Irrelevancia: debate vínculo laboral – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03655-01
Demandante: César Augusto Reina Medrano
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de sept iembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03655-01
Demandante: César Augusto Reina Medrano
Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro
Temas: Tutela contra providencia judicial. Contrato realidad. Requisito
general de relevancia constitucional. Revoca
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide la impugnación presentada, por medio de apoderado, por el señor
César Augusto Reina Medrano contra la providencia del 16 de junio de 2026, proferida
por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió:
«PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso
a la administración de justicia, trabajo en condiciones dignas, seguridad social e igualdad
invocados por el señor César Augusto Reina Medrano, por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia».
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 12 de mayo de 2026, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Juzgado
Noveno Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander,
por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso,
al trabajo en condiciones dignas, a la seguridad social y de acceso a la administración
de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«(…)
SEGUNDO: Solicito de manera cordial DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia
de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER el
20 de noviembre de 2025, así como la sentencia de primera instancia del JUZGADO
NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA del 21 de julio
de 2025, ambas proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
radicado bajo el número 680013333009-2024-00188.
TERCERO: Que se ORDENE al JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL
CIRCUITO DE BUCARAMANGA O AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER
que, en el término que el honorable despacho considere razonable, profiera una nueva
sentencia de reemplazo (…)».
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-03655-01
Demandante: César Augusto Reina Medrano
El señor Reina Medrano prestó sus servicios al municipio de Girón entre el 3 de marzo
de 2016 y el 9 de diciembre de 2022, mediante la suscripción sucesiva de dieciséis
contratos de prestación de servicios y sus respectivas adiciones. Las actividades
contratadas estaban relacionadas con el control de invasiones, la recuperación del
espacio público y la demolición de construcciones ilegales, en apoyo de la Secretaría
de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Durante la ejecución de esas labores, el señor Reina Medrano recibió amenazas de
muerte e intimidaciones relacionadas con los operativos de desalojo y control de
invasiones. En 2018, la Secretaría de Vivienda puso estos hechos en conocimiento
de la Fiscalía General de la Nación. Además, en su historia clínica se registraron un
diagnóstico de trastorno obsesivo compulsivo y cuadros de ansiedad.
El 5 de junio de 2024, el señor Reina Medrano solicitó al municipio de Girón el
reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones
sociales, los aportes al sistema de seguridad social y las demás acreencias derivadas
de esa vinculación. Mediante oficio del 6 de junio de 2024, la entidad negó lo solicitado.
De la nulidad y restablecimiento del derecho 680013333009-2024-00188-00/01
En consecuencia, el señor Reina Medrano promovió el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el municipio de Girón, con el propósito de obtener
la nulidad del acto administrativo del 6 de junio de 2024, que negó el reconocimiento
de la relación laboral reclamada y, a título de restablecimiento del derecho, que se
declarara la existencia de un contrato realidad entre el 3 de marzo de 2016 y el 9 de
diciembre de 2022 y se ordenara el pago de las prestaciones sociales, los aportes al
sistema de seguridad social y los demás derechos laborales correspondientes.
El 21 de julio de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga negó
las pretensiones de la demanda. Explicó que para declarar la existencia de un contrato
realidad, debían acreditarse la prestación personal del servicio, la remuneración y,
especialmente, la subordinación continuada respecto de la entidad contratante.
En el caso concreto, tuvo por demostrados los dos primeros elementos, pues los
contratos, los documentos de ejecución y los extractos bancarios acreditaban que el
señor Reina Medrano prestó personalmente sus servicios al municipio de Girón y
recibió el pago de los honorarios pactados. No obstante, consideró que no se
demostró la subordinación.
Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación
porque consideró que el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga desconoció
el principio de primacía de la realidad sobre las formas. Sostuvo que, además de la
prestación personal del servicio y la remuneración reconocidas en el fallo, los
testimonios demostraban la subordinación, reflejada en el cumplimiento de horarios,
el control de asistencia por WhatsApp, la recepción de órdenes, la solicitud de
permisos, los llamados de atención y la disponibilidad durante fines de semana,
festivos y jornadas nocturnas.
