Tutela: falta relevancia constitucional – Fecha Publicación: 13/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01
Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA
CIVIL
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO
TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
BARRANCABERMEJA
Temas: Tutela contra autoridad judicial. Proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho con pretensión de reconocimiento de sobresueldo.
Defectos sustantivo, fáctico y procedimental
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quien actúa
por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 19 de mayo de 2026
dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que
negó las pretensiones del amparo.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 6 de abril de 2026, la parte demandante solicitó al juez constitucional la protección
de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la
administración de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales
accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental derecho al debido proceso por
conexidad a la legítima defensa, derechos fundamentales vulnerados dentro del
proceso y derecho de contradicción.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y como dentro del plenario se
profirió una sentencia con sustento de normas de una jurisdicción diferente del
contencioso administrativo, revocar la totalidad de los fallos adiado (31) de marzo
de dos mil veinticinco (2025) proferido por el Juzgado Tercero Administrativo
De Barrancabermeja y del (04) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
proferida por el Tribunal Administrativo De Santander.
TERCERA: Ordenar Que cesen los efectos de las sentencias dictadas por las
tuteladas, por defecto sustantivo o material por la errónea interpretación del
marco jurídico y jurisprudencial que rigen las relaciones laborales con los
organismos del estado.
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Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01
Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
CUARTO: Ordenar a la Sección Segunda, del Consejo de Estado, proferir una
nueva sentencia en el proceso en referencia, en la cual se efectúe la
interpretación correcta de las leyes laborales en lo público, a la luz del marco
normativo que rige la Ley 4 de 1992, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994,
modificado por el Decreto 1158 de 1994 y los Decretos salariales de la
AEROCIVIL y el artículo 228 de la Constitución Política”.
2. Hechos1
La parte actora relató que los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera, Felipe
Montes Rendón y Laura Cristina Montoya Nieto se encuentran vinculados a la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) mediante una
relación legal y reglamentaria, en calidad de empleados públicos, desempeñando
el cargo de Controlador de Tránsito Aéreo con las denominaciones, códigos y
grados correspondientes a Controlador de Tránsito Aéreo II, código 51, grado 06,
para los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera y Laura Cristina Montoya Nieto, y
Controlador de Tránsito Aéreo I, código 51, grado 05, para el señor Felipe Montes
Rendón.
Precisó que la principal función de los demandantes consiste en la prestación del
servicio de control de tránsito aéreo, actividad catalogada como de alto riesgo por
su elevada complejidad técnica, cognitiva y de cálculo matemático, razón por la cual
se encuentran sometidos de manera permanente a rigurosos chequeos médicos y
técnicos encaminados a verificar la conservación de las aptitudes requeridas para
el desempeño de sus funciones. Agregó que los accionantes son titulares de la
respectiva licencia de controlador de tránsito aéreo y del certificado médico
aeronáutico exigido por los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia.
Manifestó que el Gobierno Nacional creó mediante el Decreto 136 de 1994 una
contraprestación mensual denominada sobresueldo, reconocida a favor de los
controladores de tránsito aéreo de la Aerocivil como compensación por la prestación
del servicio en jornadas ordinarias nocturnas, dominicales y festivas, equivalente a
un porcentaje de la asignación básica. Indicó que desde su creación dicho
emolumento ha sido reconocido mediante decretos salariales expedidos
anualmente y ha sido pagado de manera fija y permanente a los controladores
aéreos, sin depender del número de horas extras o recargos efectivamente
laborados. Sostuvo que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional
establecieron que el sobresueldo constituye factor salarial con los mismos efectos
previstos en los literales e) y f) del artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, sin disponer
que estuviera excluido para la liquidación de horas extras, recargos, prestaciones
sociales u otras acreencias laborales.
