Falta del requisito de inmediatez – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05077-01
Accionante: SENA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-05077-01
Accionante: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, REGIONAL CHOCÓ
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO
TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en el que se declaró la existencia de una
relación laboral encubierta. Incumplimiento del requisito de inmediatez
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por el Servicio Nacional de Aprendizaje, Regional Chocó, quien actúa a
través de apoderada judicial, contra la sentencia de 31 de julio de 2025 dictada por
la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró
improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 1° de julio de 2026, la parte demandante solicitó al juez constitucional la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa,
contradicción, igualdad y de acceso a la administración de justicia, supuestamente
vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“1. Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, defensa,
contradicción, igualdad procesal, acceso efectivo a la administración de justicia
y seguridad jurídica del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
2. Que se deje sin efectos la Sentencia No. 87 del 29 de noviembre de 2024,
proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Segunda de Decisión,
dentro del radicado 27001-33-33-003-2017-00430-01.
3. Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la Sentencia No.
223 del 9 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo
Oral del Circuito de Quibdó, en cuanto fue confirmada por el Tribunal
Administrativo del Chocó.
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4. Que se ordene al Tribunal Administrativo del Chocó, o a la autoridad judicial
que corresponda, proferir una nueva decisión en la que valore de manera
estricta, individualizada y razonada: i) los alegatos de conclusión remitidos por
el apoderado del SENA al correo institucional del despacho; ii) los periodos
efectivamente probados; iii) las interrupciones contractuales superiores a
treinta (30) días hábiles; iv) los periodos sin soporte contractual; v) la
prescripción; vi) la diferencia entre coordinación contractual y subordinación
laboral; vii) la carga probatoria del demandante; y viii) la delimitación económica
de la condena.
5. Subsidiariamente, si no se dejan sin efectos las providencias, que se module
la condena para que su cumplimiento y liquidación se limite exclusivamente a
los periodos contractuales efectivamente probados, no prescritos, con identidad
objetiva y continuidad jurídicamente sustentada; excluyendo periodos sin
contrato, lapsos no soportados documentalmente, contratos por horas o días
no asimilables a vinculación permanente y cualquier reconocimiento no
ordenado de manera expresa y motivada.
6. Que se disponga que cualquier trámite de cumplimiento, liquidación o pago
se adelante respetando el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, el Decreto 1068
de 2015, el procedimiento presupuestal correspondiente y la carga del
beneficiario de allegar documentación completa, sin que pueda entenderse
configurada sanción moratoria, silencio administrativo positivo o renuencia
administrativa mientras el trámite de pago no esté debidamente integrado”.
2. Hechos1
La parte actora relató que el señor Demóstenes Alfonso Arce Quejada, a través de
apoderado judicial, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
con la pretensión de que se declarara la existencia de una relación laboral entre las
partes desde el 15 de febrero de 1992 hasta el 9 de septiembre de 2016, periodo
durante el cual afirmó que prestó sus servicios como instructor mediante sucesivos
contratos y órdenes de prestación de servicios. Asimismo, solicitó la nulidad del
Oficio no. 1-2017-002053 de 19 de julio de 2017, por medio del cual la entidad negó
la reclamación administrativa que presentó para obtener el reconocimiento de la
relación laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes.
Como fundamento de sus pretensiones sostuvo que durante el referido periodo
desarrolló funciones propias de los instructores de planta del SENA y que su
actividad no tuvo carácter transitorio o esporádico. Señaló que prestó
personalmente el servicio, cumplió horarios previamente establecidos y ejecutó sus
labores bajo las instrucciones y supervisión de la entidad. Afirmó, además, que las
obligaciones previstas en los contratos determinaban las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en las que debía desarrollar sus funciones, por lo que, a su juicio, la
vinculación contractual encubrió una verdadera relación laboral subordinada.
Manifestó que el proceso le correspondió por reparto al Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Quibdó2, que mediante sentencia de 9 de diciembre
de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda. Para adoptar esa decisión,
1 Los hechos se desprenden del escrito de tutela y del proceso ordinario.
2 Radicado no. 27001-33-33-003-2017-00430-00.
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indicó que el SENA no contestó la demanda y señaló que ninguna de las partes
presentó alegatos de conclusión. En cuanto al fondo de la controversia, el juzgado
consideró acreditados los elementos de prestación personal del servicio,
remuneración y subordinación. Explicó que, aunque el señor Arce Quejada estuvo
formalmente vinculado mediante contratos de prestación de servicios, su actividad
como instructor exigió que se ajustara a los horarios, reglamentos y programas
curriculares establecidos por el SENA. Por esa razón, estimó que la contratación
encubrió una verdadera relación laboral y reconoció dicha relación respecto de los
periodos comprendidos entre el 15 de febrero de 1992 y el 9 de septiembre de 2016,
con excepción de aquellos en los que no existió vinculación contractual.
