Requisitos devolución ICA y costas – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Radicado: 76001-23-33-002-2017-01269-01 (30801)
Demandante: Autopistas del Café S.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 76001-23-33-002-2017-01269-01 (30801)
Demandante: Autopistas del Café S.A.
Demandado: Municipio de Sevilla – Valle del Cauca
Tema: Devolución pago en exceso. ICA 2008 a 2011. Corrección de la
declaración.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la
sentencia del 1.° de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca, que resolvió2:
Primero: Niéganse las pretensiones de la demanda.
Segundo: Sin condena en costas.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
Previa solicitud del 4 de junio de 2015, mediante la Resolución SHM-250-057 del 17 de
febrero de 20163, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Sevilla negó la solicitud de
devolución por pago en exceso del impuesto de industria y comercio de los años 2008 a
2011, presentada por Autopistas del Café S.A.4 Contra este acto se interpuso recurso de
reconsideración, decidido con la Resolución 036 de 17 de abril de 2017, en el sentido de
confirmarlo.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en
el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones:
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
2.1. Resolución SHM-250-057 del 17 de febrero de 2016, proferida por la Secretaría de Hacienda del municipio
de Sevilla, en virtud de la cual se resolvieron las solicitudes de pago en exceso presentadas por la sociedad
Autopistas del Café S.A., por los años 2008, 2009, 2010 y 2011 por concepto de impuesto de industria y
comercio.
1 Samai Tribunal, índice 99.
2 Samai Tribunal, índice 96.
3 Pg. 163 a 175 anexos de la demanda.
4 Tiene por objeto principal la construcción de obras públicas por el sistema de concesión, así como el desarrollo total o parcial de
obras públicas y/o privadas bajo cualquier otro sistema distinto del de concesión.
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2.2. Resolución 036 del 17 de abril de 2017, proferida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Sevilla,
por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración frente al oficio SHM-250-057. Dicha resolución
fue notificada personalmente el 27 de abril de 2017.
Anulados los actos administrativos anteriormente enunciados, se pretende que se restablezca el derecho de la
sociedad Autopistas del Café S.A., ordenando al municipio de Sevilla la devolución de la suma pagada en
exceso por concepto de impuesto de industria y comercio de los años gravables 2008, 2009, 2010 y 2011, de
manera actualizada o indexada a la fecha efectiva de devolución.
Invocó como vulnerados los artículos 1, 29, 150 [11 y 12] de la Constitución; 588, 589 y
856 del ET (Estatuto Tributario); 2536 del Código Civil; 11 del Decreto 2277 de 2012, y
198 del Acuerdo Municipal 034 de 2001, bajo el siguiente concepto de violación:
Los actos acusados se expidieron de manera irregular en cuanto carecen de motivación.
El primero de ellos —la Resolución SHM-250-057— no señaló los fundamentos de fondo de la
decisión, toda vez que se remitió a artículos del estatuto tributario inaplicables al caso,
dado que los términos de prescripción fueron apreciados de manera equivocada;
además, no indicó qué recurso procedía y ante quién debía interponerse. Y el segundo
acto —la Resolución 036— incurrió en falsa motivación al tener como fundamento las mismas
razones del acto anterior.
La demandada expidió los actos acusados con infracción de las normas en que debían
fundarse, ya que, conforme a los artículos 2 y 11 del Decreto 2277 de 2012 y 2536 del
Código Civil —no observados en el Acuerdo 036 de 2001, en contravía del artículo 59 de la Ley 788 de
2002—, la actora tenía cinco años para presentar la solicitud de devolución, sin que se
requiriera en forma previa corregir la declaración.