También cuestionó la valoración de la prueba testimonial, pues el despacho desestimó
las declaraciones por considerarlas sospechosas y exigió documentos que
corroboraran su contenido.
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Demandante: César Augusto Reina Medrano
Por último, reprochó que se aplicara de manera rígida la regla de los treinta días para
concluir que existió solución de continuidad.
El 20 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la
sentencia del Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, que negó las
pretensiones de la demanda. Indicó que, aunque se acreditaron la prestación personal
del servicio y la remuneración, estos elementos no eran suficientes para declarar la
existencia de una relación laboral, pues también debía demostrarse la subordinación
continuada.
Sobre este último elemento, consideró que los contratos no imponían al demandante
una jornada laboral ni un régimen disciplinario. Asimismo, sostuvo que los testimonios
relativos al cumplimiento de horarios, los reportes fotográficos por WhatsApp y la
recepción de órdenes no estaban respaldados por otros elementos probatorios que
permitieran establecer que el señor Reina Medrano se encontraba sometido a las
mismas condiciones de los empleados de planta.
Sostuvo que las instrucciones y el seguimiento realizados por los supervisores
correspondían a la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios.
Además, tuvo en cuenta que, durante varios años, el demandante elaboró los
cronogramas de actividades y recorridos, lo que para el Tribunal demostraba que
contaba con autonomía para organizar el cumplimiento de sus obligaciones.
En cuanto a las actividades desarrolladas, manifestó que no se probó que las labores
del denominado «Grupo Élite» fueran igualmente desempeñadas por personal de
planta. Añadió que los estudios previos y las certificaciones incorporadas al
expediente demostraban la insuficiencia de personal y justificaban la contratación
externa para ejecutar dichas tareas.
Finalmente, advirtió que entre los contratos existieron interrupciones superiores a
treinta días, por lo que tampoco encontró acreditada la continuidad o permanencia del
vínculo. Con fundamento en estas razones, concluyó que el demandante no desvirtuó
la naturaleza contractual de su vinculación y confirmó la negativa de las pretensiones,
sin imponer condena en costas.
Inconforme con la decisión de segunda instancia, el señor Reina Medrano interpuso
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Sostuvo que el Tribunal
Administrativo de Santander desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ-025-CE-
S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, al exigir pruebas documentales para acreditar
la subordinación y restar valor a los testimonios que daban cuenta del cumplimiento
de horarios, la disponibilidad permanente, el control mediante WhatsApp y las órdenes
impartidas por los funcionarios del municipio. De igual forma, señaló que la existencia
de estudios previos y certificaciones de insuficiencia de personal no desvirtuaba las
condiciones reales en las que prestó sus servicios.
Afirmó que el Tribunal aplicó de manera rígida la regla de los treinta días para
establecer la solución de continuidad, pese a que la sentencia de unificación permite
flexibilizar ese término cuando los contratos tienen objetos similares y buscan
satisfacer una misma necesidad permanente. Alegó que los contratos celebrados
entre 2016 y 2022 estuvieron relacionados con el control de invasiones y la
recuperación del espacio público, por lo que las interrupciones formales no impedían
reconocer la unidad del vínculo laboral.
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Demandante: César Augusto Reina Medrano
Mediante auto del 6 de marzo de 2026, el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia,
porque los cuestionamientos formulados estaban dirigidos a controvertir la valoración
de las pruebas y las conclusiones del Tribunal sobre la subordinación y la continuidad
del vínculo.
3. Argumentos de la acción de tutela
La parte accionante alegó que las autoridades judiciales incurrieron en defecto
fáctico al valorar inadecuadamente los testimonios de sus antiguos compañeros de
trabajo y exigir que sus declaraciones estuvieran respaldadas por registros de
asistencia, memorandos o llamados de atención escritos. Sostuvo que esa exigencia
constituyó una tarifa probatoria inexistente, pues los testimonios eran coincidentes
respecto del cumplimiento de horarios, la recepción de órdenes, el control de
asistencia, la solicitud de permisos y la disponibilidad durante fines de semana,
festivos y jornadas nocturnas.