Precisó que contra la anterior determinación presentó recurso de apelación, al
considerar que el señor Arce Quejada estuvo vinculado mediante distintos contratos
de prestación de servicios de carácter temporal e interrumpido y que desarrolló las
actividades contratadas con autonomía e independencia técnica y científica. En
consecuencia, controvirtió que se hubiera acreditado el elemento de subordinación
necesario para declarar la existencia de una relación laboral. También planteó la
prescripción de las acreencias reclamadas.
El Tribunal Administrativo del Chocó mediante sentencia de 29 de noviembre de
2024, resolvió confirmar la decisión de primera instancia. Para resolver la
controversia, hizo referencia a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de
la Sección Segunda del Consejo de Estado y entre otros aspectos, recordó que esa
providencia estableció un término de 30 días hábiles entre la terminación de un
contrato y el inicio del siguiente como parámetro para determinar la ausencia de
solución de continuidad, susceptible de flexibilización según las circunstancias
acreditadas en cada asunto.
Asimismo, examinó los contratos de prestación de servicios, las actas de ejecución
y los informes de cumplimiento que obraban en el expediente y relacionó los
distintos periodos en los que encontró acreditada la vinculación del señor Arce
Quejada como instructor del SENA. Entre ellos, identificó contratos celebrados entre
2003 y 2016, algunos por periodos de varios meses y otros establecidos por horas
o días. Por último, se abstuvo de imponer condena en costas en segunda instancia.
3. Fundamentos de la acción
La entidad actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Sostuvo que el asunto tenía
relevancia constitucional porque comprometía el derecho fundamental al debido
proceso de una entidad pública, la seguridad jurídica, la legalidad del gasto público,
la correcta aplicación de precedentes de unificación y los efectos actuales de una
condena sobre recursos públicos.
Respecto de la inmediatez señaló que, aunque la sentencia de segunda instancia
se profirió el 29 de noviembre de 2024, sus efectos se mantenían actuales debido
a las actuaciones posteriores de liquidación, reclamación de pago y solicitud de
sanción moratoria. Y precisó que “el SENA no acude a la tutela frente a un daño
meramente histórico, sino frente a la consolidación patrimonial actual de una
condena cuya delimitación temporal, probatoria y económica continúa siendo objeto
de afectación al debido proceso”.
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En relación con la subsidiariedad reconoció que no interpuso oportunamente el
recurso extraordinario de unificación por una contingencia interna de la entidad, pero
explicó que la tutela no se promovió como sustituto de ese mecanismo, sino para
cuestionar defectos constitucionales autónomos relacionados con la valoración
probatoria, la motivación, la continuidad contractual, la prescripción y el alcance
económico de la condena.
Finalmente, afirmó que identificó de manera clara los hechos que, a su juicio,
originaron la vulneración y las providencias judiciales cuestionadas. Y precisó que
la decisión cuestionada no fue adoptada en el marco de una acción de tutela, toda
vez que las sentencias cuestionadas fueron proferidas en el marco del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora bien, en lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad afirmó que
se configuraron los defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo,
desconocimiento del precedente judicial, decisión sin motivación y violación
directa de la Constitución.
En primer lugar, alegó la configuración de un defecto procedimental y fáctico porque
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó afirmó que el SENA no
presentó alegatos de conclusión, pese a que, según sostuvo, en el expediente
obraban el acuse de envío efectuado el 29 de noviembre de 2021 al correo
institucional del despacho y el respectivo memorial. Indicó que en ese escrito
controvirtió la existencia de subordinación, explicó la diferencia entre coordinación
contractual y dependencia laboral, cuestionó la fuerza probatoria de los testimonios
e invocó las reglas sobre carga de la prueba. Por ello, consideró que el despacho
omitió incorporar, verificar y valorar un elemento procesal relevante para la decisión
y no explicó si el memorial fue recibido, rechazado o tenido en cuenta.