La actora estaba legitimada para solicitar la devolución del pago en exceso ($160.441.567),
toda vez que liquidó y pagó el impuesto de industria y comercio por los años 2008 a 2011
sobre una base gravable que incluía ingresos por el diseño, rehabilitación, mantenimiento
y operación de vías que no hacen parte de la jurisdicción del municipio de Sevilla, lo cual
se prueba con los oficios GCAKF-104-13 del 21 de marzo de 2013 —indican las áreas
correspondientes a cada municipio— y GCAKF-151-14 del 17 de julio de 2014, suscrito por el
director del proyecto Consorcio Grupo Constructor Autopistas del Café, en el que se indica, según
la información suministrada por el IGAC en la plancha 243, que la vía concesionada cruza
el municipio de Sevilla con una cantidad de km total de 6.20. Aunque ello se explicó en
el recurso de reconsideración mediante la matriz de lo que se declaró y pagó, versus lo
que correspondía pagar, la demandada desconoció los argumentos expuestos en sede
administrativa, causando un aumento patrimonial al municipio y, correlativamente, una
disminución del patrimonio de la actora, sin justa causa.
Contestación de la demandada
La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones
que denominó «inexistencia del derecho para reclamar por parte del demandante», «buena fe e
imparcialidad de la administración municipal», «cobro de lo no debido por parte del demandante»,
«ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones» y «falta de legitimación en la causa
por pasiva», pues aunque la actora podía corregir las declaraciones para subsanar el error
en el que incurrió, no lo hizo, con lo cual la actuación se ajustó a derecho. La demandante
interpretó de manera errónea la norma tributaria, ya que el municipio, a través de los
actos acusados, le explicó que debía corregir las declaraciones del impuesto de industria
y comercio conforme a los artículos 588 y 589 del ET para obtener el reconocimiento del
saldo a favor, dejando que se vencieran los términos para hacerlo, con lo cual las
declaraciones quedaron en firme y, por ello, no podían ser cuestionadas.
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Sentencia apelada
El tribunal negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas5. Se probó que
la actora presentó las declaraciones y liquidó el impuesto de industria y comercio con
base en 15.69 kilómetros de vía dentro de la jurisdicción del municipio de Sevilla, valor
que fue determinado por la propia empresa; por ello, mediante requerimiento especial se
le solicitó que corrigiera oportunamente los valores declarados, sin que obre prueba de
que ello ocurriera. La actora debió corregir sus declaraciones para reflejar el menor valor
a pagar a su cargo y para que procediera la devolución que solicitó. Así, la falta de
corrección de las declaraciones dentro de la oportunidad legal conllevó a la firmeza de
las declaraciones, lo que, en palabras del propio Consejo de Estado, «las torna en
inmodificables e impide que se configure un título que permita obtener la devolución de lo pagado en
exceso», aun si la solicitud de devolución fuera oportuna, pues según lo expuesto por dicha
Corporación, «el término de firmeza prevalece sobre la posibilidad que tiene la administración para
discutir y modificar la declaración privada, en virtud del principio de seguridad jurídica, que convierte en
indiscutible la misma ante cualquiera de las partes6».
Recurso de apelación
La demandante apeló la decisión del tribunal al estimar que incurrió en error al supeditar
la procedencia de la devolución del pago en exceso a la corrección previa de las
declaraciones tributarias dentro del término de dos años, con lo cual, no solo impone
requisitos adicionales no previstos en la ley, sino que desconoce la finalidad protectora
del régimen de pagos en exceso, en el que es claro que el trámite para la devolución no
es el previsto en los artículos 588 y 589 del ET, sino el término general de prescripción
civil. La sentencia se limita a reiterar la posición formalista de la administración, por lo
que la falta de motivación sustancial y de valoración probatoria de los medios allegados
—documentos cartográficos y certificaciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que demuestran de
manera objetiva el pago en exceso realizado por la sociedad— vulnera el derecho de defensa y el
debido proceso, y una situación de injusticia material y enriquecimiento sin causa en favor
del Estado, en contravía de los principios de equidad, justicia y legalidad que deben
orientar toda actuación administrativa y judicial. Insistió en los argumentos expuestos en
la demanda en relación con la falta de motivación de los actos administrativos acusados.