Manifestó que las providencias tergiversaron las declaraciones relacionadas con la
elaboración de los cronogramas, pues estos eran preparados en cumplimiento de las
órdenes del secretario de Vivienda y no como manifestación de autonomía. Agregó
que se omitió valorar el concepto favorable de la Procuraduría 100 Judicial I
Administrativa, las amenazas recibidas durante los operativos y las afectaciones a su
salud mental. De igual forma, cuestionó que se consideraran suficientes los estudios
previos y las certificaciones de insuficiencia de personal para concluir que la relación
había sido exclusivamente contractual.
Como defecto sustantivo, sostuvo que se desconoció la sentencia de unificación CE-
SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, al aplicar de manera rígida la regla
de los treinta días para declarar la solución de continuidad. Señaló que ese término
debía flexibilizarse porque los contratos tenían objetos similares, las funciones
atendían una necesidad permanente del municipio y los testimonios acreditaban la
continuidad material del servicio durante los periodos sin contrato.
4. Trámite previo
El 15 de mayo de 2026, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,
admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte accionante, a las autoridades
accionadas y vincular como tercero con interés al municipio de Girón.
5. Oposiciones
El Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga se opuso a la procedencia de
la tutela porque consideró que no se acreditaron los requisitos exigidos contra
providencias judiciales. Señaló que el accionante no demostró la relevancia
constitucional del asunto, la existencia de una irregularidad procesal con incidencia en
la decisión ni el hecho concreto mediante el cual esa autoridad hubiera vulnerado sus
derechos fundamentales.
Por otro lado, sostuvo que la tutela pretende reabrir un debate probatorio y jurídico ya
resuelto en primera y segunda instancia, por lo que se estaría utilizando como una
tercera instancia. Por último, afirmó que durante el proceso garantizó el debido
proceso y el derecho de contradicción, concedió los recursos interpuestos y resolvió
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Demandante: César Augusto Reina Medrano
las solicitudes con fundamento jurídico. En consecuencia, pidió declarar improcedente
la acción y, subsidiariamente, declarar que no incurrió en la vulneración alegada.
El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio.
6. Intervención del tercero con interés
El municipio de Girón guardó silencio.
7. Sentencia de primera instancia
El 16 de junio de 2026, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,
negó el amparo solicitado por el señor César Augusto Reina Medrano. Como cuestión
previa, precisó que el estudio se limitaría a la sentencia del 20 de noviembre de 2025
del Tribunal Administrativo de Santander, por ser la providencia que resolvió
definitivamente el proceso ordinario.
Frente al defecto fáctico, consideró que el Tribunal Administrativo de Santander valoró
las pruebas de manera objetiva, integral y razonable. Señaló que los testimonios no
ofrecían suficiente precisión sobre las condiciones en las que se prestaron los
servicios y que los reportes fotográficos y registros de WhatsApp mencionados por los
declarantes no fueron aportados al proceso. Agregó que el cumplimiento de un
horario, por sí solo, no demostraba subordinación, pues podía corresponder a la
coordinación necesaria para ejecutar los contratos.
De igual forma, sostuvo que no se acreditaron órdenes relacionadas con el modo,
tiempo o cantidad de trabajo, llamados de atención ni la asignación de funciones en
condiciones iguales a las del personal de planta. También estimó que las amenazas
recibidas por el accionante sí fueron consideradas por el Tribunal, que tuvo en cuenta
que, debido a ellas, se le asignaron labores de archivo diferentes de las
desempeñadas por los empleados de planta.
En cuanto al concepto de la Procuraduría 100 Judicial I Administrativa, indicó que su
presunta falta de valoración no fue cuestionada en el recurso de apelación, por lo que
no era procedente examinar ese argumento en sede de tutela. Además, concluyó que
la inconformidad del actor correspondía a una diferencia frente a la valoración
probatoria efectuada por el juez natural y buscaba convertir el amparo en una instancia
adicional.
