Subsidiariedad no superada en tutela – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03758-01
Accionante: RICARDO AGUILAR GALINDO
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso ejecutivo. Defectos
fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente. Requisito de
relevancia constitucional
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por la parte demandante, quien actúa en nombre propio, contra la
sentencia de 12 de junio de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de
Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 15 de mayo de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de
justicia y tutela judicial efectiva, que consideró vulnerados por el Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Putumayo.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA — AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia y tutela judicial efectiva del señor RICARDO AGUILAR
GALINDO, vulnerados por las providencias accionadas.
SEGUNDA — DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 22 de enero de 2026 proferida
por el Tribunal Administrativo del Putumayo — Sala de Decisión (M.P. Marco Antonio
Muñoz Mera), Radicación 86001333300320250003101, por las razones expuestas en
el capítulo III de este escrito.
TERCERA — DEJAR SIN EFECTOS el auto interlocutorio del 27 de octubre de 2025
proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa (Juez Juan Carlos Andrews
Jiménez), Radicación 860013333003202500031-00, mediante el cual se revocó el
mandamiento de pago del 19 de mayo de 2025.
CUARTA — ORDENAR al Tribunal Administrativo del Putumayo y al Juzgado Tercero
Administrativo de Mocoa que, en el término que fije el juez de tutela y previo análisis
integral del artículo 437, parágrafo 3 del Estatuto Tributario, del RUT del ejecutante y
del acta de liquidación bilateral, profiera nueva providencia librando mandamiento de
pago a favor del señor Ricardo Aguilar Galindo y en contra del Departamento del
Putumayo, por la suma de $47.463.143,14 más intereses moratorios desde el 1.° de
diciembre de 2024 hasta el pago total de la obligación en atención a que fue la única
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Accionante: Ricardo Aguilar Galindo
circunstancia por la que no accedieron demostrando que el señor RICARDO AGUILAR
GALINDO como persona natural es exento.
QUINTA — ORDENAR que se dé continuidad al proceso ejecutivo contractual
Radicado 860013333003202500031-00 ante el Tribunal Administrativo del Putumayo y
Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, sin que pueda el juzgado o el Departamento
del Putumayo exigir al ejecutante la discriminación de un impuesto del que la ley y su
RUT lo eximen”.
2. Hechos
La parte actora afirmó que el departamento del Putumayo suscribió el contrato de
consultoría núm. 622 con el Consorcio SENA1, cuyo objeto era la elaboración de
estudios y diseños de las instalaciones SENA en el municipio de Orito (Putumayo)
para lo cual se pactó un valor inicial de $163.566.937.
Narró que mediante Resolución núm. 0766 del 1 de agosto de 2019, el
departamento del Putumayo aceptó la cesión del contrato núm. 622 entre el
consorcio y el ahora demandante, quien asumió las obligaciones en calidad de
persona natural, trece (13) meses después del acta de inicio original2. Precisó que
de acuerdo a su registro único tributario (RUT), no es responsable del impuesto al
valor agregado (IVA).
Adujo que las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato núm.
622, en la que se estableció un saldo a favor del ejecutante de $47.463.143,14,
para lo cual las partes declararon estar a paz y salvo una vez el departamento del
Putumayo realizara dicha consignación3.
Expuso que expidió la factura electrónica de venta núm. FER1 por valor de
$47.463.143,144, sin discriminar IVA, con fundamento en que su RUT5 certificó
expresamente el código 49: «no responsable de IVA»,. Mencionó que la factura fue
validada por la plataforma Facturatech NIT 901.143.311-8 y tiene CUFE
debidamente generado, lo que acredita su autenticidad y validez.
Aseveró que mediante oficio GP-SID-EXT 1495 del 2 de diciembre de 2024 y oficio
SID-2025-0432 del 25 de febrero de 2025, el departamento del Putumayo manifestó
la imposibilidad de efectuar el pago, por cuanto la factura omitía la discriminación
del IVA. No obstante, precisó que en ningún momento del trámite administrativo
previo al proceso judicial se corrió traslado al ejecutante de dichos oficios para
ejercer su derecho de contradicción.
