Responsabilidad de la UGPP – Fecha Publicación: 02/07/2026

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Extracto del documento

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-02 (31017)
Demandante: UGPP
Fallo
FALLOFA
FALLO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2022-00415-02 (31017)
Demandante: UGPP
Demandado: FONCEP
Temas: Cobro coactivo. Cuotas partes pensionales. Falta de legitimación en
la causa por pasiva. Falta de título ejecutivo.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante en contra
de la sentencia del 21 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo
del Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, que dispuso lo siguiente:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas por agencias en derecho a la parte vencida. Para tal
efecto, FIJAR el monto de ocho millones quinientos cuarenta y un mil pesos ($8.541.000),
que corresponde al límite de 6 SMLMV, el cual deberá pagarse por la entidad demandante a
favor de la demandada.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida, por las expensas y demás gastos
del proceso, al no haberse causado en esta instancia judicial. […]
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
El 13 de abril de 2022, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones
(FONCEP) profirió la Resolución CC-000205 por medio de la cual libró mandamiento de
pago por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP). La UGPP
formuló oportunamente las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación
en la causa por pasiva.
El 26 de mayo de 2022, el FONCEP resolvió declarar no probadas las excepciones de
falta de título y falta de legitimación en la causa por pasiva, mediante la Resolución CC-
000352. Contra esa decisión la UGPP interpuso el recurso de reposición que fue resuelto
a través de la Resolución CC-000462 del 26 de julio de 2022, en el sentido de confirmar
la decisión y ordenar seguir adelante con la ejecución.
1 Samai Tribunal, índice 56.
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Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-02 (31017)
Demandante: UGPP
Fallo
FALLOFA
Demanda y contestación de la demanda FALLO
En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la demandante formuló las
siguientes pretensiones2:
PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC – 000205 del 13 de abril de
2022, “Por la cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”;
expedida por el FONCEP.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de Resolución No. CC – 000352 del 26 de mayo de
2022, “Por la cual se resuelven excepciones dentro del Proceso Administrativo de Cobro
Coactivo CP -046 de 2022”, expedida por el FONCEP.
TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC – 000462 del 26 de julio de
2022, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. CC – 000352
del 26 de mayo de 2022”, expedida por el FONCEP.
CUARTA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la
devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre
los cuales se haya decretado y efectuado embargo.
QUINTA: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo, falta
de legitimación en la causa por pasiva y la declaratoria de prescripción, interpuestas dentro
del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC – 000205 del 13 de abril
de 2022, proferido dentro del proceso expediente No. CP 046 de 2022.
SEXTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187
de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en
que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso,
prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la
retroactividad.
SÉPTIMA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma
oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el
Art. 192 de la Ley 1437 del 2011.
La parte demandante invocó como normas violadas, los artículos 99 del CPACA; 5 de
la Ley 489 de 1998; 4 de la Ley 1066 de 2006; 6 del Decreto 575 de 2013; 1 y 2 del
Decreto 1222 de 2013.
La demandante desarrolló el respectivo concepto de violación3, mientras que la
demandada ejerció la correspondiente oposición a través de la contestación de la
demanda4, a cada una de ellas en los términos que se sintetizan a continuación:
Primer cargo: Falta de legitimación en la causa por pasiva
1. El demandante argumentó que, conforme a lo previsto en el Decreto 1222 de 2013,
dentro de las funciones de la UGPP se encuentra el reconocimiento de cuotas partes
pensionales, siempre que la solicitud correspondiente haya sido radicada a partir del 8
de noviembre de 2011. Por lo que, en aplicación del principio de competencia funcional
(Ley 489 de 1998, art. 5) la UGPP solo puede asumir las funciones que le han sido
asignadas por el legislador.
2 SAMAI Tribunal, índice 002.
3 SAMAI Tribunal, índice 002.
4 SAMAI Tribunal, índice 014.
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Señaló que, con ocasión del proceso de liquidación de CAJANAL, se dispuso la creaciónF ALLO
del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes que actualmente es administrado por el
Ministerio de Salud y Protección Social y es en quien radica la atención de este tipo de
obligaciones.
