Procedencia del salvamento de voto (Rad. 76001233300020220067801) – Fecha Publicación: 31/07/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720)
Demandante ACCIÓN S.A.S. EN REORGANIZACIÓN
Demandado UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP
Con todo respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en la sentencia de la
referencia, que confirmó la decisión del tribunal de declarar la nulidad de los
actos por la caducidad de la potestad de gestión respecto de las declaraciones
correspondientes a los períodos del año 2013, por las siguientes razones:
Nuestra Constitución Política en el numeral 12 del artículo 150 dispone que
corresponde al Congreso de la República establecer las contribuciones fiscales
y parafiscales y, el artículo 338 ibidem consagra que la ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La Corte Constitucional1 ha dicho que esa prerrogativa, “se funda en el principio
democrático, puesto que es el legislador en su condición de órgano representativo, deliberativo
y pluralista, el encargado de definir los fines de la política tributaria y los medios adecuados
para alcanzarlos con el fin de lograr un orden económico y social justo”.
Ahora, sobre el alcance de la potestad legislativa en materia tributaria en la
sentencia C-203 de 2021 la Corte Constitucional dijo: “El amplio margen de
configuración legislativa en materia tributaria le permite al legislador “determinar la clase de
tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la
base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como la
forma de recaudo [y] las condiciones en que ello se llevará a cabo”. Al ejercerlo, el legislador
“habrá de guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y
evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad”]. Por lo tanto,
“mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales,
debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo
de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las
formas de cobro y recaudo.”
El parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, norma aplicable al caso,
establece que “La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del requerimiento de
Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir
1 Corte Constitucional, sentencias C-393 de 2016 y C-119 de 2018
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de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los
legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable”. (énfasis propio).
De lo expuesto, establezco que el legislador, dentro de las amplias facultades
en materia legislativa, dispuso que el requerimiento de información es el acto
que tendría la vocación de interrumpir el término de caducidad de la potestad de
gestión de la UGPP, de manera que, salvo el ejercicio de la excepción de
inconstitucionalidad de la norma en cuestión, que no se está declarando en el
fallo en referencia, en mi criterio, no podía dejarse de aplicar la misma. Considero
que dicha norma no se opone a los mandatos constitucionales, el derecho al
debido proceso no se vulnera con esa disposición.
En el fallo se argumentó que el acto que interrumpe el conteo del término de
cinco años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, es el acto
preparatorio previsto por la ley, esto es, el requerimiento para declarar y corregir;
no obstante, ello no se encuentra previsto en la norma.
Además, debe repararse que el hecho que el requerimiento de información no
haga parte de los actos administrativos de determinación y sancionadores, no
impide que sea considerado para efectos de la aplicabilidad de la norma de
caducidad. Repárese que el Estatuto Tributario dispone en el artículo 706 que el
término para notificar el requerimiento especial se suspenderá, entre otros
eventos, durante el mes siguiente a la notificación del emplazamiento para
corregir, acto preparatorio y de trámite optativo, lo que ratifica que el legislador
ha previsto actos que no corresponden a los de determinación o sancionadores
para impedir la caducidad de la facultad de fiscalización, como se da en el caso
en examen.
Nótese que el artículo 27 del Código Civil señala que “Cuando el sentido de la ley sea
claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede,
para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente
manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.”
Sobre dicha norma la Sala de Consulta y Servicio Civil en el Concepto 2194 de
2013. CP. William Zambrano Cetina Sostuvo que: “Como se observa, de este artículo
27 se desprenden al menos dos reglas. La primera indica que la forma básica de acercarse al
sentido de una norma es a través del lenguaje o las palabras que ella utiliza, de modo que si su
sentido es claro no debe desatenderse su tenor literal para consultar su espíritu; como ha
señalado la jurisprudencia, el lenguaje es un instrumento para el intercambio de pensamientos
entre los seres humanos y la construcción de la cultura jurídica, de modo que el contenido literal
de las normas debe ser suficiente para su comprensión fácil y lógica por parte de sus
destinatarios. Consecuencia de lo anterior, la segunda regla indica que solo frente a expresiones
“oscuras” que realmente dificulten el entendimiento de la ley, el intérprete puede acudir a su
intención o espíritu, pero siempre que estén “claramente manifestados” en ella misma o en la
historia fidedigna de su establecimiento.”
Y concluyó, “Dicho de otra manera, la búsqueda de un sentido distinto al que se
desprende prima facie del tenor literal de las normas, es subsidiaria, en la medida que
solamente procede cuando el lenguaje del legislador no ha sido claro y existen
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expresiones oscuras que generan incertidumbre sobre su verdadero alcance. Lo anterior
es importante para la seguridad jurídica pues evita que el sentido de la ley esté sujeto a la
interpretación subjetiva de diferentes operadores jurídicos.” (énfasis propio)
Por esto, teniendo en cuenta que se debe partir de una interpretación literal y
dada la precisión de la norma en cuestión, cuando esta se refiere al
requerimiento de información, a mi juicio, debe aplicarse la misma en su estricto
tenor literal.
En consecuencia, en mi opinión, en este caso el plazo de cinco (5) años previsto
en el parágrafo 2° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 se interrumpió con la
notificación del requerimiento de información, acaecida el 06 de febrero de 2015,
según lo expone el fallo.
Por lo expuesto, preciso salvar mi voto.
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/76001233300020220067801/62E912D5A1D3DE2527D34DDB22BE25656B8E2E0C1CAEDD281A69B3FA75D38691/2

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