1
Según se informa en la demanda ejecutiva, el contrato se firmó el 25 de junio de 2018, por un término de cuatro meses sin
anticipo y el acta de inicio se firmó el 11 de julio de 2018.
2
Se firmó el acta de reinicio 02 de dos de septiembre de 2019. Se refiere en la demanda ejecutiva que en el proceso
contractual acaecieron “Cuatro (04) suspensiones y dieciocho (18) ampliaciones a las suspensiones, por un tiempo estimado
de Setenta (70) meses, por diferentes causas, entre ellas la no aprobación de los diseños arquitectónicos por parte del Sena
y la pandemia del COVID – 19 lo que afecto sustancialmente el normal desarrollo del objeto contractual”.
3
Se afirma que la administración departamental realiza un primer pago parcial en diciembre de 2021 con un avance del
contrato del 70,99 % y un valor de $116.103.793,86 /mcte. (Cuarenta y un (41) meses después de la firma del acta de inicio
original). Adicionalmente, que el 13 de junio de 2022, el supervisor del contrato emitió certificación del cumplimiento del 100%
del contrato.
4
Expuso que “El día 8 de marzo de 2.024 se firma el acta de liquidación bilateral una vez surtidos todos los ajustes legales y
administrativos, declarándose a paz y salvo, las partes y quedando un saldo a favor de esta consultoría de CUARENTA Y
SIETE MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES MIL CIENTO CUARENTA Y TRES PESOS ($47.463.143,14)
/MCTE.”
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Expedido por la DIAN el 6 de noviembre de 2024, mediante actuación de oficio automática.
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Explicó que, ante la anterior situación, presentó demanda ejecutiva contractual que
correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, que bajo el
radicado núm. 86001333300320250003100, dictó en auto de 19 de mayo de 2025,
mandamiento de pago en su favor.
Adujo que el departamento del Putumayo presentó recurso de reposición en contra
del mandamiento de pago, al considerar que la factura que sirvió como parte del
título ejecutivo no discriminaba el valor correspondiente al IVA. Refirió que el
Juzgado Tercero Administrativo, mediante auto interlocutorio del 27 de octubre de
2025, revocó el mandamiento de pago, al considerar que la factura no cumplía los
requisitos previstos en el artículo 774 del Código de Comercio y en el literal c) del
artículo 617 del Estatuto Tributario, por cuanto no discriminaba el valor
correspondiente al IVA.
Puso de presente que interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que: i) el
RUT acreditaba que el ejecutante no era responsable del IVA, conforme al código
49 de la DIAN; ii) el contrato fue cedido a una persona natural en 2019; iii) de
acuerdo con el parágrafo 3.º del artículo 437 del Estatuto Tributario, las personas
naturales prestadoras de servicios que cumplieran los umbrales de UVT y las
demás condiciones allí previstas no eran responsables de dicho impuesto; iv) el
valor del contrato, correspondiente a $163.566.937, no superaba las 3.500 UVT
para el año 2024, equivalentes a $164.728.000; y v) la cláusula séptima del contrato
remitía a las disposiciones legales que regulaban el IVA, las cuales, a su juicio,
determinaban que el ejecutante no era responsable de ese tributo.
Puntualizó que mediante auto del 22 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo
del Putumayo confirmó la decisión de primera instancia. Indicó que esa autoridad
judicial reconoció que: i) el ejecutante era una persona natural no responsable del
IVA, según el RUT; ii) el valor del contrato no superaba las 3.500 UVT para el año
2024; y iii) la cesión contractual se efectuó a favor de una persona natural. No
obstante, pese a tales circunstancias, el Tribunal concluyó que como el contrato de
consultoría no se encontraba excluido del IVA en los términos del artículo 476 del
Estatuto Tributario y de conformidad con el Oficio DIAN 1817 de 2015, la factura
debía incluir dicho impuesto.
