Resolución de recursos procesales – Fecha Publicación: 25/08/2026

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Extracto del documento

Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)
AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538)
Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad Simple con Suspensión Provisional
Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)
11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) AC
Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Actos acusados: Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 2025
Asunto: Resuelve recurso de reposición y medida cautelar
Se resuelve el recurso de reposición presentado contra el auto del 13 de abril de 2026,
mediante el cual se ordenó estarse a lo dispuesto en el auto del 27 de febrero de 2026
que negó medida cautelar solicitada por el señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez dentro
del radicado No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
ANTECEDENTES
1. El señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez presentó demanda de nulidad simple contra la
Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 20251, expedida por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual, se establecieron
los «lineamientos básicos en relación con los convenios de facturación conjunta de los
servicios públicos de saneamiento básico; el cobro de conceptos no asociados a la
prestación directa de los servicios públicos domiciliarios; y el cobro del impuesto de
alumbrado público en la factura de servicios públicos».
En concreto, alegó vulneración de los artículos 83, 113, 287 y 338 de la Constitución
política; la Ley 142 de 1994; la Ley 1819 de 2016; el Decreto 943 de 2018; y la Resolución
GREC 101 de 2022. Explicó que la entidad excedió sus competencias al establecer
lineamientos sobre la facturación del impuesto de alumbrado público sin contar con
habilitación legal. Además, afirmó que la circular se fundamentó en una interpretación
errónea del Decreto 828 de 2007, careció de sustento técnico y generó inseguridad
jurídica al modificar el modelo de facturación previsto en la Ley.
2. En escrito separado, solicitó la suspensión provisional del acto, argumentando que su
aplicación genera efectos jurídicos adversos e irreparables, impone obligaciones sin
sustento legal, altera el esquema de facturación del impuesto de alumbrado público (IAP),
desfinancia el servicio y limita la autonomía tributaria de los entes territoriales al imponer
la forma recaudo del tributo.
1 Demanda presentada el 20 de marzo de 2025, según consta en índice 2 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-
00095-00 (30043).
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Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)
AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538)
Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
3. El proceso le fue asignado a la sección primera de esta corporación, quien por auto de
25 de marzo de 20252, decidió remitirlo a esta sección, siendo asignado a este despacho
bajo el radicado No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) que, por auto del 17 de
junio de 2025 admitió la demanda3.
4. Por su parte, el señor Edgardo Ignacio Torres Sáenz, presentó demanda de nulidad
contra la misma circular externa4, invocando la vulneración de los artículos 189, numeral
11 y 370 de la constitución política de Colombia, el artículo 79 de ley 142 de 1994, los
artículos 3 y el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, así como el Artículo 2.1.2.1.2 del
decreto 1081 de 2015. Alegó falta de publicación del proyecto de la circular y
extralimitación de funciones de la Superintendencia al imponer obligaciones ajenas a sus
competencias regulatorias.
5. En su demanda, el señor Edgardo Ignacio Torres Sáenz solicitó la suspensión
provisional. En concreto, explicó que la suspensión de la circular implicaría que los
requisitos para el cobro de conceptos no relacionados con la prestación del servicio sean
los expresamente establecidos en el artículo 8 del decreto 223 de 1996, modificado por
el artículo 1 del decreto 828 de 2007 y que, se evitarían, restricciones injustificadas a la
autonomía tributaria de los entes territoriales. Además, la medida cautelar se sustentó
principalmente en la expedición irregular de la circular por omisión del trámite de
participación ciudadana previsto en el artículo 8 numeral 8 del CPACA y el artículo
2.1.2.1.23 del Decreto 1081 de 2015, así como en la extralimitación competencial de la
SSPD.
6. Inicialmente, la demanda se repartió a la Sección Primera de esta corporación; sin
embargo, mediante auto del 1 de agosto de 20255, se remitió por competencia a la
Sección Cuarta. El expediente correspondió por reparto al despacho de la consejera
Claudia Rodríguez Velásquez, con radicado No 11001-03-24-000-2025-00115-00
(30538), que, a través de auto del 14 de octubre de 2025, lo remitió a este despacho para
estudio de acumulación6.
