Tutela improcedente: falta relevancia – Fecha Publicación: 13/08/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 13 de agosto de 2026
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: MARTHA IGNACIA HEILBRON LASTRA
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
Tema: Contra sentencia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho (lesividad). Defecto sustantivo, fáctico, desconocimiento del
precedente y violación directa de la Constitución. Foncolpuertos.
Deniega amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Martha Ignacia Heilbron Lastra contra
el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 23 de junio de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y a través de apoderado, Martha
Ignacia Heilbron Lastra pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y
a la igualdad.
A juicio de la demandante, la vulneración de dichas garantías superiores se deriva de la
sentencia del 30 de abril de 2026, con la que el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B, revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, acceder a las
pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) 47001-
23-33-000-2019-00746-03.
2. Pretensiones
La tutelante formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Se declare la nulidad total de la Sentencia de segunda instancia proferida el 30 de abril de
2026 notificada en Junio 2 del 2026, por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, por
haber incurrido en vías de hecho (defecto sustantivo, factico y desconocimiento del precedente).
SEGUNDA: Ordenar a la Sección Segunda proferir una sentencia de remplazo que ampare los derechos
fundamentales invocados y en consecuencia, confirme en su totalidad el fallo de primera instancia del
Tribunal Administrativo del Magdalena (20 de Noviembre del 2024) el cual negó las pretensiones de la
demanda de la UGPP.
TERCERA: Decretar una medida provisional (Cautelar Urgente): Solicito la suspensión inmediata de los
efectos de la Sentencia de segunda instancia mientras se tramita la tutela. Ordenar a la UGPP
abstenerse de suspender el pago de la mesada pensional a la Cónyuge Supérstite MARTHA IGNACIA
HEILBRON LASTRA, para evitar un PERJUICIO IRREMEDIABLE a su subsistencia y de su familia.
CUARTA: Se declare por Derecho a la igualdad la caducidad de la acción y en consecuencia se confirme
la legalidad del acto administrativo que reconoció la Pensión al Sr. OMAR ANTONIO POMARES.
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
QUINTA: AMPARAR sus derechos fundamentales a la Vida Digna, a la igualdad, a la Salud, al mínimo
vital, Seguridad Social y debido proceso, vulnerados por la demora en la decisión y el riesgo de
aplicación de normas regresivas sobre mi pensión.
SEXTA: ORDENAR por el Derecho a LA IGUALDAD que se aplique la caducidad de la acción (Art. 86
Ley 2381 de 2024), declarando que la UGPP perdió la facultad de atacar mi pensión después de 34
años.
SEPTIMA: En subsidio de lo anterior, y dada la importancia de la decisión que debe tomar la Corte
Constitucional sobre la Ley 2381 del 2024, solicito la suspensión de los efectos jurídicos de la sentencia
del proceso por prejudicialidad hasta que se defina la exequibilidad del artículo 86, evitando así una
sentencia que desconozca derechos fundamentales.
Asimismo, la accionante pidió como medida provisional la suspensión provisional de los
efectos de la sentencia cuestionada y que se ordenara a la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
abstenerse de retirar de la nómina de pensionados a la accionante, para evitar un
perjuicio irremediable sobre sus derechos fundamentales.
3. Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
3.1 Actuación administrativa
El señor Orlando Antonio Pomares (q.e.p.d.) prestó sus servicios a la empresa Puertos
de Colombia–COLPUERTOS, entidad creada mediante la Ley 154 de 1959 y
reorganizada como empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional a través
del Decreto 561 de 1975. El causante ingresó a la entidad del 7 de octubre de 1976 al 24
de noviembre de 1991.
El causante fue vinculado mediante contrato de trabajo y ocupó sucesivamente los cargos
de jefe de la Sección de Personal, ingeniero de Producción, jefe del Departamento de
Personal y, por último, director de Relaciones Industriales, cargo que desempeñó hasta
la aceptación de su renuncia, efectiva a partir del 25 de noviembre de 1991.
Mediante Resolución 141298 del 27 de noviembre de 1991, expedida por el gerente del
Terminal Marítimo de Santa Marta de la empresa Puertos de Colombia, se reconoció y
autorizó el pago de la pensión de jubilación especial proporcional a favor del señor
Orlando Antonio Pomares, en cuantía equivalente al 64.13% del promedio mensual
devengado durante el último año de servicio, con fundamento en el artículo 89 de la
Convención Colectiva de Trabajo aplicable a los trabajadores oficiales de la empresa.