Refirió que el 10 de octubre de 2023, los demandantes presentaron petición ante la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil mediante la cual solicitaron que
el sobresueldo fuera incluido como factor salarial para la liquidación de las
vacaciones, la prima de vacaciones, la bonificación por recreación, la prima de
navidad, la bonificación por servicios prestados, la bonificación semestral, las horas
extras y los recargos dominicales y festivos, así como de la bonificación propia de
la Aerocivil. Señaló que mediante oficio no. 2023291010031143 del 17 de octubre
de 2023, notificado en la misma fecha, la entidad negó el reconocimiento y pago de
las diferencias salariales y prestacionales reclamadas.
En virtud de lo anterior, manifestó que a través de apoderado judicial, los señores
Carlos Alberto Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya
1 Los hechos se desprenden del proceso ordinario y del escrito de tutela.
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Nieto presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto
administrativo contenido en el Oficio no. 2023291010031143 – Id. 1147742 – del 17
de octubre de 2023, por medio del cual la directora de Gestión Humana de la
Aerocivil negó la liquidación y pago del sobresueldo como factor salarial. Y a título
de restablecimiento del derecho solicitaron el pago de la suma económica dejada
de percibir.
Refirió que el proceso le correspondió por reparto al Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Barrancabermeja2, que mediante sentencia de 31 de
marzo de 2025 “inaplicó por vía de excepción del artículo 148 de la ley 1437 de
2011 para el caso concreto el inciso tercero del artículo 10 de los decretos 313 de
2020, 967 de 2021, 461 de 2022, 909 de 2023 que establecen: “Este sobresueldo
será factor salarial con los mismos efectos que los literales e) y f) del artículo 10 del
Decreto 1158 de 1994” en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad
prevista en el artículo 4 de la Constitución Política”. Además, declaró la nulidad del
oficio no. 2023291010031143 – Id. 1147742 – del 17 de octubre de 2023 y condenó
a la entidad demandada al pago del sobresueldo como factor salarial para la
liquidación de las prestaciones sociales de los demandantes.
Lo anterior, al considerar que el sobresueldo constituía una remuneración fija,
habitual y periódica que los demandantes percibían como contraprestación directa
por los servicios prestados, razón por la cual reunía los elementos propios del
salario. Adujo que los decretos que regulaban dicho emolumento no excluían
expresamente su incidencia para la liquidación de prestaciones sociales y que
únicamente disponían que constituía factor salarial para efectos de las cotizaciones
al sistema de seguridad social, sin prohibir su inclusión para otros efectos salariales
y prestacionales.
En ese contexto, concluyó que la interpretación adoptada por la Aerocivil
desconocía los principios de favorabilidad e in dubio pro operario, por lo que
resultaba procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del
aparte de los decretos anuales que limitaba los efectos del sobresueldo al sistema
de seguridad social. En consecuencia, determinó que dicho emolumento debía
integrar la base de liquidación de las prestaciones sociales de los demandantes y
que no operaba el fenómeno de la prescripción, dado que la reclamación
administrativa interrumpió oportunamente el término previsto para el ejercicio del
derecho.
La entidad actora manifestó que contra la anterior determinación presentó recurso
de apelación, al estimar que el juzgado interpretó erróneamente la naturaleza
jurídica del sobresueldo, pues aplicó normas del Código Sustantivo del Trabajo a
servidores públicos sometidos a un régimen especial. Asimismo, sostuvo que era
improcedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad dentro del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho para inaplicar los decretos que
regulan dicho emolumento. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia y concluir
que el sobresueldo únicamente constituye factor salarial en los términos
expresamente previstos en la normativa vigente, sin incidencia en la liquidación de
las demás prestaciones sociales.
El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 4 de diciembre de
2025 confirmó la decisión apelada, al considerar que el sobresueldo constituye una
contraprestación mensual de naturaleza salarial, reconocida como retribución
2 Radicado no. 68001-33-33-000-2023-00286-00.
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directa por los servicios prestados por los controladores de tránsito aéreo, sin que
los decretos que lo regulan hubieran limitado expresamente su incidencia en la
liquidación de las prestaciones sociales. En ese sentido, concluyó que la
interpretación adoptada por la Aerocivil desconocía el régimen salarial de los
empleados públicos previsto en la Ley 4 de 1992 y los principios constitucionales
que protegen los derechos laborales.