Pronunciamientos finales
La demandada7 pidió confirmar la sentencia apelada. Consideró que el tribunal aplicó la
jurisprudencia del Consejo de Estado en punto a que la falta de corrección de la
declaración dentro del término legal impide configurar un título jurídico válido para obtener
la devolución del mayor valor pagado, aun cuando la solicitud sea oportuna. Estimó que
la actora confunde el término para solicitar la devolución, con los presupuestos para su
procedencia, dado que, al no corregir las declaraciones dentro del término de dos años,
se tornaron inmodificables, sin que exista un mecanismo que permita desconocer sus
efectos mediante una solicitud presentada años después. Insistió en que los actos están
debidamente motivados y no hubo un enriquecimiento sin causa de la administración,
pues los pagos se efectuaron con base en declaraciones elaboradas por la propia actora.
5 Samai Tribunal, índice 96. No condenó en costas por no estar acreditadas. Con auto del 4 de agosto de 2020 declaró no probadas
las excepciones de «ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones» y «falta de legitimación en la causa por
pasiva», porque las pretensiones de la demandante cumplen los presupuestos del artículo 162 del CPACA, y los argumentos en
relación con la segunda excepción no tienen relación con esta. Y las denominadas como «inexistencia del derecho para reclamar por
parte del demandante», «buena fe e imparcialidad de la administración municipal» y «cobro de lo no debido por parte del
demandante», tenían como propósito atacar el fondo de la controversia. Tal providencia quedó ejecutoriada.
6 Sentencia del 27 de junio de 2018 (exp. 20908, CP. Milton Chaves García)
7 Samai CE, índice 11
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La demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación
planteados por la demandante -apelante única-, contra la sentencia de primera instancia
que negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas. En concreto,
corresponde establecer si el a quo erró al considerar que, para obtener la devolución
solicitada, la actora debía corregir de manera previa las declaraciones de ICA.
Análisis del caso concreto
2- La demandada, a través de las resoluciones acusadas, negó la solicitud de devolución
por pago en exceso del impuesto de industria y comercio de los años 2008 a 2011
presentada por la actora por considerar, en esencia, que se debieron corregir las
declaraciones que contenían los mayores valores pagados dentro del término de firmeza
para disminuir el saldo a pagar —procedimientoomitido por la contribuyente—, y así justificar la
devolución pretendida, tesis avalada por el a quo acorde con la jurisprudencia sentada por
esta sección.
Para la recurrente, el tribunal erró al supeditar la procedencia de la devolución de pago
en exceso a la corrección previa de las declaraciones tributarias dentro del término de
dos años, con lo cual, no solo impone requisitos adicionales, sino que desconoce la
finalidad protectora del régimen de pagos en exceso, en el que el término es el general
de prescripción civil. Además, a su modo de ver, hubo falta de motivación sustancial de
los actos acusados y de la decisión judicial, insuficiente valoración probatoria de los
medios allegados y enriquecimiento sin causa en favor del Estado, en contravía de los
principios de equidad, justicia material y legalidad tributaria.
Como esas cuestiones ya han sido estudiadas por la Sección en casos anteriores8, se
reiterará, en lo pertinente, el criterio de decisión fijado en dichos pronunciamientos,
acorde con el cual habrá pago en exceso cuando la obligación tributaria sustancial nace
conforme a disposiciones normativas válidas, pero la cuantía de la prestación
autoliquidada y pagada supera el valor al que se está obligado9. Tratándose de un pago
en exceso, la falta de corrección de la declaración dentro del plazo legal impide la
configuración de un título para obtener la devolución del mayor valor pagado, aunque la
solicitud de devolución se formule oportunamente10.
Así como se expresó en la sentencia del 7 de diciembre de 202311, en el caso de tributos
cuyo diseño implica que el contribuyente tiene el deber formal de autoliquidar la deuda a
su cargo —como ocurre en el caso en estudio—, la declaración que presenta ante la
administración es el documento privado en el que manifiesta que realizó el hecho
imponible y la magnitud en que ello ocurrió. En caso de que se inobserve aquel deber,
será la autoridad fiscal la encargada de determinar la deuda a cargo del administrado, a
8 Sentencias del 23 de junio de 2011 (exp. 17862, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 27 de junio de 2018 (exp. 20908, CP:
Milton Chaves García), sentencia del 18 de noviembre de 2021 (exp. 23576, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 10 de febrero
de 2022 (exp. 23295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).
