Tutela improcedente por subsidiariedad (Rad. 11001031500020260333601) – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03336-01
Demandante: Ana Liria Quintero de Ojeda y otros
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03336-01
Demandante: Ana Liria Quintero de Ojeda y otros
Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A
Tema: Tutela contra providencia judicial. Reparación de perjuicios
causados a un grupo. Otro medio en curso
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de
tutela del 4 de junio de 2026, dictada por la Sección Segunda, Subsección A, del
Consejo de Estado, que resolvió:
«PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Ana Liria
Quintero de Ojeda y otros, en relación con el cargo formulado por presunto defecto
sustantivo, por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDA. NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Ana Liria
Quintero de Ojeda y otros.»
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 30 de abril de 2026, por conducto de apoderada, la señora Ana Liria Quintero de
Ojeda y otras 58 personas1 interpusieron acción de tutela contra el Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección A, por estimar vulnerados los derechos fundamentales
al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al mínimo
vital y a la reparación integral. En consecuencia, formularon las siguientes
pretensiones:
«Primero.- Tutelar los derechos fundamentales invocados y de los cuales se solicita el
amparo constitucional y de los demás derechos fundamentales que se consideren
vulnerados a mis poderdantes con el estudio de la presente acción.
1 Ana Lucía Ojeda Flores, Alexander Valdez Vargas, Ángel Miro Muñoz, Arlenys Díaz Torres, Arcenio Díaz Torres, Blanca Olfa
Montenegro Mena, Beatriz Madroñero Araujo, Bersani Muñoz, Ceferina Rodríguez Saavedra, Cipriano Rodríguez Meléndez, Elsy
Esmir Muñoz Díaz, Alina Díaz Grajales, Elvia Leonila Riasco de Quintero, Erney Ramírez Meza, Farul Yanine Meléndez
Rodríguez, Fredisnando Quintero, Gladis Quintero Pantoja, Griselda Torres Pérez, Hidairo Quintero Pantoja, Ilima Díaz Torres,
Isaura Huila Valdez, José Arnelio Meléndez Benavides, Leidy Yoana Meléndez Rodríguez, Hernando Montenegro Galíndez, Luis
Roger Cabrera Meléndez, Luber Meléndez Meléndez, Luz Aida Torres Meza, Manuel Jesús Adrana Matazea, Marcionila Araujo
Solarte, María Asceción Concepción Meza Valdés, María Angelita Díaz Gómez, María Beatriz Cabrera Quintero, María del
Carmen Rodríguez Díaz, Maximino Rodríguez Díaz, María Diana Solarte, Margoth Rodríguez Díaz, Melquisedec Solarte
Ramírez, Nuria Díaz Torres, Nubier Yasmin Ojeda Quintero, Oliber Cabrera Quintero, Olmedo Meza Cadena, Olivia Rodríguez
Díaz, Pedro Díaz Torres, Ramiro Valdez, Raúl Meza, Raimur Meléndez Quintero, Reinerio Urresti Adrada, Ruber Quintero
Pantoja, Rubiela Solarte Muñoz, Sandra Rosbir Montenegro Galíndez, Segunda Gloria García Rodríguez, Tránsito Díaz Torres,
Ubermey Solarte, Yamileth Meléndez Rodríguez, Yecmi Rojas Meza, Yoleidy Meza Muñoz, Yimy Arley Pascuasa Cabrera,
Oliberto Cabrera Quintero.
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Segundo.- En consecuencia, ordenar al Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Tercera -Subsección A, M.P. Dra. MARIA ADRIANA MARÍN,
que modifique la sentencia de fecha 24 de octubre de 2025, en lo que respecta a la
negativa del reconocimiento del valor del lucro cesante para todos y cada uno de los
cultivos de propiedad de mis mandantes, los cuales resultaron afectados por la aspersión
aérea con glifosato realizada el día 6 de octubre de 2014 por avionetas de la policía
nacional,
Tercero.- Se tomen las medidas que se considere necesarias para que cese la
vulneración a los derechos invocados.
Cuarto.- Se ordene a la accionada que, en un término no mayor a 48 Horas, de
cumplimiento al fallo de tutela.»
2. Hechos
De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los
siguientes:
La señora Ana Liria Quintero de Ojeda y 60 agricultores del municipio de Policarpa
(Nariño) presentaron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo
contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se les
reconocieran los perjuicios causados por la aspersión aérea «indiscriminada» con
glifosato realizada el 6 de octubre de 2014 sobre sus cultivos de uso lícito y, en
consecuencia, se ordenara la correspondiente indemnización.
