Tutela improcedente: proceso en curso – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01
Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 20 de agosto de 2026
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 25000-23-15-000-2026-00301-01
Demandante: ESGARDO IDROBO TAMAYO Y OTRO
Demandado: JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ
Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso de reparación
directa. Auto que admite demanda. Improcedencia de la acción de
tutela. Requisito general de subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 6
de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Cuarta, Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 22 de abril de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, los señores Jorge Enrique
Gamboa Bolívar y Esgardo Idrobo Tamayo Paredes pidieron la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de los autos proferidos
el 29 de noviembre de 2024 y 21 de noviembre de 2025, por el Juzgado 35 Administrativo
de Bogotá dentro del proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00,
con los que admitió la demanda promovida por los señores Esgardo Idrobo Tamayo y
Jorge Enrique Gamboa en contra de Central de Inversiones – CISA; y, no repuso esa
decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto en su contra,
respectivamente.
2. Pretensiones
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
<>
3. Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
El 28 de septiembre de 2022, los señores Esgardo Idrobo Tamayo y Jorge Enrique
Gamboa Bolívar promovieron demanda verbal de mayor cuantía en contra de la Central
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Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01
Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro
de Inversiones – CISA S.A. con el fin de obtener la declaratoria de enriquecimiento sin
causa y el reconocimiento y pago de la suma de $444.045.000 por los dineros que dicha
sociedad recibió por concepto del contrato de arrendamiento comercial de inmuebles en
puertos CZF – 0008- 2012.
La demanda se adelantó bajo el radicado No. 76-001-3103-005-2022-00254-00 y
correspondió al Juzgado 5 Civil de Buenaventura, Valle del Cauca, que por auto del 3 de
octubre de 2022 declaró su falta de competencia por factor territorial y ordenó la remisión
del proceso a los juzgados civiles de Bogotá.
El asunto fue asignado por reparto al Juzgado 6 Civil de Bogotá bajo el radicado No.
11001-31-03-0006-2022-00431-00 que, por auto del 23 de enero de 2023, dispuso su
admisión y, mediante proveído de 23 de junio de 2023, declaró probadas las excepciones
de falta de jurisdicción o de competencia propuestas por la demandada y ordenó la
remisión del proceso a los juzgados administrativos de Bogotá, decisión que fue objeto
de recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por los demandantes y
resuelto por auto de 22 de enero de 2024 que mantuvo la decisión de remitir el proceso
y rechazó por improcedente el recurso de apelación.
Una vez asignada por reparto, el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 35
Administrativo de Bogotá bajo el radicado 11-001-33-36-035-2024-00107-00, autoridad
que mediante auto del 5 de noviembre de 2024 inadmitió la demanda y por auto de 29 de
noviembre de 2024 la admitió.
Inconforme, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de
apelación contra el auto del 5 de noviembre de 2024, por considerar que los contratos
celebrados por la sociedad Central de Inversiones S.A. – CISA no están sujetos a las
normas de contratación estatal, sino que se regulan en cuanto al contenido material y los
requisitos en lo previsto para la legislación civil y comercial, esto es, la Ley 84 de 1973 y
la Ley 820 de 2003, y precisó que en el contrato de arrendamiento comercial de
inmuebles y puertos CZF-0008-2012 suscrito el 26 de noviembre de 2012 y que fue
declarado inexistente e ineficaz no intervino el Instituto Nacional de Vías – INVIAS.
Por auto de 17 de abril de 2026, el juzgado de conocimiento no repuso el auto recurrido,
rechazó por improcedente el recurso de apelación y vinculó al proceso como litisconsorte
necesario al Instituto Nacional de Vías – INVIAS; señaló que, de conformidad con el
artículo 1 del Decreto 4819 de 2007, CISA es una sociedad de economía mixta del orden
nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que, de
conformidad con el artículo 104.1 del CPACA, el conocimiento de las controversias en
que se pretende la declaratoria de su responsabilidad extracontractual es de
conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.
