Revocatoria de sanción por desacato – Fecha Publicación: 30/07/2026

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Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-03
Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., treinta (30) de jul io de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-03
Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y
otros
Demandado: Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Irene Vélez
Torres
Auto – consulta incidente de desacato
La Sala decide la consulta del auto del 24 de junio de 2026, proferido por el Tribunal
Administrativo de Santander, que decidió:
«Primero. Declarar acreditado el incumplimiento objetivo de la Sentencia T-361 de 2017,
en tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha expedido el acto
administrativo definitivo de delimitación del Páramo Jurisdicciones–Santurbán–Berlín y
persisten retrasos sustanciales en la fase de concertación.
Segundo. Declarar acreditado el elemento subjetivo del desacato respecto de la señora
Irene Vélez Torres, en su calidad de ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible
encargada para la época de apertura del trámite incidental, por negligencia relevante en
la adopción de medidas eficaces, verificables y correctivas para superar el incumplimiento
previamente advertido.
Tercero. Sancionar por desacato a la señora Irene Vélez Torres, en la calidad antes
indicada, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
que deberá pagar con cargo a su peculio personal, conforme a lo previsto en el Decreto
2591 de 1991.
Cuarto. Ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, allegue al expediente y
publique en el micrositio Santurbán Avanza:
a. cronograma actualizado con fechas ciertas, verificables y no meramente estimativas;
b. relación municipio por municipio de las mesas pendientes, realizadas, aplazadas y
reprogramadas;
c. plan de contingencia frente a riesgos logísticos, climáticos, sociales y de orden público;
d. mecanismos de seguimiento interno, responsables funcionales y fechas de reporte;
e. medidas correctivas previstas en caso de incumplimiento de cada hito;
f. estado de avance de la fase de observaciones al proyecto de acto administrativo, si a
ello hubiere lugar; y
g. fecha cierta proyectada para la expedición del acto administrativo definitivo de
delimitación.
Quinto. Advertir al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que la presentación de
informes, reuniones preparatorias, socializaciones o gestiones logísticas no sustituye el
cumplimiento de la orden constitucional de culminar el procedimiento participativo y
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
expedir el acto administrativo definitivo de delimitación del Páramo Jurisdicciones–
Santurbán–Berlín.
Sexto. Advertir a la ministra Irene Vélez Torres, o a quien ejerza la titularidad del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que el incumplimiento de las órdenes aquí
impartidas podrá dar lugar a nuevas medidas correctivas y sancionatorias, conforme a los
artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. (…)».
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
En desarrollo de las competencias atribuidas por la Ley 1450 de 2011 y el Decreto
3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante, MADS)
inició el procedimiento para la delimitación del Páramo Jurisdicciones–Santurbán–
Berlín (en adelante, páramo de Santurbán). Durante ese trámite, organizaciones
sociales y ciudadanos solicitaron al MADS garantizar espacios de participación
ciudadana y suministrar la información técnica que sustentaría la delimitación del
ecosistema.
Posteriormente, el MADS adelantó reuniones de socialización y concertación con
algunos sectores interesados y, finalmente, expidió la Resolución 2090 del 19 de
diciembre de 2014, mediante la cual delimitó el páramo de Santurbán.
No obstante, los interesados consideraron que el procedimiento no garantizó una
participación amplia, efectiva e informada de las comunidades potencialmente
afectadas, pues no se convocó a todos los actores involucrados, no se facilitó
oportunamente la información necesaria para intervenir en el proceso y los espacios
de concertación se realizaron cuando la decisión sobre la delimitación ya se
encontraba definida.
Con fundamento en lo anterior, la señora Julia Adriana Figueroa, a nombre propio y
en calidad de representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luis
Carlos Pérez, y los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luis Jesús Gamboa
y Erwin Rodríguez Salah, a nombre propio y en representación de los miembros del
Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, instauraron acción de
tutela contra el MADS, con fundamento en que vulneró sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la participación, a la igualdad, de petición, de información, a la
salud, al consumo de agua potable y a la vida digna, por la conexidad que existe con
el ambiente sano y el derecho de participación, al incurrir en omisiones en el proceso
de delimitación del páramo de Santurbán con la expedición de la Resolución 2090 de
2014.
En síntesis, sostuvieron que la vulneración de los derechos invocados ocurrió porque:
(i) el MADS no celebró audiencias públicas en el proceso de delimitación del páramo
de Santurbán, por lo que incumplió lo previsto en los artículos 34 y 35 del CPACA,
exigidos para tal fin; (ii) desconoció el derecho a la participación de las comunidades
afectadas, al no incluirlas en el proceso de clasificación del territorio, concentrando la
participación en empresas mineras y excluyendo a las ONG; y (iii) no tuvo en cuenta
que la autorización de explotación y exploración minera ponía en riesgo la producción
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de agua, fundamental para más de 2,2 millones de habitantes de Santander y Norte
de Santander.
En consecuencia, solicitaron la suspensión provisional de la Resolución 2090 de 2014,
la adopción de medidas que garanticen la participación comunitaria en la delimitación
del páramo, la creación de una comisión veedora para supervisar las actividades
mineras y la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría
General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Cámara de
Representantes y al Senado de la República, para que investiguen las irregularidades
mencionadas en la tutela.
El 16 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander declaró
improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad.
Consideró que los accionantes contaban con los medios de control de nulidad simple
y de protección de los derechos e intereses colectivos para controvertir la Resolución
2090 de 2014 y las presuntas irregularidades ocurridas durante el procedimiento de
delimitación del páramo de Santurbán.
Los accionantes impugnaron la decisión al considerar que el Tribunal Administrativo
de Santander desconoció que la acción de tutela era el mecanismo idóneo y eficaz
para la protección de los derechos fundamentales invocados, pues los medios
ordinarios de defensa judicial no resultaban adecuados para resolver el debate
constitucional planteado. Asimismo, señalaron que la controversia no versaba sobre
la legalidad de la Resolución 2090 de 2014, sino sobre la vulneración de sus derechos
fundamentales durante el procedimiento de delimitación del páramo de Santurbán.
De igual forma, sostuvieron que se encontraba acreditada la existencia de un perjuicio
irremediable derivado de los efectos de la Resolución 2090 de 2014 sobre el derecho
al agua y el ecosistema del páramo de Santurbán. Finalmente, reiteraron que el MADS
expidió dicho acto administrativo sin garantizar una participación amplia, efectiva e
informada de las comunidades potencialmente afectadas.
El 29 de septiembre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la
decisión de primera instancia. Consideró que los accionantes contaban con otros
mecanismos de defensa judicial para controvertir la Resolución 2090 de 2014 y que
no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la
acción de tutela. Asimismo, estimó que, aunque no se realizaron audiencias públicas,
el procedimiento de delimitación permitió la participación de la ciudadanía mediante
espacios de concertación.
Mediante auto del 25 de enero de 2016, la Corte Constitucional seleccionó el
expediente para revisión.
El 30 de mayo de 2017, la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-361 de 2017,
dejó sin efectos la Resolución 2090 de 2014, «por medio de la cual se delimita el
Páramo Jurisdicciones–Santurbán–Berlín y se adoptan otras determinaciones»,
expedida por el MADS, al considerar que fue proferida sin garantizar la participación
de las personas afectadas por dicha decisión.
Al respecto, señaló que el asunto tenía trascendencia «iusfundamental», porque se
discutía el alcance, la vigencia y la aplicación del principio de participación en la
reglamentación de las actividades en los páramos y la fijación de los límites de estos,
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asunto que no había sido explorado por la jurisprudencia constitucional. Además,
señaló que los peticionarios denunciaron una protección deficiente en un ecosistema
de vital importancia para la producción de agua potable del país. Asimismo, resaltó la
alta conflictividad que existía en la región producto de la delimitación.
En cuanto al fondo del asunto, advirtió que el MADS debía garantizar varios criterios
en la delimitación de páramos, incluyendo: (i) la justicia distributiva, es decir, el reparto
equitativo de cargas ambientales; (ii) la participación en el proceso de delimitación y
en la implementación de medidas; (iii) el desarrollo sostenible; y (iv) la aplicación del
principio de precaución.
En el caso específico del páramo de Santurbán, concluyó que el MADS vulneró el
derecho a la participación ambiental al expedir la Resolución 2090 de 2014, pues se
demostró: (i) la falta de acceso a la información, porque no se divulgó adecuadamente
el proyecto de la resolución; (ii) la exclusión de la participación pública y deliberativa
de toda la población afectada; y (iii) la ausencia de espacios de participación previos,
deliberativos, eficaces y efectivos en el proceso de expedición de la resolución. En
consecuencia, resolvió:
«Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos del proceso T-5.315.942 para fallar el
presente asunto.
Segundo. CONFIRMAR PARCIALMENTE los fallos proferidos por parte de la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y del Tribunal
Administrativo de Santander en relación con la improcedencia de la acción de tutela para
proteger los derechos al agua y al ambiente sano, reivindicados por la señora Julia Adriana
Figueroa, y de los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y
Erwing Rodríguez Salah.