Asimismo, sostuvo que se configuró un defecto fáctico por la valoración irrazonable
de la prueba de subordinación. Señaló que los jueces ordinarios dedujeron ese
elemento de circunstancias que, en su criterio, eran compatibles con la ejecución
de un contrato estatal de prestación de servicios, tales como la supervisión
contractual, la presentación de informes, la programación académica, el uso de
plataformas institucionales y el cumplimiento de lineamientos relacionados con el
objeto contratado. Afirmó que no se identificaron pruebas directas del poder
subordinante y que se equiparó de manera automática la condición de instructor con
la actividad docente y esta, a su vez, con la existencia de subordinación laboral.
También planteó un defecto sustantivo, al considerar que las providencias
aplicaron automáticamente la teoría del contrato realidad por la sola circunstancia
de que el señor Arce Quejada ejerció funciones como instructor del SENA. Expuso
que esa conclusión desconoció el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y
la sentencia C-154 de 1997, según las cuales la subordinación constituye el
elemento diferenciador entre el contrato de prestación de servicios y una verdadera
relación laboral. Añadió que el carácter misional de la actividad desarrollada no
permitía, por sí mismo, concluir la existencia de una relación laboral subordinada.
Asimismo, precisó que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta la inferencia de
continuidad frente a periodos respecto de los cuales no se contaba con todos los
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soportes contractuales. Explicó que, debido a la antigüedad de los hechos y al
estado de conservación de los archivos, la Regional Chocó no tenía la totalidad de
los contratos, pero consideró que esa circunstancia no permitía presumir la
existencia de una vinculación laboral continua. Por el contrario, sostuvo que
correspondía al demandante acreditar, respecto de cada periodo, la prestación
personal del servicio, la remuneración y, especialmente, la subordinación.
De otra parte, reprochó el desconocimiento del precedente judicial relacionado
con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. Precisó que el Tribunal citó
esa providencia, pero afirmó que la aplicó únicamente de manera formal, pues no
examinó individualmente las interrupciones superiores a 30 días hábiles entre los
contratos, la identidad de los respectivos objetos, la eventual justificación para
flexibilizar la regla de continuidad ni la incidencia de esas rupturas en la prescripción.
Según la entidad, la propia relación contractual mostraba periodos extensos sin
vinculación y contratos celebrados por horas o por días, circunstancias que
impedían concluir, sin una motivación adicional, que existió una relación
ininterrumpida entre 1992 y 2016.
En ese mismo sentido, afirmó que existió falta de motivación respecto de la
prescripción y del alcance económico de la condena. Cuestionó que el Tribunal
concluyera que no había operado la prescripción porque el demandante formuló la
reclamación administrativa en 2017, pues en su criterio, esa conclusión partió
precisamente de asumir una continuidad contractual que debía demostrarse
previamente. Agregó que las decisiones no delimitaron con precisión los periodos
no prescritos, los lapsos sin contrato, los contratos celebrados por horas o días, la
base de liquidación ni los periodos que debían excluirse de la condena.
Finalmente, en relación con la violación directa de la Constitución, sostuvo que “el
artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 1068 de 2015 exigen un
procedimiento reglado, documental, presupuestal, financiero y contable para el
cumplimiento de sentencias. No puede derivarse sanción moratoria ni
responsabilidad fiscal contra la entidad mientras el beneficiario no aporte la
documentación completa, mientras no exista liquidación depurada y mientras la
condena tenga cuestionamientos constitucionales sobre su alcance temporal y
económico”.
4. Oposición
4.1. El Tribunal Administrativo del Chocó, pese a ser notificado en debida forma,
guardó silencio.
4.2. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó, remitió el enlace
del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 27001-33-
33-003-2017-00430-00.
4.3. Respuesta del señor Demóstenes Alfonso Arce Quejada
Por intermedio de apoderado judicial solicitó que se declarara improcedente la
acción de tutela o, subsidiariamente, que se negara el amparo. Sostuvo que las
sentencias cuestionadas se encontraban ejecutoriadas e hicieron tránsito a cosa
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juzgada, y que el SENA pretendió utilizar la tutela como una tercera instancia para
reabrir una controversia ya resuelta por los jueces naturales.
Afirmó que no se cumplieron los requisitos generales de procedencia, pues la
entidad no agotó los mecanismos judiciales a su alcance, promovió la tutela
aproximadamente 15 meses después de la sentencia de segunda instancia y
planteó cuestionamientos relacionados con la valoración probatoria y la
interpretación de las normas sobre contrato realidad, los cuales, a su juicio, carecían
de relevancia constitucional.
