Tutela improcedente por subsidiariedad – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04776-00
Demandante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04776-00
Demandante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer
Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar
Temas: Tutela contra providencia judicial – otro medio de defensa
judicial – improcedencia de la tutela como mecanismo
transitorio.
Sentencia primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada, por el señor Melkis Guillermo Kammerer
Kammerer contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo
establecido en el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 18 de junio de 2026, el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, en nombre
propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por
considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la
administración de justicia y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes
pretensiones:
«PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia.
SEGUNDA. Dejar sin efectos el auto que rechazó la demanda de acción de grupo.
TERCERA. Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar admitir la demanda conforme al
artículo 52 de la Ley 472 de 1998.
CUARTA. Ordenar al Tribunal abstenerse de exigir requisitos probatorios no previstos en
la ley en la etapa de admisión.
QUINTA. Ordenar garantizar el trámite de la acción de grupo conforme a su naturaleza
especial.»
2. Hechos:
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
El señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer presentó una acción de grupo
conforme a lo previsto en el artículo 52 de la Ley 472 de 1998.
El 9 de junio de 2026, el Tribunal Administrativo del Cesar inadmitió la demanda al
considerar que: i) faltaban los poderes otorgados por dos integrantes del grupo,
requisito necesario para acreditar su representación judicial; ii) no se demostró la
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condición de afectado de varios integrantes ni la conformación mínima y válida del
grupo, por lo que debían precisarse sus situaciones particulares y su legitimación para
actuar; iii) la demanda no describe con suficiente precisión los hechos, perjuicios,
fechas y periodos reclamados, ni aporta todas las pruebas necesarias para verificar
los daños y la oportunidad de la acción; y iv) no se acreditó el envío previo de la
demanda y sus anexos a las demandadas, por lo que debe aportarse la constancia de
dicha notificación.
El 14 de junio de 2026, el citado Tribunal rechazó la demanda porque el demandante
no subsanó los yerros encontrados en la demanda. Contra esa providencia no se
interpuso recurso alguno.
3. Argumentos de la tutela
La parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo del Cesar realizó una
interpretación indebida de los requisitos de admisión de la acción de grupo, al exigir la
acreditación de elementos probatorios que corresponden a una etapa posterior del
proceso, esto es, que impuso requisitos no previstos en la Ley 472 de 1998, tales como
la demostración individual de reclamaciones previas, pruebas de facturación y
actuaciones administrativas de cada integrante del grupo. De modo que la autoridad
judicial transformó el análisis formal de admisibilidad en un examen sustancial sobre
la viabilidad de las pretensiones, con lo cual configuró una decisión de fondo encubierta
sin permitir el desarrollo de la etapa probatoria.
En ese sentido, argumentó que tales exigencias constituyen una carga probatoria
anticipada, que era ajena a los requisitos establecidos en el artículo 52 de la Ley 472
de 1998, norma especial que únicamente exige la identificación del grupo, la
exposición de los hechos, la estimación de los perjuicios y los demás presupuestos
formales allí previstos.
Por ello, alegó que el Tribunal confundió los requisitos de admisibilidad con aspectos
propios del debate de fondo, aplicó indebidamente exigencias provenientes de otros
medios de control y desconoció el principio de especialidad normativa, e incurrió
presuntamente en un defecto procedimental absoluto.
Finalmente, indicó que dicha actuación vulneró el derecho de acceso a la
administración de justicia al impedir el trámite y conocimiento de fondo de la acción,
situación que no constituye un hecho aislado sino una práctica reiterada que ha
derivado en el rechazo sistemático de acciones de grupo.
4. Trámite previo
En providencia del 24 de junio de 2026, el despacho admitió la acción de tutela y
ordenó notificar al demandante y al Tribunal Administrativo del Cesar en calidad de
demandado.
5. Oposición
El Tribunal Administrativo del Cesar guardó silencio.
6. Intervinientes
Sin ser vinculada al presente trámite constitucional, la Superintendencia de Servicios
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Públicos Domiciliarios sostuvo que carece de competencia para intervenir en la
controversia objeto de la tutela, por cuanto esta se dirige exclusivamente contra una
decisión judicial adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar y no versa sobre
actuaciones relacionadas con la prestación de los servicios públicos domiciliarios
sometidos a su función de inspección, vigilancia y control.