Agregó que, bajo este marco normativo y la interpretación del Consejo de Estado5 sobre
el respeto a la distribución de competencias prevista en los decretos de liquidación, la
UGPP no era la entidad llamada a responder por las cuotas partes reclamadas, pues
dicha obligación fue asignada expresamente por la regulación a una entidad distinta.
2. Para el FONCEP, la firmeza de los actos administrativos que reconocieron las
pensiones produce efectos vinculantes para la UGPP, en su condición de sucesora
funcional de la extinta CAJANAL, conforme a lo previsto en el Decreto 1222 de 2013,
razón por la cual esa entidad no puede desconocer las aceptaciones de cuotas partes
que en su momento realizó la entidad a la que reemplazó en el pasivo pensional.
Frente al argumento de que el cobro debía dirigirse al Patrimonio Autónomo de Cuotas
Partes administrado por el Ministerio de Salud y Protección Social, FONCEP precisó que
dicho patrimonio cubre obligaciones anteriores al cierre de la liquidación de CAJANAL,
mientras que las cuotas reclamadas en el presente proceso corresponden a mesadas
causadas y pagadas entre 2019 y 2021, período en el que la UGPP ya había asumido
plenamente las funciones misionales de la entidad liquidada.
Añadió que las obligaciones reclamadas hacen parte de las funciones propias de la
UGPP y de la razón misma de su creación, en tanto el Decreto 2040 de 2011 le
encomendó asumir los procesos misionales (judiciales y extrajudiciales) que no hubieren
concluido al cierre de la liquidación, criterio que, a juicio de FONCEP, opera incluso para
obligaciones generadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Segundo cargo: Falta de título ejecutivo
1. La UGPP sostuvo que el título ejecutivo no cumple con los requisitos previstos en el
artículo 99 del CPACA, porque no contiene una obligación clara, al no existir acto
administrativo que identifique a la UGPP como deudora de las cuotas partes reclamadas;
tampoco incluye una obligación expresa, ya que no hay acto que contenga una
prestación concreta a su cargo, sino simples cuentas de cobro dirigidas a un tercero –
Ministerio de Salud y Protección Social- y posteriormente remitidas a la UGPP mediante
oficio de 3 de diciembre de 2019; y, menos exigible, porque, incluso, se pretende cobrar
cuotas futuras no causadas y obligaciones que debieron definirse en la liquidación de
CAJANAL.
Refirió que la UGPP no fue parte en el procedimiento de consulta y consolidación de las
cuotas partes pensionales, por lo cual no es válido adelantar un cobro en su contra
respecto de obligaciones que no adquirió, sino que de acuerdo con lo previsto en el
artículo 1 del Decreto 1222 de 2013, deben reclamarse ante el Patrimonio Autónomo de
Cuotas Partes de Cajanal hoy a cargo del Ministerio de la Protección Social.
Asimismo, reprochó que las irregularidades en el trámite de consolidación del título
ejecutivo no se subsanan con la afirmación del FONCEP de que los documentos reposan
en esa entidad y están a disposición de la Unidad.
5 Sentencia del 28 de enero de 1994, exp. 7091.
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En consecuencia, al no existir acto administrativo que vincule, consulte y liquide la cuota
parte frente a la UGPP, no existe título ejecutivo que preste mérito para el cobro coactivo
en su contra.
2. Por su parte, FONCEP sostuvo que la acción de cobro adelantada contra la UGPP no
es arbitraria, sino que deriva de una sustitución legal de las obligaciones cuotapartistas,
ratificada tanto por el Consejo de Estado como por jueces administrativos de instancia,
incluso, respecto de obligaciones generadas con posterioridad al 8 de noviembre de
2011, fecha a partir de la cual la UGPP asumió las funciones misionales de CAJANAL.
En cuanto a la conformación del título ejecutivo, precisó que los documentos anexos a
la cuenta de cobro y al acto administrativo que liquida las cuotas partes obran en el
expediente administrativo, físico y digital, y estuvieron a disposición de la UGPP durante
el término de notificación y el plazo para presentar excepciones, sin que esa entidad los
hubiera solicitado para revisión.