Tercero.- REVOCAR PARCIALMENTE los fallos emitidos por parte de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Tribunal
Administrativo de Santander, en cuanto negaron la protección de los derechos a la
participación ambiental, acceso a la información pública, debido proceso y derecho de
petición de la señora Julia Adriana Figueroa, de la Corporación Colectivo de Abogados
Luís Carlos Pérez –CCALCP-, y de los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís
Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua
del Páramo de Santurbán –CODEPA-, principios quebrantados en el procedimiento de
expedición de la Resolución 2090 de 2014, acto administrativo que delimitó el Páramo en
las Jurisdicciones de Santurbán-Berlín. En su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos a la participación ambiental, acceso a la información pública, debido proceso y
derecho de petición.
Cuarto. DEJAR SIN EFECTO la Resolución 2090 de 2014, “por medio de la cual se
delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán –Berlín, y se adopta otras
determinaciones”, proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como
quiera que se expidió sin la participación de los tutelantes y de los demás afectados con
esa decisión. Sin embargo, la pérdida de ejecutoria del acto administrativo mencionado
entrará a regir en un (1) año contado a partir de la notificación de la presente providencia.
Quinto. ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término
de un (1) año siguiente a la notificación de la presente providencia, emita una nueva
resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto
administrativo que deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio,
participativo, eficaz y deliberativo. Dicha resolución deberá emitirse y ejecutarse de
acuerdo con las reglas fijadas en esta providencia en las Supra 19,2 y 19,3 sin perjuicio
de las demás normas procedimentales aplicables, en cuanto no sean contrarias a lo
dispuesto en esta providencia.
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
Sexto. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación
vigilar, apoyar y acompañar el pleno cumplimiento de lo determinado en el presente fallo,
con el fin de garantizar la efectividad de los derechos aquí protegidos y garantizar la
participación de la comunidad en la delimitación del Páramo de Jurisdicciones Santurbán
– Berlín. En desarrollo de esa labor, las autoridades referidas deberán remitir cada
cuatro meses un informe conjunto sobre el cumplimiento de la presente decisión al
Tribunal Administrativo de Santander, el juez de primera instancia de este proceso.
Séptimo. COMUNICAR la presente decisión a las Gobernaciones de Santander y Norte
de Santander, así como a las Alcaldías de los Municipios de Bucaramanga, Vetas,
California, Suratá y Cúcuta, al igual que las Corporaciones Autónomas de la Frontera
Nororiental y Defensa de la Meseta de Bucaramanga para que se vinculen al trámite de
cumplimiento de la presente sentencia, al participar como veedores y garantes de su cabal
observancia y ejecución (…)».
Desde la expedición de la Sentencia del 30 de mayo de 2017, el Tribunal
Administrativo de Santander ha ejercido el seguimiento al cumplimiento de las órdenes
impartidas por la Corte Constitucional.
2. Trámite procesal de primera instancia
La señora Julia Adriana Figueroa, a nombre propio y en calidad de representante legal
de la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez, y los señores Alix
Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luis Jesús Gamboa y Erwin Rodríguez Salah, a
nombre propio y en representación de los miembros del Comité por la Defensa del
Agua y el Páramo de Santurbán promovieron incidente de desacato contra el MADS,
por el presunto incumplimiento de la orden antes transcrita.
Asimismo, la parte actora promovió un nuevo incidente de desacato por el presunto
incumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Santander en
la audiencia de verificación de cumplimiento celebrada el 24 de noviembre de 2022,
mediante la cual se requirió al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para
que fijara una fecha exacta para culminar el estudio o revisión de los acuerdos de
concertación suscritos con los municipios de Vetas, Matanza y El Playón.
El 9 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander profirió un auto
previo a la apertura del incidente de desacato, mediante el cual requirió a la ministra
del MADS para que diera cumplimiento a las órdenes impartidas en la audiencia de
verificación de cumplimiento celebrada el 24 de noviembre de 2022.
En atención a dicho requerimiento, el 10 de febrero de 2023 la ministra del MADS
presentó un memorial en el que informó: (i) los cronogramas con las fechas exactas
en las que se celebrarían las mesas de trabajo con los municipios de Santander y
Norte de Santander; y (ii) que no era posible implementar acuerdos parciales, por
cuanto el proceso de delimitación del páramo de Santurbán se materializaría en un
único acto administrativo, que sería expedido una vez culminaran todas las etapas
previstas en la sentencia T-361 de 2017.
El 28 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander abrió incidente de
desacato contra la ministra del MADS, por el presunto incumplimiento de las órdenes
impartidas en la audiencia de verificación de cumplimiento celebrada el 24 de
noviembre de 2022, relacionadas con la fijación de las fechas límite para culminar la
revisión de los acuerdos de concertación suscritos con los municipios de Vetas, El
Playón y Matanza. Asimismo, la requirió para que acreditara el cumplimiento de la
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
sentencia T-361 de 2017, demostrando que el proceso de delimitación del páramo de
Santurbán se adelantaba mediante un procedimiento previo, amplio, participativo,
eficaz y deliberativo.
El 10 de abril de 2023, el MADS informó: (i) las fechas exactas en las que culminaría
la revisión de los acuerdos de concertación suscritos con los municipios de Vetas,
Matanza y El Playón; en relación con el municipio de Vetas, indicó que dichos
acuerdos requerían una revisión sustentada en un concepto técnico definitivo, cuya
expedición estaba prevista para los primeros quince (15) días de agosto de 2023; y
(ii) las actuaciones adelantadas para garantizar que el proceso de delimitación del
páramo Santurbán se desarrollara mediante un procedimiento previo, amplio,
participativo, eficaz y deliberativo, en cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017.
El 13 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander decidió no sancionar
a la ministra del MADS, Susana Muhamad González. Para tal efecto, consideró que,
si bien aún no se había alcanzado el cumplimiento integral de las órdenes impartidas
en la sentencia T-361 de 2017, la funcionaria había adelantado actuaciones dirigidas
a la implementación de las mesas de concertación y al desarrollo del proceso de
concertación con varios municipios, por lo que las dificultades presentadas en algunas
regiones no eran atribuibles a su negligencia o mala fe.
No obstante, el Tribunal Administrativo de Santander advirtió que el MADS aún no
había dado cumplimiento integral a la sentencia T-361 de 2017, pues persistían
retrasos en el desarrollo del procedimiento participativo y en la expedición de la nueva
delimitación del páramo de Santurbán. En consecuencia, consideró necesario
continuar con el seguimiento al cumplimiento de la decisión constitucional y adoptar
nuevas medidas para verificar su ejecución efectiva.
En ese contexto, el 8 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander
requirió nuevamente a la ministra del MADS, María Susana Muhamad González, para
que informara y acreditara las actuaciones adelantadas para el cumplimiento de la
sentencia T-361 de 2017, particularmente el avance del proceso de concertación y las
medidas adoptadas para expedir la nueva delimitación del páramo de Santurbán,
como actuación previa a decidir sobre la apertura de un nuevo incidente de desacato.
Mediante auto de 12 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander
decidió no abrir incidente de desacato contra la ministra del MADS, María Susana
Muhamad González, al considerar que había atendido los requerimientos formulados
y acreditado avances en el cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017. No obstante,
la requirió nuevamente para que informara sobre el avance del proceso de
concertación y de la nueva delimitación del páramo de Santurbán, y corrió traslado de
una nueva solicitud de incidente de desacato presentada por las comunidades de
Cácota y Mutiscua, previo a decidir sobre su apertura.
Mediante auto del 22 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de
Santander decidió no abrir incidente de desacato contra la entonces ministra del
MADS, Susana Muhamad González, al considerar que dio respuesta a los
requerimientos formulados en el auto de 12 de agosto de 2024 y acreditó actuaciones
encaminadas a dar cumplimiento a la sentencia T-361 de 2017, particularmente en
relación con el municipio de Vetas, la reanudación de la fase de concertación con el
municipio de Tona y las observaciones formuladas por las comunidades de Cácota y
Mutiscua. No obstante, requirió nuevamente al MADS para que continuara ejecutando
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
el cronograma previsto, informara sobre el avance de la concertación con el municipio
de Tona y reportara los resultados de las actuaciones adelantadas con las
comunidades de Norte de Santander, en desarrollo del seguimiento al cumplimiento
de la orden constitucional.
Mediante auto del 31 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander
sostuvo que el MADS solo había dado cumplimiento parcial a los requerimientos
formulados en el auto del 22 de noviembre de 2024, pues, aunque atendió
formalmente las solicitudes de información, persistían incumplimientos relacionados
con la planeación presupuestal, el desarrollo del cronograma, la realización del
encuentro presencial con la comunidad de Vetas y la culminación de la fase de
concertación con el municipio de Tona, circunstancias que evidenciaban un riesgo
para el cumplimiento oportuno de la sentencia T-361 de 2017.