Con posterioridad, mediante Resolución 000256 de 25 de febrero de 2009, expedida por
el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia,
se ordenó al pensionado asumir el pago de la cotización a salud, bajo el argumento de
que, por su condición de empleado público, no era beneficiario de los servicios médico-
asistenciales reconocidos a los trabajadores oficiales pensionados.
El señor Pomares falleció el 13 de julio de 2019. La sustitución pensional fue reconocida
a favor de su cónyuge supérstite, la señora Martha Ignacia Heilbron Lastra, mediante
Resolución RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019, expedida por la UGPP (entidad
que sucedió a Puertos de Colombia en la administración del pasivo pensional).
3.2 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
El 3 de diciembre de 2019, la UGPP formuló demanda en ejercicio del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) contra la Resolución
141298 de 1991, con el fin de dejar sin efectos el reconocimiento pensional y la
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
devolución de las mesadas pagadas, con fundamento en que el señor Pomares, al
haberse desempeñado como director de Relaciones Industriales, ostentaba la calidad de
empleado público y, por tanto, no podía beneficiarse de la convención colectiva de trabajo
con la cual se liquidó su pensión.
El proceso se adelantó bajo el radicado 47001-23-33-000-2019-00746-00 y su
conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena que, mediante
sentencia de 20 de noviembre de 2024, denegó las pretensiones de la demanda.
Como cuestión procesal previa, el tribunal decidió no dar aplicación al término de
caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, conforme al criterio fijado
por el Consejo de Estado en providencia del 10 de octubre de 2024, según el cual la
caducidad debe regirse por la norma vigente al momento de presentación de la demanda,
que para este caso era el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011, el
cual permitía instaurar la demanda en cualquier tiempo cuando esta se dirigiera contra
actos que reconocieran o negaran total o parcialmente prestaciones periódicas.
Acto seguido, el tribunal concluyó que no se encontraba acreditado que el señor Pomares
hubiera ostentado la calidad de empleado público, por no haberse aportado los actos
administrativos formales de nombramiento y posesión, y que, por el contrario, estaba
demostrada su vinculación como trabajador oficial mediante contrato de trabajo.
El fallo contó con salvamento de voto del magistrado Adonay Ferrari Padilla, quien
sostuvo que el Decreto 2318 de 1988 clasificó expresamente los cargos de dirección,
entre ellos, el ocupado por el causante, como empleos públicos de libre nombramiento y
remoción desde una fecha anterior al retiro del señor Pomares (24 de noviembre de
1991), por lo que dicha clasificación le era aplicable directamente, sin que resultara
necesario acreditar adicionalmente el acto de nombramiento y posesión. Con fundamento
en la jurisprudencia sobre la imposibilidad de los empleados públicos de beneficiarse de
convenciones colectivas de trabajo, concluyó que sí había lugar a declarar la nulidad de
los actos administrativos demandados.
La sentencia de primera instancia fue apelada por las partes. La UGPP sustentó su
recurso en que el reconocimiento pensional desconoció los Acuerdos 21 de 1988 y 16 de
1990, que clasificaban como empleos públicos los cargos de dirección y confianza en los
terminales marítimos, entre ellos el ocupado por el causante, y alegó la vulneración de la
Constitución Política, por comprometerse recursos públicos sin soporte legal y afectarse
el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
La señora Heilbron Lastra, por su parte, insistió en la configuración de la caducidad del
medio de control, con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y en
pronunciamientos del Consejo de Estado que, según afirmó, habían declarado de oficio
dicha caducidad en procesos similares promovidos por la UGPP.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 30 de abril de
2026,1 señaló que i) en el mismo sentido indicado por el Tribunal, no se configuró la
caducidad, por ser aplicable el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011,
vigente al momento de presentación de la demanda, sin que resultara oponible el término
del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 (suspendido, además, por la Corte Constitucional
mediante el auto A-841 del 17 de junio de 2025).
En cuanto al fondo del asunto, revocó la sentencia de primera instancia y declaró la
nulidad de la Resolución 141298 de 1991. Para ello, con fundamento en los criterios
orgánico, funcional y estatutario derivados del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968,
el Decreto 287 de 1991 y el Acuerdo 016 de 1990 de la Junta Directiva de Puertos de
Colombia, concluyó que el cargo de director de Relaciones Industriales, último
1 Notificada por correo electrónico el 2 de junio de 2026
3
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
desempeñado por el causante, correspondía a la categoría de empleado público, por lo
que este no podía beneficiarse de la convención colectiva de trabajo con la que se liquidó
su pensión, independientemente de que su vinculación se hubiera formalizado mediante
contrato de trabajo.