De otra parte, afirmó que, de conformidad con los documentos obrantes en el proceso, el
contrato de arrendamiento sobre el que se pretendía que se declarara que los dineros
pagados por los demandantes no tuvieron causa alguna, recaía sobre un bien inmueble
de propiedad del INVIAS que Central de Inversiones S.A. CISA administraba en virtud del
contrato interadministrativo de cuentas en participación CM-020-2011 celebrado entre
CISA e INVIAS, por lo que éste último en su condición de socio partícipe inactivo dentro
del contrato de cuentas en participación sería receptor del 80% de las utilidades
correspondientes al recaudo de los cánones de arrendamiento y en caso de que se
generen pérdidas, estas serían asumidas en un 100% por el INVIAS, lo que hacía
necesaria su comparecencia al proceso y destacó que de conformidad con el artículo 243
del CPACA en contra del auto admisorio no procede recurso de apelación.
4. Fundamentos de la acción de tutela
De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. En cuanto al fondo del asunto, señaló que las providencias cuestionadas
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Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro
incurrieron en:
Defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 91 de la Ley 795 de 2003,
1
que definió el régimen de los actos y contratos de la Central de Inversiones S.A., y del
artículo 1 del Decreto 4819 de 2007,que modificó la estructura de CISA, al admitir la
2
demanda de reparación directa y no reponer tal decisión, toda vez que los contratos de
arrendamiento celebrados por Central de Inversiones S.A. – CISA no están sujetos a las
normas de contratación estatal, sino que se regulan en su contenido material y formal por
lo establecido en el Código Civil y en el Código de Comercio, y en ese sentido destacó
que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria en la especialidad
civil.
5. Intervenciones
El Juzgado 35 Administrativo de Bogotá, a través de su titular, luego de señalar las
actuaciones que se surtieron dentro del proceso de reparación directa, afirmó que la
acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que
versa sobre un asunto meramente legal y procesal que busca reabrir un debate que ya
concluyó dentro del proceso ordinario sin que exista la actuación arbitraria o ilegítima que
pretendió atribuir la parte actora a la autoridad judicial accionada, por lo que solicitó
declarar la improcedencia de la acción.
Central de Inversiones S.A. – CISA afirmó que no existía vulneración de los derechos
fundamentales de la parte actora dada la competencia del Juzgado 35 Administrativo de
Bogotá para conocer del asunto en virtud de lo previsto por el artículo 104 del CPACA,
comoquiera que CISA es una sociedad de economía mixta que cumple funciones
públicas; además, solicitó su desvinculación de la acción.
6. Sentencia Impugnada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, declaró
improcedente la acción de tutela por no cumplir con los presupuestos de relevancia
constitucional y subsidiariedad, dado que el problema planteado por los accionantes no
radicó en una vulneración autónoma de sus derechos fundamentales, sino en la
inconformidad frente a la interpretación jurídica adoptada por el Juzgado 35
Administrativo de Bogotá respecto de la competencia y adecuación del medio de control
de reparación directa, por lo que se trataba de una controversia de mera legalidad, propia
del trámite ordinario del proceso, que ya fue resuelta cuando se decidió el recurso de
reposición en contra del auto admisorio.
Destacó que los accionantes hicieron uso del recurso de reposición y en subsidio de
apelación, que fueron resueltos mediante auto de 21 de noviembre de 2025, sin que la
acción de tutela pueda ser utilizada como una instancia adicional para reabrir un debate
que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario, e indicó que la autoridad judicial
accionada actuó dentro de sus competencias, motivó sus decisiones y garantizó los
derechos de defensa de las partes.
1 ARTÍCULO 91. Régimen de los actos y contratos de la Central de Inversiones S.A. La Central de Inversiones S.A.
CISA mantendrá su carácter de sociedad de economía mixta indirecta del orden nacional, tendrá naturaleza única y
se sujetará en la celebración de todos sus actos y contratos al régimen de derecho privado que para la realización de
las operaciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se contempla en el artículo 316, numeral 1 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
El régimen legal aplicable a los empleados de la Central de Inversiones S.A. será el mismo de los trabajadores del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
2 ARTÍCULO 1°. Naturaleza: Central de Inversiones S. A. CISA es una sociedad comercial de economía mixta del
orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de naturaleza única, sujeta, en la celebración
de todos sus actos y contratos, al régimen de derecho privado.
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7. Impugnación
El accionante impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para,
en su lugar, conceder el amparo solicitado.
Reiteró que la competencia para conocer del asunto es de la jurisdicción ordinaria, dado
que el contrato objeto de debate fue suscrito por personas sometidas a la contratación
privada sin la intervención de entidades de derecho público ni la existencia de un
litisconsorcio necesario.