En consecuencia, abrió incidente de desacato contra la entonces ministra del MADS,
Susana Muhamad González, con el fin de establecer su eventual responsabilidad por
el incumplimiento de las órdenes impartidas; la requirió para que presentara
información sobre la programación de la concertación con el municipio de Tona; y
decidió no abrir incidente de desacato respecto de las solicitudes formuladas por la
comunidad del municipio de Silos, al considerar que las actuaciones acreditadas por
el MADS evidenciaban avances suficientes frente a los aspectos denunciados por
dicha comunidad.
Mediante el vigésimo primer informe de cumplimiento, correspondiente al período
comprendido entre agosto y diciembre de 2024, la Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación concluyeron que el MADS había incumplido
nuevamente el cronograma presentado para dar cumplimiento a la Sentencia T-361
de 2017, pues de las treinta mesas de trabajo programadas únicamente se realizó
una. Asimismo, advirtieron que el MADS propuso un nuevo cronograma que
prorrogaba por un año adicional la expedición de la nueva resolución de delimitación,
situación que, a su juicio, desconocía las órdenes impartidas por la Corte
Constitucional y evidenciaba la persistencia del incumplimiento.
De igual forma, el Ministerio Público manifestó su preocupación por la falta de avances
efectivos en el proceso de delimitación, el atraso en la presentación de los informes
periódicos de cumplimiento por parte del MADS, las deficiencias en los mecanismos
de participación implementados para otros instrumentos de protección ambiental y el
riesgo de afectar los acuerdos alcanzados con la comunidad de Vetas. En
consecuencia, recomendó al Tribunal Administrativo de Santander exigir el
cumplimiento estricto del cronograma, adoptar medidas de seguimiento más rigurosas
y evaluar la procedencia de medidas sancionatorias por un eventual desacato.
El 12 de febrero de 2025, el MADS presentó informe en el que sostuvo que había
adelantado las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia T-361 de
2017. Señaló que había avanzado en la fase de concertación con varios municipios y
que los ajustes al cronograma obedecieron a circunstancias propias del proceso
participativo, entre ellas las solicitudes de las comunidades, el paro campesino de
octubre de 2024 y las necesidades logísticas y presupuestales, sin que ello implicara
modificar el compromiso de culminar la delimitación del páramo de Santurbán durante
el año 2025.
Asimismo, informó las gestiones adelantadas para asegurar los recursos financieros,
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fortalecer el equipo técnico y programar las reuniones pendientes con los municipios
de Vetas y Tona. Finalmente, solicitó abstenerse de imponer medidas sancionatorias,
al considerar que los ajustes al cronograma se encontraban debidamente justificados
y que el MADS había actuado de manera diligente para cumplir las órdenes impartidas
en la sentencia T-361 de 2017.
El 9 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander dio por terminado el
incidente de desacato promovido contra la entonces ministra del MADS, Susana
Muhamad González, debido a su retiro del cargo. No obstante, al advertir que
persistían los presuntos incumplimientos de las órdenes impartidas en la sentencia T-
361 de 2017, dispuso abrir incidente de desacato contra la nueva ministra Lena Yanina
Estrada Añokazi.
En consecuencia, le concedió cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa y
rendir las explicaciones correspondientes, precisó que los informes y respuestas
debían ser suscritos personalmente por la funcionaria, y dispuso que, una vez vencido
dicho término, resolvería las solicitudes e informes presentados por las partes y el
Ministerio Público y programaría la audiencia de verificación del cumplimiento de la
sentencia T-361 de 2017.
El 23 de abril de 2025, el MADS presentó informe en el que sostuvo que había
adelantado las actuaciones necesarias para cumplir la Sentencia T-361 de 2017. En
particular, informó los avances del proceso de concertación con los municipios
comprendidos en el área del páramo Santurbán, las gestiones presupuestales,
administrativas y logísticas adelantadas para garantizar su continuidad, y las medidas
adoptadas para culminar el proceso de delimitación durante la vigencia 2025.
Asimismo, explicó que los ajustes al cronograma obedecieron a las dinámicas propias
del proceso participativo y a las solicitudes formuladas por las comunidades.
Finalmente, solicitó abstenerse de imponer medidas sancionatorias, al considerar que
el MADS había actuado de manera diligente y que las modificaciones al cronograma
se encontraban debidamente justificadas.
El 5 de mayo de 2025, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación
presentaron el vigésimo segundo informe de cumplimiento, en el que advirtieron
que, pese al tiempo transcurrido desde la sentencia T-361 de 2017, aún no se había
expedido el nuevo acto administrativo de delimitación del páramo de Santurbán.
Igualmente, manifestaron su preocupación por el reiterado incumplimiento de los
cronogramas fijados por el MADS y por las continuas modificaciones en las fechas
previstas para culminar el proceso de delimitación, sin que existieran justificaciones
suficientes. En ese sentido, concluyeron que persistían deficiencias estructurales en
la planeación y ejecución de las órdenes impartidas en la sentencia T-361 de 2017.
Finalmente, advirtieron deficiencias en los mecanismos de participación
implementados por el MADS, tanto en el proceso de delimitación como en el trámite
de expedición de la Resolución 221 de 2025. En particular, señalaron inconsistencias
en el tratamiento de las observaciones ciudadanas y en las actividades de
socialización adelantadas, por lo que recomendaron fortalecer los espacios de
participación y adoptar medidas que garantizaran el cumplimiento oportuno e integral
de la sentencia T-361 de 2017.
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
En audiencia de verificación de cumplimiento celebrada el 2 de julio de 2025, el
Ministerio Público sostuvo que la documentación allegada por el MADS no permitía
acreditar avances efectivos en el cumplimiento de las órdenes impartidas en la
sentencia T-361 de 2017, por cuanto los informes presentados carecían de claridad,
sustento técnico y trazabilidad suficiente. Asimismo, indicó que, aunque el MADS
reportaba espacios de socialización y participación, no aportaba soportes que
permitieran verificar que dichos escenarios hubieran sido previos, amplios,
participativos, eficaces y deliberativos.
La Procuraduría General de la Nación sostuvo que, aunque el MADS informaba
espacios de socialización y participación, no allegaba soportes suficientes (actas,
registros, listas de asistencia o documentos) que permitieran verificar la naturaleza
deliberativa de dichos encuentros.
La Defensoría del Pueblo coadyuvó las observaciones formuladas por la Procuraduría
General de la Nación y, en relación con el municipio de Vetas, afirmó que los acuerdos
alcanzados debían respetarse integralmente, al considerar que fueron producto de un
proceso que garantizó la participación de la comunidad. Por su parte, el municipio de
Vetas sostuvo que, entre 2021 y 2022, alcanzó un acuerdo de delimitación con el
MADS, mediante el cual se concertó una delimitación de 6.677 hectáreas,
equivalentes al 72,4 % de su territorio.
Durante la diligencia, la magistrada ponente requirió al MADS para que precisara si
los denominados «acuerdos de Vetas». se encontraban plenamente concertados. En
un primer momento, el apoderado judicial del MADS respondió afirmativamente; no
obstante, la ministra Lena Yanina Estrada Añokazi aclaró posteriormente que la
entidad únicamente aceptaba de manera parcial el primer ineludible, relativo a la línea
de delimitación, y en su integridad los ineludibles segundo, tercero, cuarto, quinto y
sexto.
La audiencia concluyó dejando constancia de que, mediante auto aparte, se resolvería
el trámite incidental por desacato abierto contra la entonces ministra Lena Yanina
Estrada Añokazi.
El 29 de julio de 2025, el MADS presentó informe en cumplimiento de los compromisos
asumidos durante la audiencia de verificación celebrada el 2 de julio de 2025. Para tal
efecto, allegó la presentación expuesta en dicha diligencia y el cronograma previsto
para dar cumplimiento a la sentencia T-361 de 2017, en el que programó las
actividades necesarias para culminar el proceso de concertación en los municipios
pendientes, consolidar sus resultados, surtir la consulta pública del proyecto de acto
administrativo y expedir la nueva resolución de delimitación del páramo de Santurbán
durante el mes de julio de 2026.
Asimismo, precisó que el cronograma podría ser objeto de ajustes, debido a la
disponibilidad de las autoridades municipales, las condiciones propias de cada
territorio, situaciones de fuerza mayor y las solicitudes de las comunidades. Agregó
que, en Norte de Santander, el desarrollo de las mesas derivadas de los compromisos
adquiridos durante el paro campesino de octubre de 2024 había incidido en la
programación del proceso de delimitación, y destacó que las jornadas de concertación
podían requerir varias sesiones para garantizar una participación efectiva de las
comunidades.
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3. Trámite previo
Mediante auto de 27 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander
dio por terminado el incidente de desacato promovido contra la entonces ministra del
MADS, Lena Yanina Estrada Añokazi, al advertir que había cesado en el ejercicio de
sus funciones. Al respecto, precisó que el incidente de desacato exige un análisis
individual de la responsabilidad subjetiva de la persona obligada a cumplir la orden
judicial, razón por la cual, ante el cambio de titular de la cartera ministerial, resultaba
necesario vincular a la nueva ministra para garantizar su derecho al debido proceso,
de defensa y contradicción.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander abrió incidente de desacato
contra la ministra del MADS, Irene Vélez Torres, por los presuntos incumplimientos
relacionados en el auto de 31 de enero de 2025. Para tal efecto, le concedió cinco (5)
días hábiles para pronunciarse sobre dichos incumplimientos, ratificar el cronograma
presentado por el MADS durante la audiencia de verificación de cumplimiento
celebrada el 2 de julio de 2025, complementar la información sobre las acciones
previstas para garantizar su ejecución y los mecanismos de seguimiento, así como
asumir una posición de liderazgo en el cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017,
acreditando las actuaciones adelantadas y garantizando espacios efectivos de
participación de las comunidades.