Asimismo, estimó que el juez de primera instancia actuó dentro de las facultades
conferidas por los artículos 4 de la Constitución Política y 148 de la Ley 1437 de
2011 al inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad las disposiciones
reglamentarias que restringían los efectos salariales del sobresueldo, sin que ello
implicara un pronunciamiento extra o ultra petita. Finalmente, precisó que la
sentencia apelada no fundamentó su decisión en el Código Sustantivo del Trabajo,
sino que únicamente acudió a sus disposiciones como criterios orientadores de
interpretación.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto a la relevancia
constitucional sostuvo que las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de
Santander vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, defensa,
contradicción y de acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil), al incurrir en una interpretación errónea del
régimen jurídico aplicable al sobresueldo de los controladores de tránsito aéreo.
Asimismo, afirmó que se apartaron de los precedentes jurisprudenciales existentes
sobre la materia, sin exponer una justificación suficiente.
Respecto de la subsidiariedad, señaló que la acción de tutela constituía el único
mecanismo judicial idóneo para controvertir las providencias cuestionadas, al no
existir otro medio de defensa eficaz que permitiera evitar el perjuicio derivado de las
decisiones adoptadas. Igualmente, indicó que la acción fue presentada dentro de
un término razonable y que no se dirigía contra una sentencia de tutela.
En relación con las causales específicas de procedencia, la entidad accionante
sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en los defectos sustantivo,
fáctico y procedimental.
Respecto del defecto sustantivo, afirmó que los jueces de instancia interpretaron
de manera errónea el régimen salarial aplicable a los empleados públicos de la
Aerocivil, al fundamentar sus decisiones en disposiciones del Código Sustantivo del
Trabajo y en jurisprudencia propia de las relaciones laborales del sector privado,
pese a que los demandantes se encontraban sometidos al régimen especial previsto
en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1158 de 1994 y los decretos salariales expedidos
para la entidad. Asimismo, sostuvo que las autoridades judiciales inaplicaron, por
vía de excepción de inconstitucionalidad, el artículo 10 de los decretos salariales
que regulan el sobresueldo sin fundamento constitucional suficiente y extendieron
sus efectos más allá de lo expresamente previsto por el legislador, con lo cual
desconocieron el principio de legalidad y la competencia atribuida al Gobierno
Nacional para definir el régimen salarial de los empleados públicos.
En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que las providencias carecían de sustento
probatorio suficiente, pues omitieron analizar la naturaleza jurídica del sobresueldo
y el alcance de las normas que regulan dicho emolumento. Agregó que las
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autoridades judiciales inaplicaron de oficio las disposiciones reglamentarias que
limitan los efectos salariales del sobresueldo, pese a que esa pretensión no fue
planteada por la parte demandante dentro del proceso, lo que, a su juicio, condujo
a una valoración indebida del marco normativo y probatorio aplicable.
Finalmente, respecto del defecto procedimental afirmó que las autoridades
judiciales se apartaron del procedimiento previsto para resolver la controversia al
sustentar sus decisiones en normas y criterios propios del régimen laboral privado
y al inaplicar de oficio disposiciones reglamentarias sin que ello hubiera sido objeto
de debate dentro del proceso. A su vez, sostuvo que las providencias desconocieron
diversos precedentes horizontales proferidos por los Tribunales Administrativos de
Cundinamarca y del Atlántico en casos similares, en los que se concluyó que el
sobresueldo no constituye factor salarial para la liquidación de todas las
prestaciones sociales, circunstancia que vulneró los principios de igualdad,
seguridad jurídica y confianza legítima.