Para complementar, trajo a colación la sentencia proferida por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, radicado 2008-00175-01, en la cual se estableció que el título
ejecutivo de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo
que reconoce el derecho a la pensión y aquel que liquida las respectivas cuotas partes.
En ese sentido, señaló que los soportes documentales anexos a la cuenta de cobro, junto
con el acto administrativo que liquida las cuotas partes, constituyen el título ejecutivo
complejo y reposan en el expediente administrativo.
Sentencia apelada y recurso de apelación
En sentencia de primera instancia, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda y
condenó en costas a la actora6, decisión que fue apelada por la parte demandante7. Los
motivos del fallo impugnado y los argumentos de la apelación se resumen así:
Primer cargo: Falta de legitimación en la causa por pasiva.
1. Para el Tribunal, la UGPP tiene legitimación en la causa por pasiva para responder
por el pago de las cuotas partes pensionales cobradas por el FONCEP. Para llegar a esa
conclusión, realizó un recuento normativo a partir del cual estableció que, con la
supresión de CAJANAL, realizada mediante el Decreto 2196 de 2009, la UGPP quedó a
cargo de los procesos judiciales y reclamaciones en curso relacionados con sus
funciones misionales, mientras que el Ministerio de Protección Social asumió los demás
procesos administrativos.
Precisó que el Decreto 4269 de 2011 distribuyó transitoriamente las competencias entre
CAJANAL y la UGPP durante el proceso liquidatorio, fijando el 8 de noviembre de 2011
como fecha de corte, y que el Decreto 1222 de 2013 creó un patrimonio autónomo
administrado por el Ministerio de Salud para gestionar las cuotas partes derivadas de
solicitudes radicadas antes de esa fecha. Sin embargo, advirtió que dicho patrimonio
únicamente respondía por las obligaciones expresamente incluidas en el contrato de
fiducia, cuya vigencia concluyó el 15 de diciembre de 2018, por lo que el argumento de
la UGPP según el cual el obligado al pago era el patrimonio autónomo no tenía vocación
de prosperidad.
6SAMAI Tribunal, índice 002,
7 SAMAI Tribunal, índice 056.
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Ante la ausencia de norma que determinara quién debía asumir las obligaciones que
estaban a cargo del patrimonio autónomo tras su extinción, el Tribunal acudió a la norma
general de competencia y concluyó que esos pasivos debían ser asumidos por la UGPP,
en su condición de sucesora procesal de CAJANAL para efectos del cumplimiento de
obligaciones misionales, con independencia de que la reclamación se hubiera
presentado antes o después del 8 de noviembre de 2011, pues esa distribución temporal
perdió su razón de ser con la liquidación definitiva de la entidad. En todo caso, destacó
que las cuotas partes reclamadas en el presente proceso corresponden a períodos
causados entre 2019 y 2021, esto es, con posterioridad al límite temporal previsto en el
Decreto 1222 de 2013, lo que reforzaba la responsabilidad de la UGPP.
En consecuencia, el Tribunal negó el cargo y concluyó que la excepción de falta de
legitimación en la causa por pasiva no estaba llamada a prosperar.
2. La demandante apeló la decisión del Tribunal y, en lo que respecta a la legitimación
en la causa por pasiva, insistió en que las cuotas partes reclamadas fueron consolidadas
antes del 8 de noviembre de 2011, esto es, que la consulta correspondiente se dirigió a
CAJANAL, por lo que la UGPP no adquirió la obligación de asumir dichos pagos
conforme a la distribución de competencias prevista en el Decreto 1222 de 2013.
Agregó que, en aplicación del criterio fijado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en el conflicto de competencias negativo suscitado entre la UGPP y
el MINTIC, la administración de las cuotas partes pensionales, incluido su pago,
corresponde a la entidad competente según la fecha de consolidación de la obligación,
y que, por tanto, las cuotas reclamadas debieron incluirse en el proceso de liquidación
de CAJANAL, conforme a lo resuelto mediante la Resolución 2266 de 2012.