En consecuencia, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar
que no ha realizado ninguna actuación u omisión que pueda relacionarse con la
presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante,
razón por la cual solicitó su desvinculación del trámite constitucional y el rechazo de
cualquier pretensión que pudiera dirigirse en su contra.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.° establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Problema jurídico
Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor
Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, al inadmitir y posteriormente rechazar la
demanda de acción de grupo promovida en representación de los usuarios del servicio
público de energía eléctrica, bajo el argumento del incumplimiento de requisitos de
admisión que, según el accionante, exceden las exigencias previstas en la Ley 472 de
1998 y corresponden a aspectos propios del análisis de fondo y de la etapa probatoria
del proceso.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia del amparo porque el accionante
contaba con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para controvertir la decisión
cuestionada, consistente en el recurso de apelación contra el auto que rechazó la
demanda.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a i) el requisito general de
subsidiariedad; ii) el análisis del caso concreto.
(i) Del requisito general de la subsidiariedad1 y la procedencia excepcional de la
acción de tutela como mecanismo transitorio
Para el caso concreto, es preciso hacer referencia al requisito general de la
subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra
1 Sentencia T-375 de 2018, Corte Constitucional.
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providencias judiciales, porque existen medios ordinarios de defensa judicial para
controvertir las decisiones de la administración2.
Para la Corte Constitucional, el principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de
la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre el carácter subsidiario de la
acción, la Corte ha señalado que «permite reconocer la validez y viabilidad de los
medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y
prevalentes para la salvaguarda de los derechos» 3. Es ese reconocimiento el que
obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para
conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y
extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que
amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este
mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de
protección.
No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el
presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela debe analizarse en cada
caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa
judicial, la Corporación ha determinado que existen dos excepciones que justifican su
procedibilidad4:
(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver
las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales
circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo
definitivo; y,
(ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, este no
impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la
acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En cuanto a la primera hipótesis, que se refiere a la idoneidad del medio de defensa
judicial al alcance del afectado, se tiene que esta no puede determinarse en abstracto,
sino que, por el contrario, la aptitud para la efectiva protección del derecho debe
evaluarse en el contexto concreto5. El análisis particular resulta necesario, pues en
éste podría advertirse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una
dimensión constitucional o no permite tomar las medidas necesarias para la protección
o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados.
En cuanto a la segunda hipótesis, cabe anotar que su propósito no es otro que el de
conjurar o evitar una afectación inminente y grave a un derecho fundamental. De este
modo, la protección que puede ordenarse en este evento es temporal, tal y como lo
dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Asimismo, dicha excepción al
requisito de subsidiariedad exige que se verifique: (i) una afectación inminente del
derecho -elemento temporal respecto del daño-; (ii) la urgencia de las medidas para
2 Sentencia SU-062 de 2022.
3 Sentencia T-603 de 2015; Sentencia T-580 de 2006, Corte Constitucional.
4 Sentencia T-662 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
5 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha establecido que “el medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser
materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es,
que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”. Sentencia T – 040 de 2016.
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remediar o prevenir el perjuicio irremediable; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o
impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas
para la efectiva protección de las garantías fundamentales en riesgo6.
Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios
judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de los mismos en
el caso concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de
forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y
no simplemente formal y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al juez
ordinario. Por tanto, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, la
acción puede proceder de forma definitiva.
De este modo, cuando el amparo es promovido por personas que requieren especial
protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de
familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre
otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a partir de
criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos7.
(ii) La acción de tutela como mecanismo transitorio en el presente caso
Mediante el ejercicio de la presente acción el actor pretende que se deje sin efectos la
providencia del 14 de junio de 2026, por medio de la cual se rechazó la demanda de
acción de grupo que presentó junto a otros ciudadanos, y en su lugar se ordene que
se provea sobre la admisión de la misma.
Para ello, el actor invoca la protección constitucional, porque a su juicio el Tribunal
Administrativo del Cesar desbordó el análisis formal propio de la etapa de admisión de
la acción de grupo al exigir pruebas y acreditaciones que corresponden al debate de
fondo, tales como reclamaciones previas, facturación y actuaciones administrativas
individuales de cada integrante del grupo.