4. Oposición
4.1. El Tribunal Administrativo de Santander, remitió el link digital del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho no. 68001-33-33-000-2023-00286-01, pero
no se refirió a los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
4.2. Respuesta del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barrancabermeja
El titular del despacho rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la
acción de tutela, al considerar que la parte accionante no acreditó el requisito de
relevancia constitucional, pues se limitó a invocar la vulneración de derechos
fundamentales y a citar precedentes jurisprudenciales sin demostrar de manera
concreta la afectación alegada. Asimismo, sostuvo que la acción de tutela pretendía
reabrir un debate jurídico ya resuelto por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y utilizar este mecanismo como una tercera instancia, pese a que el
proceso ordinario se adelantó con observancia del debido proceso, las normas
aplicables, las pruebas obrantes en el expediente y el precedente judicial.
De manera subsidiaria, afirmó que las providencias cuestionadas se encontraban
debidamente motivadas y no incurrieron en defectos sustantivos ni
procedimentales. Agregó que la entidad accionante contó con los mecanismos
ordinarios y extraordinarios previstos por el ordenamiento jurídico para controvertir
la decisión y que, en todo caso, las inconformidades planteadas correspondían a un
desacuerdo con la interpretación jurídica adoptada por los jueces de la causa, razón
por la cual solicitó negar el amparo constitucional.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia
de 19 de mayo de 2026 negó la solicitud de amparo, y resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra el Juzgado Tercero (3°)
Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito,
en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
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TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días
siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991,
ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión”.
El juzgador de primera instancia encontró acreditados los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela, al considerar que el asunto tenía relevancia
constitucional por la presunta configuración de defectos sustantivo, fáctico y
procedimental que, según la accionante, vulneraban sus derechos fundamentales
al debido proceso, defensa, contradicción y de acceso a la administración de
justicia. También estableció que la tutela se interpuso oportunamente, que no
existían recursos judiciales contra la sentencia de segunda instancia, que los
hechos y derechos presuntamente vulnerados fueron identificados y que la acción
no se dirigía contra una decisión de tutela.
No obstante, precisó que varios de los cargos formulados, relacionados con la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, el desconocimiento de un
precedente de unificación y el defecto procedimental, no fueron planteados en el
recurso de apelación dentro del proceso ordinario, razón por la cual incumplieron el
requisito de subsidiariedad y no podían ser objeto de estudio.
En cuanto al defecto sustantivo, la Sala concluyó que las providencias cuestionadas
no incurrieron en una interpretación arbitraria del ordenamiento jurídico. Explicó que
el Tribunal Administrativo de Santander fundamentó su decisión en el régimen
jurídico aplicable a los empleados públicos, particularmente en la Ley 4 de 1992, el
Decreto 1042 de 1978, el Decreto 136 de 1994 y los decretos salariales de la
Aerocivil, complementados con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de
Estado sobre el concepto material de salario. Asimismo, precisó que las referencias
a los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo solo tuvieron un carácter
ilustrativo e interpretativo y no constituyeron el fundamento de la decisión.
Destacó que el Tribunal consideró que el sobresueldo reunía los elementos propios
del salario, por tratarse de una remuneración habitual, periódica y directamente
vinculada a la prestación del servicio, por lo que justificó la inaplicación, para el caso
concreto, de la limitación contenida en el artículo 10 de los decretos salariales. En
consecuencia, concluyó que la interpretación realizada por los jueces naturales fue
razonable y se ajustó al marco normativo y jurisprudencial aplicable, sin que la
Aerocivil demostrara la configuración de un defecto sustantivo ni el desconocimiento
de un precedente judicial.
Finalmente, descartó la existencia de un perjuicio irremediable, al considerar que la
eventual condena económica impuesta a la Aerocivil no implicaba, por sí sola, la
vulneración de derechos fundamentales ni extendía automáticamente sus efectos a
otros servidores de la entidad. En ese contexto, reiteró que la interpretación
realizada por el juez natural hacía parte de su autonomía e independencia judicial
y, al no evidenciarse vulneración de derechos fundamentales, negó el amparo
solicitado.
6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la entidad
actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión de
primera instancia, al considerar que la sentencia de primera instancia limitó
indebidamente el estudio de la acción de tutela al presunto defecto sustantivo, pese
a que también debía pronunciarse sobre los demás cargos planteados, pues, a su
juicio, los argumentos relacionados con el precedente judicial sí fueron expuestos
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durante el trámite del proceso ordinario, especialmente en los alegatos de
conclusión y en el recurso de apelación.