Asimismo, requirió a la ministra para que suscribiera personalmente las respuestas e
informes que presentara dentro del trámite incidental e informara sus canales de
notificación e identificación personal. Finalmente, corrió traslado a las partes y al
Ministerio Público del cronograma de cumplimiento allegado por el MADS el 29 de julio
de 2025 para que formularan las observaciones correspondientes y recordó a la
funcionaria el carácter vinculante de la sentencia T-361 de 2017 y las consecuencias
derivadas de su eventual incumplimiento.
4. Intervenciones
El 4 de septiembre de 2025, el municipio de Vetas solicitó rechazar el cronograma
presentado por el MADS, al considerar que constituía una nueva dilación en el
cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017. Sostuvo que el MADS había incumplido
los cronogramas presentados con anterioridad y que el nuevo tampoco contenía un
plan detallado, preciso y verificable para culminar el proceso de delimitación.
Asimismo, señaló que persistían importantes retrasos en la fase de concertación,
cuestionó la ausencia de fechas concretas para los municipios pendientes y advirtió
que el cronograma allegado no correspondía al anunciado por el MADS durante la
audiencia de verificación de cumplimiento del 2 de julio de 2025. En consecuencia,
solicitó ordenar el cumplimiento del cronograma presentado por el MADS en diciembre
de 2024 y adoptar las medidas necesarias para garantizar la expedición oportuna del
nuevo acto administrativo de delimitación.
El 4 de septiembre de 2025, Irene Vélez Torres, en calidad de ministra del MADS, se
pronunció frente al incidente de desacato. Inicialmente, indicó que asumió el encargo
de la cartera ministerial el 28 de agosto de 2025, es decir, con posterioridad a los
hechos que dieron lugar a la apertura del trámite incidental y un día después de
proferido el auto que ordenó su vinculación.
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Sostuvo que los cuatro presuntos incumplimientos identificados por el Tribunal
Administrativo de Santander correspondían a actuaciones adelantadas por sus
antecesoras, Susana Muhamad González y Lena Yanina Estrada Añokazi. En ese
sentido, expuso las gestiones previamente desarrolladas por el MADS para atender
los requerimientos relacionados con la disponibilidad de recursos, la realización del
encuentro con la comunidad de Vetas, la adopción de medidas para superar las
dificultades del cronograma y la reprogramación de la concertación con el municipio
de Tona.
Con fundamento en dichas actuaciones, afirmó que el elemento objetivo del desacato
se encontraba superado, pues el MADS había dado cumplimiento a los requerimientos
que motivaron la apertura del incidente o había explicado las razones que justificaban
los ajustes al cronograma. Agregó que el incidente de desacato tiene una finalidad
correctiva y no sancionatoria, por lo que carecía de objeto mantener el trámite cuando
las actuaciones requeridas ya habían sido ejecutadas.
Asimismo, sostuvo que no era posible atribuirle responsabilidad subjetiva, por cuanto
no ejercía el cargo cuando ocurrieron los hechos cuestionados y el desacato
constituye un trámite de naturaleza personal, que exige acreditar culpa o dolo de quien
tenía el deber jurídico de cumplir la orden. En consecuencia, afirmó que no podía ser
sancionada por actuaciones u omisiones imputables a anteriores ministras.
Finalmente, manifestó que atendería los requerimientos formulados en el auto de 27
de agosto de 2025 relacionados con el seguimiento al cronograma y el fortalecimiento
de los espacios de participación. Con fundamento en lo anterior, solicitó archivar el
incidente de desacato por no encontrarse acreditados los elementos objetivo y
subjetivo necesarios para imponer una sanción.
El 20 de octubre de 2025, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la
Nación presentaron el vigésimo tercer informe de cumplimiento, en el que
advirtieron nuevamente que el MADS no remitió el informe correspondiente al período
comprendido entre mayo y agosto de 2025. Señalaron que dicha omisión dificultó el
ejercicio de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017 y afectó el
acceso oportuno a la información por parte de las comunidades y de los organismos
de control.
Asimismo, indicaron que, pese al tiempo transcurrido desde la expedición de la
sentencia T-361 de 2017, aún no se había proferido el nuevo acto administrativo de
delimitación del páramo de Santurbán. Agregaron que persistían deficiencias en la
fase de participación, particularmente en los mecanismos de difusión de las
convocatorias, por lo que recomendaron fortalecer los canales de comunicación para
garantizar una participación amplia y efectiva de las comunidades.
En relación con la fase de concertación, el Ministerio Público advirtió un nuevo
incumplimiento de los cronogramas fijados por el MADS. Precisó que, de las 29 mesas
de trabajo programadas, únicamente se realizaron 3, y que la entidad acumulaba un
retraso de 36 mesas de concertación frente a los compromisos previamente asumidos.
En su criterio, esta situación evidenciaba una falta estructural de planeación y
comprometía seriamente el cumplimiento de la Sentencia T-361 de 2017.
Igualmente, la Defensoría del Pueblo presentó los resultados del acompañamiento
realizado a las jornadas de concertación adelantadas en los municipios de La
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Esperanza, Los Patios y Pamplonita. Al respecto, destacó algunos avances en la
implementación de los espacios participativos y en la actualización de la información
publicada por el MADS; sin embargo, advirtió la necesidad de fortalecer las
convocatorias, promover una participación más amplia de las comunidades y
consolidar mecanismos de seguimiento y veeduría ciudadana sobre los acuerdos
alcanzados.
El 24 de noviembre de 2025, el MADS presentó informe de cumplimiento,
correspondiente al período comprendido entre el 1.º de mayo y el 31 de agosto de
2025, en el que informó las actuaciones adelantadas dentro de la fase de concertación
del proceso participativo para la delimitación del páramo de Santurbán. En particular,
señaló que alcanzó consensos razonados sobre los seis temas ineludibles de diálogo
en los municipios de Chinácota, Los Patios, Pamplonita y La Esperanza; realizó
reuniones preparatorias con autoridades de Pamplonita, Los Patios, La Esperanza,
Puerto Santander, Santiago y Toledo para coordinar aspectos metodológicos y
logísticos de las jornadas de concertación; adelantó actividades de convocatoria
mediante el micrositio «Santurbán Avanza», redes sociales, mensajes de WhatsApp,
comunicaciones dirigidas a autoridades locales y recorridos territoriales; y aportó
como soporte de dichas actuaciones actas, registros fotográficos e informes de
convocatoria. Asimismo, indicó que las labores de preparación y concertación fueron
desarrolladas con el apoyo de un equipo multidisciplinario conformado por
profesionales sociales, técnicos y jurídicos.
El 24 de febrero de 2026, el MADS presentó informe de cumplimiento, correspondiente
al período comprendido entre el 1.º de septiembre y el 31 de diciembre de 2025, en el
que dio cuenta de las actuaciones adelantadas durante la fase de concertación del
proceso participativo para la delimitación del páramo de Santurbán.
En dicho informe señaló que alcanzó consensos razonados sobre los seis temas
ineludibles de diálogo en los municipios de Puerto Santander, Santiago, El Zulia, San
Cayetano, Villa del Rosario y San José de Cúcuta. Asimismo, informó que en el
municipio de Toledo se lograron consensos respecto de cinco de los seis temas
previstos.
Igualmente, indicó que realizó reuniones preparatorias con los municipios de
Labateca, San Cayetano, El Zulia, Villa del Rosario y San José de Cúcuta, con el fin
de coordinar aspectos metodológicos, técnicos y logísticos de las jornadas de
concertación. También reportó la realización de una reunión informativa con el
municipio de Ábrego, en la que se atendieron inquietudes de la comunidad y se acordó
programar una mesa informativa presencial.
De igual forma, narró que adelantó las actividades de convocatoria mediante el
micrositio «Santurbán Avanza», la elaboración y difusión de piezas informativas,
publicaciones en redes sociales, mensajes de WhatsApp, oficios dirigidos a alcaldías,
personerías y juntas de acción comunal, así como recorridos territoriales de
convocatoria.
Finalmente, manifestó que las actividades de preparación, convocatoria y
concertación fueron desarrolladas con el apoyo de un equipo multidisciplinario
integrado por profesionales sociales, técnicos y jurídicos, y allegó como soporte de las
actuaciones las correspondientes actas, informes de convocatoria, registros
fotográficos y demás documentos relacionados con el proceso participativo.
