar que las pruebas aportadas y practicadas en el curso del
proceso no evidenciaron una falla en el servicio por parte de las demandadas, pues
el error de no inscribir las demandas por servidumbre en los nuevos folios de
matrícula fue corregido, por lo que dicha circunstancia no generó la responsabilidad
del Estado, máxime cuando dentro del proceso no se acreditó que por ese hecho el
proyecto no se vendió o ejecutó, cuando la inscripción de la demanda por
servidumbre es un gravamen que no saca del comercio el inmueble afectado.
La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que
insistió en el argumento relacionado con la imposibilidad de disponer de las 58
unidades habitacionales del proyecto urbanístico Prados del Este, porque fueron
bloqueados por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, pues no
trasladó oportunamente a los folios de matrícula correspondientes las anotaciones
de inscripción de demanda de servidumbre de conducción de energía y asignó folios
de matrícula duplicados a algunas unidades inmobiliarias.
La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en fallo de 21 de
octubre de 2025, la modificó para declarar la caducidad frente al traslado oportuno
de las anotaciones de inscripción de la demanda de servidumbre y por la mora en
el proceso de actualización de las cédulas catastrales de los 58 lotes. En lo demás,
negó las pretensiones de la demanda, pues no se aportó prueba que acreditara la
imposibilidad de disponer de las 58 unidades habitacionales.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04792-01
Accionante: Luz Ángela Posada Echeverry y otro
Con respecto a la caducidad, consideró que el derecho de acción no fue ejercido en
tiempo por el “no traslado oportuno a los folios de matrícula correspondientes de las
anotaciones de inscripción de demanda de servidumbre de conducción energía”,
esto es, dentro del término de los 2 años previsto en el artículo 164 de la Ley 1437
de 2011, pues el daño derivado de esta actuación se concretó con el “bloqueo”
provisional de los folios de matrícula de las unidades habitacionales del proyecto
Prados del Este, que inició con la Resolución núm. 000068 de 4 de julio de 2013 y
culminó con la Resolución núm. 000288 de 10 de diciembre de 2013.
Por consiguiente, agregó que si bien no se allegó al proceso la constancia de la
notificación ni de la ejecutoria de esta última resolución, la autoridad judicial indicó
que en oficio núm. 6010 de 16 de diciembre de 2015, el IGAC informó al Fideicomiso
Recursos Prados del Este que había atendido la solicitud de cancelación, inscripción
y desenglobe de las 58 unidades habitacionales que conforman el proyecto
urbanístico, en el que no se hizo referencia expresa a la culminación de la actuación
administrativa ni al levantamiento del bloqueo registral, sin embargo, de este se
infiere que, a más tardar en esa fecha, la parte actora ya contaba con dicha
información, dado que la atención de la solicitud de actualización de las cédulas
catastrales solo era posible una vez normalizadas las condiciones jurídicas y
registrales de los folios.
Asimismo, señaló que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial
el 6 de diciembre de 2017, la cual fue declarada fallida el 31 de enero de 2018,
mientras que la demanda se presentó el 8 de junio de 2018.
Igualmente, en relación con los perjuicios causados por “la mora [del IGAC] en el
proceso de actualización de las cédulas catastrales de los 58 lotes”, también se
configuró la caducidad, pues el 16 de diciembre de 2015 se informó al fideicomiso
Recursos Prados del Este que había atendido la petición de “cancelación,
inscripción y desenglobe” de las 58 unidades habitacionales. Es decir, en atención
a las mismas fechas en que se solicitó la conciliación y se presentó la demanda,
también se había superado el término de 2 años para ejercer en términos el derecho
de acción.
Pese a lo anterior, el cargo referente al daño originado por la “asignación de folios
de matrícula duplicados a algunas unidades inmobiliarias”, consideró que la
demanda se ejerció oportunamente, en tanto el 20 de noviembre de 2017, la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá ordenó la unificación de los folios
de matrícula inmobiliaria núm. 50N-20785770 y 50N-20650856, el 13 de marzo de
2018, dicha entidad notificó al fideicomiso Prados del Este, sobre la unificación de
los referidos folios y el 6 de diciembre de 2017, la accionante presentó solicitud de
conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida el 31 de enero de 2018 y su
derecho de acción lo ejerció el 8 de junio de 2018.
Ahora bien, frente al cargo mencionado en el párrafo anterior, se advierte que la
autoridad judicial accionada indicó que el dictamen pericial no prestaba eficacia
probatoria para acreditar el daño alegado por la sociedad demandante, esto es, la
imposibilidad de disponer de las 58 unidades habitacionales que conforman el
proyecto urbanístico Prados del Este, porque la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Bogotá asignó folios de matrícula duplicados a algunas unidades
inmobiliarias que lo conformaban, pues sus conclusiones no permiten advertir que
fue por esa razón que se bloqueó el folio de matrícula de los inmuebles o que por
este motivo se adoptó otra medida que restringiera el derecho de dominio de la
accionante sobre los bienes.