Los demandantes señalaron que el daño ocasionado consistió en la pérdida de los
cultivos de maíz, caña, maní, plátano, limón, naranja, guanábana, yuca, frijol, mango,
café, aguacate, cacao, tomate de árbol, piña, lulo, cebolla, papaya, zapallo, papayo,
maracuyá, mandarina, banano y pasto, de los que derivaban su sustento económico.
Al proceso se le asignó el radicado 52001-23-33-000-2016-00553-00 y conoció el
Tribunal Administrativo de Nariño que, en sentencia del 14 de mayo de 2019, accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas. En concreto,
declaró la responsabilidad patrimonial de la Policía Nacional y ordenó el pago de una
indemnización a favor de 52 de los demandantes, por daño emergente y lucro cesante.
El a quo concluyó que la fumigación ocasionó la pérdida de los cultivos y que durante
las inspecciones no se encontraron cultivos ilícitos en los predios afectados.
Consideró configurada una falla del servicio por el incumplimiento de los protocolos
de identificación y aspersión de cultivos ilícitos. En consecuencia, reconoció
indemnizaciones por daño emergente y lucro cesante por más de $6.112 millones,
excluyendo a nueve demandantes que no acreditaron propiedad, posesión o tenencia
de los predios, y negó los perjuicios morales y daño a la vida de relación.
Ambas partes apelaron. Los demandantes cuestionaron la exclusión de nueve
integrantes del grupo, mientras que la Policía Nacional negó la existencia de nexo
causal entre la fumigación y los daños, controvirtió la validez de las pruebas y objetó
el dictamen pericial sobre los perjuicios.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 24 de
octubre de 2025, modificó la decisión apelada. Tras valorar las pruebas, encontró que
existió un daño antijurídico imputable al Estado y ratificó la configuración de una falla
en el servicio de la Policía Nacional por el incumplimiento de los principios de
planeación operativa, identificación de áreas de cultivos ilícitos y respeto de las
medidas ambientales de protección. En consecuencia, concluyó que la Policía
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Nacional sí causó los daños al realizar una aspersión indiscriminada que afectó
cultivos lícitos de los demandantes.
Respecto de los perjuicios, el Consejo de Estado reconoció únicamente el daño
emergente a favor de 53 demandantes, al considerar acreditada su condición de
propietarios o explotadores de los cultivos afectados. Excluyó a 8 demandantes por
falta de prueba suficiente sobre su derecho. Aunque examinó el dictamen pericial,
concluyó que este carecía de soportes objetivos suficientes para cuantificar los daños,
por lo que acudió a criterios de equidad y justicia restaurativa para fijar la
indemnización.
Finalmente, negó el lucro cesante, al estimar que no existía certeza sobre las
ganancias que habrían obtenido los agricultores y que su reconocimiento, junto con el
daño emergente, generaría una doble compensación económica. También mantuvo
la condena en costas de primera instancia contra la entidad demandada. Y en segunda
instancia no condenó en costas.
Mediante escrito del 21 de noviembre de 2025, la parte demandante, a través de
apoderada, interpuso recurso de revisión eventual, así: «[…] INTERPONGO Y
SUSTENTO RECURSO DE REVISIÓN, como propósito único y fundamental la
unificación de la jurisprudencia dentro de LA ACCIÓN DE GRUPO […]».
Como pretensión solicitó modificar la sentencia del 24 de octubre de 2025 y acceder
a las pretensiones en los términos del fallo de primera instancia. Adujo que la Sala
descartó el dictamen pericial sin permitir su complementación ni decretar pruebas de
oficio; acudió a la equidad sin motivación suficiente, cuando podía condenar en
abstracto (art. 193 del CPACA); y negó el lucro cesante. Frente a esto último, sostuvo
que la Sala exigió certeza sobre la venta de las cosechas y consideró que habría doble
compensación, pese a que ese perjuicio y el daño emergente son autónomos. A su
juicio, con ello se vulneraron, entre otros, el debido proceso, la igualdad y el mínimo
vital de los campesinos. En subsidio, solicitó ordenar un dictamen complementario o
abrir un incidente de liquidación.
3. Argumentos de la acción de tutela
Los actores sustentaron la solicitud de tutela con los siguientes argumentos:
Aseguraron que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela. Frente a los requisitos específicos alegaron como defectos el fáctico, sustantivo
y desconocimiento del precedente judicial.
Defecto fáctico. Indicaron que la sentencia de 24 de octubre de 2025 incurrió en
indebida valoración probatoria al descalificar el dictamen pericial presentado por la
ingeniera agrónoma, no valorar integralmente el resto del material probatorio allegado
con la demanda y no aplicar criterios de flexibilidad probatoria, con lo que faltó al deber
de valoración integral de la prueba.