Finalmente, descartó el desconocimiento del precedente, porque el Tribunal sí analizó
la sentencia de unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
Explicó que, aunque el término de treinta días no constituye una regla inflexible, su
flexibilización exige elementos que justifiquen las interrupciones superiores a ese
periodo, los cuales no fueron aportados.
8. Impugnación
El accionante impugnó la decisión de primera instancia porque consideró que el juez
de tutela incurrió en una contradicción al reconocer la relevancia constitucional del
asunto y, posteriormente, concluir que pretendía utilizar la tutela como una instancia
adicional. Aclaró que no buscaba una nueva valoración ordinaria de las pruebas, sino
corregir la imposición de una tarifa probatoria, la tergiversación de los testimonios y el
desconocimiento del precedente.
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Demandante: César Augusto Reina Medrano
Frente al defecto fáctico, reiteró que los testimonios describieron detalladamente el
horario, el control de asistencia mediante fotografías enviadas por WhatsApp, la
disponibilidad permanente y las órdenes impartidas por los superiores. Por ello,
consideró irrazonable exigir documentos adicionales para acreditar la subordinación.
También afirmó que se interpretaron equivocadamente las pruebas sobre la
elaboración de los cronogramas y el traslado del accionante a labores de archivo, pues
la primera actividad se realizaba por orden del secretario de Vivienda y la segunda
obedeció a las amenazas recibidas, lo que demostraba el ejercicio del poder de
dirección de la entidad.
En cuanto al desconocimiento del precedente, manifestó que se aplicó de manera
rígida la regla de los treinta días, pese a que la sentencia de unificación CE-SUJ-025-
CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 permite flexibilizarla según las
circunstancias del caso. Manifestó que los testimonios acreditaban la prestación del
servicio durante los periodos sin contrato y que las funciones desarrolladas durante
casi siete años eran permanentes y misionales. De igual modo, destacó que las
amenazas y afectaciones psiquiátricas derivadas de esas labores reforzaban la
relevancia constitucional del asunto.
Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en
su lugar, amparar sus derechos fundamentales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
(i) Problema jurídico
A la Sala le corresponde determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la
sentencia de primera instancia que negó el amparo solicitado, al concluir que el
Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en los defectos fáctico y sustantivo
alegados, relacionados con la valoración de las pruebas sobre la subordinación y la
aplicación de la regla de solución de continuidad.
La Sala anticipa que revocará la decisión adoptada en primera instancia y, en su lugar,
declarará improcedente la acción de tutela, al advertir que en el presente asunto no
se cumple el requisito general de relevancia constitucional.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la relevancia
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constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales; y (iii) el análisis del caso concreto.
(ii) Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional1, para lo cual
aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
mediante el empleo de las causales generales2 y específicas3 de procedencia de la
acción de tutela.
(iii) La relevancia constitucional como requisito general para la
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e
independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le
corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional
tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de
las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de
tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la
acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales, y (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un
asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos:
i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para
1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento
de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha
advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia de 31 de julio
de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la
parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de
los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental
y, (viii violación directa de la Constitución.
4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012
02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
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plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de
mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta,
para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales
para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera
que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de
la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe
referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación
con la ratio decidendi, de modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de
incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que
dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos
para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los
procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de
controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso
ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en
el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
(se destaca)
(iv) La falta de relevancia constitucional en el caso concreto
Para resolver, la Sala reconstruye el trámite surtido en el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho que el accionante promovió contra el municipio de
Girón, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo del 6 de junio de 2024,
mediante el cual la oficina de contratación negó el reconocimiento de la relación
laboral derivada de los contratos de prestación de servicios celebrados entre 2016 y
2022.
Para tal efecto, el demandante sostuvo que, pese a haber sido vinculado mediante
contratos de prestación de servicios, desarrolló sus actividades de manera personal,
remunerada y subordinada, sujeto al cumplimiento de horarios y a las órdenes de los
funcionarios del municipio. De igual forma, señaló que las labores de control de
invasiones, recuperación del espacio público y demolición de construcciones ilegales
eran permanentes y misionales. Con fundamento en ello, solicitó declarar la existencia
de un contrato realidad y ordenar el pago de las prestaciones sociales, los aportes al
sistema de seguridad social, las indemnizaciones y los demás derechos laborales
reclamados.