Respecto de los defectos alegados señaló que las autoridades judiciales valoraron
los contratos, las pruebas documentales y testimoniales y el precedente judicial
aplicable, y concluyeron de manera motivada que se acreditaron los elementos de
la relación laboral. Frente a los alegatos de conclusión indicó que el SENA no
demostró su efectiva incorporación al expediente ni que su eventual omisión hubiera
tenido incidencia determinante en las decisiones, máxime cuando ejerció sus
derechos de defensa y contradicción durante el proceso.
Finalmente, sostuvo que la discrepancia del SENA con la valoración probatoria y
jurídica efectuada por las autoridades accionadas no configuró los defectos fáctico,
sustantivo o procedimental ni el desconocimiento del precedente judicial. Por ello,
consideró que acceder al amparo desconocería la autonomía judicial, la seguridad
jurídica y la cosa juzgada, y pidió mantener incólumes las providencias
cuestionadas.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia
de 31 de julio de 2025 declaró improcedente la acción de tutela porque no se
cumplió el requisito de inmediatez, al considerar que la sentencia cuestionada
proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 29 de noviembre de 2024, que
confirmó la decisión de 9 de diciembre de 2022 mediante la cual se accedió a las
pretensiones formuladas por el señor Demóstenes Alfonso Arce Quejada y se
reconoció la existencia de una relación laboral encubierta, fue notificada por correo
electrónico el 3 de diciembre de 2024 y quedó ejecutoriada el 11 del mismo mes y
año.
En ese sentido, indicó que el SENA presentó la acción de tutela el 1º de julio de
2026, esto es, 1 año, 6 meses y 19 días después de la ejecutoria de la providencia
cuestionada, por lo que ese término razonable superó ampliamente el plazo de 6
meses que la jurisprudencia de esa Corporación adoptó, como regla general, para
verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez en las tutelas contra
providencias judiciales.
Asimismo, precisó que la entidad accionante no expuso razones que justificaran la
tardanza en acudir al mecanismo constitucional. Al respecto, señaló que la carga
argumentativa aumentaba en proporción al tiempo transcurrido desde la presunta
vulneración y que la demora injustificada desvirtuaba la necesidad de una
protección urgente e inmediata y comprometía los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada.
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6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el SENA
impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión que
declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de
inmediatez.
Sostuvo que el término de 6 meses acogido por la jurisprudencia para valorar la
oportunidad de la tutela contra providencias judiciales constituye un parámetro de
razonabilidad y no un término de caducidad. Por ello, afirmó que el transcurso de 1
año, 6 meses y 19 días desde la ejecutoria de la sentencia cuestionada no permitía
declarar automáticamente la improcedencia del amparo, sino que exigía valorar las
circunstancias particulares del caso.
Señaló que la sentencia impugnada partió de una premisa inexacta al afirmar que
la entidad no justificó la tardanza, pues en el escrito de tutela explicó expresamente
que la afectación conservaba actualidad debido a las actuaciones de cumplimiento,
liquidación, pago y reclamación de sanción moratoria derivadas de la condena.
Añadió que el 20 de mayo de 2026, la Regional Chocó respondió una reclamación
administrativa relacionada con el pago y la sanción moratoria, mientras que la
acción de tutela se presentó el 1º de julio siguiente, circunstancia que, a su juicio,
demostraba la actualidad del riesgo alegado.
Asimismo, afirmó que se debió ponderar que la condena tenía incidencia sobre
recursos públicos y que los cuestionamientos constitucionales formulados respecto
de la valoración probatoria, los alegatos de conclusión, la subordinación, la
continuidad contractual, la prescripción y la delimitación económica no habían sido
examinados de fondo. Aclaró que no pretendía que la existencia de actuaciones de
cumplimiento reiniciara el término de inmediatez, sino que fueran tenidas en cuenta
como circunstancias objetivas que justificaban flexibilizar excepcionalmente el
parámetro general.
Finalmente, sostuvo que revocar la improcedencia por falta de inmediatez no
implicaba conceder automáticamente el amparo, sino permitir el análisis de los
demás requisitos generales de procedencia y de superarse estos, de los defectos
constitucionales planteados en la solicitud inicial.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
debe revocar la sentencia de 31 de julio de 2026 proferida por la Subsección A de
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la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de
tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez, y de encontrarse cumplidos
los restantes requisitos generales de procedencia, si debe acceder a la protección
constitucional solicitada porque las autoridades judiciales accionadas incurrieron en
los defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo, desconocimiento del
precedente judicial, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución.