9 Sentencias del 23 de junio de 2011 (exp. 17862, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) reitera en la sentencia del 10 de febrero
de 2022 (exp. 23295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez)
10 Sentencia del 18 de noviembre de 2021 (exp. 23576, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) reiterada en la sentencia del 10 de
febrero de 2022 (exp. 23295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez)
11 (exp. 22685, CP: Wilson Ramos Girón)
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partir de la información que obtenga en ejercicio de sus potestades de fiscalización.
Allí se destacó que, frente a la posibilidad de que el obligado tributario incurra en errores
al autoliquidar su obligación, la legislación contempla un procedimiento de corrección que
le permite subsanar las inexactitudes que haya cometido (artículos 198 y 199 del Acuerdo 034
de 2011 y588 y 589 del ET). Acerca de esa cuestión, la Sección ha indicado que el
procedimiento de corrección disciplinado por las normas ejusdem no es más que una
consecuencia de la carga que recae sobre los administrados de determinar
correctamente la deuda tributaria que les es exigible de acuerdo con el ordenamiento
vigente12.
Por consiguiente, en línea con el referido precedente, aun cuando el procedimiento de
devolución del artículo 850 del ET junto con sus disposiciones reglamentarias se
fundamenta en la prohibición de que el fisco se enriquezca sin causa13, en caso de que
el pago en exceso se origine en una inexactitud imputable al administrado, sobre este
recaerá la obligación de enmendar la respectiva autoliquidación, pues la falta de
corrección de las declaraciones dentro del plazo habilitado legalmente impide la
configuración de un título para obtener la devolución de lo pagado indebidamente por la
aplicación inexacta de las normas que rigen el tributo, aunque la solicitud de devolución
se formule oportunamente14. En tales casos, conforme a lo explicado en precedencia, la
solicitud de devolución deberá acompañarse de la correspondiente declaración de
corrección.
Cabe añadir que la Sección ha destacado que esta exigencia no es una mera formalidad,
y que, si bien el artículo 228 constitucional alude a la prevalencia del derecho sustancial
sobre el formal, esto no habilita a los operadores jurídicos para desatender los
procedimientos legales, en tanto que de ellos depende la efectividad de los derechos
fundamentales sustanciales como el debido proceso y la igualdad de las partes15. Lo
contrario implicaría desconocer las normas que determinan la inalterabilidad de las
autoliquidaciones una vez que transcurre el tiempo necesario para que adquieran
firmeza, así como aquellas que consagran las facultades de revisión del contenido de las
declaraciones tributarias que tiene la autoridad16.
En el sub examine son hechos reconocidos por la actora que realizó el hecho generador
del ICA en el municipio de Sevilla y que, aunque pagó mayores valores por el tributo, toda
vez que liquidó el impuesto de industria y comercio por los años 2008 a 2011 sobre una
base gravable que incluía ingresos por el diseño, rehabilitación, mantenimiento y
operación de vías que no hacen parte de la jurisdicción del municipio de Sevilla, no
corrigió las declaraciones en las que registró las sumas solicitadas en devolución.
Así, aunque no se debate la oportunidad en que presentó la solicitud de devolución,
conforme al criterio de la Sección, le correspondía presentar la corrección de las
declaraciones, para modificar la base, aplicar la tarifa y reflejar el menor valor a pagar, a
fin de tener un título que respaldara las sumas solicitadas en devolución. En efecto, la
corrección de la declaración conlleva la modificación de la deuda tributaria autoliquidada,
para ajustarla a derecho antes de que el denuncio se torne inalterable por ocurrencia de
12 Sentencia del 19 de febrero de 2020 (exp. 23356, CP: Julio Roberto Piza)
13 Autos del 06 de diciembre de 2006 (exp. 14954, CP: Ligia López Díaz) y del 20 de febrero de 2008 (exp. 16026, CP: María Inés
Ortiz Barbosa); sentencias del 23 de septiembre de 2010 (exp. 17669, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) y del 24 de octubre
de 2013 (exp. 18096, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas)
14 Sentencias del 30 de julio de 2020 (exp. 23714, CP: Milton Chaves); 11 de febrero y 18 de noviembre de 2021 (exps. 25070 y
23576, CP: Stella Jeannette Carvajal), 10 de febrero de 2022 y 10 de marzo de 2022 (exps. 23295 y 24476, CP: Julio Roberto Piza)
15 Sentencias del 09 de diciembre de 2010 (exp. 16882, CP: William Giraldo Giraldo); del 24 de octubre de 2013 (exp. 20247, CP:
Jorge Octavio Ramírez) y del 03 de marzo de 2022 (exp. 24522, CP: Julio Roberto Piza)
16 Sentencia del 10 de marzo de 2022 (exp. 24476, CP: Julio Roberto Piza)
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la firmeza. Como ese requisito no se atendió, toda vez que las mismas habían adquirido
firmeza —hecho no controvertido—, la solicitud de reintegro carece de sustento jurídico.