Señalaron que esa decisión negó el lucro cesante por falta de prueba sobre ingresos
futuros y la comercialización de las cosechas y porque su reconocimiento implicaría
una «doble compensación», postura que vulnera el principio de reparación integral al
desconocer que la pérdida de cultivos de ciclo largo (café, cacao, limón tahiti, naranja
entre otros) implica la privación de ingresos futuros, técnicamente previsibles y ciertos
para los campesinos afectados.
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Manifestaron que la autoridad judicial con un rigorismo probatorio excesivo
desconoció que la destrucción de la unidad productiva impide percibir los frutos de la
cosecha, con lo que se afecta su mínimo vital y los revictimiza frente a un daño que el
propio Estado ya reconoció como antijurídico. En ese entendido, explicaron que el
fallador de segunda instancia desconoció las condiciones socioeconómicas en las que
se desarrolla la actividad agrícola campesina, pues es informal; así que constituye una
carga probatoria desproporcionada (exceso ritual manifiesto) exigir facturas
comerciales a quienes no cuentan con contabilidad formal pero sí con la evidencia
física del cultivo destruido.
Advirtieron que la autoridad judicial accionada no agotó las posibilidades probatorias
disponibles, a pesar de que estaba acreditada la actividad productiva agrícola y la
ocurrencia del daño. A su juicio, pudo acudirse a inferencias razonables o medios
indirectos de prueba.
Enunciaron que el error en la valoración de las pruebas sobre el lucro tuvo un efecto
decisivo en la sentencia, pues redujo drásticamente la indemnización a la que tienen
derecho los afectados.
Alegaron que la sentencia objeto de tutela fractura la confianza legítima en la
administración de justicia, puesto que no puede admitirse que, bajo el amparo de la
ley, se reconozca que el Estado afectó cultivos lícitos mediante aspersiones aéreas,
pero al mismo tiempo se niegue la rentabilidad de dichos cultivos por un rigorismo
probatorio ajeno a la vida del campo.
Subrayaron que, si la autoridad accionada no le dio validez al dictamen pericial por no
cumplir lo establecido en el artículo 226 del CGP, en lo que respecta a soportes, debió
considerarse la condena en abstracto establecida en el artículo 193 del CPACA.
Empero, lo que hizo fue acudir al principio de equidad para indemnizar como lo hizo
en otros casos.
Advirtieron que la forma en la que cuantificó el daño vulneró el principio de reparación
integral porque desconoció la existencia de las pruebas testimoniales decretadas y
practicadas.
Defecto sustantivo. Anunciaron que la providencia censurada incurrió en un error
sustantivo al afirmar que el reconocimiento concurrente del daño emergente y del lucro
cesante genera una «doble indemnización», bajo el entendido de que las inversiones
realizadas por el agricultor se recuperan con la venta de las cosechas; esa
consideración es jurídicamente equivocada, pues desconoce el derecho de percibir
un ingreso por sus cultivos.
En ese punto, explicaron que el daño emergente corresponde a la pérdida efectiva del
patrimonio esto es, los costos y gastos en que incurrió el agricultor para la siembra,
mantenimiento y sostenimiento del cultivo; mientras que el lucro cesante representa
la ganancia neta dejada de percibir, es decir, el excedente económico que se habría
obtenido una vez recuperada la inversión, lo que le permite solventar sus necesidades
básicas y mejorar su calidad de vida.
En esa medida, sostuvieron que no se trata de conceptos que se excluyan entre sí,
sino que responden a dimensiones distintas del daño. La inversión no se puede
confundir con la utilidad, pues la primera es el capital expuesto al riesgo, mientras que
la segunda es el beneficio esperado. En ese contexto, alegaron que negar el lucro
cesante bajo el argumento de que ya se reconocieron los costos implica reducir la
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actividad económica a un punto de equilibrio sin utilidad, lo cual es contrario a la lógica
económica más elemental y al principio de reparación integral.
Agregaron que, aunque el Consejo de Estado reconoció el daño emergente, para su
cálculo se apartó de los valores reales de inversión en la que incurrió cada uno de los
demandantes.
Concluyeron que la pérdida de los cultivos implica necesariamente la frustración no
solo de la inversión realizada sino de la expectativa legítima de obtener un rendimiento
económico. Así que sostener que no hay lucro cesante porque las ventas «recuperan
la inversión» desconoce que toda actividad agrícola está orientada a generar
excedentes, no simplemente a reintegrar costos.
En consecuencia, insistieron en que «lejos de generar duplicidad, el reconocimiento
conjunto de daño emergente y lucro cesante permite reconstruir de manera fiel la situación
patrimonial en la que se encontrarían las víctimas de no haberse producido el daño.»