Segundo cargo: Falta de título ejecutivo.
1. El tribunal, siguiendo lo señalado por el Consejo de Estado8, reiteró que, en materia
de cuotas partes pensionales, el título ejecutivo reviste un carácter complejo, al señalar
que la resolución de reconocimiento marca el momento en que nacen y quedan definidas
las obligaciones de manera clara y expresa, al establecer el monto que corresponde
pagar a cada una de las entidades obligadas a asumir la cuota parte pensional. Por su
parte, la exigibilidad concurre cuando se hace efectivo el desembolso de la mesada
pensional, reflejado en el acto de liquidación. De esta manera, solo con la concurrencia
de ambos actos la obligación contenida en el título ejecutivo se torna clara, expresa y
exigible.
Por esta razón, la Sala verificó que, respecto del título ejecutivo complejo, se acreditó en
el expediente la existencia de: (i) las resoluciones de reconocimiento pensional de cada
uno de los pensionados objeto de cobro; (ii) las liquidaciones individuales de las cuotas
partes adeudadas correspondientes al período comprendido entre el 1.º de mayo de
2019 y el 30 de diciembre de 2021; y, (iii) la certificación de la deuda liquidada, mediante
la cual se determinó la obligación en la suma de $981.977.927, documentos que
conforman el título ejecutivo. Por lo tanto, dichos documentos integran el título ejecutivo
complejo que incorpora obligaciones claras, expresas y exigibles, según lo previsto en el
artículo 99 del CPACA, en tanto la UGPP funge como sucesora procesal de la extinta
8 En las sentencias del 16 diciembre de 2011, exp. 18123, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 23 de noviembre de 2017, exp.
21568, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez; del 6 de noviembre de 2017, exp. 23765, CP: Jorge Octavio Ramírez R.;del 8 de octubre
de 2020, exp. 24191, CP: Milton Chaves García; y del 19 de noviembre de 2020, exp. 25228, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.
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Cajanal, entidad ante la cual se adelantó el trámite de consulta, reconocimiento pensionaFl ALLO
y asignación de cuota parte pensional respecto de cada uno de los 10 pensionados
relacionados en el mandamiento de pago. Con base en estas consideraciones, el
Tribunal declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo y, en consecuencia,
desestimó las pretensiones de la demanda.
2. La demandante apeló también la decisión del Tribunal en lo que respecta a la
excepción de falta de título ejecutivo. Indicó que, conforme a la jurisprudencia de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, no basta con que el ejecutante cuente con un
documento que contenga una obligación a cargo del deudor para predicar la calidad de
título ejecutivo, pues es indispensable que ese documento cumpla condiciones formales
y sustanciales. En ese sentido, sostuvo que la liquidación de la deuda y la certificación
suscrita por la Gerencia de Bonos y Cuotas Partes Pensionales del FONCEP no reúnen
las características propias de un acto administrativo, y que el acto que liquida la deuda
debe ser conocido por el deudor antes del inicio del cobro coactivo, de manera que pueda
controvertirlo.
Por lo tanto, el título ejecutivo complejo, objeto de cobro, no satisface el requisito de
claridad exigido para las obligaciones susceptibles de ejecución.
Tercer cargo: Condena en costas
1. El Tribunal condenó en costas a la demandante como consecuencia de haber
resultado vencida en el proceso. Para el efecto, aplicó las reglas fijadas por el Consejo
de Estado9, conforme a las cuales en el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho procede la condena en costas cuando existe parte vencida,
independientemente de la conducta de las partes. En consecuencia, tasó las agencias
en derecho en el tope de 6 SMMLV de 2025 ($8.541.000) a favor de FONCEP. Respecto
de las expensas y demás gastos del proceso, no se impuso condena por no demostrado
su causación.