En relación con el defecto sustantivo, reiteró que las autoridades judiciales
accionadas realizaron una interpretación errónea del régimen salarial de los
empleados públicos, al fundamentar sus decisiones en normas y criterios propios
del derecho laboral ordinario, en desconocimiento de la Ley 4 de 1992, del Decreto
1042 de 1978 y de los decretos salariales de la Aerocivil. Señaló que la competencia
para definir el régimen salarial y prestacional corresponde exclusivamente al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional, por lo que los jueces no podían
modificar, mediante interpretación, el alcance de las normas que regulan el
sobresueldo.
Asimismo, afirmó que aunque el sobresueldo constituye un factor salarial por
remunerar de manera habitual al servicio prestado, ello no implica que deba integrar
automáticamente la base de liquidación de todas las prestaciones sociales. Indicó
que la inclusión de dicho concepto debía analizarse de forma individual respecto de
cada prestación, conforme a las normas especiales que regulan su liquidación, las
cuales, en su criterio, no autorizan incorporar el sobresueldo en el cálculo de las
vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la bonificación especial de
recreación, la bonificación por servicios prestados, la bonificación semestral o prima
de productividad, la bonificación aeronáutica, las horas extras ni los recargos por
trabajo dominical y festivo.
Con fundamento en lo anterior, sostuvo que las decisiones cuestionadas
desconocieron el principio de legalidad y excedieron las competencias del juez al
extender los efectos del sobresueldo más allá de lo previsto por el ordenamiento
jurídico. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de tutela de primera
instancia, amparar los derechos fundamentales invocados y ordenar a las
autoridades judiciales accionadas proferir una nueva decisión conforme al régimen
salarial y prestacional aplicable a los empleados públicos.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
debe revocar la sentencia de 19 de mayo de 2026, mediante la cual la Subsección
B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones del amparo
y, en su lugar, acceder a la protección constitucional de los derechos fundamentales
invocados porque el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos
sustantivo, fáctico y procedimental.
De manera previa se verificará si la solicitud cumple con el requisito de relevancia
constitucional necesario para su estudio de fondo, el cual es susceptible de ser
verificado de oficio por el juez de tutela inclusive en el trámite de la segunda
instancia, como una salvaguarda de los principios de cosa juzgada, seguridad
jurídica y especialidad del juez natural.
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3. El presupuesto de la relevancia constitucional
Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales,
tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que
el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras
jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas
a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho
que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible
vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de
amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin
que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría
frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la
improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los
lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las
condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción
de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio
de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de
procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de
amparo se convierta en una instancia adicional.
Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de
procedencia exige la verificación de los siguientes elementos:
i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para
plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o
de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de
tutela.
ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en
cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos
fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las
razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los
derechos fundamentales.
iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de
la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe
referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación
con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de
incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
5 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01.
6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos
que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea
la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes
argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento
de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se
trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional
del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se
ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si
en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en
últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.
4. Estudio y solución del caso concreto
La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quien actúa por intermedio
de apoderado judicial, presentó acción de tutela con la pretensión de que el juez
constitucional ampare sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal
Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barrancabermeja con las decisiones de 4 de diciembre y 31 de marzo de 2025,
respectivamente, mediante las cuales se accedió a las pretensiones de la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por los señores Carlos Alberto
Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya Nieto y se
condenó a la entidad demandada al pago del sobresueldo como factor salarial para
la liquidación de las prestaciones sociales (rad. no. 68001-33-33-000-2023-00286-
01).