Finalmente, sostuvo que el 28 de enero de 2026, presentó solicitud de aclaración y
adición de la providencia, oportunidad en la que insistió en la distinción entre los
tres supuestos de tributación del IVA e invocó la sentencia C-514 de 2019 de la
Corte Constitucional. Agregó que, para la fecha de presentación de la acción de
tutela, dicha solicitud no había sido resuelta.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora sostuvo que la acción de tutela cumple con los requisitos generales
de procedencia relativos a la relevancia constitucional6, subsidiariedad7 e
6
Pues los cuestionamientos formulados no se limitaron a una discrepancia con la interpretación adoptada por los jueces
ordinarios, sino que involucraron la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y a la tutela judicial efectiva
7
Afirmó que agotó los mecanismos de defensa a su alcance, toda vez que interpuso recurso de apelación contra la decisión
que revocó el mandamiento de pago y, posteriormente, solicitó su aclaración y adición, sin que existiera otro recurso
ordinario o extraordinario disponible.
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inmediatez8. Además, indicó que las providencias objeto de tutela, incurrieron en
defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.
En relación con el defecto sustantivo, adujo que el Tribunal Administrativo del
Putumayo efectuó una interpretación parcial e incompleta del régimen jurídico del
IVA, pues determinó que el servicio de consultoría se encontraba gravado con ese
impuesto, con fundamento en el artículo 476 del Estatuto Tributario y el Oficio DIAN
1817 de 2015, pero omitió aplicar el parágrafo 3.º del artículo 437 ibidem.
Expresó que esta última disposición exceptuó de la obligación de registrarse como
responsables del IVA a las personas naturales prestadoras de servicios que
cumplieran las condiciones allí establecidas. Afirmó que la propia autoridad judicial
reconoció que el ejecutante era una persona natural no responsable del IVA, que
el valor del contrato no superó las 3.500 UVT y que el RUT registró el código 49;
pese a ello, concluyó que la factura debió discriminar dicho tributo. Por esta razón,
consideró que la providencia confundió el carácter gravado del servicio con la
obligación del sujeto de responder por el impuesto y desconoció la norma especial
que, a su juicio, resultaba aplicable al caso.
Añadió que el parágrafo 5.º del artículo 437 del Estatuto Tributario previó un límite
especial de 4.000 UVT para quienes obtuvieran ingresos derivados de contratos
con el Estado, umbral que tampoco superó.
Respecto del defecto fáctico, sostuvo que las autoridades judiciales omitieron
valorar integralmente el Registro Único Tributario aportado con la demanda
ejecutiva, documento expedido por la DIAN que identificó al accionante con el
código 49, correspondiente a «no responsable de IVA», y con el código 52, relativo
a su condición de facturador electrónico.
Señaló que el Juzgado Tercero Administrativo examinó los requisitos formales de
la factura, pero no determinó, a partir de esa prueba, si el ejecutante tenía la
obligación de facturar el impuesto. Asimismo, cuestionó que el Tribunal, pese a
reconocer expresamente el contenido del RUT, no extrajera de este la
consecuencia jurídica que, en criterio del actor, correspondió a su condición
tributaria. En ese sentido, afirmó que la falta de valoración integral de dicha prueba
tuvo incidencia directa en la decisión de revocar el mandamiento de pago. Para
sustentar este reproche invocó las sentencias C-590 de 2005, SU-129 de 2021 y T-
018 de 2023 de la Corte Constitucional, relativas a la configuración del defecto
fáctico por omisión o valoración arbitraria del material probatorio.
Por último, en cuanto al desconocimiento del precedente judicial alegó que el
Tribunal se apartó de la sentencia C-514 de 2019 de la Corte Constitucional, que,
según expuso, reconoció la finalidad del parágrafo 3.º del artículo 437 del Estatuto
Tributario de excluir de la obligación de registrarse como responsables del IVA a
los pequeños responsables que no superaran los límites legalmente establecidos.
8
Indicó que la providencia de segunda instancia se profirió el 22 de enero de 2026 y la tutela se presentó en mayo del mismo
año, dentro del término de seis meses que consideró razonable. Agregó que las irregularidades denunciadas incidieron
directamente en la decisión cuestionada, que los argumentos que las sustentaron se plantearon durante el proceso ejecutivo
y que las providencias controvertidas no correspondieron a decisiones de tutela.