Desconocimiento del precedente judicial. Señalaron que, según la jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional, el derecho a la igualdad no implica un trato
idéntico, sino un trato materialmente equitativo que tenga en cuenta las diferencias
reales entre los sujetos. Y que, esa Corte ha sostenido que cuando se trata de sujetos
en condiciones de vulnerabilidad, como la población campesina, el Estado está
obligado a adoptar medidas que eviten cargas desproporcionadas y barreras de
acceso a sus derechos.
En el caso concreto, advirtieron que la providencia reprochada impone una carga
probatoria que, en la práctica resulta discriminatoria, pues desconoce las
particularidades del contexto rural y exige estándares probatorios propios de
dinámicas económicas formales. Tal actuar desconoce el principio de equidad y
vulnera el derecho a la igualdad material, pues trata de manera desigual a víctimas de
actividades productivas y penaliza injustificadamente a pequeños agricultores.
Asimismo, resaltaron que la misma Corporación, por ejemplo, en las sentencias SU-
272 de 2021 y SU-060 de 2021, ha reconocido que, en contextos de informalidad
económica y ruralidad, el juez debe valorar de manera flexible los medios de prueba,
admitiendo indicios, testimonios y otras formas de acreditación que reflejen la realidad
material, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos y evitar decisiones
meramente formales que conduzcan a la negación de la justicia material.
4. Trámite procesal de la acción de tutela
En auto del 5 de mayo de 2026, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de
Estado admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante; a la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en calidad de
demandada, y a la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, en condición de
tercero con interés.
5. Oposición
La doctora Zoranny Castillo Otálora, magistrada titular del despacho que profirió la
sentencia objeto de reproche, integrante de la Sección Tercera, Subsección A del
Consejo de Estado, pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su
defecto, negarla de fondo por las siguientes razones:
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Señaló que la solicitud de amparo no satisface el requisito de subsidiariedad porque
el grupo actor radicó un recurso de revisión eventual con idéntica pretensión a la ahora
expuesta, que se encuentra en trámite de calificarse; de tal forma que no puede usarse
como vía judicial principal.
Indicó que tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues lo que
se busca es surtir una instancia adicional para continuar con el debate jurídico que fue
definido en la sentencia de segunda instancia. En efecto, estimó que los actores
exponen un criterio distinto al de la Sala, una valoración alternativa a la admisión de
una categoría de perjuicios, mas no un yerro que afecte la validez de la providencia.
Advirtió que, aunque los actores alegan la vulneración de varios derechos
fundamentales, en realidad, lo que pretenden es que se revise un asunto puramente
económico que depende de la aplicación al asunto de disposiciones legales y el criterio
jurisprudencial sobre la materia, mas no de aspectos constitucionales, situación que
excede ampliamente el escenario propio de la acción de tutela.
Finalmente, resaltó que en caso de que se estudie de fondo, la acción de tutela debe
negarse porque la sentencia cuestionada explicó con suficiencia y soporte normativo
y jurisprudencial que no podía reconocer lo pedido por lucro cesante. En concreto, en
la decisión se explicó que no existía prueba suficiente de que los actores fueran a
vender los frutos y que reconocerlo como se pidió en la demanda, implicaría un doble
pago, porque la inversión agrícola se recupera con la comercialización de la cosecha.
6. Intervención del tercero con interés
La Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional advirtió que es improcedente
la solicitud de amparo ante la falta de vulneración de los derechos fundamentales
invocados, así como la inexistencia de un perjuicio irremediable.
Resaltó que en armonía con lo dispuesto en los artículos 1614 del Código Civil, 167
del CGP y 103 [4] del CPACA, así como con la jurisprudencia actual y aplicable, el
reconocimiento del lucro cesante exige la acreditación plena, cierta y concreta de la
existencia de una actividad productiva generadora de ingresos, así como la
demostración del nexo causal entre el hecho dañoso y la efectiva pérdida de tales
ingresos. Citó la sentencia de 29 de julio de 2022 de la Subsección C de la Sección
Tercera del Consejo de Estado (rad. 54001-23-31-000-2010-00029-01 (57521)).
En este caso, sostuvo que no había lugar al reconocimiento del lucro cesante
pretendido, por cuanto no se acreditaron dentro del expediente elementos probatorios
técnicos, objetivos, suficientes y verificables que permitieran establecer con certeza la
existencia de utilidades futuras o la efectiva comercialización de los frutos derivados
de los cultivos, de manera que no era posible determinar razonablemente una
ganancia cierta dejada de percibir.
Aunado a que, tal como lo advirtió la Subsección accionada, consideró que el
reconocimiento simultáneo de las inversiones realizadas y de las ganancias
proyectadas implicaría una doble compensación económica respecto de una misma
contingencia, con lo que se desconoce que los costos asumidos por el agricultor se
recuperan precisamente a través de la comercialización de las cosechas, razón por la
cual no resulta jurídicamente viable indemnizar de manera concurrente ambos
conceptos.
