Requisitos de suspensión no acreditados – Fecha Publicación: 25/08/2026

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Extracto del documento

Expediente: 11001-03-27-000-2025-00098-00 (30640)
Demandante: Gustavo Humberto Cote Peña
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad simple con suspensión provisional
Expediente: 11001-03-27-000-2025-00098-00 (30640)
Demandante: Gustavo Humberto Cote Peña
Demandados: Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Actos acusados: Numeral 1° del art. 2.10.2.6.12 del Decreto No. 1080 del 26 de mayo
del 2015 (parcial), y los conceptos Nos. 002884, Int. 555, del 11 de
mayo de 2023 (parcial); 008660, Int. 987, del 8 de noviembre de 2024
(total); y 001423, Int.0208, del 11 de febrero de 2025 (parcial)
Asunto: Auto resuelve medida cautelar de suspensión provisional
El despacho resuelve la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por
Gustavo Humberto Cote Peña.
ANTECEDENTES
El señor Gustavo Humberto Cote Peña, presentó demanda de nulidad simple para debatir
la legalidad del numeral 1° del artículo 2.10.2.6.12 del Decreto No. 1080 del 26 de mayo
del 20151 (parcial), y los conceptos Nos. 002884, Int. 555, del 11 de mayo de 2023
(parcial); 008660, Int. 987, del 8 de noviembre de 2024 (total); y 001423, Int. 0208, del 11
de febrero de 2025 (parcial), proferidos por la Subdirección de Gestión Normativa y
Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
La parte demandante invocó como vulnerados los artículos 29 y 338 de la Constitución
Política (CP) y 481 (lits. a. y c.), 555-2 y 857 (núm. 3) del Estatuto Tributario (ET).
Sostuvo que los actos demandados exceden la potestad reglamentaria y la función
interpretativa de la administración, porque introducen la exigencia de inscribirse en el
RUT como “exportador de servicios” para acceder a la exención del IVA y a la devolución
de saldos a favor derivados de exportaciones de servicios, pese a que los artículos 555-
2 y 857 del ET únicamente exigen la inscripción en el RUT, sin establecer dicha calidad
específica.
Argumentó que, tras la eliminación del Registro Nacional de Exportadores y su sustitución
por el RUT, el legislador no condicionó el reconocimiento de la exención, ni la procedencia
de las devoluciones a una inscripción especial como exportador. Por ello, consideró que
el reglamento y los conceptos demandados agregan requisitos no previstos en la ley y
modifican indebidamente el régimen de los artículos 481, 555-2 y 857 del ET.
Manifestó que los actos demandados vulneran el artículo 338 de la CP, al incorporar por
vía reglamentaria condiciones que inciden en la exención tributaria, materia reservada al
legislador, y desconocen el principio de prevalencia del derecho sustancial previsto en el
artículo 228 ib.
1 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”.
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Expediente: 11001-03-27-000-2025-00098-00 (30640)
Demandante: Gustavo Humberto Cote Peña
Solicitud de suspensión provisional
El demandante solicitó la suspensión provisional de los actos demandados (algunos de
forma parcial y otro total), puesto que, a su juicio, con la interpretación vigente se les
restringe a los exportadores responsables del IVA el derecho a recuperar los saldos a
favor liquidados en las declaraciones por la exportación de bienes o servicios prestados
en el país que se utilicen en el extranjero (exentos con derecho a devolución2), porque
los funcionarios de la DIAN, encargados de los trámites de devolución, por mandato legal
deben seguir la doctrina oficial de la entidad, por lo tanto, rechazarían las solicitudes por
operaciones realizadas antes de la inscripción como exportador en el RUT.
Indicó que la postura de la DIAN puede generar el allanamiento del responsable del IVA
a la causal de rechazo con la consecuente pérdida del saldo a favor, un enriquecimiento
injustificado del Estado, el desgaste para el contribuyente y la autoridad tributaria por el
litigio en sede administrativa y, para estos y la jurisdicción si se extiende en vía judicial.
Señaló que el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional no perjudica al
fisco, porque, en todo caso, la DIAN puede ejercer las facultades de verificación y
fiscalización ante la solicitud de la devolución de los saldos a favor generados en las
declaraciones del IVA.
Manifestó que la expresión “actividad económica” que en los conceptos acusados se toma
para considerar como tal la de “exportador”, se aparta de la Clasificación de Actividades
Económicas CIIU aplicable en Colombia, la cual no incorpora alguna específica de
“exportador», «exportador de servicios» o «exportaciones”.
En ese contexto, es ilegal pretender, como lo hacen los actos demandados, que la
“actividad económica” que debe registrarse en el RUT para evitar el rechazo de la
devolución del IVA sea la de “exportaciones”, en lugar de ser la actividad que comúnmente
realiza el contribuyente sin importar si el bien o el servicio se comercialice en el mercado
interno o internacional.
Adujo que los conceptos cuestionados desconocen que las exenciones tributarias (como
la de los exportadores en materia de IVA) constituyen parte esencial de los elementos
que integran el hecho generador y la base gravable de la obligación y, por tanto, su diseño
y estructura es exclusiva del legislador.
Por último, en un cuadro comparativo relacionó las normas violadas y la confrontación
con los actos administrativos demandados.
Traslado de la medida cautelar
Mediante auto del 30 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador corrió traslado
de la solicitud de suspensión provisional.
Oposición
La DIAN se opuso a la suspensión provisional porque la solicitud no demuestra la
infracción manifiesta de las normas invocadas ni acredita los presupuestos exigidos por
los artículos 229 y 231 del CPACA. En su criterio, los actos acusados desarrollan y
esclarecen el alcance de los artículos 481, 555-2 y 857 del et, sin crear requisitos
sustanciales adicionales para acceder a la exención o a las devoluciones del IVA
2 Literales a) y c) del artículo 481 del ET.
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Manifestó que la referencia a la calidad de exportador coincide con el régimen legal