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5. Auto consultado
Mediante auto de 24 de junio de 2026, el Tribunal Administrativo de Santander
consideró acreditado el elemento objetivo del desacato, porque el MADS no había
expedido la nueva resolución de delimitación del páramo de Santurbán, pese a que la
sentencia T-361 de 2017 le otorgó el término de un año para hacerlo. Añadió que el
incumplimiento no se limitaba al vencimiento de ese plazo, sino que también se
evidenciaba en la reiterada modificación e inobservancia de los cronogramas
elaborados por la propia entidad y en la falta de culminación de la fase de
concertación.
En particular, valoró que, para el período comprendido entre mayo y agosto de 2025,
solo se realizaron 3 de 29 mesas programadas y 5 de las 16 que ya presentaban
retraso, lo que generó un rezago acumulado de 36 mesas. Asimismo, tuvo en cuenta
que el propio MADS reportó un avance del 47,5 % en la fase de concertación, con 19
municipios aún pendientes, y proyectó la expedición de la resolución para junio o julio
de 2026.
Frente a Irene Vélez Torres, el Tribunal Administrativo de Santander aclaró que no le
atribuía el incumplimiento histórico de la sentencia ni responsabilidad automática por
haber asumido la dirección del MADS. Precisó que el reproche se circunscribía a su
conducta a partir de la vinculación personal al incidente mediante auto de 27 de agosto
de 2025, en el que se le ordenó ratificar el cronograma, definir acciones concretas,
mecanismos de seguimiento y medidas correctivas, asumir una posición de liderazgo
y garantizar la participación efectiva de las comunidades.
El Tribunal Administrativo de Santander estimó que la respuesta de la funcionaria fue
insuficiente, porque se concentró en alegar que los hechos habían ocurrido antes de
su encargo y que los requerimientos adicionales correspondían al seguimiento general
de la sentencia. A su juicio, no acreditó una actuación personal, concreta y verificable
dirigida a corregir los retrasos. Además, el informe posterior del MADS desplazó
nuevamente la fecha de expedición de la resolución, de diciembre de 2025 a junio o
julio de 2026, sin demostrar la adopción de medidas eficaces para evitar una nueva
postergación.
Por lo anterior, concluyó que se encontraba acreditado el elemento subjetivo a título
de culpa por negligencia relevante. Aunque descartó la existencia de dolo o de una
negativa expresa a cumplir, consideró que Irene Vélez, pese a conocer el estado
persistente de incumplimiento, no demostró la adopción de medidas suficientes,
correctivas y eficaces para superar la situación. En consecuencia, la sancionó con
multa de cinco (5) SMLMV, teniendo en cuenta la gravedad y duración del
incumplimiento, pero también los avances parciales reportados por el MADS.
Finalmente, se advierte que el auto consultado fue adoptado por la mayoría de la Sala
de Decisión del Tribunal Administrativo de Santander, con salvamento de voto del
magistrado Iván Mauricio Mendoza Saavedra.
Al respecto, señaló que, si bien existe un incumplimiento objetivo de la sentencia T-
361 de 2017 por la falta de expedición del acto administrativo definitivo de delimitación
del páramo, ello no resulta suficiente para imponer una sanción personal, porque el
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incidente de desacato exige acreditar de manera concurrente el elemento subjetivo,
es decir, una conducta dolosa o culposa atribuible a la funcionaria.
En ese sentido, destacó que la señora Irene Vélez Torres fue vinculada al trámite
incidental cuando la inobservancia de la orden judicial ya se encontraba consolidada
a lo largo de varios años y bajo la dirección de distintos titulares del Ministerio. Aunado
a ello, precisó que desde su vinculación la funcionaria informó sobre las actuaciones
adelantadas y el estado del cronograma, acciones que, aunque puedan estimarse
insuficientes para alcanzar el cumplimiento integral del fallo, no permiten inferir, con
el grado de certeza exigido, la existencia de una conducta negligente, renuente o
deliberadamente omisiva.
Por consiguiente, enfatizó que la responsabilidad en esta sede no puede
fundamentarse en la mera permanencia histórica del incumplimiento institucional, ni
es admisible trasladarla de forma automática a quien asume la dirección de la entidad.
6. Trámite en segunda instancia
El 3 de julio de 2026, el MADS presentó escrito en el que solicitó revocar el auto de
24 de junio de 2026, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró
el incumplimiento de la Sentencia T-361 de 2017 y sancionó por desacato a la ministra
encargada Irene Vélez Torres.
En primer lugar, sostuvo que la providencia sancionatoria desconoció la intensa y
permanente gestión desplegada por el MADS desde que Irene Vélez Torres fue
vinculada personalmente al incidente. Afirmó que, durante ese período, se
presentaron informes periódicos al Tribunal Administrativo de Santander, se
adelantaron reuniones preparatorias y de concertación, se incrementó
progresivamente el avance del proceso (del 47,5 % al 60 % y posteriormente al 70 %
de la fase de concertación) y se continuó ejecutando el cronograma de trabajo, lo que,
a su juicio, demuestra una actividad institucional constante y verificable, incompatible
con una conducta negligente o renuente.
En segundo lugar, argumentó que los retrasos obedecieron a circunstancias ajenas al
MADS, entre ellas la oposición de algunos sectores sociales al proceso de
delimitación, solicitudes expresas de las comunidades para aplazar las reuniones,
dificultades de orden público, la temporada invernal, problemas de movilidad e
infraestructura vial, así como la complejidad propia de un proceso participativo que
involucra 40 municipios y exige la construcción de múltiples acuerdos con las
comunidades. Por ello, consideró que dichos factores excluyen la existencia de culpa
de la ministra.
Asimismo, afirmó que el Tribunal Administrativo de Santander no valoró
adecuadamente la actuación de otras autoridades cuya participación también era
determinante para el cumplimiento de la sentencia. En particular, sostuvo que la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías y las
administraciones municipales tenían deberes de acompañamiento y garantía del
proceso participativo, por lo que no era jurídicamente válido atribuir al MADS la
totalidad de las dificultades que surgieron durante la concertación. Como ejemplo,
expuso lo ocurrido en el municipio de Cácota, donde la jornada fue suspendida por
actuaciones del personero municipal y la ausencia de otros órganos de control
previamente convocados.
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Igualmente, señaló que no existe una situación de desprotección ambiental derivada
de la demora en expedir la nueva delimitación, pues la Resolución 2090 de 2014
continúa produciendo efectos mientras se adopta el nuevo acto administrativo. En ese
sentido, afirmó que el proceso de concertación continúa desarrollándose y que la
expedición de la nueva resolución depende de culminar válidamente esa etapa
participativa.
Finalmente, el MADS sostuvo que el Tribunal Administrativo de Santander aplicó de
manera incorrecta el régimen del desacato, pues la responsabilidad es personal y
exige demostrar el elemento subjetivo. En su criterio, la providencia sancionatoria no
acreditó que Irene Vélez Torres hubiera actuado con dolo o culpa, sino que se limitó
a reprochar el incumplimiento general de una orden compleja cuyo cumplimiento
depende también de factores externos y de la actuación de múltiples autoridades y
comunidades. Por ello, solicitó revocar la sanción impuesta en el grado jurisdiccional
de consulta.
– De la intervención de ASOMINEROS
El 27 de julio de 2026, la Asociación de Mineros y Joyeros de Vetas – ASOMINEROS
presentó escritos en los que solicitó complementar el auto de 24 de junio de 2026 para
que, además de la multa impuesta a la ministra del MADS, se le impusiera la sanción
de arresto prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, al considerar que el
Tribunal Administrativo de Santander encontró acreditado un desacato reiterado y
negligente, pero únicamente decretó la sanción pecuniaria.
Asimismo, solicitó aclarar la orden impartida en el numeral cuarto de esa providencia,
al considerar que resultaba materialmente imposible fijar una fecha cierta para la
expedición del acto administrativo de delimitación del páramo de Santurbán, debido a
que estaba próximo el cambio de gobierno y la actual ministra solo podía comprometer
las actuaciones que razonablemente pudiera ejecutar durante el tiempo restante de
su gestión. Por ello, pidió que el cronograma se limitara a las actividades que pudieran
desarrollarse mientras permaneciera en el cargo.
Igualmente, solicitó complementar el auto para ordenar al ministro o ministra del
MADS que asumiera funciones el 7 de agosto de 2026 presentar, dentro del término
que fijara la Sala, un cronograma definitivo para culminar el procedimiento participativo
y expedir el acto administrativo de delimitación, con el fin de garantizar la continuidad
en el cumplimiento de la Sentencia T-361 de 2017.
Finalmente, pidió que se ordenara la remisión de copias a la Fiscalía General de la
Nación, con el propósito de que esa entidad evaluara la procedencia de iniciar la
investigación penal correspondiente por el presunto incumplimiento de las órdenes
impartidas en el fallo de tutela, conforme a lo previsto en el artículo 53 del Decreto
2591 de 1991.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Incidente de desacato – Generalidades
El artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que una vez se profiera el fallo
que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los
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derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que si no lo
hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior
de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente
procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se
atenga a las consecuencias disciplinarias.
La citada disposición establece igualmente que el juez podrá sancionar por desacato
al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso,
establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá
competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza.