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7. Sentencia de primera instancia
El 4 de junio de 2026, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado
profirió sentencia de primera instancia, en la cual declaró improcedente la solicitud de
tutela en relación con el defecto sustantivo, al considerar que no superó el requisito
de relevancia constitucional. Y, negó el amparo de los derechos invocados frente a
los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial, teniendo en cuenta
las siguientes razones:
En lo que respecta al defecto sustantivo, consideró que no cumple el requisito de
relevancia constitucional porque el desarrollo argumentativo de ese cargo no
demuestra la configuración de alguna de las hipótesis que lo estructuran. Al respecto,
advirtió que la demanda no identificó la norma que habría sido aplicada
indebidamente, inaplicada o interpretada de forma ostensiblemente irrazonable por la
autoridad judicial accionada.
Por el contrario, explicó que la argumentación de los actores se limita a defender su
comprensión de las categorías de daño emergente y lucro cesante, y que debían ser
reconocidas conjuntamente; es decir, mencionan las razones por las cuales
consideran jurídicamente desacertada la conclusión que llevó a excluir el
reconocimiento del lucro cesante.
En lo concerniente a los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente
judicial, observó que la acción de tutela superó los requisitos generales de
procedibilidad.
En relación con el primero, evidenció que la decisión se fundó en una valoración
razonada de los elementos probatorios aportados para demostrar la cuantía de los
perjuicios reclamados; en concreto, frente al dictamen pericial encontró que no ofrecía
suficientes garantías de verificabilidad porque los soportes técnicos utilizados para
realizar los cálculos no fueron aportados al expediente, las fuentes de información
empleadas no podían ser corroboradas, algunos de los enlaces bibliográficos citados
se encontraban inactivos y no existía claridad sobre la metodología utilizada para
determinar los costos de producción ni los ciclos productivos de los cultivos afectados.
Subrayó que la sentencia censurada reconoció la existencia del daño antijurídico y
concluyó que este debía ser indemnizado, razón por la cual accedió al reconocimiento
de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente. Y, a pesar de las
falencias del dictamen pericial, acudió a criterios de equidad, reparación integral y
justicia restaurativa para fijar una indemnización.
En cuanto al desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional en las
sentencias SU-060 de 2021 y SU-272 de 2021, sostuvo que, aunque la jurisprudencia
constitucional ha reconocido la necesidad de adecuar los estándares de valoración
probatoria a las particularidades de determinadas actividades económicas o contextos
de vulnerabilidad, ello no releva a la parte demandante de aportar elementos de juicio
que permitan establecer razonablemente la existencia y cuantificación del perjuicio
reclamado. Especificó que, en el presente asunto, la accionada no negó la
indemnización por la informalidad de la actividad agrícola desarrollada por los
demandantes, sino porque tuvo por insuficientes los elementos técnicos aportados
para sustentar la cuantificación del lucro cesante pretendido.
Se refirió a lo estudiado en las citadas sentencias de unificación y concluyó que
ninguna de las dos resolvió un problema jurídico semejante al analizado en el presente
asunto, dado que se refirieron a la acreditación de la responsabilidad estatal por
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graves violaciones a los derechos humanos y con la demostración de actividades
económicas informales desarrolladas por víctimas de ejecuciones extrajudiciales. En
consecuencia, concluyó que no podía predicarse desconocimiento del precedente.
8. Impugnación
Los accionantes impugnaron la decisión de primera instancia para insistir en la
prosperidad del amparo solicitado.
Advirtieron que no se trata de una simple inconformidad frente a la interpretación
jurídica de la sentencia acusada; pues lo que pretenden denunciar es la vulneración
de derechos fundamentales por una valoración probatoria incompatible con los
principios constitucionales de reparación integral, igualdad material y debido proceso,
en el contexto de una actividad agrícola campesina desarrollada en condiciones de
informalidad.
En concreto, especificaron que el juez de tutela redujo la controversia a un debate
puramente probatorio sin responder si resulta compatible con el artículo 90 de la
Constitución Política reconocer la destrucción definitiva de una unidad productiva
agrícola y limitar la reparación exclusivamente a la recuperación de los costos de
inversión, sin tener en cuenta la utilidad económica que razonablemente habría
generado durante su vida productiva.
Manifestaron que la decisión cuestionada supera el requisito de relevancia, porque
desbordó los márgenes razonables de interpretación del ordenamiento jurídico al
negar el lucro cesante bajo el argumento de una «doble compensación», sin
considerar la naturaleza autónoma y complementaria de las categorías de daño
emergente y lucro cesante; y sin aplicar criterios de flexibilización probatoria frente a
sujetos de especial protección constitucional.