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Sostuvo que la autoridad judicial aplicó la regla general relativa al carácter gravado
de los servicios de consultoría, pero omitió establecer las consecuencias derivadas
de la excepción prevista para las personas naturales que cumplieran las
condiciones contempladas en aquella disposición. También citó los autos del 24 de
octubre de 2025, radicado 76001-23-33-000-2025-00124-01 (exp. 73.235), de la ,
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y del 27 de enero de
2005, radicado 27322, de la Sección Tercera de esta Corporación, relacionados
con la conformación del título ejecutivo complejo y los atributos de claridad,
expresividad y exigibilidad de la obligación.
4. Oposición
4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Putumayo
El magistrado ponente sostuvo que la providencia del 22 de enero de 2026 no
incurrió en los defectos alegados por el actor, pues la Sala examinó expresamente
su condición de no responsable del IVA conforme al RUT, pero concluyó que el
contrato de consultoría no se encontraba exceptuado de dicho impuesto, de
acuerdo con el artículo 476 del Estatuto Tributario. Precisó que la decisión estuvo
debidamente motivada, delimitó el problema jurídico conforme a los argumentos
expuestos en el recurso de apelación y sustentó su conclusión tanto en la normativa
aplicable como en un concepto de la DIAN.
Asimismo, afirmó que la solicitud de amparo no satisfacía el requisito de relevancia
constitucional, dado que no planteó una lesión autónoma de derechos
fundamentales, sino una inconformidad con la conclusión adoptada por la Sala, con
la cual pretende reabrir una controversia de estricta legalidad. Añadió que el
proceso aún no ha concluido, pues se encontraba pendiente de decisión la solicitud
de aclaración presentada contra la providencia cuestionada. Por tales razones,
solicitó declarar improcedente el amparo.
Posteriormente, a través de memorial de 9 de junio de 2026, informó que en Sala
de decisión ordinaria del 3 de junio de 2026, se discutió el auto por medio del cual
se resolvió la aclaración, el cual fue aprobado.
4.2. Respuesta del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa
La titular del despacho manifestó que las providencias cuestionadas se fundaban
en las normas aplicables y en las pruebas aportadas al proceso, por lo que no
vulneraban los derechos fundamentales invocados. Explicó que tanto el Juzgado
como el Tribunal expusieron las razones por las cuales la factura FER1 no satisfacía
los requisitos de los artículos 617 del Estatuto Tributario y 774 del Código de
Comercio, en particular, por la falta de discriminación del IVA, pues el contrato de
consultoría se encontraba gravado con ese impuesto y no figuraba entre las
exclusiones taxativas previstas en el artículo 476 del Estatuto Tributario. Añadió
que la cesión del contrato a una persona natural no modificaba las obligaciones
contractuales aceptadas, entre ellas, la cláusula séptima relativa al tratamiento del
IVA.
Frente a los defectos alegados, afirmó que las autoridades judiciales sí valoraron el
RUT y reconocieron tanto la condición del actor como no responsable del IVA como
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el límite de las 3.500 UVT; sin embargo, concluyeron que tales circunstancias no
resultaban suficientes para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para
la conformación del título ejecutivo. Por ello, descartó la configuración de los
defectos fáctico y sustantivo y consideró que el actor planteaba una discrepancia
con la interpretación jurídica adoptada por los jueces naturales. Asimismo, negó el
desconocimiento de la Sentencia C-514 de 2019, pues esta examinó el régimen
aplicable a los responsables del IVA, pero no eliminó los requisitos legales para la
estructuración de la factura electrónica como título ejecutivo ni modificó el
tratamiento tributario de los contratos de consultoría.
Finalmente, adujo que la tutela resultaba prematura, toda vez que la providencia
del 22 de enero de 2026 no se encontraba ejecutoriada, pues estaban pendientes
de resolución las solicitudes de aclaración y adición formuladas por el propio
accionante. Agregó que este contó con la oportunidad de ejercer sus derechos de
defensa y contradicción frente al recurso de reposición presentado por el
departamento del Putumayo, pero guardó silencio, y que los oficios mediante los
cuales la entidad solicitó la corrección de la factura se remitieron al correo
electrónico informado por aquel. En consecuencia, solicitó declarar improcedente
la acción o, subsidiariamente, negar el amparo.