El 21 de julio de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga negó
las pretensiones de la demanda. Al examinar las pruebas, encontró demostrados la
prestación personal del servicio y el pago de honorarios. Sin embargo, estimó que
estos dos elementos no bastaban para reconocer la existencia de una relación laboral,
pues no acreditó la subordinación. En resumen, expresó que entre los contratos
existieron interrupciones superiores a treinta días; los contratos no establecían un
horario obligatorio; entre 2016 y 2021, el propio demandante elaboraba los
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cronogramas de recorridos y actividades; para 2022, tuvo en cuenta que rara vez
acompañaba los operativos de campo debido a las amenazas recibidas y que
desarrollaba principalmente labores de archivo durante la mañana, pues en la tarde
se encontraba estudiando.
Además, advirtió que si bien los testigos mencionaron la existencia de horarios,
controles de asistencia mediante fotografías enviadas por WhatsApp y llamados de
atención por tardanzas, esas declaraciones no estaban respaldadas por
conversaciones, registros de ingreso y salida, memorandos, requerimientos o
solicitudes de permiso.
Por último, señaló que no se acreditó la existencia de un cargo en la planta de personal
con funciones iguales a las desempeñadas por el demandante, ni se aportó un manual
de funciones que permitiera realizar esa comparación. Incluso, los testigos indicaron
que esas labores eran ejercidas principalmente por contratistas y solo recibían apoyo
ocasional de funcionarios de planta.
Contra esa decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación y sostuvo que el
Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga desconoció el principio de primacía
de la realidad sobre las formas al otorgar mayor relevancia a la denominación de los
contratos de prestación de servicios que a las condiciones materiales en las que se
desarrolló la relación.
A juicio del recurrente, en el proceso quedaron acreditadas la prestación personal del
servicio, la remuneración y la subordinación. Para demostrar el último de esos
elementos, destacó que debía cumplir horarios, permanecer disponible durante las
noches, fines de semana y días festivos, solicitar permisos, acatar instrucciones
directas y reportar mediante fotografías su ingreso y salida. Como muestra de ello,
citó la declaración según la cual «nosotros estábamos en un grupo de WhatsApp,
cuando ingresábamos a las 7:00 am teníamos que tomar la foto que íbamos
ingresando, cuando salíamos a las 12:00 p.m a almorzar tomábamos la foto que
íbamos saliendo, a las 2:00 p.m entrando y a las 6:00 p.m».
En esa misma línea, explicó que las labores no podían delegarse y que el municipio
suministraba los elementos y el vehículo necesarios para desarrollar las actividades.
También resaltó que los cronogramas de trabajo no eran elaborados autónomamente,
sino en cumplimiento de las instrucciones impartidas por el superior, como se
desprendía de la afirmación conforme a la cual «2017,2018 y 2019 el mismo Cesar
Reina era el que elaboraba esos cronogramas por orden del jefe». Por ello, consideró
desacertado que el Juzgado interpretara esa circunstancia como una manifestación
de independencia contractual.
Frente a la valoración probatoria, cuestionó que los testimonios fueran considerados
sospechosos por provenir de antiguos compañeros que habían promovido procesos
similares. Señaló que sus declaraciones eran coincidentes, detalladas y daban cuenta
directa de las condiciones en las que se ejecutó el servicio. En concreto, sostuvo que
«el juez no es libre de rechazar arbitrariamente la prueba testimonial, que es coherente
y detallada, simplemente por la ausencia de documentos que la corroboren» y que
exigir registros documentales para acreditar el trabajo realizado durante las
interrupciones contractuales suponía imponer una tarifa probatoria contraria a las
reglas de la sana crítica.