Por último, resaltó que de una valoración integral de las pruebas que reposan en el
expediente determinó que en el plenario solo se probó que el 31 de octubre de 2016,
el Fideicomiso Recursos Prados del Este solicitó a la Oficina de Registro de
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Instrumentos Públicos de Bogotá el cierre del folio de matrícula núm. 50N-
20785770, por cuanto advirtió que la unidad inmobiliaria AF5 del proyecto
urbanístico Prados del Este aparecía identificada simultáneamente con dos folios,
este y el núm. 50N-20650856, siendo el último el que contenía la totalidad de las
anotaciones registrales del predio y que, mediante la Resolución núm. 436 de 20 de
noviembre de 2017, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ordenó la
unificación de los folios de matrícula núm. 50N-20785770 y 50N-20650856, sin
embargo, ningún elemento de juicio acreditaba la imposibilidad de la accionante de
disponer de las 58 unidades habitacionales, con ocasión de los folios de matrícula
duplicados de las unidades inmobiliarias del proyecto urbanístico Prados del Este.
Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la solicitud de amparo no
cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues se da continuidad al
debate superado en el curso del trámite judicial relacionado con la afirmación de
que el caudal probatorio evidenciaba el daño causado a las accionantes por la
imposibilidad de disponer de las 58 unidades habitacionales, circunstancia que
habría generado dificultades para ejecutar el proyecto.
Al estudiar los argumentos planteados por las accionantes en el escrito de tutela, se
observa que este se limitó al defecto fáctico, toda vez que las autoridades judiciales
accionadas negaron las pretensiones tendientes a la declaratoria de la
responsabilidad extracontractual del Estado por los daños que se generaron durante
el proceso de registro que lesionó la reputación comercial y buen nombre, en razón
al tiempo en que se demoró el trámite para disponer de las 58 unidades
habitacionales.
Al respecto, la Sala observa que esos argumentos ya fueron objeto de análisis por
la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como por la
Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
quienes, a partir de los diferentes elementos de juicio, como las pruebas pericial y
documental, así como la jurisprudencia, consideraron que no se demostró la
configuración de un daño cierto, pues la prueba técnica no evidenciaba la
imposibilidad de disponer de las 58 unidades habitacionales que conforman el
proyecto urbanístico Prados del Este y que esto obedeciera a un bloqueo o
restricción impuesto por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá
en razón a los folios de matrícula duplicados a algunas unidades inmobiliarias que
lo conformaban.
Aunado a lo anterior, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se
desarrollaron en la demanda y el recurso de apelación con los argumentos que se
plantean en el escrito de tutela, por parte de las accionantes. Por consiguiente, es
evidente que lo pretendido por las demandantes es utilizar el mecanismo
constitucional para insistir en el mismo debate desarrollado en el proceso ordinario.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20195, estableció que
la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la
competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la
constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir
asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a
cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y,
finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”6 (Negrilla y
resalta de la Sala)
5 M.P.: Carlos Bernal Pulido.
6 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.
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Asimismo, se observa que la providencia objetada fue dictada por la Subsección C
de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por lo que la verificación del requisito
de la relevancia constitucional adquiere mayor importancia y se torna más estricto
en este caso, teniendo en cuenta que se trata de una providencia emitida por una
Alta Corte.
En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que este presupuesto es más
riguroso cuando se trata de providencias judiciales proferidas por una Alta
Corporación. Al respecto, en la sentencia SU-917 de 20107, expresó lo siguiente:
“La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la
medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la
Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte
Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el
control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal
entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional. En los demás eventos los
principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos
supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y
valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente
del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.
Lo anterior, fue reiterado por la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 20228,
en la que se afirmó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad,
razón por la cual “se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta
una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una
actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter
desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito
general de procedencia de relevancia constitucional. Se destaca que este requisito
no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos
fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir
tal situación a primera vista especialmente, cuando se trata de una tutela contra una
sentencia de una alta corte”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de
tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales
al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en este caso a la
manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate
relacionado con la declaratoria de responsabilidad del Estado por los supuestos
perjuicios causados por las operaciones administrativas de registro que lesionó la
reputación comercial y buen nombre, en razón al tiempo en que estuvieron
bloqueados los inmuebles y se demoró el trámite para disponer de las 58 unidades
habitacionales.
Finalmente, se reitera que los argumentos expuestos en el escrito de impugnación
relacionados con los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente
judicial y decisión sin motivación, en los que se desarrollaron reproches frente a la
caducidad que se declaró en la decisión de segunda instancia, no serán objeto de
análisis por la Sala, en tanto no fueron planteados desde un inicio en la solicitud de
amparo.
Por las razones expuestas, la Sala concluye que el presente asunto no supera el
presupuesto de relevancia constitucional y, en esa medida, se debe revocar la
sentencia de 17 de julio de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección
7 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada en las sentencias SU-131 de 2013, M.P. (E) Alexei Egor Julio Estrada, SU-050
de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU-217 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
8 M.P.: Natalia Ángel Cabo.
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Segunda del Consejo de Estado para, en su lugar, declarar improcedente la acción
de tutela.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Revocar la sentencia de 17 de julio de 2026, proferida por la Subsección
A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar,
Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora
Luz Ángela Posada Echeverry y la sociedad Hábitat Calera & Cía S.A.S., quienes
actúan mediante apoderado judicial, contra la Subsección C de la Sección Tercera
del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B, por las razones aquí expuestas.
Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Quinto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260479201/2FF74D98C02C60475C4E4AB9A107225F509F46BE32C74D90B9BC40415167F819/2

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