4.3. Respuesta del departamento del Putumayo
A través del jefe de la oficina jurídica departamental indicó que las providencias
cuestionadas no incurrieron en los defectos alegados, pues las autoridades
judiciales efectuaron una interpretación razonada de las normas tributarias
aplicables y concluyeron que la factura FER1 no satisfacía los requisitos necesarios
para integrar el título ejecutivo, dado que omitió discriminar el IVA, pese a que el
contrato de consultoría se encontraba gravado con ese impuesto y no figuraba entre
las exclusiones previstas en el artículo 476 del Estatuto Tributario.
Frente al defecto sustantivo, afirmó que el Tribunal sí analizó el parágrafo 3.º del
artículo 437 ibidem y que la discrepancia del actor con la interpretación adoptada
no configuraba una aplicación arbitraria de la ley; respecto del defecto fáctico,
señaló que el RUT sí fue valorado y que el Tribunal reconoció expresamente la
condición del ejecutante como no responsable del IVA, por lo que el reproche se
dirigía, en realidad, contra las consecuencias jurídicas que extrajo de esa prueba.
En ese sentido, consideró que la tutela pretendía reabrir un debate propio del
proceso ordinario y sustituir el criterio de los jueces naturales, pese a que sus
decisiones contaban con sustento jurídico y no resultaban arbitrarias ni
caprichosas, razón por la cual solicitó negar el amparo.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 12 de junio de 2026
declaró improcedente la acción de tutela presentada, al concluir que no se satisfizo
el requisito de relevancia constitucional por tres razones: i) el debate no se planteó
desde una óptica constitucional; ii) el accionante pretendió utilizar el mecanismo de
amparo como una tercera instancia para reabrir una discusión ya resuelta por el
juez natural; y iii) la pretensión se relacionó con un asunto de contenido
estrictamente económico.
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Al respecto, precisó que la sola invocación de los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva no
resultaba suficiente, pues correspondía al actor demostrar que la providencia
cuestionada ocasionó una afectación desproporcionada de tales garantías.
En ese sentido, advirtió que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo ya
fueron objeto de análisis por el Tribunal Administrativo del Putumayo, que examinó
el RUT del ejecutante, su condición de persona natural no responsable del IVA, la
cesión del contrato, el valor de este frente al límite de las 3.500 UVT y las
disposiciones tributarias aplicables. A partir de esos elementos, dicha autoridad
concluyó que, aunque el ejecutante no figuraba como responsable del IVA, el
contrato de consultoría no se encontraba excluido de ese gravamen conforme al
artículo 476 del Estatuto Tributario y, por ello, la factura debía discriminarlo para
integrar debidamente el título ejecutivo.
Así, la Sala estimó que la discusión propuesta en sede de tutela se limitó a
controvertir la interpretación jurídica y la apreciación efectuada por el juez natural
respecto de un asunto de carácter legal y económico, sin que involucrara el
desarrollo o la afectación del núcleo esencial de un derecho fundamental. En
consecuencia, consideró que el accionante busca obtener, por vía constitucional,
una nueva valoración de una controversia ya definida dentro del proceso ejecutivo,
lo que suponía convertir la tutela en una instancia adicional.
Finalmente, recordó que la tutela contra providencias judiciales comportaba un
juicio de validez y no de corrección de la decisión cuestionada y que no procedía
para reabrir discusiones de índole probatoria o de interpretación legal resueltas por
el juez competente. Por tanto, declaró improcedente el amparo por falta de
relevancia constitucional, circunstancia que hizo innecesario estudiar de fondo los
defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente formulados por el
actor.
6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte
actora impugnó la sentencia de primera instancia al considerar que la Sección
Primera efectuó una interpretación equivocada del requisito de relevancia
constitucional. Sostuvo que el carácter económico de la controversia no excluía,
por sí solo, su dimensión constitucional, pues la sentencia SU-215 de 2022
reconoció que este tipo de asuntos podía adquirir relevancia cuando se dirigiera a
obtener la protección de derechos fundamentales.