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Demandante: César Augusto Reina Medrano
Anotó que suscribió dieciséis contratos sucesivos entre marzo de 2016 y diciembre de
2022, destinados principalmente al control de invasiones, la recuperación del espacio
público, la demolición de construcciones ilegales y otras actividades administrativas y
logísticas. A partir de ello, indicó que «no fue contratado para labores puntuales y
esporádicas, sino para satisfacer una necesidad permanente y misional de la
administración municipal». Agregó que funcionarios de planta apoyaban la ejecución
de esas mismas actividades y que la celebración reiterada de contratos de prestación
de servicios durante más de seis años evidenciaba el uso inadecuado de esa
modalidad contractual.
En cuanto a la continuidad del vínculo, controvirtió que el Juzgado aplicara de manera
rígida el término de treinta días hábiles previsto en la sentencia de unificación CE-
SUJ-025-CE-S2-2021.
Cuestionó que no se hubiera atendido el concepto del Ministerio Público, en el cual se
consideró que las pruebas documentales y testimoniales permitían tener por
demostrados los elementos de la relación laboral y que el municipio no había
desvirtuado la presunción derivada de la prestación personal del servicio. Para el
demandante, esa apreciación «contradice directamente la conclusión del juez sobre
la falta de prueba de la subordinación» y respaldaba el reconocimiento del contrato
realidad sin solución de continuidad.
Por su parte, en la acción de tutela y en la impugnación, en cuanto al defecto fáctico,
afirmó que las autoridades judiciales desestimaron los testimonios recaudados porque
no estaban respaldados por «soporte documental, registro o control de asistencia
mediante chats de WhatsApp» o por «memorandos, requerimientos o llamados de
atención por escrito». A su juicio, esa exigencia impuso una tarifa probatoria
inexistente y desconoció que la subordinación podía demostrarse mediante cualquier
medio de prueba. Además, cuestionó que el Tribunal interpretara la elaboración de los
cronogramas como una manifestación de autonomía, pese a que los testigos
aclararon que esa labor se cumplía «por orden del jefe».
De igual forma, reprochó que no se valorara el concepto de la Procuraduría 100
Judicial I Administrativa, según el cual «el actor prueba los elementos esenciales de
la relación laboral, sin solución de continuidad». También alegó que se invirtió la carga
de la prueba, pues, una vez acreditada la prestación personal del servicio,
correspondía al municipio de Girón demostrar la autonomía del contratista. Frente a
las certificaciones de insuficiencia de personal, precisó que estas evidenciaban una
necesidad permanente de la administración y agregó que «una cosa es la facultad de
contratar y otra muy distinta la facultad de subordinar».
Otro de sus reparos estuvo relacionado con la falta de valoración de las amenazas
recibidas durante los operativos de desalojo y de las afectaciones psiquiátricas
registradas en su historia clínica. Consideró que esas circunstancias respaldaban la
reclamación de los perjuicios y constituían un indicio adicional de subordinación,
debido a que «solo un empleador subordinante asume el deber de protección del
subordinado».
Respecto del defecto sustantivo, manifestó que el Tribunal aplicó la regla de los treinta
días hábiles de interrupción contractual «de manera matemática y absoluta», a pesar
de que la sentencia de unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de
2021 establece que dicho término «no debe entenderse como una camisa de fuerza,
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sino como un marco de referencia que el juez debe flexibilizar en atención a las
circunstancias particulares del caso».
Ahora bien, para resolver el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de
Santander examinó si las pruebas demostraban la existencia de una relación laboral
entre el señor Reina Medrano y el municipio de Girón, particularmente el elemento de
subordinación. Al respecto, recordó que la prestación personal, la remuneración y la
subordinación deben concurrir para declarar la existencia de un contrato realidad.
Al valorar el caso, reconoció que el demandante prestó personalmente sus servicios
y recibió los honorarios pactados. Sin embargo, aclaró que «si bien se demostró que
el demandante ejecutó de manera personal los contratos y recibió una
contraprestación económica por su labor, ello por sí solo no basta para desvirtuar la
naturaleza contractual del vínculo ni para configurar una relación laboral». En su
criterio, los contratos contenían actividades específicas y no establecían una jornada
laboral ni un régimen disciplinario propio de una relación de trabajo.