2. Por su parte, la demandante solicitó fijar en cero (0) las agencias en derecho con
base en tres argumentos: (i) en la jurisdicción contencioso-administrativa la condena en
costas no es automática y, además, no se probó su causación en el proceso; (ii) el monto
fijado es excesivo frente a la limitada actuación de la parte pasiva (solo contestar la
demanda y presentar alegatos de conclusión); y (iii) el asunto debatido es de interés
público, por lo que la UGPP no debería ser condenada.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA
Ni la demandada ni el Ministerio Público hicieron uso de esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
PROBLEMAS JURÍDICOS
En los términos del recurso de apelación10 interpuesto por la demandante, la Sala define:
(i) ¿La UGPP es la llamada a responder por las obligaciones cobradas por FONCEP?
9 Sentencia del 23 de septiembre de 2025, exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón.
10 SAMAI Tribunal, índice 056.
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(ii) En consecuencia, ¿el título ejecutivo complejo proferido por parte de la demandadaF ALLO
es claro, expreso y exigible?
(iii) ¿Hay lugar a modificar la condena en costas impuesta por el Tribunal?
Análisis del caso concreto
La UGPP es la llamada a responder por las obligaciones cobradas por FONCEP
La demandante alegó en su recurso de apelación que la UGPP no es deudora de las
cuotas partes pensionales cobradas por el FONCEP, por considerar que dichas
acreencias debieron reclamarse dentro del trámite de liquidación de CAJANAL, entidad
que habría aceptado la consulta de las cuotas partes antes del 8 de noviembre de 2011.
Para resolver este punto, la Sala reitera el criterio expuesto en sentencias anteriores que
decidieron asuntos con identidad fáctica y jurídica al que ahora se examina11.
El artículo 1 del Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. A
su vez, el artículo 22 del mismo decreto asignó inicialmente al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la atención de los procesos judiciales y administrativos en curso al
momento de la liquidación. Sin embargo, el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011 modificó
esa disposición y estableció que las obligaciones de carácter misional serían asumidas
por la UGPP, mientras que las de naturaleza administrativa corresponderían al Ministerio
de Salud.
En el mismo sentido, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 6 del Decreto
575 de 2013 atribuyeron a la UGPP la función de reconocer los derechos pensionales de
las entidades del orden nacional en liquidación, incluidas las cuotas partes pensionales.
Posteriormente, el Decreto 1222 de 2013 dispuso la creación de un patrimonio autónomo
para la administración de las cuotas partes derivadas de solicitudes anteriores al 8 de
noviembre de 2011, cuya gestión fue encomendada a Fiduagraria S.A. mediante el
Contrato de Fiducia Mercantil nro. 20. No obstante, la intervención de Fiduagraria S.A.
tenía carácter temporal y se encontraba limitada a la vigencia del contrato fiduciario. Por
el contrario, la competencia de la UGPP es permanente, pues deriva de las funciones
misionales previstas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y de la regla general de
competencia consagrada en el Decreto 2196 de 2009.
Esta interpretación encuentra respaldo en el Concepto nro. 2417 del 12 de noviembre de
2019 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado12, según el cual,
aunque al cierre del proceso liquidatorio de CAJANAL correspondía al Ministerio de
Salud y Protección Social continuar los procesos de jurisdicción coactiva adelantados
por esa entidad, los demás asuntos misionales relacionados con cuotas partes derivadas
de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011 no fueron asignados a dicho
ministerio.
En consecuencia, y en aplicación de la regla general de competencia prevista en el
artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, corresponde a la UGPP asumir esas obligaciones
11 Entre otras, las sentencias del 21 de marzo de 2024, exp. 27872, C.P. Wilson Ramos Girón; del 27 de febrero de 2025, exp.
28940, CP: Milton Chaves García; y del 12 de junio de 2025, exp. 29050, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
12 Exp. 2019-00065-00, C.P. Álvaro Namen Vargas.
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de carácter misional, incluidos los procesos de cobro y la representación judicial en losF ALLO
asuntos tramitados contra CAJANAL en su calidad de administradora de pensiones.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la UGPP se encuentra legitimada
en la causa por pasiva para responder por el cobro coactivo de las cuotas partes
pensionales reconocidas por CAJANAL, razón por la cual este cargo de apelación no
prospera.