Afirmó que su cuestionamiento no pretendió reabrir el debate ordinario, sino
evidenciar una contradicción interna en la providencia del Tribunal Administrativo
del Putumayo, que reconoció que el ejecutante no era responsable del IVA y que el
contrato no superó las 3.500 UVT, pero concluyó que la factura debía discriminar
dicho impuesto. En su criterio, esa circunstancia configura un defecto sustantivo y
constituyó un juicio de validez constitucional, no una simple discrepancia
interpretativa.
Asimismo, reprochó que el a quo declarara improcedente la tutela sin examinar el
cargo por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-514 de
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2019, pese a que, a su juicio, esta estableció que el parágrafo 3.º del artículo 437
del Estatuto Tributario excluyó de la obligación de registrarse como responsables
del IVA a los pequeños responsables que cumplieran los límites legales, aun
cuando prestaran servicios gravados. Agregó que el asunto también tenía una
dimensión constitucional autónoma por la presunta vulneración del principio de
legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, pues
consideró que las autoridades judiciales le impusieron una carga tributaria que
legalmente no le correspondía.
Finalmente, sostuvo que la sentencia impugnada no aplicó al caso concreto los
criterios establecidos en la SU-215 de 2022 para determinar la relevancia
constitucional, pues se limitó a señalar que la controversia era legal y económica
sin establecer si existió una afectación desproporcionada de los derechos
fundamentales invocados.
Reiteró que se configuraron los defectos, sustantivo, por la contradicción entre los
fundamentos y la conclusión de la providencia; fáctico, porque, pese a que el
Tribunal valoró el RUT y reconoció que registró al ejecutante como no responsable
del IVA, extrajo una conclusión que consideró contraria a su contenido; y el
desconocimiento del precedente constitucional contenido en la Sentencia C-514 de
2019. Por tales razones, solicitó revocar la sentencia impugnada, tener por
satisfecho el requisito de relevancia constitucional y estudiar de fondo los defectos
alegados.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, establecer si
debe revocar la sentencia de 12 de junio de 2026 proferida por la Sección Primera
del Consejo de Estado que declaró la improcedencia por falta de relevancia
constitucional, y de encontrar cumplidos los restantes requisitos generales de
procedencia contra providencia judicial, si concede el amparo solicitado al
configurarse los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente en
las providencias objeto de tutela.
3. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela cuando se
cuestionan providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción
de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que
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dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.
Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros
medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o,
en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de
protección.
A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela
es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los
siguientes términos:
“(..) La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre
el solicitante”.
Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al
juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar
si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros mecanismos
jurídicos que permitan satisfacer los derechos fundamentales del actor.
En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
9
en particular del requisito de la subsidiaridad, en la sentencia T-016 de 2022 , la
Corte Constitucional recordó que este mecanismo no puede ser utilizado de manera
alternativa, adicional o complementaria a los procesos ordinarios o especiales, por
cuanto no es prima facie “el instrumento judicial adecuado para solicitar la
protección de los derechos que sean lesionados en un proceso judicial, “pues el
ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la
rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir
de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la
corrección de las providencias judiciales”10.
Con base en ese marco de referencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado
tres eventos en los que es improcedente la acción de tutela contra providencias
judiciales, a saber: i) el asunto está en trámite; ii) el actor no ha agotado los medios
de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para oponerse al proceso judicial; y,
iii) la persona acude al amparo constitucional para revivir etapas procesales en
11
donde dejó de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico .
En relación con el primer supuesto, ha indicado que “si el proceso judicial que el
accionante pretende cuestionar está en curso, en principio, la intervención del juez
9
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
10
Sentencia SU-026 de 2012, M.P Humberto Antonio Sierra Porto.
11
A este respecto, ver las sentencias T-396 de 2014, M.P Jorge Iván Palacio Palacio; SU-115 de 2018, M.P
Carlos Bernal Pulido; T-016 de 2019, M.P Cristina Pardo Schlesinger, entre otras.
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constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un
mecanismo alternativo o paralelo para resolver asuntos que deben analizarse al
interior del trámite ordinario. En definitiva, no es admisible que el afectado alegue la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no ha solicitado el
12
amparo de dichas garantías dentro del proceso .