vigente, pues el artículo 857 del ET alude expresamente a los exportadores y el RUT
sustituyó al antiguo Registro Nacional de Exportadores. Además, la jurisprudencia de la
Sección Cuarta ha reconocido la relevancia de la inscripción previa del exportador para
efectos de la procedencia de devoluciones tributarias.
Puso de presente que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha reconocido la
relevancia de la inscripción previa del exportador para el reintegro de tributos por esa
actividad, y ha indicado que es procedente el rechazo de la devolución o compensación
del saldo a favor si el contribuyente no está inscrito en el RUT como exportador3.
Según la entidad demandada, los argumentos sobre el rechazo de solicitudes de
devolución, las pérdidas de saldos a favor o el desgaste administrativo y judicial no
acreditan la ilegalidad manifiesta, ni los perjuicios irremediables que ameriten la
suspensión provisional de los actos demandados.
El Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes solicitó negar la medida cautelar
por considerar que el demandante no realizó una confrontación suficiente entre los actos
acusados y las disposiciones superiores invocadas como violadas.
Manifestó que la expresión “exportador de servicios” contenida en el Decreto No. 1080 de
2015 reproduce la previsión establecida en el Decreto No. 2223 de 2013 y constituye un
desarrollo legítimo de la potestad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional para
regular los requisitos de la exención prevista en el artículo 481 del ET. En consecuencia,
no se evidencia una infracción ostensible que amerite la suspensión provisional de los
actos demandados.
CONSIDERACIONES
1. De conformidad con los artículos 125 y 233 del CPACA, corresponde al magistrado
ponente resolver la solicitud de suspensión provisional.
Enseguida, el despacho verificará si la solicitud de suspensión provisional cumple los
requisitos de los artículos 229 y siguientes del CPACA.
2. Según el artículo 229 CPACA, el propósito de las medidas cautelares es proteger y
garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia para así
evitar que el transcurso del tiempo produzca perjuicios de reparación imposible o difícil y,
de paso, se afecte la justicia de la sentencia.
Las medidas cautelares son una manifestación del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva, pues la duración excesiva del proceso no puede afectar a quien decidió
acudir ante el juez para formular la pretensión y, por ende, son instrumentos expeditos
para asegurar el derecho en discusión, mediante una decisión provisional.
Por ejemplo, la suspensión provisional tiene por objeto que los actos administrativos y
reglamentos dejen de producir efectos temporalmente, cuando, prima facie, el juez
advierte un caso de violación de las normas invocadas en la demanda. En el caso de los
reglamentos, la suspensión provisional surge apropiada para que no se apliquen las
normas generales, impersonales y abstractas, que, en ejercicio de la potestad
reglamentaria, ha expedido el ejecutivo para la correcta y cumplida ejecución de la ley.
3 Mencionó entre otras, la sentencia del 20 de agosto de 2020, exp. 24249, C.P. Milton Chaves García.
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Demandante: Gustavo Humberto Cote Peña
El artículo 231 ibídem prevé que en el proceso de nulidad simple es procedente la
suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad
surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las
pruebas aportadas con la solicitud.
3. En el presente caso, el demandante sostiene que el decreto y los conceptos acusados
transgreden los artículos 229 y 338 de la CP y 481, 555-2 y 857 del ET, porque exigen la
inscripción en el RUT como “exportador de servicios” para la procedencia de la exención
del IVA y la devolución de los saldos a favor generados en la exportación de servicios,
pese a que la legislación tributaria solo requiere la inscripción en el RUT, sin especificar
bajo qué calidad. Lo anterior, a su juicio, excede la potestad reglamentaria del ejecutivo
y la de interpretación de la DIAN.
La tesis del demandante parte de entender que con la sustitución del Registro Nacional
de Exportadores por el Registro Único Tributario (RUT), despareció la exigencia de
inscribirse como exportador de servicios para efectos del beneficio del IVA y la
procedencia de las devoluciones de saldos generados por esas operaciones de comercio
exterior.
No obstante, tal conclusión no surge de manera evidente y de la simple confrontación del
decreto y los conceptos acusados con las normas invocadas, pues la legislación tributaria
continúa refiriéndose literalmente a los exportadores y exigen interpretar de manera
sistemática las reglas sobre la identificación, la clasificación y la actualización del RUT,
para la verificación de los requisitos en materia de beneficios fiscales o devoluciones.
Para el despacho, la interpretación y comprensión del verdadero sentido, alcance y
finalidad de las normas sobre la materia, en los términos en que se discute la legalidad
del decreto y los conceptos demandados, excede el ámbito propio del examen cautelar y
corresponde al estudio de fondo del litigio.
Al contrario, se observa que la controversia propuesta exige determinar el alcance de los
artículos 481, 555-2 y 857 del ET, la extensión de la potestad reglamentaria conferida al
Gobierno Nacional en materia de exportación de servicios y la compatibilidad de la
doctrina oficial de la DIAN con dicho marco normativo. Tales cuestiones requieren un
análisis interpretativo y sistemático que excede la confrontación preliminar propia de la
medida cautelar, razón por la cual no se configura la infracción ostensible exigida por el
artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional de los actos demandados
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Negar la suspensión provisional de los actos acusados, por las razones expuestas.
Notifíquese y cúmplase
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020250009800/BDF2B4F84ABDA5C79D86FFDA6AD39395E39EFA0E06B73350E8F4E3747E7FC5FF/2

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