La parte accionante afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en
los defectos sustantivo, fáctico y procedimental. Respecto del defecto sustantivo
sostuvo que interpretaron de manera errónea el régimen salarial aplicable a los
empleados públicos al fundamentar sus decisiones en normas y criterios del Código
Sustantivo del Trabajo, inaplicar sin justificación el artículo 10 de los decretos
salariales que regulan el sobresueldo y desconocer la competencia del Gobierno
Nacional para definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En cuanto al defecto fáctico señaló que las providencias carecieron de sustento
suficiente al omitir el análisis de la naturaleza jurídica del sobresueldo y del alcance
de las normas que regulan sus efectos salariales. Finalmente, alegó un defecto
procedimental, al considerar que los jueces resolvieron la controversia con
fundamento en normas propias del régimen laboral privado, inaplicaron de oficio
disposiciones reglamentarias sin debate previo y desconocieron precedentes
judiciales horizontales que, en casos similares, concluyeron que el sobresueldo no
constituye factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia
de 19 de mayo de 2026 negó el amparo solicitado, bajo el argumento de que aunque
la acción de tutela cumplió los requisitos generales de procedencia, varios de los
cargos planteados incumplieron el requisito de subsidiariedad porque no fueron
propuestos durante el proceso ordinario. En cuanto al defecto sustantivo, consideró
que las providencias cuestionadas se fundamentaron en el régimen jurídico
aplicable a los empleados públicos, particularmente en la Ley 4 de 1992, el Decreto
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1042 de 1978, el Decreto 136 de 1994 y los decretos salariales de la Aerocivil,
complementados con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, por
lo que descartó que la referencia al Código Sustantivo del Trabajo hubiera
constituido el fundamento de las decisiones.
Asimismo, concluyó que la interpretación según la cual el sobresueldo constituía
salario por su carácter habitual, periódico y retributivo resultó razonable y no
configuró un defecto sustantivo ni el desconocimiento de precedente judicial. Por
último, descartó la existencia de un perjuicio irremediable porque la condena
económica impuesta a la Aerocivil no implicaba por sí sola la vulneración de
derechos fundamentales.
La entidad accionante impugnó la decisión, al considerar que el juez de tutela limitó
indebidamente el análisis al presunto defecto sustantivo y omitió pronunciarse sobre
los demás cargos planteados, pese a que, en su criterio, estos fueron expuestos
durante el proceso ordinario. Reiteró que las autoridades judiciales interpretaron
erróneamente el régimen salarial de los empleados públicos, al fundamentar sus
decisiones en criterios propios del derecho laboral ordinario y desconocer la Ley 4
de 1992, el Decreto 1042 de 1978 y los decretos salariales de la Aerocivil. Asimismo,
sostuvo que, aunque el sobresueldo constituye un factor salarial, ello no autoriza su
inclusión automática en la liquidación de todas las prestaciones sociales, pues su
incidencia debía analizarse conforme a las normas especiales que regulan cada
prestación. Con fundamento en ello, afirmó que las decisiones cuestionadas
vulneraron el principio de legalidad y excedieron las competencias del juez.
De conformidad con lo anterior y de la revisión de los argumentos expuestos en la
solicitud de tutela y la impugnación, la Sala advierte que coinciden con los
propuestos en el recurso de apelación, por lo que se revocará la decisión de primera
instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que
negó el amparo constitucional solicitado y, en su lugar, declarará la improcedencia
de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
Adicionalmente, la Sala precisa que si bien la acción de tutela se dirigió contra las
providencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, el estudio se
circunscribirá a la sentencia dictada por este último, por cuanto constituyó la
decisión de cierre dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, del expediente allegado como prueba se observa que el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho tuvo por objeto determinar si el Oficio no.