4. Estudio y solución del caso concreto
El señor Ricardo Aguilar Galindo, quien actúa en nombre propio, sostiene que el
Tribunal Administrativo del Putumayo vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial
efectiva con la decisión de 22 de enero de 2026, mediante la cual confirmó el auto
de 27 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Mocoa, que revocó la providencia que había librado mandamiento de
pago para, en su lugar, negarlo.
La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 12 de junio de 2026
declaró improcedente la acción de tutela presentada, al concluir que no se satisfizo
el requisito de relevancia constitucional por tres razones: i) el debate no se planteó
desde una óptica constitucional; ii) el accionante pretendió utilizar el mecanismo de
amparo como una tercera instancia para reabrir una discusión ya resuelta por el
juez natural; y iii) la pretensión se relacionó con un asunto de contenido
estrictamente económico.
Inconforme con la decisión, la parte actora impugnó la sentencia de primera
instancia al considerar que se interpretó de manera equivocada el requisito de
relevancia constitucional, pues el carácter económico de la controversia no excluía
la posible afectación de derechos fundamentales. Sostuvo que su cuestionamiento
no pretende reabrir el debate ordinario, sino demostrar que la providencia
cuestionada incurrió en defectos sustantivo y fáctico, al reconocer que no era
responsable del IVA y, pese a ello, exigir que la factura discriminara dicho impuesto,
así como en desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia C-
514 de 2019. Además, alegó la vulneración del principio de legalidad tributaria, al
estimar que se le impuso una carga que legalmente no le correspondía, y reprochó
que no se aplicaran al caso concreto los criterios fijados en la sentencia SU-215 de
2022 para establecer la relevancia constitucional. En consecuencia, solicitó revocar
el fallo impugnado, tener por acreditado dicho requisito y estudiar de fondo los
defectos alegados
Descendiendo al caso concreto, la Sala anticipa que confirmará la decisión que
declaró improcedente la solicitud de amparo, pero porque la acción de tutela no
cumple con el requisito de la subsidiariedad.
En efecto, como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, uno de
los supuestos de improcedencia de la acción de tutela se configura en aquellos
casos en los que el interesado acude a su ejercicio cuando se encuentra un
mecanismo judicial en trámite, salvo que demuestre la configuración o existencia de
un perjuicio irremediable, evento en el que resultaría procedente el análisis como
mecanismo transitorio.
12
Sentencia C-543 de 1992, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
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Así las cosas, la Sala observa que la acción de tutela promovida por la parte
demandante es improcedente, toda vez que para el momento de su presentación
—15 de mayo de 2026—, el proceso ejecutivo aún se encontraba en trámite y no
existía una decisión definitiva y ejecutoriada, pues contra el auto de 22 de enero de
2026 se formuló solicitud de aclaración13, la cual, para esa fecha, no había sido
resuelta, tal como se informó por el mismo accionante y fue ratificado por el Tribunal
accionado en la contestación de la demanda.
Es decir, la acción de tutela se promovió de manera paralela al trámite judicial
ordinario sin que se evidenciara una decisión que pusiera fin al proceso, lo que
permite concluir que se desatendió el carácter residual y subsidiario de este
mecanismo de protección constitucional de derechos fundamentales.
En este punto, es importante precisar que aun cuando verificado el Sistema para la
Gestión Judicial Samai14 se advierte que el Tribunal Administrativo del Putumayo por
auto de 3 de junio de 2026 decidió negar la solicitud de aclaración y/o adición, ello
no obsta para considerar que la verificación del requisito objetivo de subsidiariedad
contra las providencias objetadas se debe realizar con los elementos fácticos
existentes para la presentación de la solicitud de amparo15. De ahí que se concluya
que para el 15 de mayo de 2026 no se había dictado una decisión que resolviera
definitivamente el asunto.