Ahora bien, en cuanto a la alegada falta de motivación sustancial de los actos acusados
y de la decisión judicial, y a la insuficiente valoración probatoria de los medios allegados,
la Sala advierte que tanto la actuación administrativa como el fallo apelado están
debidamente motivados y que en esas instancias se valoraron las pruebas pertinentes a
efectos de verificar la procedencia de la solicitud de devolución. Se precisa que, si bien
es cierto que se allegaron los referidos documentos cartográficos y certificaciones del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que demuestran que se tomó una base gravable
superior, lo cual evidenciaría el pago en exceso realizado por la sociedad, también lo es
que los actos administrativos acusados no fueron expedidos en un proceso de
determinación oficial en el que se analizan los elementos esenciales del tributo, entre
ellos, la cuantificación de la base gravable, caso en el que la referida prueba adquiriría
relevancia en caso de que dicho aspecto hubiera sido discutido. No obstante, como se
está ante un trámite de devolución de un pago en exceso, lo que competía era verificar
el cumplimiento de los requisitos formales previstos en las disposiciones legales y
reglamentarias, y no la correcta determinación o no del impuesto, razón por la cual se
descarta la violación de los derechos y principios aludidos por la actora.
Se insiste en que la existencia de un pago en exceso no releva a los contribuyentes de
la carga de corregir las declaraciones que contengan cálculos equivocados, cuando
pretendan obtener el reembolso de los mayores valores pagados. Sucede así, porque la
corrección de la declaración errada es la que permite corroborar el monto pagado en
exceso. En ese orden, se reitera que inobservar el deber de corregir las declaraciones,
acorde con la normativa y lo precisado por la jurisprudencia, excluye la configuración del
invocado enriquecimiento sin causa, pues es la falta de corrección de la declaración la
que impide que proceda la devolución de las mayores sumas autoliquidadas.
Con base en lo expuesto, el recurso de apelación formulado por la demandante no tiene
vocación de prosperidad, por lo que se confirmará la sentencia apelada.
Conclusión
3- Por lo razonado en precedencia, se establece que la falta de corrección de las
declaraciones dentro del plazo legal impide la obtención de la devolución por pago en
exceso, aunque la solicitud de devolución se haya presentado oportunamente. En este
caso, se estableció que los pagos realizados por la demandante se consideran pagos en
exceso, por lo que la corrección de las declaraciones era necesaria para respaldar la
solicitud de devolución.
Costas
4- Con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 361 y siguientes del CGP, se
condenará en costas -agencias en derecho- en esta instancia a la parte demandante, en
la medida en que se confirma la providencia apelada y hubo una parte vencida en el
proceso. Así, se fijarán como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un
smmlv al momento de la ejecutoria de la providencia, de conformidad con el Acuerdo
PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025. Por lo tanto, se ordenará al tribunal
tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme con las
reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia
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en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia apelada.
2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia. En consecuencia,
ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte
motiva de esta sentencia.
3. Reconocer personería a la abogada Natalia García Agudelo como apoderada de la
parte demandada, de conformidad con el poder allegado al expediente17.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/76001233300220170126901/42FB49F4AA484116CA0632489D127068CB5143E81A32E56DDDD3D13B919478C3/2

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