Por su parte, el artículo 52 ibidem señala que quien incumpla una orden de tutela
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta
de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá
el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas
ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no.
La Sala recuerda que el incumplimiento del fallo y el desacato hacen relación a la
responsabilidad jurídica. Sin embargo, el primero se refiere a la constatación de un
hecho objetivo, el simple incumplimiento, mientras que el segundo implica comprobar
una responsabilidad subjetiva, lo que diferencia la facultad de hacer cumplir el fallo de
tutela, del poder sancionatorio que recae sobre el allanado a cumplirlo.
Entonces, en el incidente de desacato se deben analizar los siguientes aspectos:
El incumplimiento del fallo de tutela, en el que basta con verificar que la orden
impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen
vulnerando. En este punto es relevante tomar las medidas necesarias para
salvaguardar los derechos del actor.
La responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, donde se acude al
régimen sancionatorio para determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las
circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.
El desacato implica el ejercicio de la potestad sancionatoria en cabeza del juez de
tutela, razón por la cual se hace imperioso el respeto al debido proceso y al derecho
de defensa de la autoridad o del particular, en los casos establecidos en la ley, por
cuya culpa se haya omitido el cumplimiento de una sentencia.
De la consulta de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander
En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 24
de junio de 2026, declaró acreditado el incumplimiento objetivo de la Sentencia T-361
de 2017 y sancionó a Irene Vélez Torres, en su calidad de ministra encargada del
MADS, con multa equivalente a cinco (5) SMLMV. Consideró que incurrió en culpa por
negligencia relevante, al no demostrar la adopción de medidas eficaces, verificables
y correctivas dirigidas a superar el incumplimiento advertido.
Se recuerda que, mediante la sentencia T-361 de 2017, la Corte Constitucional ordenó
al MADS que, dentro del año siguiente a la notificación de esa providencia, expidiera
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
una nueva resolución de delimitación del páramo de Santurbán, en el marco de un
procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo.
Precisado lo anterior, corresponde establecer si se encuentran acreditados los
elementos objetivo y subjetivo necesarios para sancionar por desacato a la ministra
Irene Vélez Torres. Para tal efecto, la Sala examinará las actuaciones adelantadas
con posterioridad a su vinculación personal al trámite incidental.
De las actuaciones adelantadas con posterioridad a la apertura del incidente de
desacato contra Irene Vélez Torres
Mediante auto de 27 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander
dio por terminado el incidente de desacato contra Lena Yanina Estrada Añokazi,
debido a su retiro del cargo, y abrió el trámite contra Irene Vélez Torres, quien ejerce
como ministra encargada del MADS. En esa providencia le concedió cinco (5) días
hábiles para pronunciarse sobre los incumplimientos señalados en decisiones
anteriores y le requirió para que:
1. Ratificara el cronograma presentado por el Ministerio durante la audiencia de
verificación del 2 de julio de 2025.
2. Complementara la información relacionada con las acciones específicas
previstas para garantizar su ejecución.
3. Precisara los mecanismos de seguimiento y las medidas correctivas que
adoptaría frente a eventuales retrasos.
4. Asumiera una posición proactiva y de liderazgo en el cumplimiento de la
Sentencia T-361 de 2017.
5. Garantizara espacios efectivos de participación y mantuviera canales
permanentes de interlocución con las comunidades, las partes y el Tribunal.
6. Suscribiera personalmente las respuestas e informes presentados dentro del
trámite incidental.
El 4 de septiembre de 2025, Irene Vélez Torres presentó pronunciamiento. Señaló que
asumió el encargo como ministra del MADS el 28 de agosto de 2025, un día después
de la expedición del auto que abrió el incidente en su contra. Asimismo, indicó que fue
notificada de esa providencia el 2 de septiembre siguiente.
En relación con los hechos que dieron origen al trámite incidental, sostuvo que
ocurrieron durante las administraciones de Susana Muhamad González y Lena Yanina
Estrada Añokazi. Por ello, explicó las actuaciones adelantadas por dichas ministras
frente a los cuatro aspectos que motivaron la apertura del incidente, esto es: (i) la
disponibilidad de recursos para la ejecución del cronograma; (ii) la realización del
espacio de diálogo con la comunidad de Vetas; (iii) las acciones para superar las
dificultades que afectaban el cronograma; y (iv) la reprogramación de la fase de
concertación con el municipio de Tona.
En ese contexto, afirmó que los requerimientos formulados por el Tribunal
Administrativo de Santander ya habían sido atendidos o se encontraban debidamente
justificados. En consecuencia, sostuvo que no podía atribuírsele responsabilidad
subjetiva por actuaciones ocurridas antes de asumir el cargo, pues para ese momento
no ostentaba la calidad de ministra ni tenía la posibilidad material de intervenir en los
hechos que dieron origen al incidente.
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
Finalmente, respecto de los requerimientos impartidos en el auto de 27 de agosto de
2025, manifestó que estos correspondían al seguimiento del cumplimiento de la
Sentencia T-361 de 2017 y no al objeto del incidente de desacato. No obstante, indicó
que atendería tales requerimientos dentro del trámite de seguimiento y solicitó archivar
el incidente por considerar que no se configuraban los elementos objetivo y subjetivo
del desacato.
El 20 de octubre de 2025, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la
Nación presentaron el vigésimo tercer informe de cumplimiento, correspondiente al
período comprendido entre mayo y agosto de 2025. En primer lugar, advirtieron que
el MADS no remitió oportunamente el informe de evaluación correspondiente a dicho
período, circunstancia que, a su juicio, dificultó el seguimiento institucional ordenado
por la sentencia T-361 de 2017 y afectó el acceso oportuno a la información por parte
de las comunidades y de los organismos de control.
En cuanto al estado del procedimiento de delimitación, señalaron que aún no se había
expedido el acto administrativo de delimitación del páramo de Santurbán, pese al
tiempo transcurrido desde la notificación de la sentencia T-361 de 2017. Asimismo,
manifestaron su preocupación por las deficiencias advertidas en la difusión de las
convocatorias, aunque reconocieron que el MADS mantenía actualizado el micrositio
«Santurbán Avanza» como mecanismo de acceso a la información.
Respecto de la fase de concertación, indicaron que el MADS continuaba incumpliendo
los cronogramas elaborados por la propia entidad. En particular, señalaron que: (i) de
las veintinueve (29) mesas de trabajo programadas para el período analizado
únicamente se realizaron tres (3), correspondientes a La Esperanza, Toledo y
Pamplonita; (ii) de las diecisiete (17) mesas que ya presentaban rezago solo se
ejecutaron cinco (5), correspondientes a Los Patios, Chinácota (dos jornadas), Puerto
Santander y Santiago; y (iii) como consecuencia de ello, se acumulaba un retraso de
treinta y seis (36) mesas que, conforme al cronograma oficial, debían haberse
desarrollado antes de finalizar agosto de 2025.
Finalmente, la Defensoría del Pueblo dio cuenta del acompañamiento realizado a
algunas jornadas de concertación, entre ellas la desarrollada en el municipio de La
Esperanza, en la que participaron autoridades ambientales, entidades territoriales y
representantes de la comunidad para avanzar en el proceso de delimitación. No
obstante, concluyó que persistía un incumplimiento reiterado de los cronogramas
fijados por el MADS, situación que comprometía el cumplimiento efectivo de la
sentencia T-361 de 2017 y justificaba la adopción de medidas por parte del Tribunal
Administrativo de Santander.
El 24 de noviembre de 2025, el MADS presentó informe de cumplimiento,
correspondiente al período comprendido entre el 1.º de mayo y el 31 de agosto de
2025, en el que expuso las actuaciones adelantadas durante dicho lapso y anexó los
soportes documentales correspondientes.
En dicho informe señaló, entre otras actuaciones, que:
1. Culminó jornadas de concertación en los municipios de Chinácota, Los Patios,
Pamplonita y La Esperanza, en las cuales afirmó haber alcanzado consensos
razonados sobre los seis (6) temas ineludibles definidos para el proceso de
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delimitación participativa, para lo cual anexó las respectivas actas, registros
fotográficos y demás soportes de cada jornada.
2. Realizó reuniones preparatorias con autoridades municipales y personerías de
Pamplonita, Los Patios, La Esperanza, Puerto Santander, Santiago y Toledo,
en las que socializó el procedimiento de delimitación, coordinó aspectos
metodológicos, técnicos y logísticos y definió las fechas para las jornadas de
concertación. Como soporte allegó registros fotográficos, listados de asistencia
y documentos de trabajo de cada reunión.
3. Desarrolló actividades de convocatoria mediante la elaboración y difusión de
piezas informativas en el micrositio «Santurbán Avanza», publicaciones en
redes sociales, mensajes por WhatsApp, comunicaciones dirigidas a alcaldías,
personerías y juntas de acción comunal, así como recorridos territoriales en las
zonas de influencia para invitar a las comunidades a participar en las jornadas,
para lo cual incorporó al informe las piezas gráficas y los soportes de
divulgación correspondientes.