3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción
de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien, aun
cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que
podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier
tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo
único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso
concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional3 ha señalado que si bien no es posible
establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela,
ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término
razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos
fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la
naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la
urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino
también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros
afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la
acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se
tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no
un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio
excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en
un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un
requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el
uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o
indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 4
56La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del
peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de
presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la
vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos
fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar
3 Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
4 Ibídem.
5 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-
246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
6 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo.
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el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de
presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se
prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo
causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos
de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la
presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos
fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la
jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar
dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados
en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto
tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la
tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora
en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en
los derechos de terceros si se declarara procedente”7
En igual sentido, la Corte Constitucional en sentencia T-372 de 2024, reiteró los
anteriores criterios para analizar las particulares de cada caso en torno a la
presentación de la acción de tutela dentro de un término oportuno y recordó que no
toda manifestación de una circunstancia especial habilita la procedencia del
mecanismo constitucional, puesto que no basta con la simple afirmación de que el
interesado no pudo ejercer la solicitud de amparo en un plazo razonable. Al
respecto, sostuvo que “pretender establecer la inmediatez a partir de un hito diferente al
de la fecha de la sentencia de condena y su notificación, como es la respuesta negativa a
una solicitud de libertad, como lo hace el actor, carece de justificación, pues lo que pretende
cuestionarse es la condena y no la negativa de la libertad”.
Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela
que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta
Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148 estableció,
como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo
máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la sentencia o
providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido
acogido por la Corte Constitucional9.
4. Estudio y solución del caso concreto
El Servicio Nacional de Aprendizaje, Regional Chocó, presentó acción de tutela
contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Quibdó, con el fin de obtener la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, igualdad y de acceso a
la administración de justicia, supuestamente vulnerados con las sentencias de 29
de noviembre de 2024 y 9 de diciembre de 2022, mediante las cuales, se accedió
a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no.
27001-33-33-003-2017-00430-01 promovida por el señor Demóstenes Alfonso
Arce Quejada contra esa entidad, en el sentido de declarar la existencia de una
relación laboral encubierta.
La parte actora consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en
defectos procedimental, fáctico y sustantivo, desconocimiento del precedente
judicial, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. En síntesis,
7 Ibídem.
8 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)
9 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
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cuestionó que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó afirmara
que no presentó alegatos de conclusión, pese a que, según sostuvo, los remitió
oportunamente al correo institucional del despacho. Asimismo, controvirtió la
valoración de las pruebas relacionadas con la subordinación, la continuidad de los
contratos de prestación de servicios y los periodos respecto de los cuales no
existían soportes contractuales.
También sostuvo que el Tribunal Administrativo del Chocó citó la sentencia de
unificación SUJ-025-CE-S2-2021, pero no aplicó materialmente la regla relativa a
las interrupciones superiores a 30 días hábiles entre contratos, ni examinó de forma
individual la incidencia de tales periodos en la continuidad de la relación y en la
prescripción. Además, cuestionó la motivación sobre el alcance temporal y
económico de la condena.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia
de 31 de julio de 2026 declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que
no se cumplió el requisito de inmediatez, pues entre la ejecutoria de la sentencia
de 29 de noviembre de 2024 y la presentación de la solicitud de amparo
transcurrieron 1 año, 6 meses y 19 días, sin que, a juicio del a quo, la entidad
hubiera justificado la tardanza.
La parte actora, en el escrito de impugnación, controvirtió esa conclusión y sostuvo
que el término de 6 meses constituye un parámetro de razonabilidad y no un término
de caducidad. Afirmó que, aunque entre la ejecutoria de la sentencia cuestionada
y la presentación de la tutela transcurrió 1 año, 6 meses y 19 días, la afectación
conservaba actualidad por las actuaciones posteriores de cumplimiento,
liquidación, pago y reclamación de sanción moratoria. En particular, destacó que el
20 de mayo de 2026, la Regional Chocó del SENA respondió una reclamación
administrativa relacionada con el pago de la condena y la sanción moratoria, y
señaló que esa actuación, aunada a la incidencia de la condena sobre recursos
públicos, justificaba flexibilizar excepcionalmente el requisito de inmediatez.