La Corte Constitucional en la sentencia T-140 de 2023, precisó que la verificación
de los requisitos generales de procedencia cuando se cuestiona una providencia
judicial se debe realizar para el momento en el que se presentó la solicitud de tutela,
pues de lo contrario se suprimiría el requisito previsto en el artículo 86 de la
Constitución Política, en virtud del cual “esta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, supuesto último que no
se demostró en esta oportunidad, pues la parte actora no advirtió ni probó la
existencia de una situación grave, urgente, impostergable e inminente que requiriera
la intervención inmediata del juez de tutela. En esa ocasión sostuvo:
“Ahora bien, respecto de este requisito, es importante anotar que, por regla general, la
tutela resulta improcedente contra sentencias cuando es utilizada como mecanismo
alterno a los procesos judiciales consagrados por la ley o cuando se pretende reabrir
términos procesales por no haberse interpuesto oportunamente los recursos dispuestos
por el Legislador. Así, la subsidiariedad implica haber recurrido a las instancias,
solicitudes y recursos que las partes tengan a su disposición, para concluir que, aparte
de la acción de tutela, ya el demandante no cuenta con otra forma de defensa”.
Valga recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, con sustento en el
artículo 86 de la Constitución Política, ha señalado que la acción de tutela no
procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta
con la posibilidad de agotar los medios de defensa judicial previstos en el
13
Radicada el 28 de enero de 2026 conforme anotación 00006 de Samai (proceso de segunda instancia/Tribunal
Administrativo del Putumayo)
14
Aplicativo Samai índice 00016 auto 3/6/2026. Auto niega adición/aclaración/corrección (proceso de segunda
instancia/Tribunal Administrativo del Putumayo)
15
Ver entre otras la sentencia de 5 de marzo de 2026, rad. 11001-03-15-000-2026-00212-00, M.P. Luis Antonio
Rodríguez Montaño.
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ordenamiento. En la sentencia T-103 de 2014, dicha Corporación sostuvo que el
requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales se puede
presentar en dos escenarios i) cuando el proceso ha concluido, o ii) cuando se
encuentra en curso, escenario en el que “la intervención del juez constitucional está
vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo
alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al
16
interior del trámite ordinario” .
Precisado lo anterior, la Sala observa que la acción de tutela no cumplió el requisito
de subsidiariedad para el momento en el que fue interpuesta, en tanto se presentó
paralelamente al proceso ejecutivo dentro del cual no se había resuelto la solicitud
de aclaración contra la decisión definitiva, lo que desconoció su carácter residual y
subsidiario, por lo que no podía erigirse de manera simultánea a los medios
previstos en el ordenamiento jurídico. Es decir, por regla general no se puede acudir
a ella cuando el interesado ha acudido a otro medio de defensa judicial ante el juez
natural, salvo que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
17
De conformidad con la jurisprudencia constitucional , “si bien por regla general la
tutela es improcedente para cuestionar decisiones judiciales cuando el trámite
procesal se encuentra en curso o cuando no se han agotado todos los medios de
defensa judicial definidos por el legislador, lo cierto es que en aquellos casos en los
cuales el actor logre demostrar que el amparo lo intenta para evitar la consumación
de un perjuicio irremediable o que tales medios de defensa no son idóneos ni
eficaces para superar la amenaza a los derechos fundamentales, es posible habilitar
excepcionalmente la procedencia de la acción de tutela, realizando el juez
constitucional una evaluación fáctica del asunto puesto a su consideración”.
En el asunto bajo estudio, la Sala observa que la parte actora no invocó la
configuración de un perjuicio irremediable y si bien afirma que con la decisión se
vulneraron sus derechos fundamentales, ello constituye en principio, una valoración
subjetiva que no tienen respaldo probatorio ni la connotación de irremediable, más
aún cuando, se insiste, la decisión del Tribunal no estaba ejecutoriada.
En todo caso, al quedar demostrada la inobservancia del requisito de la
subsidiariedad, resulta del caso confirmar la decisión adoptada por la Sección
Primera del Consejo de Estado en sentencia de 12 de junio de 2026, pero por las
razones expuestas.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
16
Sentencia de 2 de marzo de 2023, exp. 2023-00138-00, M.P. Wilson Ramos Girón.
17
Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
12
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Accionante: Ricardo Aguilar Galindo
FALLA
Primero.- Confirmar la sentencia de 12 de junio de 2026 proferida por la Sección
Primera del Consejo de Estado, pero por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible,
como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Aclara voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260375801/5D67AC611D0B8620BA1E7C1CA5D17BF23A84704D35E29F91D6B09E486E83FAE5/2

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