4. Indicó que todas estas actuaciones fueron desarrolladas con el apoyo de un
equipo interdisciplinario integrado por profesionales de las áreas social, técnica
y jurídica.
El 24 de febrero de 2026, el MADS presentó informe de cumplimiento, correspondiente
al período comprendido entre el 1.º de septiembre y el 31 de diciembre de 2025, en el
cual informó las actuaciones adelantadas durante ese período y anexó la
documentación que, a su juicio, acreditaba su ejecución.
En ese informe indicó que:
1. Adelantó jornadas de concertación en los municipios de Puerto Santander,
Santiago, El Zulia, San Cayetano, Villa del Rosario y San José de Cúcuta,
respecto de los cuales afirmó haber alcanzado consensos sobre los seis (6)
temas ineludibles previstos para el proceso participativo. En relación con el
municipio de Toledo manifestó que obtuvo acuerdos en cinco (5) de los seis (6)
asuntos sometidos a concertación, para lo cual aportó las respectivas actas y
soportes de cada reunión.
2. Realizó reuniones preparatorias con los municipios de Labateca, San
Cayetano, El Zulia, Villa del Rosario y San José de Cúcuta, además de una
reunión informativa con Ábrego, en las que coordinó aspectos técnicos,
cartográficos, metodológicos y logísticos, definió fechas para las jornadas de
concertación e insistió en la necesidad de efectuar convocatorias públicas,
amplias y participativas. Como respaldo allegó registros fotográficos, listados
de asistencia y demás documentos de soporte.
3. Continuó desarrollando la estrategia de comunicaciones, mediante
publicaciones en el micrositio «Santurbán Avanza», redes sociales, mensajes
de WhatsApp, piezas informativas y recorridos territoriales de convocatoria,
cuyos soportes fueron incorporados al informe.
El 3 de julio de 2026, el MADS presentó escrito en el que solicitó revocar el auto de
24 de junio de 2026, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró
el incumplimiento de la sentencia T-361 de 2017 y sancionó por desacato a la ministra
encargada Irene Vélez Torres.
En sustento de su solicitud señaló que, con posterioridad a la vinculación personal de
la señora Irene Vélez Torres al incidente, el avance de la fase de concertación pasó
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del 47,5 % al 60 % en diciembre de 2025 y al 70 % para julio de 2026. Asimismo,
indicó que la concertación había culminado en veintiocho de los cuarenta municipios
comprendidos en el proceso y que continuaban programándose reuniones con
Bucaramanga y Tona.
Asimismo, sostuvo que los aplazamientos registrados obedecieron a factores ajenos
a la voluntad de la ministra, entre ellos solicitudes formuladas por las propias
comunidades, condiciones climáticas, afectaciones de las vías, problemas de orden
público y resistencia de algunos actores territoriales, circunstancias que impedían
atribuirle una conducta negligente o renuente y desvirtuaban el elemento subjetivo
necesario para imponer una sanción por desacato.
Aclarado lo anterior, la Sala procede a analizar si en el presente asunto se encuentran
acreditados los elementos objetivo y subjetivo necesarios para imponer la sanción por
desacato, con fundamento en las actuaciones antes reseñadas.
Del elemento objetivo
De las pruebas que obran en el expediente se encuentra acreditado que, para la fecha
en que el Tribunal Administrativo de Santander profirió el auto consultado, el MADS
aún no había culminado el procedimiento participativo ordenado por la Corte
Constitucional ni había expedido el nuevo acto administrativo de delimitación del
páramo de Santurbán.
En efecto, la sentencia T-361 de 2017 ordenó al MADS adelantar un procedimiento
previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo y, una vez agotado, expedir una
nueva resolución de delimitación del ecosistema. Se trata de una obligación compleja,
integrada por diferentes etapas sucesivas, que solo se entiende cumplida cuando
culmina integralmente el procedimiento participativo y se adopta el acto administrativo
definitivo.
Ahora bien, las pruebas allegadas con posterioridad a la apertura del incidente contra
Irene Vélez Torres evidencian que el MADS continuó adelantando actuaciones
dirigidas al cumplimiento de esa orden. Así, en los informes de cumplimiento dio
cuenta, entre otras actividades, de la realización de reuniones preparatorias con
diferentes municipios; el desarrollo de jornadas de concertación; la obtención de
consensos sobre los seis (6) temas ineludibles en varios entes territoriales; la
implementación de estrategias de convocatoria mediante el micrositio «Santurbán
Avanza», redes sociales, comunicaciones institucionales y recorridos territoriales; así
como la conformación de equipos técnicos, sociales y jurídicos para apoyar dichas
actividades. Además, allegó actas, registros fotográficos, listados de asistencia y
demás soportes documentales con el propósito de acreditar la ejecución de esas
actuaciones.
No obstante, tales elementos de prueba también demuestran que dichas gestiones
correspondían a avances parciales dentro del procedimiento de delimitación y no al
cumplimiento íntegro de la orden impartida por la Corte Constitucional. En efecto, para
la fecha del auto sancionatorio aún permanecían municipios pendientes de culminar
la fase de concertación, el propio MADS continuaba ejecutando reuniones
preparatorias y jornadas de diálogo, y la nueva resolución de delimitación no había
sido expedida.
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En igual sentido, el vigésimo tercer informe de cumplimiento presentado por la
Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación puso de presente que
persistían retrasos en la ejecución del cronograma elaborado por el MADS, que varias
mesas de concertación continuaban pendientes de realización y que aún no se había
cumplido la orden de expedir el acto administrativo definitivo de delimitación.
En consecuencia, la Sala comparte la conclusión del Tribunal Administrativo de
Santander en cuanto tuvo por acreditado el elemento objetivo del desacato, pues para
el momento en que se impuso la sanción subsistía el incumplimiento material de la
sentencia T-361 de 2017, en tanto el procedimiento participativo no había culminado
y el MADS aún no había expedido la nueva resolución de delimitación del páramo de
Santurbán.
De la responsabilidad subjetiva de Irene Vélez Torres
Pues bien, en el presente asunto la Sala considera que no se encuentra acreditado el
elemento subjetivo requerido para imponer la sanción por desacato.
En primer lugar, conviene precisar que el Tribunal Administrativo de Santander acertó
al circunscribir el análisis de responsabilidad a la conducta desplegada por la señora
Irene Vélez Torres a partir de su vinculación personal al trámite incidental, mediante
auto de 27 de agosto de 2025, y no al incumplimiento histórico de la sentencia T-361
de 2017 ni a las actuaciones u omisiones de sus antecesoras. Esa delimitación resulta
acorde con la naturaleza personalísima del incidente de desacato, en el que la sanción
solo puede fundarse en la conducta dolosa o culposa de quien tenía el deber jurídico
de cumplir la orden judicial durante el período objeto de reproche.
Sin embargo, la Sala se aparta de la valoración efectuada por el Tribunal
Administrativo de Santander respecto de la configuración del elemento subjetivo, por
las razones que pasan a exponerse.
A este respecto, cabe recordar que el incumplimiento del fallo y el desacato hacen
relación a categorías distintas de responsabilidad. Mientras el primero se constata de
manera objetiva, con la simple verificación de que la orden no se ha materializado, el
segundo exige comprobar una responsabilidad subjetiva, esto es, que el obligado
actuó con dolo o culpa frente al cumplimiento de la decisión judicial. De manera que
la sola persistencia del incumplimiento objetivo, por prolongada y grave que sea, no
habilita por sí misma la imposición de la sanción, pues ello equivaldría a derivar la
culpabilidad del resultado y a trasladar automáticamente la responsabilidad a quien
asume la dirección de la entidad obligada, proceder que desconoce el carácter
individual del juicio de desacato y las garantías propias del ejercicio de la potestad
sancionatoria, entre ellas la presunción de inocencia y la exigencia de que la
culpabilidad se encuentre plenamente demostrada.
Precisado lo anterior, corresponde examinar las actuaciones acreditadas durante el
período comprendido entre el 28 de agosto de 2025, fecha en que la señora Irene
Vélez Torres asumió el encargo de la cartera ministerial, y el 24 de junio de 2026,
fecha en que se profirió el auto sancionatorio.
En efecto, las pruebas que obran en el expediente evidencian que, durante ese lapso,
el MADS, bajo la dirección de la funcionaria vinculada, continuó ejecutando de manera
sostenida el procedimiento participativo ordenado en la sentencia T-361 de 2017. Así,
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en el informe de cumplimiento correspondiente al período comprendido entre el 1.º de
mayo y el 31 de agosto de 2025, la entidad reportó la obtención de consensos
razonados sobre los seis temas ineludibles de diálogo en los municipios de Chinácota,
Los Patios, Pamplonita y La Esperanza, la realización de reuniones preparatorias con
las autoridades de varios entes territoriales y el desarrollo de actividades de
convocatoria mediante el micrositio «Santurbán Avanza», redes sociales,
comunicaciones institucionales y recorridos territoriales.