Adujo que, como hecho sobreviniente, el INVIAS presentó recurso de reposición en
contra del auto dictado por la autoridad accionada el 25 de noviembre de 2025 que
dispuso su vinculación como litisconsorte necesario y que en el mismo se precisó que no
existía relación jurídica sustancial directa entre dicha entidad y los demandantes y que el
contrato CZF-008-2012 fue celebrado exclusivamente por CISA, quien actuó en nombre
propio, e indicó que la justificación de la competencia de la jurisdicción contenciosa
carecía de un soporte jurídico válido y configuraba una grave afectación a su derecho
fundamental al debido proceso dado que la controversia no fue sometida al juez natural.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por
la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia
que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
La Sala anticipa que confirmará la decisión que declaró improcedente la acción de tutela
porque no cumple con el requisito general de subsidiariedad, debido a que se cuestionan
asuntos relacionados con un proceso judicial que se encuentra en trámite.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia general de la acción de tutela
cuando el proceso judicial se encuentra en curso y, (iii) el análisis del caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian
de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
específicos4 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
han superado los requisitos generales.
3. La improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se
encuentra en curso
En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra
en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la
acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para
evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que “no es dable la intromisión de la
3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
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jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan
unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”.
Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la
acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el cual “no
se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su
disposición otros medios de defensa judicial.
4. Análisis del caso concreto
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de los autos dictados
el 29 de noviembre de 2024 y 21 de noviembre de 2025, por el Juzgado 35 Administrativo
de Bogotá dentro del proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00,
con los que admitió la demanda promovida por los señores Esgardo Idrobo Tamayo y
Jorge Enrique Gamboa en contra de Central de Inversiones – CISA; y resolvió no reponer
esa decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto en su
contra, respectivamente.
Al respecto, la parte accionante estima que se transgreden sus garantías fundamentales
porque el conocimiento del asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria, dado
que los contratos de arrendamiento celebrados por Central de Inversiones S.A. – CISA
no están sujetos a las normas de contratación estatal, sino que se regulan por la Ley 84
de 1973 y la Ley 820 de 2003.
De la revisión del expediente aportado por la autoridad accionada, así como de la
información registrada en el aplicativo Samai, la Sala encuentra que los autos dictados
por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá el 29 de noviembre de 2024 y el 21 de
noviembre de 2025, por medio de los cuales se admitió la demanda y se resolvió no
reponer tal decisión y rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto,
respectivamente, se dictaron dentro de un proceso de primera instancia que se encuentra
en curso, sin que dentro del mismo se haya emitido una decisión definitiva, por lo que no
le es dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural del
asunto.
La Corte Constitucional ha señalado que las etapas, recursos y procedimiento que
conforman un proceso configuran el primer espacio de protección de los derechos
fundamentales; por ejemplo, en la sentencia SU-458 de 2010, señaló que las
controversias relacionadas con derechos fundamentales deben ser resueltas, en
principio, por la vía ordinaria y que solo en casos excepcionales se puede acudir a la
acción de tutela.
La Sala debe mencionar que el hecho de que las decisiones proferidas en el proceso
ordinario no sean dictadas conforme con las pretensiones del actor, no implica que los
medios de defensa dispuestos por el legislador resulten inadecuados en el trámite del
proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00.
Adicionalmente, la Sala observa que los argumentos expuestos en la tutela corresponden
a los mismos del recurso de reposición, por lo que están encaminados a extender en
sede de tutela un debate jurídico que ya fue zanjado por el juez natural y, en esa medida,
en el escenario que propone el accionante, la Sala estaría obligada a examinar
nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad accionada en el proceso de
reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00, finalidad para la que no está
previsto el mecanismo constitucional.
En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para confirmar la
sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela
presentada por los señores Jorge Enrique Gamboa Bolívar y Esgardo Idrobo Tamayo
Paredes, por incumplir el requisito de subsidiariedad.
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Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01
Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de
la ley,
III. FALLA
1. Confirmar la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de
tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador5
5 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el cual
se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000231500020260030101/94094155AACE0B0096F04B19D12D5E4704436E8636BA9CE3D391C57A319AE793/2

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