Negó las demás pretensiones de la demanda, entre ellas la relativa a la devolución de
las sumas pagadas por concepto de pensión, al no encontrar acreditada la mala fe del
causante ni de su cónyuge supérstite. No impuso condena en costas en ninguna de las
dos instancias.
La sentencia contó con aclaración de voto de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo,
quien circunscribió su aclaración a los criterios de imposición de la condena en costas
previstos en el artículo 188 del CPACA, sin controvertir la decisión de fondo.
Por su parte el magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar aclaró su voto y resaltó que si
bien estaba de acuerdo con el análisis que efectuó la sala a efectos de establecer la
calidad de empleado público del causante, pues tuvo en consideración los criterios
orgánico, funcional y estatutario, previstos en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, a
partir de lo cual concluyó que el causante era empleado público y no podía beneficiarse
de la prestación por derivarse de lo dispuesto en una convención colectiva de trabajo, ha
debido ahondarse en el análisis sobre la convalidación prevista en el artículo 146 de la
Ley 100 de 1993 frente a prestaciones derivadas de convenciones colectivas, bajo un
enfoque de igualdad material que no discriminara entre servidores del orden territorial y
del orden nacional.
4. Fundamentos de la tutela
La parte demandante adujo que la tutela cumple las exigencias generales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y que la sentencia judicial
censurada incurrió en los siguientes vicios:
En primer término, discutió que la sentencia cuestionada no haya declarado la caducidad
de la acción y respecto de este argumento invocó la configuración de los siguientes
defectos:
Defecto sustantivo por desconocimiento de norma vigente, pues al no declarar la
caducidad, la autoridad accionada desconoció el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que
estuvo vigente entre el 16 de julio de 2024 y el 17 de junio de 2025.
Desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la decisión cuestionada se apartó
de las siguientes sentencias de la Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia de
los consejeros Jorge Iván Duque Gutiérrez y Luis Eduardo Mesa Nieves, que, según
indica, ordenaron la aplicación inmediata del término de caducidad del artículo 86 de la
Ley 2381 de 2024, incluso a procesos en curso:
– 76001233300020190070402
– 25000234200020210057202
– 25000234200020210081302
– 25000234200020190029401
– 08001233300020150082801
– 08001233300020170130901
Sobre la ilegalidad del reconocimiento pensional que fue declarada por el Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección B, alegó que se configuraron los siguientes
defectos:
Defecto sustantivo, derivado de la interpretación normativa desproporcionada del
Decreto 287 de 1991, lo que desconoció que el causante ingresó a la entidad mediante
4
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
contrato de trabajo como trabajador oficial y que, durante más de 15 años, sus
prestaciones sociales fueron liquidadas conforme a la convención colectiva de trabajo, lo
que a su juicio configuraba una situación jurídica consolidada amparada por el principio
de favorabilidad laboral y la confianza legítima.
Invocó, adicionalmente, la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional, relativa a
la imposibilidad de que la administración examine por segunda vez un derecho pensional
ya revisado, y la sentencia T-003 de 1992 sobre los requisitos constitucionales para el
ejercicio de la función pública.
Defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en la medida en que la autoridad
accionada flexibilizó la carga de la prueba en favor de la UGPP, al tener por acreditada
la calidad de empleado público del señor Pomares con fundamento, únicamente, en el
Decreto 287 de 1991 y en la denominación de su último cargo, sin exigir los actos
formales de nombramiento, posesión y juramento que exige el artículo 122 de la
Constitución Política.
Aunque no lo manifiesta expresamente, se colige que alega la violación directa de la
Constitución en atención a que no se tuvo en cuenta que ostenta la condición de sujeto
de especial protección constitucional, por tratarse de una persona de la tercera edad que,
según afirma, padece artrosis degenerativa, y relaciona los gastos y obligaciones
crediticias que dependen de su mesada pensional.
5. Trámite procesal
Por auto del 26 de junio de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de la
referencia, negó la medida provisional solicitada y, entre otras cosas, ordenó notificar a
la autoridad accionada y vincular como terceros con interés a los magistrados del Tribunal
Administrativo del Magdalena y al director general de la UGPP.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado
practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 1.º de
julio de 2026.