Asimismo, en el informe correspondiente al período comprendido entre el 1.º de
septiembre y el 31 de diciembre de 2025, esto es, íntegramente transcurrido durante
la gestión de la señora Vélez Torres, el MADS acreditó la obtención de consensos
sobre los seis temas ineludibles en los municipios de Puerto Santander, Santiago, El
Zulia, San Cayetano, Villa del Rosario y San José de Cúcuta, así como consensos
sobre cinco de los seis temas previstos en el municipio de Toledo. Igualmente, informó
la realización de reuniones preparatorias con los municipios de Labateca, San
Cayetano, El Zulia, Villa del Rosario y San José de Cúcuta, y de una reunión
informativa con el municipio de Ábrego. Para soportar dichas actuaciones, allegó las
correspondientes actas, informes de convocatoria, registros fotográficos y demás
documentos relacionados con el proceso participativo, elaborados con el apoyo de un
equipo multidisciplinario integrado por profesionales sociales, técnicos y jurídicos.
De lo anterior se desprende que, durante el período objeto de reproche, la fase de
concertación no permaneció paralizada ni desatendida; por el contrario, registró
avances concretos, verificables y documentados en un número significativo de
municipios, circunstancia que resulta incompatible con la configuración de una
conducta negligente, renuente o deliberadamente omisiva frente al cumplimiento de
la orden constitucional.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Santander fundó el reproche subjetivo en
tres omisiones puntuales: (i) no haber ratificado ni ajustado el cronograma del proceso
de delimitación; (ii) no haber informado medidas correctivas concretas para superar
los retrasos advertidos; y (iii) no haber explicado los mecanismos implementados para
asegurar la culminación del proceso participativo.
La Sala advierte, sin embargo, que tales cargas revisten una naturaleza
predominantemente formal y documental, pues se contraen a la presentación de
instrumentos de planeación y reporte, sin que su inobservancia, valorada en el
contexto de la gestión material acreditada, permita inferir, con el grado de certeza que
exige un juicio sancionatorio, la existencia de negligencia relevante. En efecto,
resultaría contradictorio tener por configurada la desidia de la funcionaria frente a la
orden judicial cuando el expediente demuestra, de manera concurrente, que el
cronograma cuya ratificación formal se echa de menos venía siendo ejecutado
materialmente mediante la realización de las jornadas de concertación antes
reseñadas.
No desconoce la Sala que, en la respuesta allegada el 4 de septiembre de 2025, la
funcionaria anunció que el MADS revisaría el cronograma del proceso y presentaría
las conclusiones en el informe de cumplimiento siguiente, anuncio que no se concretó
en un documento específico de ratificación o ajuste, y que, durante su gestión, la fecha
proyectada para la expedición del acto administrativo definitivo se desplazó de
diciembre de 2025 a junio o julio de 2026.
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Con todo, esas circunstancias no permiten estructurar el elemento subjetivo del
desacato, porque:
(i) De un lado, la omisión de formalizar documentalmente un compromiso de
reporte, en un contexto de ejecución material continua y acreditada,
constituye una irregularidad en el deber de información, susceptible de ser
corregida mediante los requerimientos propios del trámite de seguimiento,
pero no una manifestación de desidia frente al cumplimiento de la orden
constitucional.
(ii) De otro lado, la postergación de la fecha proyectada encuentra explicación
en factores que el expediente registra y que no fueron desvirtuados, entre
ellos las solicitudes de aplazamiento formuladas por las propias
comunidades, las alteraciones de orden público, las dificultades logísticas y
de movilidad en la región y la complejidad inherente a un procedimiento
participativo que involucra cuarenta municipios y exige la construcción de
consensos sucesivos con cada uno de ellos, circunstancias que impiden
atribuir el desplazamiento del cronograma, de manera exclusiva y a título
de culpa, a la conducta personal de la funcionaria.
En ese contexto, la Sala estima que la conclusión del Tribunal Administrativo de
Santander fundó la sanción en la mera permanencia del estado de incumplimiento
institucional, valorada desde la posición que ocupa la funcionaria como titular
encargada de la cartera ministerial, y no en una conducta personal, dolosa o
gravemente culposa, plenamente demostrada. Dicho proceder desconoce que la
responsabilidad en sede de desacato no puede fundamentarse en la simple asunción
del cargo ni trasladarse de forma automática a quien recibe una entidad inmersa en
un incumplimiento consolidado a lo largo de varios años y bajo la dirección de distintos
titulares, como lo advirtió el magistrado disidente en el salvamento de voto al auto
consultado.
Finalmente, la Sala recuerda que el incidente de desacato tiene una finalidad
esencialmente conminatoria y correctiva, orientada a obtener el cumplimiento efectivo
de la orden judicial, y no un propósito retributivo. En el presente caso, la imposición
de la multa no contribuye a ese objetivo, pues el expediente da cuenta de un proceso
en ejecución activa, con avances progresivos en la fase de concertación y con una
fecha proyectada para la expedición del acto administrativo definitivo. Lo procedente,
en consecuencia, no es la sanción personal de la funcionaria, sino el mantenimiento
y fortalecimiento de las medidas de seguimiento y de las órdenes correctivas
impartidas por el juez de primera instancia, las cuales conservan plena vigencia y
resultan idóneas para conjurar nuevas postergaciones.
Por consiguiente, al no encontrarse acreditado el elemento subjetivo del desacato, la
Sala revocará los numerales segundo y tercero del auto consultado, mediante los
cuales se declaró la responsabilidad subjetiva de la señora Irene Vélez Torres y se le
impuso la multa de cinco (5) SMLMV.
No obstante, en atención a que subsiste el incumplimiento objetivo de la sentencia T-
361 de 2017, se confirmarán las demás determinaciones adoptadas en la providencia
consultada, en particular las órdenes impartidas en los numerales cuarto, quinto y
sexto, dirigidas a asegurar la culminación del procedimiento participativo y la
expedición del acto administrativo definitivo de delimitación del páramo de Santurbán.
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En relación con las solicitudes formuladas por la Asociación de Mineros y Joyeros de
Vetas – ASOMINEROS encaminadas a que se impusiera la sanción de arresto
prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y se ordenará la remisión de copias
a la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con el artículo 53 ibidem, la Sala
se abstendrá de emitir un pronunciamiento. Ello, por cuanto tales peticiones parten del
supuesto de la subsistencia de la decisión mediante la cual el Tribunal Administrativo
de Santander declaró en desacato a la ministra del MADS. Sin embargo, como en la
presente providencia se revocará dicha decisión y, por ende, la sanción impuesta,
desaparece el fundamento jurídico que sustentaba esas solicitudes, razón por la cual
resulta innecesario analizar su procedencia.
Por último, ASOMINEROS solicitó: (i) que la orden impartida en el numeral cuarto del
auto de 24 de junio de 2026 se circunscribiera a las actividades que la actual titular
del MADS pudiera ejecutar durante el tiempo restante de su gestión, en atención a la
proximidad del cambio de gobierno; y (ii) que se ordenara a quien asumiera la
titularidad de esa cartera el 7 de agosto de 2026 presentar un cronograma definitivo
para culminar el procedimiento participativo y expedir el acto administrativo de
delimitación.
La Sala advierte que tales peticiones son ajenas al objeto del grado jurisdiccional de
consulta que, conforme al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, se limita a decidir si
se revoca o no la sanción impuesta.
En cambio, corresponden al trámite de seguimiento del cumplimiento de la sentencia
T-361 de 2017, respecto del cual el Tribunal Administrativo de Santander, como juez
de primera instancia, mantiene la competencia hasta que esté completamente
restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza, según el artículo 27
ibidem.
En consecuencia, se remitirá copia del memorial presentado por ASOMINEROS el 27
de julio de 2026 (índice SAMAI 11) al Tribunal Administrativo de Santander, para que
resuelva lo pertinente en el marco del seguimiento al cumplimiento del fallo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta,
RESUELVE
1. Revocar los numerales segundo y tercero del auto del 24 de junio de 2026,
proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante los cuales se
declaró acreditado el elemento subjetivo del desacato respecto de la señora Irene
Vélez Torres y se le impuso sanción de multa. En su lugar,
2. Abstenerse de imponer sanción por desacato a la mencionada funcionaria.
3. Confirmar en lo demás la providencia consultada.
4. Remitir al Tribunal Administrativo de Santander copia del memorial presentado por
la Asociación Colombiana de Mineros -ASOMINEROS- el 27 de julio de 2026
(índice SAMAI 11), para que resuelva lo pertinente en el marco del seguimiento al
cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017.
5. Prevenir al MADS para que, en el marco de sus competencias y en atención al
tiempo transcurrido desde la expedición de la Sentencia T-361 de 2017, adelante
con la debida diligencia y celeridad las gestiones necesarias para culminar el
procedimiento participativo y expedir la nueva resolución de delimitación del
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Demandante: Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán y otros
Páramo Jurisdicciones–Santurbán–Berlín, en los términos ordenados por la Corte
Constitucional.
6. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicament e )
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELL O
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁ SQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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L U I S A N T O N I O R O D R Í G U E Z M O N T A Ñ O

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/68001233300020150073403/282FABF1D842A211D43154C4591ECF96B5B9584217C64F9D3E666764D4EF1C76/2

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