La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia que declaró
improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez,
con la precisión de que, para efectos del análisis de dicho presupuesto general,
tendrá como referente la sentencia de 29 de noviembre de 2024 proferida por el
Tribunal Administrativo del Chocó, por cuanto fue la providencia que resolvió el
recurso de apelación y puso fin a la controversia planteada en el proceso ordinario,
al confirmar la decisión de primera instancia. En consecuencia, será a partir de esa
providencia y de su ejecutoria que se examine la oportunidad en la presentación de
la solicitud de amparo.
De conformidad con las actuaciones que reposan en el expediente que contiene el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado no. 27001-33-33-
003-2017-00430-01, la Sala destaca que el señor Demóstenes Alfonso Arce
Quejada presentó demanda contra el SENA con la pretensión de que se declarara
la existencia de una relación laboral entre las partes durante los periodos en los que
prestó sus servicios como instructor mediante contratos y órdenes de prestación de
servicios y, como consecuencia, se le reconocieran las prestaciones sociales
correspondientes.
10
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El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó mediante sentencia de 9
de diciembre de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar
acreditados los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y
subordinación. En consecuencia, reconoció la existencia de una relación laboral
respecto de los periodos comprendidos entre el 15 de febrero de 1992 y el 9 de
septiembre de 2016, en los que existió vinculación contractual.
Contra esa decisión el SENA presentó recurso de apelación, en el que controvirtió,
entre otros aspectos, la existencia de subordinación, pues sostuvo que el señor
Arce Quejada desarrolló las actividades contratadas con autonomía e
independencia y que los distintos contratos de prestación de servicios fueron
temporales e interrumpidos. Asimismo, planteó la prescripción de las acreencias
reclamadas.
El Tribunal Administrativo del Chocó mediante sentencia de 29 de noviembre de
2024, confirmó la decisión de primera instancia. Para ello, examinó el material
probatorio relacionado con los contratos celebrados entre las partes y se refirió a la
sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de la Sección Segunda del Consejo
de Estado, entre otros aspectos, respecto del término de 30 días hábiles entre
contratos para determinar la existencia o ausencia de solución de continuidad.
Así las cosas, la Sala observa que conforme da cuenta el aplicativo del Sistema
para la Gestión Judicial SAMAI, la sentencia objeto de reproche de 29 de noviembre
de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó se notificó a las partes
mediante correo electrónico enviado el 3 de diciembre de 202410, por lo que se
entiende notificada el 10 del mismo mes y año, en atención al artículo 205 de la Ley
1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 202111.
Como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, el artículo 86 de
la Constitución precisa que la acción de tutela debe procurar la protección inmediata
de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública. Si bien, la misma
disposición establece que se podrá hacer uso de este mecanismo constitucional en
todo momento, ello no implica que no se deba interponer dentro de un plazo
razonable, pues ello está en consonancia con los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada, los cuales, prima facie, se deben resguardar.
De conformidad con lo anterior, la Sala observa que el término que se ha entendido
como razonable feneció el 10 de junio de 2025, como la solicitud de amparo fue
promovida el 1º de julio de 202612, transcurrió un (1) año, seis (6) meses y
dieciocho (18) días entre el momento de la notificación de la sentencia de segunda
instancia y el de la interposición de la acción constitucional, término que excede el
límite razonable establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta
Corporación, como regla general, el cual ha sido acogido por la Corte Constitucional.
10 Índice 17 del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
11 “La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: […] 2. La notificación de la providencia
se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán
a correr a partir del día siguiente al de la notificación”.
12 Acta individual de reparto.
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Sobre el particular, cabe resaltar que la Corte Constitucional en diferentes
decisiones ha ratificado la posición jurisprudencial de esta Corporación, al indicar
que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, si bien no es un término
fijo, puede entenderse como un periodo prudencial de seis (6) meses, el cual debe
analizarse en general, “en relación con el hecho generador de la tutela, las
condiciones del accionante y los derechos que subyacen en la pretensión”13,
respecto del cual ha precisado “que (…) ha entendido que seis meses es un plazo
razonable para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho
término es perentorio”14.