6. Intervenciones
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por conducto del magistrado
ponente de la decisión cuestionada se opuso a las pretensiones de la tutela por
considerar que no se vulneró el derecho a la igualdad, pues los procesos citados por la
accionante como término de comparación fueron resueltos por la Subsección A en un
contexto normativo distinto (cuando la Ley 2381 de 2024 se encontraba vigente y aún no
había sido suspendida por la Corte Constitucional), con la excepción de uno de ellos
(radicado 08001233300020170130901), que sí resulta fácticamente análogo, pero frente
al cual señala que la Subsección A no efectuó ningún análisis sobre la suspensión de la
ley decretada mediante el auto A-841 de 2025.
Indicó que no existe sentencia de unificación sobre la aplicación del artículo 86 de la Ley
2381 de 2024 en casos de tránsito legislativo, por lo que las Subsecciones A y B pueden
sostener criterios diferentes en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, sin
que ello configure, por sí solo, un desconocimiento del precedente.
Alegó que no se incurrió en una indebida valoración probatoria ni en una interpretación
normativa desproporcionada, pues la calidad de empleado público del causante se
determinó a partir del régimen laboral de las empresas industriales y comerciales del
Estado previsto en el Decreto 3135 de 1968, del Decreto 287 de 1991 y de los estatutos
internos de la empresa Puertos de Colombia, con apoyo en pronunciamientos anteriores
de la misma Sección en casos similares de servidores de la extinta Colpuertos.
5
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
Resaltó que la parte actora no desarrolló ni sustentó probatoriamente la alegada
vulneración de los derechos a la salud, al mínimo vital y a la seguridad social.
La subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP
solicitó declarar la improcedencia de la tutela, por cuanto no se acreditó un perjuicio
irremediable ni una afectación al mínimo vital, “pues la accionante continúa percibiendo
la mesada pensional sin interrupción”.
Consideró que (i) no se cumplieron los requisitos de inmediatez ni de subsidiariedad, al
no haberse acreditado el agotamiento del recurso extraordinario de revisión como
mecanismo ordinario de defensa; (ii) no existió vía de hecho en la actuación judicial
cuestionada, la cual se profirió conforme a la normatividad y a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado vigentes para la época de los hechos; (iii)
existió cosa juzgada respecto de lo decidido en el proceso ordinario, que no podía
reabrirse por vía de tutela; (iv) la acción de tutela no es la vía idónea para reclamar el
reconocimiento o el mantenimiento de prestaciones económicas de carácter pensional,
materia que corresponde definir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la
jurisdicción ordinaria laboral; y (v) se garantizaron los derechos de contradicción y
defensa a la accionante a lo largo de la actuación administrativa y del proceso judicial.
En subsidio de la declaratoria de improcedencia, solicitó negar el amparo de los derechos
fundamentales invocados.
Los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena guardaron silencio pese a
haber sido debidamente notificados de la presente acción.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Martha
Ignacia Heilbron Lastra para dejar sin efectos la sentencia del 30 de abril de 2026, dictada
por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó en segunda
instancia las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
47001-23-33-000-2019-00746-03.
La Sala anticipa que denegará el amparo de los derechos fundamentales invocados, ya
que la determinación judicial no incurrió en defecto sustantivo, fáctico o en violación
directa de la Constitución.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción
de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y,
finalmente, (iii) analizará el caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian
de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
6
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
específicos3 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
han superado los requisitos generales.
3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales
La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por Martha Ignacia
Heilbron Lastra cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia
judicial.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada parcialmente, toda
vez que, de encontrarse demostrados los defectos alegados por el demandante, se
estarían afectando las garantías superiores invocadas, dado que los defectos alegados
involucran el desconocimiento de derechos fundamentales de los que son titulares los
pensionados, cuyo derecho a percibir la prestación es discutido por la entidad pagadora.
No obstante, la Sala advierte que los argumentos tendientes a cuestionar las razones
que tuvieron las dos instancias para declarar no probada la excepción de caducidad no
superan este requisito en la medida en que la demanda reitera argumentos que fueron
expuestos y decididos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, las razones por las cuales la accionante alega que se produjo el fenómeno de
la caducidad fueron esgrimidas en el recurso de apelación, reproducidas en similares
términos en la acción de tutela y resueltas por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B en la sentencia de 30 de abril de 2026, donde se respaldaron y reiteraron
los fundamentos jurídicos que tuvo el Tribunal Administrativo del Magdalena para
encontrar no probada esta excepción.