2023291010031143 del 17 de octubre de 2023, mediante el cual la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil negó la inclusión del sobresueldo como
factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los señores Carlos
Alberto Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya Nieto, se
encontraba ajustado al ordenamiento jurídico. En consecuencia, correspondía
establecer si dicho emolumento debía integrar la base de liquidación de las
vacaciones, la prima de vacaciones, la bonificación por recreación, la prima de
navidad, la bonificación por servicios prestados, la bonificación semestral, la
bonificación aeronáutica, las horas extras y los recargos por trabajo dominical y
festivo reconocidos a los demandantes en su condición de controladores de tránsito
aéreo.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja mediante
sentencia de 31 de marzo de 2025, declaró la nulidad del acto administrativo
demandado, y a título de restablecimiento del derecho ordenó reliquidar las
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prestaciones sociales de los demandantes con inclusión del sobresueldo como
factor salarial. Para adoptar dicha determinación consideró que el sobresueldo
constituía una contraprestación fija, habitual y periódica que los demandantes
percibían como remuneración directa por los servicios prestados en ejercicio de sus
funciones como controladores de tránsito aéreo. Señaló que este concepto no
dependía de la realización efectiva de horas extras, recargos nocturnos o trabajo en
días dominicales y festivos, sino que hacía parte de la remuneración ordinaria
reconocida mensualmente a quienes desempeñaban dicho cargo, razón por la cual
reunía las características materiales propias del salario.
Bajo esas consideraciones, estimó procedente inaplicar mediante la excepción de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política y
desarrollada por el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, el aparte de los decretos
salariales que limitaba los efectos del sobresueldo únicamente a las cotizaciones al
Sistema General de Seguridad Social, en tanto dicha restricción desconocía los
principios constitucionales que gobiernan el régimen salarial de los empleados
públicos y resultaba incompatible con la Ley 4 de 1992. Para terminar, precisó que
no operaba el fenómeno de la prescripción, por cuanto la reclamación administrativa
presentada por los demandantes interrumpió oportunamente el término previsto
para el ejercicio del derecho.
Contra la anterior determinación, la parte actora presentó recurso de apelación, al
estimar que el juzgado realizó una interpretación errónea del régimen salarial
aplicable a los empleados públicos, al extender los efectos del sobresueldo a la
liquidación de prestaciones sociales que no fueron expresamente previstas por el
legislador ni por el Gobierno Nacional. En ese sentido, sostuvo que los
demandantes se encontraban vinculados mediante una relación legal y
reglamentaria y, por consiguiente, su régimen salarial y prestacional debía definirse
exclusivamente con fundamento en la Constitución Política, la Ley 4 de 1992, el
Decreto 1042 de 1978, el Decreto 1158 de 1994 y los decretos salariales expedidos
anualmente para la entidad.
Adicionalmente, sostuvo que el juez de primera instancia acudió indebidamente a
criterios propios del derecho laboral privado para concluir que el sobresueldo
constituía salario en sentido material, pese a que el régimen jurídico de los
empleados públicos responde a criterios diferentes a los previstos para las
relaciones laborales reguladas por el Código Sustantivo del Trabajo. Afirmó que, si
bien el sobresueldo constituye una remuneración reconocida a favor de los
controladores de tránsito aéreo, ello no implica que deba integrar automáticamente
la base de liquidación de todas las prestaciones sociales, pues cada una de estas
se encuentra sometida a reglas especiales que determinan expresamente los
factores salariales que deben tenerse en cuenta para su reconocimiento.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 4 de diciembre
de 2025 confirmó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que el
sobresueldo reconocido a los controladores de tránsito aéreo constituye una
contraprestación mensual que remunera de manera directa y permanente los
servicios prestados por dichos servidores públicos, razón por la cual reúne los
elementos propios del salario desde una perspectiva material. En ese sentido, indicó
que la circunstancia de que los decretos salariales hubieran previsto determinados
efectos específicos para dicho emolumento no desvirtuaba su naturaleza salarial ni
impedía que produjera las consecuencias jurídicas propias de esa condición cuando
así lo exigieran los principios constitucionales que gobiernan las relaciones
laborales de los empleados públicos.
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El Tribunal señaló que el análisis realizado por el juez de primera instancia no se
sustentó en la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo como régimen jurídico
de los empleados públicos, sino que acudió a algunas de sus disposiciones
únicamente como criterios orientadores para precisar el concepto material de
salario, sin desconocer que la controversia debía resolverse con fundamento en la
Ley 4 de 1992, el Decreto 1042 de 1978, el Decreto 136 de 1994 y los decretos
salariales expedidos para la Aerocivil.