7. Por auto del 29 de octubre de 2025, se dispuso la acumulación del proceso 11001-03
24-00-2025-00115-00 (30538) al proceso 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)7, se
admitió la demanda y se indicó que éstos se tramitarían de manera conjunta y se
decidirán en la misma sentencia. En la misma data, se corrió traslado de la medida
cautelar presentada por Edgardo Ignacio Torres Saénz8.
Luego, por auto del 27 de febrero de 2026, se negó la solicitud de medida cautelar
presentada por el señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez dentro del proceso 300439, sin
resolver en esa oportunidad los argumentos del señor Torres Saénz.
8. Mediante auto del 13 de abril de 202610, se ordenó estarse a los dispuesto a lo resuelto
en el proceso 30043 respecto del expediente 30538, al considerar que existía identidad
sustancial entre ambas solicitudes de suspensión provisional.
2 Índice 4 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
3 Índice 12 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
4 Demanda presentada el 03 de abril de 2025, según consta en el índice 2, SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-
00115-00 (30538) AC.
5 Índice 5 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) AC.
6 Índice 14 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) AC.
7 Índice 36 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
8 Índice 35 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)
9 Índice 50 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
10 Índice 56 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
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Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)
AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538)
Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
9. Inconforme con dicha decisión, el señor Edgardo Torres interpuso recurso de
reposición y en subsidio súplica11, al considerar que el auto del 13 de abril de 2026
incurrió en una descripción equivocada de sus argumentos, al declarar una identidad
sustancial inexistente, lo que vulnero su debido proceso (artículo 29 de la Constitución
Política).
10. El traslado del recurso de reposición y en subsidio súplica, se surtió entre el 23 y el
27 de abril de 202612. Sin pronunciamiento de los sujetos procesales.
CONSIDERACIONES
De conformidad con el artículo 125, 150 y 233 del CPACA, la Sala Unitaria es competente
para resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 13 de abril de 2026
y sobre la medida cautelar propuesta por el actor.
Asimismo, el artículo 318 del CGP, aplicable por remisión del artículo 242 del CPACA,
señala que el recurso de reposición se interpone ante el mismo funcionario que dictó la
providencia para que la “revoque o reforme”, esto es, reconsidere su decisión de forma
total o parcial.
En el sub examine, el recurrente cuestiona fundamentalmente que este despacho haya
declarado una identidad sustancial entre los argumentos expuestos por el señor Juan
Carlos Bautista y los suyos lo que habría impedido el examen individualizado de su
solicitud de suspensión provisional, especialmente del cargo relacionado con la falta de
publicación del proyecto de circular.
1. Para decidir sobre los motivos de inconformidad, este despacho efectuó un análisis
comparativo de los argumentos planteados por cada demandante al solicitar la medida
cautelar, para determinar si hay un yerro en su apreciación:
Aspecto principal Juan Carlos Bautista (30043) Edgardo Ignacio Torres Saénz
(30538)
Decreto 828 de 2007, Interpretación errada del Artículo 1 Se pretende que los requisitos para
cobros no autorizados del Decreto 828 de 2007, pues lo allí el cobro de conceptos no
en la factura de contemplado no es aplicable a relacionados directamente con la
servicios públicos tributos obligatorios, sino a costos prestación del servicio sean los
domiciliarios. asociados a cobros que pueden ser expresamente establecidos en el
o no autorizado por los usuarios. artículo 1 del decreto 828 de 2007,
que modificó el artículo 8 del decreto
223 de 1996.
Extralimitación de La Circular introduce una obligación La superintendencia incurrió en una
funciones de facturación separada que no se manifiesta vulneración de lo
encuentra en la Ley 1819 de 2016, dispuesto en el parágrafo 1 del
modificando de manera arbitraria el artículo 79 de la ley 142 de 1994, en
esquema financiero sobre el cual se tanto que en la citada circular se
soporta el alumbrado público en los establecieron obligaciones y
municipios. requisitos en cabeza de los
prestadores de servicios públicos
que nada tiene que ver con el
cumplimiento de los numerales 4, 5
y 14 del artículo 79 y desbordan por
11 Índice 61 y 62 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
12 Índice 63 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).