Sostuvieron que la configuración del defecto fáctico no depende de la simple mención
de las pruebas existentes, pues lo relevante es determinar si la valoración fue integral,
racional, suficiente y respetuosa de los derechos fundamentales. Para el caso,
alegaron que la providencia censurada excluyó el dictamen pericial como medio de
prueba técnico y no apreció otras pruebas, como los testimonios de los señores Oscar
Quintero Bolívar y Germán Ordoñez, que resultaban ser elementos probatorios
determinantes, pues ellos manifestaron la afectación y la imposibilidad de volver a
sembrar.
Resaltaron que el fallador debió acudir a máximas de experiencia, utilizar inferencias
lógicas derivadas de la naturaleza misma de los cultivos permanentes y a criterios de
sana crítica. Aunado a que la cuantificación económica de costos de la producción
invertidos y del lucro cesante podía determinarse mediante incidente.
En consecuencia, precisaron que «el problema constitucional nunca consistió en la
exclusión del dictamen pericial, sino en la ausencia de una verdadera valoración integral del
restante material probatorio.»
Alegaron que la flexibilización probatoria no se analizó. Aunque el fallo impugnado
sostuvo que tal flexibilización no exonera a los demandantes de aportar las pruebas,
precisaron que el argumento desarrollado en la acción de tutela consistía en
determinar si acreditada la existencia de cultivos productivos destruidos por el Estado,
resultaba admisible exigir prueba documental directa sobre futuras ventas o
comercializaciones para reconocer el lucro cesante.
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Advirtieron que la jurisprudencia constitucional ha señalado que en actividades
económicas desarrolladas dentro de contextos de informalidad el juez debe acudir a
indicios, reglas de experiencia, máximas de la lógica y valoración integral del acervo
probatorio y aplicar incidentes de regulación de perjuicios de ser necesarios.
Insistieron en que existe certeza del lucro cesante al valorar el dictamen pericial como
prueba técnica en el que se cuantifican con precisión las utilidades dejadas de percibir
por la destrucción de los cultivos. Advirtieron que ese dictamen pericial fue valorado
en su integridad por el Tribunal Administrativo de Nariño. A esa prueba deben sumarse
los testimonios que dieron cuenta de la naturaleza productiva de los cultivos
afectados, su vocación comercial y la imposibilidad de volver a sembrar debido al
efecto residual del glifosato en los suelos arcillosos de la región.
Reiteraron que los cultivos permanentes de café, cacao, cítricos y demás especies
agrícolas buscan el aprovechamiento patrimonial de quienes los cultivan.
No obstante, en el fallo de tutela impugnado, aunque se sostuvo que la autoridad
accionada para indemnizar acudió a criterios de equidad, reparación integral y justicia
restaurativa; consideraron que se debió analizar si esa indemnización por equidad
compensa el daño causado.
Indicaron que la afirmación de que el reconocimiento del lucro cesante junto con el
daño emergente genera una doble indemnización parte de una falsa premisa
económica, pues confunde el ingreso bruto con la utilidad neta. Por ello, explicaron
que el lucro cesante no se determina sobre el valor total de la cosecha, sino sobre la
ganancia neta esperada, una vez descontados los costos de producción.
En consecuencia, sostuvieron que el reconocimiento conjunto de uno y otro permite
reconstruir fielmente la situación patrimonial en que se encuentran las víctimas de no
haberse producido el daño, sin que pueda predicarse una duplicidad.
Así que, consideraron que en aplicación del principio de reparación integral
consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto
en el artículo 193 del CPACA, es procedente que la Subsección accionada ordene la
condena en abstracto del lucro cesante, para que su cuantificación se realice mediante
el incidente de regulación de perjuicios, tal como lo ha aceptado la jurisprudencia del
Consejo de Estado; en ese trámite posterior pueden practicarse las pruebas
pertinentes, como puede ser un dictamen pericial que cuantifique las utilidades
dejadas de percibir según la vida útil de cada cultivo y los ciclos productivos de corto,
mediano y largo plazo.
Bajo los anteriores argumentos también alegaron que el fallo impugnado confundió la
existencia del daño con la del lucro cesante.
Advirtieron que la regla constitucional fijada por la Corte no depende del tipo de hecho
dañoso, pues lo verdaderamente vinculante consiste en que el juez no puede exigir
estándares probatorios incompatibles con actividades económicas desarrolladas
dentro de escenarios de informalidad. En ese contexto, sostuvieron que, aunque la
actividad desarrollada por la víctima era diferente, la regla constitucional aplicable es
exactamente la misma. En consecuencia, alegaron que la ausencia de identidad
absoluta entre los hechos no elimina la obligatoriedad del precedente cuando la regla
jurídica aplicable coincide plenamente.