Título ejecutivo para el cobro de las cuotas partes pensionales
La demandante sostuvo que el expediente no contiene acto administrativo alguno que
liquide una deuda a su cargo; que las cuentas de cobro identifican como deudor al
Ministerio de Salud y Protección Social; que la UGPP no participó en el trámite de
consulta y consolidación de las cuotas partes pensionales; y que los documentos
aportados no constituyen título ejecutivo ni le fueron debidamente notificados.
Sobre el particular, la Sala13 ha precisado de manera reiterada que el título ejecutivo para
el cobro de cuotas partes pensionales es de naturaleza compleja y se integra por: (i) el
acto administrativo que reconoce el derecho pensional y (ii) el acto que liquida las cuotas
partes correspondientes a mesadas efectivamente causadas, pagadas y no prescritas.
Respecto del primero de esos elementos, los Decretos 2921 de 1948 y 2709 de 1994
disponen que la entidad encargada del reconocimiento pensional debe remitir copia del
proyecto de resolución a las entidades llamadas a concurrir en el pago. Estas cuentan
con un término de quince días hábiles para aceptar u objetar la cuota parte asignada;
vencido dicho plazo sin pronunciamiento, la cuota parte se entiende aceptada
tácitamente.
En ese contexto, si bien las cuentas de cobro no constituyen por sí solas título ejecutivo,
sí permiten verificar la causación y pago de las mesadas respecto de las cuales se
reclama la obligación. Por ello, la exigibilidad de estas acreencias requiere acreditar el
reconocimiento de la pensión, la aceptación de la cuota parte y el pago efectivo de las
mesadas correspondientes.
Ahora bien, la carga de demostrar la adecuada conformación del título ejecutivo recae
sobre la entidad acreedora. En ese sentido, la Sala14 ha precisado que no basta con
afirmar, dentro del acto administrativo que resolvió las excepciones, que la objeción a la
cuota parte fue rechazada o que el trámite de consulta se agotó satisfactoriamente. Por
el contrario, tales circunstancias deben encontrarse acreditadas con los soportes
documentales correspondientes dentro del expediente, aun cuando el acto administrativo
esté amparado por la presunción de legalidad.
En el caso concreto, corresponde a la Sala verificar que en el expediente obren los
documentos que acrediten la adecuada integración del título ejecutivo respecto de cada
uno de los pensionados objeto de cobro. Para tal efecto, se precisa que, dado que los
actos de reconocimiento pensional son anteriores al 8 de noviembre de 2011, se
verificará el agotamiento del trámite de consulta ante CAJANAL y no ante la UGPP,
13 Ver, entre otras, las sentencias del 19 de mayo de 2016, exp. 20854, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 24 de abril de
2019, exp. 21861, CP: Milton Chaves García.
14 Sentencias del 24 de junio de 2021, exp. 25090, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, y del 18 de abril de 2024, exp. 28358, CP:
Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
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conforme a lo expuesto en el acápite anterior sobre competencias y legitimación en laF ALLO
causa por pasiva.
Bajo ese entendido, se observa que el Mandamiento de Pago CC-000205 del 13 de abril
de 2022 fue proferido con el propósito de obtener el pago de cuotas partes pensionales
correspondientes a las mesadas causadas entre el 1° de mayo de 2019 y el 30 de
diciembre de 2021, respecto de diez pensionados, con identificación individual de las
liquidaciones efectuadas.
De esta forma, la sección encuentra que fueron allegados los siguientes documentos con
relación a cada uno de los pensionados objeto del cobro coactivo:
Acto de aceptación de Acto de reconocimiento
Nro Pensionado Observaciones
CAJANAL15 pensional
1 Manuel José Consulta del 13 de mayo de Resolución 1660 de 13 de Consulta aceptada por
Noguera Paz 1973, sin respuesta abril de 197317 CAJANAL con fecha de
(aceptación tácita)16 reconocimiento del 13 de
agosto de 1996
2 Marco Antonio Consulta del 7 de octubre Resolución 318 del 25 de Consulta aceptada por
Barrera de 1991, sin respuesta marzo de 1988 19 CAJANAL con fecha de
Hernández (aceptación tácita)18 reliquidada por la reconocimiento del 7 de
Resolución 994 del 03 de octubre de 1991
mayo de 199420
3 Eliecer Consulta del 19 de enero Resolución 526 del 14 de Consulta aceptada por
Martínez de 1996, sin respuesta noviembre de 199522 CAJANAL con fecha de
Hernández (aceptación tácita)21 reconocimiento del 19 de
enero de 1996.