En su criterio, dichas exigencias no están previstas en el artículo 52 de la Ley 472 de
1998, que únicamente requiere la identificación del grupo, la exposición de los hechos
y la estimación de los perjuicios, por lo que constituyen una carga probatoria anticipada
y una aplicación indebida de requisitos ajenos a este mecanismo judicial. En
consecuencia, alegó que el Tribunal incurrió en un defecto procedimental al confundir
los requisitos de admisibilidad con aspectos sustanciales de la controversia, con lo cual
vulneró el principio de especialidad normativa y el derecho de acceso a la
administración de justicia, al impedir el trámite y estudio de fondo de la acción de grupo.
Por lo anterior, dadas las circunstancias particulares que aduce la tutelante, en el caso
objeto de estudio, la Sala pasa a verificar si la acción de tutela de la referencia procede
como mecanismo transitorio, o si, por el contrario, no se cumple con el requisito general
de subsidiariedad.
Ahora bien, la Ley 472 de 1998 contiene una regulación especial de las acciones de
grupo; sin embargo, no contempla de manera integral todos los aspectos
procedimentales que pueden surgir durante su trámite. Precisamente por ello, el
artículo 68 de dicha normativa dispone que, en aquello que no se encuentre
6 Sentencias: T – 225 de 1993, T – 789 de 2003, entre otras, Corte Constitucional.
7 Sentencias T-401 de 2017; T-163 de 2017; T-328 de 2011; T-456 de 2004; T-789 de 2003, T-136 de 2001, entre otras, Corte
Constitucional.
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expresamente regulado, resultan aplicables las normas procesales del CPACA8,
siempre que ellas no contraríen la naturaleza y finalidad de este mecanismo.
Dentro de los asuntos no regulados expresamente por la Ley 472 de 1998 se encuentra
el régimen de recursos contra las providencias que inadmiten o rechazan la demanda.
La ley especial no establece la procedencia de un recurso de apelación contra el auto
de rechazo de la demanda de acción de grupo, razón por la cual debe acudirse a la
remisión normativa prevista en su artículo 68 para integrar el procedimiento con las
disposiciones del régimen procesal Contencioso-Administrativo9.
Por lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela es improcedente por
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que el ordenamiento jurídico
prevé un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para controvertir el auto que
rechazó la demanda de acción de grupo.
En efecto, el artículo 243 del CPACA, aplicable por remisión, prevé la procedencia del
recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda. En consecuencia, el
accionante contaba con un medio ordinario para cuestionar la decisión judicial que
ahora pretende controvertir mediante la acción de tutela.
No obstante, en el expediente no obra prueba de que el actor hubiera interpuesto
recurso de apelación contra el auto de 14 de julio de 2026, pese a que dicha
providencia era susceptible de ese medio de impugnación conforme al artículo 243 del
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, aplicables por
remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998.
Dicho mecanismo permite cuestionar ante el superior jerárquico la providencia
proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. Con ello, el accionante contaba con
una protección judicial oportuna y efectiva que hace innecesaria la intervención del
juez constitucional.
En estos escenarios, el juez constitucional no puede desplazar los procedimientos
ordinarios ni convertir la tutela en una vía paralela para resolver controversias que
requieren debate de aplicación de normativa sobre los requisitos para admitir una
acción de grupo.
En suma, en el presente caso la acción de tutela no es procedente por falta de
cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en relación con la pretensión de
que deje sin efectos el auto del 14 de julio de 2026 y se ordene admitir la demanda de
acción de grupo, y, en todo caso, no se advierte una actuación vulneradora de
derechos fundamentales por parte de la parte demandada, que haga procedente el
amparo solicitado de manera excepcional y, en esa medida, se declara la
improcedencia de la acción de tutela.
Por lo anterior, se declarará la improcedencia del amparo solicitado por Melkis
Guillermo Kammerer Kammerer contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
8 Sentencia del 15 de junio de 2018. Exp. 730001-23-33-000-2016-00786-01. M.P. María Adriana Marín; sentencia del 6 de agosto
de 2020, Exp. 64778, M.P. María Adriana Marín.
9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 6 de octubre de 2025, expediente 63001-33-33-004-2024-00105-
01 (72.890), C.P. Fredy Ibarra Martínez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de enero de 2026,
expediente 05001-23-33-000-2025-01063-01 (73.581), C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04776-00
Demandante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Declarar improcedente el amparo solicitado por Melkis Guillermo Kammerer
Kammerer, por las razones expuestas.
2. En caso de no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260477600/0E8AB17A8B29E13A785F7590D39D6BF5D6FA583F56C4F6B61D22D63A0EA57B34/2

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