Frente a los testimonios sobre el cumplimiento de horarios, los reportes fotográficos
por WhatsApp y la disponibilidad permanente, señaló que los registros mencionados
por los declarantes no fueron aportados al proceso. Por esa razón, consideró que «la
sola declaración testimonial, desprovista de confirmación documental o de evidencias
objetivas de subordinación, no resulta suficiente para acreditar el elemento esencial
del contrato realidad». También tuvo en cuenta que una de las testigos indicó que el
actor laboraba hasta el mediodía porque estudiaba durante la tarde, circunstancia que
impedía equiparar su jornada con la de los empleados de planta.
En cuanto a las instrucciones impartidas por los secretarios y supervisores, explicó
que la vigilancia y el seguimiento de las obligaciones hacen parte de la coordinación
propia de los contratos de prestación de servicios. En ese sentido, sostuvo que «la
coordinación o planeación frente al desarrollo de las actividades consignadas como
obligaciones en cada uno de los contratos no conlleva de manera indefectible a
deducir que el demandante se encontrara en una relación de dependencia frente a la
parte demandada». Además, estimó que la elaboración de los cronogramas por parte
del señor Reina Medrano demostraba que «contaba con plena libertad para organizar
y desarrollar el objeto contractual, de acuerdo a su disponibilidad, denotando plena
autonomía en el desarrollo de sus labores».
Respecto de las funciones desarrolladas, concluyó que «no se demostró que las
labores encomendadas al denominado “grupo élite” para realizar trabajos de campo
fueran desarrolladas igualmente por personal de planta del municipio de Girón».
Añadió que los estudios previos y las certificaciones de insuficiencia de personal
justificaban la contratación externa y acreditaban el cumplimiento de los requisitos
legales, «lo que ratifica que la relación tuvo un carácter contractual y no laboral».
Asimismo, señaló que el carácter misional de algunas actividades no bastaba, por sí
solo, para demostrar subordinación.
Por otra parte, descartó que la vinculación se hubiera desarrollado sin solución de
continuidad, al comprobar que entre varios contratos existieron interrupciones
superiores a treinta días. Por ello, afirmó que «los elementos de continuidad o
permanencia como otro factor determinante dentro del análisis de configuración de la
figura del contrato realidad en relaciones con entidades estatales, no se encuentran
probados dentro del presente proceso».
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Con fundamento en estas consideraciones, concluyó que no se acreditaron la
subordinación ni la continuidad requeridas para declarar el contrato realidad. En
consecuencia, confirmó la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones
de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas al demandante, al considerar que
la demanda no carecía manifiestamente de fundamento legal ni había sido promovida
de manera temeraria.
A partir de lo anterior, la Sala observa que el señor César Augusto Reina Medrano
plantea nuevamente la discusión fáctica, probatoria y jurídica que fue objeto de
análisis en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió
contra el municipio de Girón. En esta oportunidad, reitera los argumentos formulados
en el recurso de apelación y los presenta como fundamento de los defectos fáctico y
sustantivo atribuidos a las providencias judiciales cuestionadas.
En efecto, los reparos relacionados con la valoración de los testimonios, la
acreditación de la subordinación, el alcance de la supervisión contractual, el carácter
permanente de las funciones y la continuidad del vínculo fueron examinados por el
Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de
Santander.
Así las cosas, la Sala concluye que la presente acción de tutela no cumple el requisito
general de relevancia constitucional, pues los cuestionamientos formulados por el
señor Reina Medrano no trascienden de una inconformidad con la valoración
probatoria y la interpretación jurídica efectuadas por los jueces ordinarios, sino que
buscan reabrir una discusión ya resuelta en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia que negó
el amparo y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Revocar la sentencia de 16 de junio de 2026, proferida por el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B y, en su lugar, declarar improcedente la acción de
tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
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La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260365501/84B600D1D12F569408C29386523A5B38B4CB2402188AAF27BAB1283E69FC2454/2

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