En consecuencia, el análisis se circunscribirá a las razones por las cuales se discute que
la autoridad judicial accionada consideró que el causante no tenía derecho al
reconocimiento de la pensión de jubilación convencional que le fue otorgada, lo que
descarta el análisis del defecto de desconocimiento del precedente y parte del defecto
sustantivo, en lo que dirige a cuestionar la omisión en el decreto de la excepción de
caducidad de la acción y el sustantivo solo en lo que se dirige a cuestionar este aspecto.
La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez, porque de acuerdo
con la verificación del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 47001-23-
33-000-2019-00746-03, se constata que la sentencia atacada se notificó el 2 de junio de
2026 de conformidad con el numeral 2 del artículo 2054 y la tutela se presentó el 23 de
junio de 2026, es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente
reconocidos como el lapso adecuado para formular la acción de tutela contra
determinaciones judiciales.
Asimismo, el demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios,
dado que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y las
pretensiones solo fueron denegadas en segunda instancia; por ende, contra este no
procedía recurso ordinario alguno. Además, los cargos tampoco comportan alguna de
las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión previstas en el
artículo 250 del CPACA. Tampoco se evidencia el cumplimiento de las causales de
procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia.
También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los
hechos que generan la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es,
expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales
3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
4«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío
del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».
7
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defecto
sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente pensión y violación directa de la
Constitución.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, el actor ataca una
sentencia dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
4. Análisis del caso concreto
La accionante aduce que la sentencia dictada en segunda instancia por el Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho 47001-23-33-000-2019-00746-03, incurrió en defecto sustantivo, fáctico y
violación directa de la Constitución al determinar que el cargo desempeñado por el
causante era un empleo público sin tener en cuenta que la vinculación se produjo por
medio de un contrato de trabajo y sin examinar que el causante era beneficiario de un
derecho adquirido y que su beneficiaria en la actualidad es un sujeto de especial
protección constitucional.
Los cargos serán analizados en conjunto en la medida en que discuten la conclusión
normativa y el análisis probatorio efectuado por la autoridad accionada sobre la calidad
de empleado que tenía el causante, el presunto derecho adquirido que a juicio de la
tutelante le asistía al pensionado y sus derechos inherentes a su actual condición de
vulnerabilidad.
En primer lugar, se advierte que, en las sentencias de primera y segunda instancia, se
tuvieron en cuenta los siguientes elementos probatorios:
– Contrato de trabajo suscrito entre el señor Orlando Antonio Pomares y la empresa
Puertos de Colombia con el que se acreditó el ingreso del causante como trabajador
oficial en el cargo de jefe de Sección de Personal.
– Decreto 287 del 28 de enero de 1991, que aprobó los Acuerdos 0016 y 0018 de 1990
de la Junta Directiva Nacional de Puertos de Colombia, mediante los cuales se
clasificaron determinados cargos, entre ellos, el de jefe del Departamento de Personal y
el de director, como empleos públicos de libre nombramiento y remoción.
– Certificación laboral expedida por el jefe del Departamento de Personal del Terminal
Marítimo de Santa Marta, del 8 de octubre de 1991, que relacionó los cargos
desempeñados por el causante y sus fechas (jefe de Sección de Personal, ingeniero de
Producción, jefe del Departamento de Personal y director de Relaciones Industriales).
– Resolución 141298 del 27 de noviembre de 1991, mediante la cual se reconoció y liquidó
la pensión de jubilación proporcional del causante, con fundamento en el artículo 89 de
la Convención Colectiva de Trabajo de la entidad empleadora.
– Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, que fijó las condiciones de retiro de los
empleados públicos de la empresa y extendió el beneficio de pensión proporcional a
quienes acreditaran entre 15 y 20 años de servicio y 40 años o más de edad.
– Aceptación de la renuncia del causante al cargo de director de Relaciones Industriales,
del 7 de noviembre de 1991, efectiva a partir del 25 de noviembre de 1991.
– Expediente administrativo aportado por la UGPP como soporte de la demanda, en el
que no se aportó documento alguno relativo al acto de nombramiento, posesión que
acreditara la vinculación legal y reglamentaria del causante.
– Resolución 141298 del 27 de noviembre de 1991 (acto demandado), que reconoció y
autorizó el pago de la pensión de jubilación proporcional al causante, en cuantía de
8
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
$646.006 (64.13% del promedio mensual del último año de servicio), con fundamento en
el artículo 89 de la Convención Colectiva de Trabajo.
– Resolución No. 349 del 20 de febrero de 1996, que reconoció y ordenó el pago del acta
de conciliación del 14 de febrero de 1996 (reajuste de la pensión, en cumplimiento de un
fallo de tutela del 5 de diciembre de 1995).