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Nuevamente, citaron la sentencia de 18 de julio de 2025 del Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección B (rad. 5200-12333-000-2017-00412-01 NI 64899), en
la que se condenó en abstracto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
De conformidad con lo alegado en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala
determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia, que declaró
improcedente la acción de tutela promovida por la señora Ana Liria Quintero de Ojeda
y 58 personas más, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, respecto
del defecto sustantivo. Y negó el amparo frente a los defectos fáctico y por
desconocimiento del precedente judicial.
Para realizar un estudio de fondo, respecto de la configuración de los defectos
sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente judicial, de manera previa la
Sala deberá analizar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Sala anticipa que modificará la sentencia impugnada y, en su lugar, declarará
improcedente el amparo, porque la parte accionante cuenta con otro medio de defensa
que se encuentra en curso.
Para resolver la controversia, se analizarán los siguientes temas: (i) la acción de tutela
contra providencias judiciales; (ii) el requisito general de subsidiariedad; y (iii) el caso
concreto.
(i) Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional»2, para lo cual
2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento
de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha
advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia de 31 de julio
de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
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aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
mediante el empleo de las causales generales3 y específicas4 de procedencia de la
acción de tutela.
(ii) El requisito general de subsidiariedad
Dentro de los requisitos generales de procedencia se encuentra el de subsidiariedad,
consistente en «(…) (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (…)».
Dicho requisito consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo
restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los
derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución
y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos
para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 865 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto
2591 de 19917 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la
existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los
mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la
protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo
menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo
contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo
involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se
cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
Ahora, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso
se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada,
pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo,
pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa
la vulneración de derechos fundamentales». Asimismo, en sentencia T-126 de 2019,
la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la
órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas
circunstancias que hacen procedente el amparo».
resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la
parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de
los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental
y, (viii) violación directa de la Constitución.
5 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública. (…)Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”
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(ii) El caso concreto
La señora Ana Liria Quintero de Ojeda y otras 58 personas interpusieron la presente
acción de tutela con el fin de que se ordene a la Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado modificar la sentencia del 24 de octubre de 2025, proferida
dentro del proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo que
promovieron contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (radicado
52001-23-33-000-2016-00553-01 [64335]), en lo que respecta a la negativa del
reconocimiento del lucro cesante por la pérdida de sus cultivos.
Lo anterior, al considerar que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico,
por la indebida valoración del dictamen pericial y del restante material probatorio; en
defecto sustantivo, al estimar que el reconocimiento concurrente del daño emergente
y del lucro cesante generaba una doble compensación; y en desconocimiento del
precedente judicial, por no aplicar criterios de flexibilidad probatoria frente a
campesinos que desarrollan actividades económicas informales. En la impugnación,
los accionantes insistieron en esos reparos y pidieron, además, que se ordene la
condena en abstracto del lucro cesante para liquidarlo mediante incidente.
No obstante, la Sala advierte que la solicitud de amparo es improcedente, porque no
resulta pertinente la intervención del juez de tutela, ni siquiera de manera excepcional,
pues la parte actora interpuso contra la misma sentencia el mecanismo de revisión
eventual, que se encuentra en trámite, y en él formuló las mismas pretensiones y
argumentos que expone en esta acción constitucional.
Sobre el particular, revisado el sistema de consulta de procesos SAMAI, se evidencia
que, mediante escrito del 21 de noviembre de 2025, la apoderada del grupo
demandante, que es la misma que representa a los accionantes en esta tutela,
interpuso solicitud de revisión eventual.
Al respecto, se encuentra que la parte actora formuló las siguientes peticiones en
dicho mecanismo:
«PRETENSIÓN PRINCIPAL: SOLICITO MODIFICAR LA SENTENCIA proferida el
veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) […] y en su lugar con el debido
respeto se acceda en debida forma a las pretensiones de la demanda, conforme al fallo
de primera instancia emitido por el Tribunal Administrativo de Nariño o en fallo que
garantice el principio de la reparación integral del daño […]
[…] PETICIONES SUBSIDIARIAS
Que se modifique la sentencia que se pide revisar, en cuanto desconoce la prueba pericial
y fija los perjuicios exclusivamente en equidad.
Que se declare la indebida valoración del dictamen pericial y se haga una valoración
integral conforme a los principios de sana crítica y se conceda el daño emergente y lucro
cesante, conforme el profesional de la agronomía los cuantifico y que fueron reconocidos
en primera instancia.
Que se ordene la práctica de un dictamen pericial complementario, o en su defecto, la
apertura de incidente de liquidación para establecer de manera objetiva el daño emergente
y el lucro cesante, pues la ley lo permite.