En este mismo sentido, en la sentencia T-619 de 2019, la Corte estimó que “el juez
debe ser muy cuidadoso en la constatación de este requisito por estar en riesgo la
seguridad jurídica y, aunque se ha destacado un periodo determinado (6 meses), lo
cierto es que también se ha extendido dicho lapso, pues para su fijación se debe
acudir a criterios como el de razonabilidad y proporcionalidad en cuya valoración le
corresponde al juez tener en cuenta las circunstancias que caractericen al caso
concreto”15.
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a
concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir
circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya
presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión
que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y
hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, la entidad accionante sostuvo que la afectación conservaba
actualidad porque la condena había dado lugar a actuaciones posteriores
relacionadas con su cumplimiento, liquidación y pago, así como con una
reclamación de sanción moratoria. En particular, destacó que el 20 de mayo de
2026 respondió la reclamación administrativa formulada por el apoderado del señor
Demóstenes Alfonso Arce Quejada y que la tutela se presentó poco más de un mes
después de esa actuación.
Sin embargo, para la Sala esas circunstancias no justifican el tiempo transcurrido
desde la notificación de la providencia judicial que se cuestiona. En efecto, los
reproches formulados en la acción de tutela se dirigen contra presuntas
irregularidades ocurridas durante el trámite y la decisión del proceso judicial,
relacionadas con la falta de valoración de los alegatos de conclusión, la apreciación
de las pruebas sobre subordinación, la aplicación de la regla de continuidad
contractual, la prescripción y la motivación de la condena. Por tanto, dichas
inconformidades eran conocidas por la entidad, a más tardar, desde que tuvo
conocimiento de la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión
desfavorable, es decir, con el acto de notificación.
La posterior iniciación de actuaciones dirigidas al cumplimiento de una sentencia
ejecutoriada no constituye un nuevo hecho vulnerador ni tiene la virtualidad de
renovar el término razonable para controvertir mediante tutela las providencias que
dieron origen a la condena. Admitir lo contrario permitiría que la oportunidad para
13 Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido.
14 Sentencia T-338 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
15 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
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cuestionar una decisión judicial dependiera de las actuaciones posteriores
encaminadas a su ejecución y se tornara indefinida, con afectación de los principios
de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Tampoco el hecho de que la condena tenga incidencia sobre recursos públicos es
una circunstancia suficiente para justificar la presentación tardía de la acción
constitucional, lo que además no se demostró. Si bien la protección del patrimonio
público corresponde a un interés relevante, ello no exonera a las entidades
estatales del deber de ejercer de manera diligente y oportuna los mecanismos
judiciales dispuestos para la defensa de sus intereses ni permite flexibilizar, por esa
sola circunstancia, los requisitos generales de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales.
Además, la propia entidad reconoció que no interpuso oportunamente el recurso
extraordinario de unificación por una “contingencia interna”, circunstancia que
tampoco permite explicar de manera suficiente por qué esperó más de un año y
medio desde la notificación de la sentencia objetada para acudir al juez
constitucional. La acción de tutela no puede utilizarse como instrumento para
subsanar las consecuencias derivadas de la falta de ejercicio oportuno de los
mecanismos judiciales correspondientes.
En relación con la presentación de acciones de tutela contra providencias judiciales,
la Corte ha considerado que el mencionado término debe ser entendido de manera
estricta. En tal sentido, en la sentencia T-1140 de 2005, consideró que “puede
inferirse que la razonabilidad del término de interposición de la acción de tutela debe
estudiarse en cada caso concreto. Sin embargo, tratándose de procesos judiciales
y de providencias ejecutoriadas, el juicio sobre la razonabilidad del término ha de
ser riguroso en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia
constitucional. En efecto, en este caso debe analizarse las posibilidades de defensa
en el mismo proceso judicial, la diligencia del accionante en el mismo, y los posibles
derechos de terceros que se han generado por el paso del tiempo”.
En ese escenario, está probado que el término considerado como razonable (seis
meses siguientes a la notificación), se encuentra ampliamente superado en este
caso concreto, sin justificación alguna. De ahí que, al no superarse el requisito de
procedencia de acción de tutela relativo a la inmediatez, lo propio es confirmar la
sentencia impugnada, sin que sea necesario realizar verificaciones adicionales de
los requisitos generales de procedencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Confirmar la sentencia de 31 de julio de 2026, proferida por la
Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí
expuestas.
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Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260507701/08C667A2D6D3D5B1653E55F039551655A2961FE253CA6F5C870652EEDCCE3101/2

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