– Resolución No. 1022 del 30 de mayo de 1996, que ordenó el pago de diferencias de
mesada derivadas del reajuste dispuesto en la Resolución 349 de 1996.
– Resolución No. 256 del 25 de febrero de 2009, mediante la cual se ordenó al causante
asumir la cotización a salud y se dispuso adelantar una revisión administrativa integral de
su pensión, por considerarlo empleado público.
– Registro civil de defunción del causante (13 de julio de 2019).
– Resolución RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019, expedida por la UGPP,
mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobreviviente a la señora
Martha Ignacia Heilbron Lastra.
En la sentencia de 20 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena
consideró que correspondía a la UGPP acreditar, mediante los actos administrativos
formales de nombramiento y posesión, que el causante estuvo vinculado legal y
reglamentariamente como empleado público en el cargo de director de Relaciones
Industriales, por lo que, al no aportarse los actos de designación, no se demostró tal
calidad, pese a que el Decreto 287 de 1991 catalogaba ese cargo, en abstracto, como
empleo público.
Expuso que el contrato de trabajo aportado por la parte demandada, no controvertido por
la UGPP, permitió tener por establecida la vinculación inicial del causante mediante
contrato de trabajo, propia de los trabajadores oficiales.
Agregó que, aun en el evento de admitirse que el causante ostentaba la calidad de
empleado público, la Resolución 141298 de 1991 encontraba soporte normativo
autónomo en la Resolución 805 de 1991, que extendía expresamente el beneficio de
pensión proporcional a los empleados públicos que cumplieran los requisitos de tiempo
de servicio y edad, requisitos que el causante acreditó, por lo que, en cualquiera de los
dos escenarios, no habría lugar a declarar la nulidad del acto.
Finalmente, consideró que no se encontró prueba de que el reconocimiento pensional se
hubiera obtenido por medios fraudulentos o de mala fe.
Por el contrario, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en la sentencia
de 30 de abril de 2026, consideró que sí existían razones para acceder a las pretensiones
de la demanda.
La Sala inició su análisis reconstruyendo el régimen jurídico aplicable desde la naturaleza
institucional de la entidad empleadora: la Ley 154 de 1959 creó la empresa Puertos de
Colombia, y el Decreto 561 de 1975 la reestructuró como empresa industrial y comercial
del Estado del orden nacional, adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte,
naturaleza jurídica reiterada por el Decreto 2465 de 1981.
Con apoyo en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 (párr. 46) y, principalmente, en el
artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 (párr. 47), la Sala fijó la regla general: «las
personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas
precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por
personas que tengan la calidad de empleados públicos».
9
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
Complementó esta regla con las definiciones del Decreto 1848 de 1969, reglamentario
del Decreto 3135 de 1968, que distinguió entre empleados públicos y trabajadores
oficiales y, de la conjunción de ambos criterios, extrajo como regla aplicable al caso que,
por regla general, quienes prestan servicios en una empresa industrial y comercial del
Estado son trabajadores oficiales, con la excepción de los cargos de dirección y
confianza, que son empleados públicos, y cuya forma de vinculación (contractual o legal
y reglamentaria) no es la que determina la naturaleza del empleo, sino, precisamente, la
clasificación fijada en los estatutos de la entidad.
A partir de los hechos probados, la Sala concluyó que el causante «se vinculó a la
empresa Puertos de Colombia-COLPUERTOS, el 7 de octubre de 1976, mediante
contrato de trabajo, según certificados laborales» y que, «al momento de su retiro, el 25
de noviembre de 1991, se desempeñaba como director de Relaciones Industriales, el
cual, estaba catalogado como un empleo público».
Explicó que el fundamento normativo específico de esta calificación era el Acuerdo 0016
de octubre de 1990, aprobado por el Decreto 287 del 28 de enero de 1991, cuyo artículo
1 modificó el artículo 38 del Acuerdo 857 de 1981 (aprobado por el Decreto 2465 de 1981)
para disponer que, en los terminales marítimos de Barranquilla, Buenaventura,
Cartagena, Santa Marta y Tumaco, son empleados públicos de libre nombramiento y
remoción, entre otros, los «Gerentes, Directores, Jefes de Oficina, Secretarios Generales
(Terminales), Jefes de Departamento».