Que se reconozca la afectación del mínimo vital y los derechos fundamentales de los
campesinos, garantizando una reparación integral acorde con los estándares
constitucionales y jurisprudenciales.
Que, de mantenerse el uso de criterios de equidad, estos se fundamenten técnica y
metodológicamente, con parámetros verificables que permitan una compensación real y
proporcional al daño sufrido, que garantice la reparación integral del daño.»
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Para sustentar esas pretensiones, la parte actora formuló los mismos
cuestionamientos que ahora plantea en la solitud de amparo y en la impugnación, bajo
el rotulo de los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente
judicial, pues alegó que la autoridad judicial accionada:
(i) Descartó el dictamen pericial por carecer de soportes documentales, sin
valorarlo integralmente ni permitir al perito aclararlo o complementarlo, y no
decretó pruebas de oficio para tasar el lucro cesante a partir de los
testimonios y el informe del ICA, como sí lo hizo con las bitácoras de vuelo.
(ii) Acudió exclusivamente a la equidad, sin motivación suficiente y con montos
en salarios mínimos alejados del valor real de los cultivos, cuando podía
condenar en abstracto conforme al artículo 193 del CPACA.
(iii) Negó el lucro cesante bajo la tesis de la doble compensación, pese a que
este y el daño emergente son «conceptos autónomos»;
(iv) Exigió certeza sobre la venta de las cosechas, cuando basta «una
probabilidad objetiva y razonable», e impuso a los campesinos una prueba
«imposible o desproporcionada» del lucro cesante.
(v) Se apartó de la sentencia del 18 de julio de 2025 de la Subsección B de la
Sección Tercera (radicado 52001-23-33-000-2017-00412-01 [64899]), en la
que se condenó en abstracto, con lo cual vulneró el derecho a la igualdad.
(vi) Desconoció el principio de reparación integral y el mínimo vital de los
campesinos, sujetos de especial protección constitucional, pues los cultivos
destruidos eran su sustento directo.
Lo anterior permite señalar que la acción de tutela es empleada de manera paralela
al mecanismo de revisión eventual, lo cual la hace improcedente, dado su carácter
residual y subsidiario.
Esto cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que la propia parte actora sometió
los presuntos yerros de la autoridad judicial demandada a consideración de la
autoridad competente para decidir la revisión eventual. Por ello, al margen de lo que
allí se resuelva sobre su selección y procedencia, se trata de un asunto que
actualmente se encuentra en trámite. De modo que, un pronunciamiento del juez de
tutela sobre los mismos cuestionamientos implicaría anticiparse a esa decisión y
abriría la posibilidad de decisiones contradictorias sobre una misma controversia.
Cabe resaltar que, mediante auto del 12 de mayo de 2026, la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció sobre esa solicitud. Señaló que
el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de
2009, dispone que el Consejo de Estado, mediante sus secciones, podrá seleccionar
para su eventual revisión las sentencias proferidas con ocasión de las acciones
populares o de grupo. Agregó que el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 regula la
competencia y el trámite de ese mecanismo.
A partir de ello, precisó que la solicitud «recae sobre una providencia dictada por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de la que este despacho
actuó como ponente y cuya decisión fue aprobada por la Sala. Por tal razón, no puede
abordar su estudio».
En consecuencia, con fundamento en el parágrafo 1.º del artículo 13 del Acuerdo 80
de 2019, ordenó remitir el expediente a la Secretaría General de la Corporación para
su reparto, «con la finalidad de que alguno de los despachos que integran las demás
Secciones del Consejo de Estado adelante el trámite respectivo».
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Así, la solicitud de revisión eventual presentada por la parte actora contra la sentencia
del 24 de octubre de 2025 no ha sido resuelta y, según se verificó en SAMAI, se
encuentra en trámite ante la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado,
despacho del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar6.
En suma, en el presente caso no se cumple el requisito general de subsidiariedad,
porque existe otro medio judicial en curso en el que se plantearon las mismas
pretensiones y fundamentos.
Por lo expuesto, la Sala modificará la sentencia del 4 de junio de 2026, proferida por
la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que declaró improcedente
la tutela frente al defecto sustantivo y negó el amparo respecto de los defectos fáctico
y por desconocimiento del precedente judicial. En su lugar, declarará improcedente la
acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Modificar la sentencia impugnada del 4 de junio de 2026, proferida por la Sección
Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en su lugar, declarar improcedente
la solicitud de tutela interpuesta por la señora Ana Liria Quintero de Ojeda y otros,
conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁ SQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse a cudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
6https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=520012333000201600553011100103
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260333601/5A9009B9A794F0ADFF904C5CE622166568C975C5DCB2BE29E114AFF0EB0AB921/2

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