4 Jaime Consulta del 10 de marzo Resolución 860 del 10 de Consulta aceptada por
Quintero de 199723, con respuesta abril de 199725 CAJANAL con fecha de
Sepulveda aceptación expresa del 6 reconocimiento del 6 de
de marzo de 200124 marzo de 2001.
5 Luis Guillermo Consulta del 24 de mayo de Resolución 105 del 20 de Consulta aceptada por
Nieto Romero 1989 26 , con respuesta noviembre de 1991 28 CAJANAL con fecha de
aceptación expresa del 29 reliquidada por la reconocimiento del 29 de
de agosto de 198927 resolución 1243 del 12 de agosto de 1989
agosto de 199229
6 Carlos Arturo Consulta del 22 de Resolución 0767 del 26 Consulta aceptada por
Mendoza septiembre de 199530 con de octubre de 199532 CAJANAL con fecha de
Sánchez respuesta aceptación reconocimiento del 30 de
expresa del 22 de septiembre de 1992
noviembre 199531
7 Jairo Torres Consulta del 12 de mayo de Resolución 1610 del 29 Consulta aceptada por
Parra 1994 33 con respuesta de diciembre de 199535 CAJANAL con fecha de
15 Las consultas a las que se hará referencia a continuación corresponden a las formuladas a CAJANAL, en virtud del artículo 2 del
Decreto 2921 de 1948, respecto del proyecto de resolución de pensión, así como a la aceptación de la cuota parte por dicha entidad,
la cual puede manifestarse de manera expresa o tácita, conforme a lo previsto en el artículo 3 del mismo decreto.
16 SAMAI Tribunal, índice 014 22_RECIBEMEMORIALES_PROCESONO25000233(.zip) NroActua 14, páginas 5 y 6.
17 Ibidem, páginas 21 a 27.
18 Ibidem, página 68.
19 Ibidem, páginas 89 a 92
20 Ibidem. Páginas 93 a 95
21 Ibidem, páginas 113
22 Ibidem, páginas 126 a 131
23 Ibidem, página 141
24 Ibidem, página 143
25 Ibidem, página 155 a 159
26 Ibidem, página 168
27 Ibidem, página 169 a 170
28 Ibidem, páginas 175
29 Ibidem, página 178
30 SAMAI Tribunal, índice 002 3_ED_DEMANDAY_DEMANDAYANEXOS(.pdf) NroActua 2, página282.
31 Ibidem, páginas 283 y 284
32 Ibidem, páginas 289 a 290
33 Ibidem, página 257
35 Ibidem, páginas 263 a 266
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9

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-02 (31017)
Demandante: UGPP
Fallo
FALLOFA
expresa del 04 de reconocimiento del 19 de FALLO
diciembre de199534 junio de 1996
8 Edgardo Consulta del 13 de Resolución 067 del 20 de Consulta aceptada por
Ramírez diciembre de 199536, sin marzo de 1996 38 , CAJANAL con fecha de
Polanía respuesta (aceptación reliquidada mediante la reconocimiento del 13 de
tácita)37 Resolución 1701 del 24 diciembre de 1995
de noviembre de 199839
9 Sonia María Consulta del 02 de enero Resolución 288 del 05 de Consulta aceptada por
Gómez de de 200240 con respuesta marzo de 2002 42 CAJANAL con fecha de
Lozano expresa del 30 de reliquidada por la reconocimiento del 02 de
noviembre de 199541 Resolución 3177 del 12 enero de 2022
de diciembre de 200343
10 Blanca Vega Consulta del 16 de febrero Resolución 1079 del 20 Consulta aceptada por
Pérez de 200544 con respuesta de abril de 200546 CAJANAL con fecha de
expresa del 30 de reconocimiento del 24 de
noviembre de 199545 febrero de 1997
Al examinar en conjunto los documentos que integran el expediente, la Sala advierte que
el título ejecutivo se conformó en debida forma. En efecto, si bien la UGPP cuestionó que
los actos administrativos de liquidación de las cuotas partes pensionales no le fueron
notificados, se advierte que la propia demandante reconoció que el procedimiento de
consulta previsto en el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994 fue adelantado entre el
FONCEP y CAJANAL, entidad que para ese momento era la competente para surtir dicho
trámite, conforme a lo expuesto en el acápite anterior.
Asimismo, los documentos que integran el título ejecutivo obran en el expediente y fueron
aportados por la propia parte demandante al momento de radicar la demanda,
circunstancia que evidencia que la UGPP conocía los actos administrativos que sirven
de fundamento a la obligación objeto de cobro.
En consecuencia, el FONCEP cuenta con un título ejecutivo contentivo de una obligación
clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, en su condición de sucesora procesal de
CAJANAL, razón por la cual este cargo de apelación no prospera.
Condena en costas
Frente a la condena en costas impuesta por el Tribunal, la demandante sostuvo que no
procedía su imposición por tratarse de un asunto de interés público y que, en todo caso,
el monto fijado resultaba excesivo porque el actuar de la demandada fue mínimo y por
no estar debidamente causadas ni acreditadas las erogaciones del proceso.
En cuanto al argumento del interés público, la Sala precisa que la exoneración prevista
en el artículo 188 del CPACA aplica exclusivamente a los procesos en los que se tramitan
acciones públicas, connotación que no tiene el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho.
34 Ibidem, páginas 258 a 259
36 Ibidem, página 302
37 Ibidem, página 303
38 Ibidem, páginas 310 a 317
39 Ibidem, páginas 318 a 321
40 Ibidem, página 349
41 Ibidem, página 353
42 Ibidem, páginas 380 a 387
43 Ibidem, páginas 388 a 390
44 Ibidem, página 428
45 Ibidem, páginas 458 a 459
46 Ibidem, páginas 438 a 447
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10

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-02 (31017)
Demandante: UGPP
Fallo
FALLOFA
En cuanto al monto, la Sala reitera el criterio fijado por esta Sección en la sentencia deFl ALLO
23 de septiembre de 202547, conforme al cual el reconocimiento de las agencias en
derecho no depende de que se pruebe haber contratado servicios de apoderamiento
judicial, ni guarda relación con la prestación económica a la que tenga derecho el
apoderado de la parte vencedora, por lo que no hace falta prueba alguna para su
imposición.
Bajo ese criterio, las agencias en derecho de la primera instancia deben tasarse en un
(1) SMLMV, por lo que en ese punto la sentencia apelada se modificará. Adicionalmente,
al resolvérsele desfavorablemente el recurso de apelación a la demandante (art. 365-1
del CGP), se le condena al pago de un (1) SMLMV adicional por concepto de agencias
en derecho en esta instancia48, para un total de dos (2) SMLMV a favor de FONCEP,
cuya liquidación se ordenará conforme a las reglas del artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley,
FALLA
1. Modificar parcialmente la sentencia apelada, únicamente en lo que respecta a la
condena en costas. En su lugar dispone:
Primero: Modificar la condena en costas impuesta en primera instancia, en el sentido de tasar las
agencias en derecho en un (1) SMLMV a favor de FONCEP, en lugar del monto fijado por el Tribunal,
conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Confirmar en lo demás el fallo apelado.
3. Condenar en costas en segunda instancia a la parte demandante, por resultar vencida
en el recurso de apelación. En consecuencia, tasar las agencias en derecho en un (1)
SMLMV a favor de FONCEP.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
47 Exp. 28292, C.P. Wilson Ramos Girón.
48 Proceso: 05001-23-33-000-2019-01981-01. Sentencia del 16 de octubre de 2025. CP: Wilson Ramos Girón.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000233700020220041502/E7EE0957F008CD150A9C73C512C8BD8B3DA5FE942670469086E2ABCA769E9CB9/2

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