Sobre esta base normativa, la Sala constató que el causante ocupó sucesivamente los
empleos de jefe de Oficina Secretario, ingeniero de Producción, jefe del Departamento
de Personal y director de Relaciones Industriales, todos ellos catalogados como cargos
de empleados públicos, y precisó que, para la fecha del retiro (25 de noviembre de 1991),
se encontraba vigente el Decreto 287 de 1991, expedido por la Junta Directiva Nacional
en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 10, numeral 2, del Decreto 1174 de
1980, que la habilitaba para «adoptar los estatutos de la Empresa y cualquier reforma
que a ellos se introduzca», con aprobación del Gobierno Nacional.
En armonía con lo expuesto, la Sala concluyó que «aunque el causante hubiere sido
vinculado por contrato de trabajo, lo cierto es que siempre ocupó cargos que, dentro de
los estatutos, correspondían a la categoría de empleado público, siendo su último cargo
el de director de Relaciones Industriales», de donde se sigue que el señor Pomares no
podía beneficiarse de una convención colectiva y menos adquirir una pensión con
fundamento en esta.
La Sala examinó también si procedía un reajuste de la pensión bajo el régimen general
de la Ley 33 de 1985, hipótesis que descartó por cuanto el causante, nacido el 8 de
noviembre de 1941 y con servicios entre el 7 de octubre de 1976 y el 24 de noviembre
de 1991, «no tenía los 20 años exigidos por la ley».
Analizados los anteriores argumentos expuestos por la autoridad accionada, se advierte
que luego de citar las normas aplicables, se concluyó que la clasificación del cargo de
director en los terminales marítimos de Puertos de Colombia como empleo público no fue
una modificación sorpresiva, tardía o aislada introducida por el Decreto 287 de 1991 con
el único propósito de perjudicar retroactivamente al causante, sino la reiteración de una
regla estatutaria estable, pública y sucesivamente confirmada con los Decretos 1043 de
1987 y 2318 de 1988, esto es, desde varios años antes de que el señor Pomares
asumiera el cargo de director de Relaciones Industriales (5 de octubre de 1983, según la
certificación laboral) y de que se produjera su retiro (noviembre de 1991).
Del análisis realizado por la sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado
también se extrae que, contrario a lo sugerido por la parte actora, la sentencia
cuestionada no ignoró ni omitió la circunstancia de que el causante ingresó a Colpuertos
mediante contrato de trabajo. En efecto, en la providencia se señaló expresamente que,
10
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
de los hechos probados, se encontraba probada esta circunstancia, constatación que fue
además reiterada al reseñar la posición de la parte demandada, quien alegó que «la
posterior reclasificación del cargo, como empleado público» no debía implicar la pérdida
de derechos adquiridos. La Sala, por tanto, no desconoció el hecho, sino que lo valoró
expresamente y lo situó como premisa de su análisis, para luego examinar, en un
segundo momento lógico, cuál era la naturaleza jurídica del último cargo desempeñado
por el causante al momento de su retiro, que se consideró como el momento relevante
para determinar el régimen prestacional aplicable a la pensión.
En esta lógica, se observa que la Subsección B fundamentó su conclusión en el criterio
orgánico, funcional y estatutario que, de manera consistente, ha aplicado la Sección
Segunda del Consejo de Estado para determinar la naturaleza de los cargos en las
empresas industriales y comerciales del Estado. Así lo explicitó la propia jurisprudencia
de la Sección, citada en la sentencia de primera instancia5, según la cual «para
diferenciar al empleado público del trabajador oficial se debe recurrir al criterio orgánico
y funcional […] la forma de vinculación de uno y otro es diferente […] En suma, son los
criterios orgánico y funcional los que sirven para determinar si estamos ante un empleado
público o trabajador oficial y, estos criterios, predominan respecto de la forma de
vinculación».
Resulta relevante advertir que el mismo precedente fue citado por el Tribunal
Administrativo del Magdalena en primera instancia; sin embargo, no se aplicó
consistentemente al desestimar la demanda, dado que el a quo utilizó la sentencia
únicamente para exigir prueba adicional de la vinculación legal y reglamentaria
(nombramiento y posesión), sin extraer de ella la regla, igualmente contenida en el mismo
fallo, según la cual la forma de vinculación no es determinante cuando el cargo se
encuentra estatutariamente clasificado como empleo público, lo que fue aplicado por la
segunda instancia.
Con fundamento en el mismo criterio, la Subsección B valoró la certificación laboral del 8
de octubre de 1991, de la cual encontró, sin lugar a duda razonable, que el último cargo
desempeñado por el causante, entre el 5 de octubre de 1983 y el 25 de noviembre de
1991, fue el de director de Relaciones Industriales y, confrontado este hecho con el
Decreto 287 de 1991 y con la cadena normativa reseñada, la única conclusión posible
que encontró fue que dicho cargo estaba categóricamente clasificado como empleo
público «en los términos del literal b, artículo segundo del Decreto 2318 de 1988».