Asimismo, consideró que el juez de primera instancia actuó dentro de las facultades
conferidas por el artículo 4 de la Constitución Política y el artículo 148 de la Ley
1437 de 2011 al inaplicar, para el caso concreto, la restricción contenida en los
decretos salariales que limitaba los efectos del sobresueldo, toda vez que encontró
acreditada su incompatibilidad con las normas superiores que regulan el régimen
salarial de los empleados públicos. En consecuencia, descartó que dicha actuación
hubiera implicado un pronunciamiento extra petita o una modificación indebida del
ordenamiento jurídico.
Finalmente, el Tribunal concluyó que la interpretación acogida por el juzgado
resultaba acorde con el régimen constitucional y legal aplicable, toda vez que
reconocía el verdadero alcance jurídico del sobresueldo como retribución directa
por los servicios prestados y garantizaba la efectividad de los principios que orientan
el régimen salarial de los empleados públicos. Por tal razón, confirmó la sentencia
apelada.
Así las cosas, la Sala resalta que, aunque la parte actora alegó la configuración de
los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, lo cierto es que la autoridad judicial
accionada realizó un estudio integral del régimen jurídico aplicable y de los
argumentos expuestos por las partes durante el proceso ordinario. En efecto, el
Tribunal Administrativo de Santander analizó la naturaleza jurídica del sobresueldo,
el alcance de la Ley 4 de 1992, del Decreto 1158 de 1994 y de los decretos salariales
de la Aerocivil, así como la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad
aplicada por el juez de primera instancia. Con fundamento en ello, concluyó que el
sobresueldo constituye una remuneración habitual y periódica que integra el salario
y, por tanto, debía ser tenido en cuenta para la liquidación de las prestaciones
sociales reclamadas.
En ese contexto, la autoridad judicial accionada explicó que la decisión cuestionada
se fundamentó en el régimen especial aplicable a los empleados públicos y en la
jurisprudencia sobre el concepto material de salario. Asimismo, precisó que las
referencias al Código Sustantivo del Trabajo tuvieron únicamente un carácter
orientador y no constituyeron el fundamento de la decisión. De igual manera,
consideró procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad al
estimar que la limitación prevista en los decretos salariales resultaba incompatible
con la Constitución Política y la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, la Sala observa que la vulneración que la accionante pretende
alegar por la vía constitucional no se enmarca en una verdadera afectación de
derechos fundamentales atribuible a la providencia judicial objeto de reproche, sino
en su insistencia por controvertir nuevamente las conclusiones jurídicas adoptadas
por el juez natural respecto de la naturaleza salarial del sobresueldo y de sus efectos
en la liquidación de las prestaciones sociales, lo cual escapa de la órbita de
competencia del juez de tutela cuando se cuestiona una providencia judicial.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que
se desarrollaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y los
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argumentos que se plantean en el escrito de tutela. Sobre el particular, la Corte
Constitucional en sentencia SU-573 de 20197, estableció que la relevancia
constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la
independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y,
por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera
legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia
constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir
que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para
controvertir las decisiones de los jueces”8. (negrilla por fuera del texto original)
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En la sentencia SU-215 de 2022 , recordó que el cumplimiento del requisito de la
relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno
al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse
exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que
“la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”. De allí que
“la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede
reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se
restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos
efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
A su vez, en sentencia SU-451 de 202410, la Corte Constitucional enfatizó que la
“tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección
del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de
asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de
tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales
al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en este caso, a la
manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto
ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia de 19 de mayo de 2026
proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que
negó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de
tutela, por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Revocar la sentencia de 19 de mayo de 2026 dictada por la Subsección
B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar,
Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quien actúa por conducto de
apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado
7 M.P.: Carlos Bernal Pulido.
8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.
9 M.P. Natalia Ángel Cabo.
10 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.
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Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01
Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja, por las razones aquí
expuestas.
Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Quinto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260255301/80C1F86D0FEB218ADC35C3355EAB2DB983A35C141B9A6AE6A6AD247BC10ECB5B/2

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