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AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538)
Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
completo la competencia contenida
en el numeral 14 del artículo 6 del
decreto 1369 de 2020 (Cargo
principal de la demanda)
Restricción de la La Circular extralimita las funciones Se busca garantizar que las
autonomía tributaria de de la Superintendencia de Servicios entidades territoriales puedan
los entes territoriales. Públicos Domiciliarios, al invadir ejercer sin restricciones
competencias exclusivas del injustificadas la autonomía tributaria
Congreso de la República y de los que les ha sido reconocida para fijar
concejos municipales. Para el actor, los elementos del impuesto de
esta injerencia afecta el ejercicio alumbrado público, especialmente
legítimo de la autonomía tributaria de en un tema tan importante como lo
que gozan los entes territoriales, es la escogencia del mecanismo de
pues, los municipios tienen la recaudo.
facultad de administrar sus tributos y
definir la forma en que se realiza su
recaudo.
Falta de publicación del Violación del numeral 8, artículo 8 de
proyecto de circular. la ley 1437 de 2011 y los plazos
No establecidos en el artículo 2.1.2.1.23
del decreto 1081 de 2015, toda vez
que no se publicó el proyecto de la
circular para que los ciudadanos
hicieran los comentarios a que
hubiera lugar. (Cargo principal de la
demanda)
Necesidad y urgencia Perjuicio irreparable:
de la medida cautelar Se pone en riesgo la sostenibilidad
del servicio de alumbrado púbico, No
por desfinanciación de este,
impactando directamente la
seguridad y bienestar de los
ciudadanos. (La facturación
conjunta garantiza el recaudo
eficiente del tributo).
Si bien, existe coincidencia sustancial en varios cargos13, le asiste razón al señor Edgardo
Ignacio Torres, pues, planteó de manera expresa y autónoma el cargo por falta de
publicación del proyecto de la circular y la consecuente violación al derecho de
participación ciudadana.
Por lo tanto, en aras de garantizar la efectiva protección de principios y derechos de rango
constitucional, se revocará la providencia del 13 de abril de 2026 y, se procederá a
realizar el examen de la solicitud de medida cautelar presentada por el señor Torres
Sáenz.
2. Conforme con lo anterior, a continuación, el despacho verificará si la solicitud de
suspensión provisional cumple los requisitos de los artículos 229 y siguientes del CPACA.
Como primera medida, conviene recordar que, conforme con el artículo 229 CPACA, el
propósito de las medidas cautelares es proteger y garantizar provisionalmente el objeto
del proceso y la efectividad de la sentencia para así evitar que el transcurso del tiempo
produzca perjuicios de reparación imposible o difícil y, de paso, se afecte la justicia de la
sentencia.
13 Extralimitación de funciones y afectación a la autonomía territorial.
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Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
En efecto, las medidas cautelares son una manifestación del derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva, pues la duración excesiva del proceso no puede afectar a quien
decidió acudir ante el juez para formular la pretensión y, por ende, son instrumentos
expeditos para asegurar el derecho en discusión, mediante una decisión provisional.
El artículo 231 ibidem prevé que en el proceso de nulidad simple es procedente la
suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad
surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las
pruebas aportadas con la solicitud.
Respecto del cargo relacionado con la presunta vulneración del numeral 8 del artículo 8
de la Ley 1437 de 2011 y de las disposiciones reglamentarias contenidas en el Decreto
1081 de 2015, el demandante sostiene que la Circular Externa 2025000000044 del 17 de
enero de 2025 debió publicarse previamente para comentarios de la ciudadanía antes de
su expedición y que la omisión de dicho trámite constituye una infracción manifiesta que
justifica la suspensión provisional del acto demandado
Sin embargo, del examen preliminar propio de esta etapa procesal no surge de manera
evidente la vulneración alegada. En efecto, el numeral 8 del artículo 8 del CPACA prevé
mecanismos de participación ciudadana respecto de proyectos específicos de regulación
y el Decreto 1081 de 2015 desarrolla ese deber en relación con la expedición de actos
administrativos de carácter general que incorporan decisiones regulatorias susceptibles
de afectar a los administrados. No obstante, la sola invocación de tales disposiciones no
permite concluir, de manera inmediata, que toda circular expedida por una autoridad
administrativa deba someterse necesariamente a dicho procedimiento
En el caso concreto, el acto acusado se presenta formalmente como una circular externa
mediante la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fija lineamientos
y criterios de interpretación acerca de la aplicación de disposiciones previamente
existentes relacionadas con la facturación conjunta, el cobro de conceptos no asociados
a la prestación del servicio público domiciliario y el recaudo del impuesto de alumbrado
público.
De una revisión inicial del contenido del acto no se evidencia, de forma palmaria, que la
entidad hubiera creado una regulación autónoma, innovado el ordenamiento jurídico o
establecido obligaciones sustancialmente diferentes a las previstas en normas legales o
reglamentarias preexistentes. La discusión propuesta por el actor supone determinar si
las directrices impartidas por la Superintendencia tuvieron un alcance meramente
interpretativo y orientador o si, por el contrario, incorporaron auténticas reglas regulatorias
con fuerza innovadora, cuestión que requiere un estudio integral de la naturaleza jurídica
de la circular, de su contenido material y de las competencias atribuidas a la entidad
demandada.
Adicionalmente, no se avizora de manera manifiesta una extralimitación grave de las
competencias de la Superintendencia ni una restricción arbitraria a la autonomía tributaria
de los entes territoriales. La circular parece orientada a establecer parámetros de
facturación conjunta y claridad en el recaudo, sin que se demuestre prima facie que
imponga cargas adicionales desproporcionadas o que desconozca las facultades de los
concejos municipales en materia tributaria.
En igual sentido, no se acreditaron elementos concretos que permitan concluir la
existencia de un perjuicio irremediable, grave, cierto e inminente y, de las pruebas
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Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz
aportadas al proceso, no se evidencia la urgencia en la intervención del juez en esta
etapa del proceso.
Por el contrario, se requiere un estudio y análisis pormenorizado del asunto, a fin de
establecer si le asiste o no razón al demandante al afirmar que el aparte acusado incurre
en una violación directa de las normas acusada, por cuánto de la simple confrontación
de la Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 2025, con normas de superior
categoría, no surge la infracción manifiesta a que alude el demandante, lo que hace
improcedente la suspensión pedida.
Por lo que antecede, el despacho considera que no están cumplidos los requisitos para
la suspensión provisional de los efectos de la norma demandada. Si bien, la suspensión
provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que tampoco es el escenario de
anticipar el control definitivo de legalidad del acto demandado.
Finalmente, se observa que el recurrente interpuso de manera subsidiaria el recurso de
súplica. No obstante, dado que se accedió a lo pretendido por el actor y se efectuó el
estudio autónomo y completo de solicitud de suspensión provisional, el despacho no
concederá la súplica interpuesta.
En mérito de lo expuesto, la sala unitaria
RESUELVE
1. Reponer el auto del 13 de abril de 2026, por medio del cual se ordenó estarse a lo
dispuesto a lo resuelto en auto del 27 de febrero de 2026, que negó la solicitud de medida
cautelar presentada por el señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez, en su lugar:
2. Denegar la solicitud de suspensión provisional presentada por Edgardo Ignacio Torres,
por las razones expuestas en esta providencia.
Los escritos con las intervenciones, conceptos, respuestas, documentos y demás que
requieran ser allegados al proceso, deberán ser enviados por medio del link: Ventanilla
virtual | JCA del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase,
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032400020250009500/CE64A1500F4CC4E369C806ED0A29B7C1AD63F7FBBFC76AA00F918ED00FBFBEC5/2

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