Ahora bien, la demanda de tutela reprocha que no se hubiera exigido a la UGPP
demostrar, mediante el acta de posesión y el acto de juramento a que alude el artículo
122 de la Constitución Política, que el causante ejerció efectivamente el cargo como
empleado público, sin embargo, se trata de un argumento que desconoce que es la
denominación y ubicación del empleo dentro de la estructura de la entidad (director de
un terminal marítimo) la que la norma estatutaria elevó a la categoría de empleo público,
de manera que exigir la prueba de actos formales de nombramiento y posesión
equivaldría a supeditar la eficacia de una clasificación normativa general y objetiva a la
diligencia con la que la propia entidad empleadora (Puertos de Colombia, hoy liquidada)
haya documentado sus actuaciones internas.
De lo expuesto hasta este punto no se evidencia una interpretación arbitraria de la norma
o una valoración indebida del acervo probatorio, pues la autoridad judicial accionada hizo
un análisis razonable de la norma aplicable, la cual confrontó con las pruebas recaudadas
y las reglas jurisprudenciales pacíficas aplicables a la materia para concluir que no era
posible concluir que el causante tenía derecho al reconocimiento de una pensión con
beneficios derivados de una convención colectiva propia de los trabajadores oficiales.
5 Sentencia del 28 de mayo de 2020, C.P. William Hernández Gómez, rad. 47001-23-33-000-2015-00108-01(1956-17)
11
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
Por otra parte, en lo que alude al derecho adquirido alegado por la tutelante, quien
considera que la eventual reclasificación del cargo como empleo público no podía afectar
los derechos salariales y prestacionales adquiridos durante los años en que se liquidaron
prestaciones conforme a la convención colectiva, se trata de un argumento que fue
expresamente examinado y desestimado por la Subsección B a través del análisis del
artículo 146 de la Ley 100 de 1993, norma que convalida las situaciones jurídicas
individuales definidas con base en disposiciones de carácter territorial.
En gracia de discusión, si se analizara el caso en un ámbito más amplio que aquel al que
se circunscribió la sentencia cuestionada, no podría sostenerse que la sola circunstancia
de haberse liquidado prestaciones conforme a la convención durante varios años
consolidó un derecho adquirido inmune a la revisión judicial, pues, conforme a la doctrina
constitucional sobre la materia6, la pertenencia a uno u otro régimen laboral «no
constituye un derecho adquirido», en tanto obedece al ejercicio de la potestad de
organización de la administración pública. En esa misma línea, tampoco puede
sostenerse válidamente que el tiempo de disfrute de facto de un beneficio convencional
transforme, por sí solo, un reconocimiento irregular en una situación jurídica consolidada.
De igual manera, en lo que alude al principio de favorabilidad laboral invocado por la
accionante, debe tenerse en cuenta que este principio presupone que el trabajador se
encuentre dentro del ámbito personal de aplicación del régimen laboral cuyo beneficio se
disputa; sin embargo, en el presente caso, no existía tal duda interpretativa, pues el
artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo excluyó de manera categórica y expresa
a los empleados públicos del derecho a beneficiarse de convenciones colectivas de
trabajo, exclusión declarada ajustada a la Constitución por la Corte Constitucional en la
sentencia C-377 de 1998.
En igual sentido, tampoco puede entenderse que la situación actual de vulnerabilidad que
alega la accionante en su calidad de beneficiaria de la pensión pueda desvirtuar, por sí
sola, las razones expuestas en la sentencia cuestionada para concluir de manera objetiva
que no se cumplieron los requisitos para el reconocimiento pensional otorgado, de
manera que el argumento resulta insuficiente para concluir que debe dejarse sin efectos
la providencia.
En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para denegar la
solicitud de amparo, por cuanto la autoridad judicial demandada no incurrió en los
defectos alegados.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de
la ley,
III. FALLA
1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia respecto de los argumentos
relativos a la caducidad de la acción. En lo demás, denegar las pretensiones de la
acción de tutela, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
6 Sentencia C-314 de 2004
12
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04827-00
Demandante: Martha Ignacia Heilbron Lastra
4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de
su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Salvo voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador7
7 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1.; y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el
cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
13
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260482700/0B69A99D65A81C24F36CD49BE270E92AF330DA64D85871E4E952F48F0CB174B4/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →