📅 03/07/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 25000233700020220025801
Interno: 29841
Clase de Proceso: LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Fecha de Providencia: 03/07/2026
— Titulación —
Problema jurídico:ACLARACIÓN DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 18, 314
— Resumen —
Resumen
El presente documento corresponde a una aclaración de voto proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho entre la Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP (demandante) y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (demandada). Los hechos relevantes versan sobre la legalidad de los actos administrativos que determinaron el tributo previsto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para el periodo gravable del año 2021. La ratio decidendi que sustenta la decisión radica en que los actos de fiscalización, determinación y cobro del impuesto son válidos, no por una regla general de aplicación de normas expulsadas del ordenamiento, sino exclusiva y estrictamente porque el juez constitucional difirió temporalmente los efectos de la inconstitucionalidad de dicha norma hasta el año 2023.
Preguntas Centrales
¿Es legal el cobro de un tributo liquidado con base en una norma que fue declarada inconstitucional?
- De manera general, el documento señala que este es un debate jurídico aún pendiente en la jurisprudencia, especialmente cuando la norma gozaba de presunción de constitucionalidad al momento de la causación del impuesto, pero ya estaba expulsada del ordenamiento al momento de su fiscalización y cobro.
- Sin embargo, para este caso específico, se resuelve que sí es legal, única y exclusivamente porque el fallo de inconstitucionalidad incluyó una autorización expresa (modulación de efectos) que postergó la salida de la norma del ordenamiento jurídico hasta el año 2023.
¿Se puede tomar esta decisión como una regla general para validar actos administrativos fundamentados en normas inexequibles?
- No. La aclaración de voto es enfática en que esta decisión tiene un carácter estrictamente restrictivo y contextual. No se puede erigir como un criterio general aplicable de forma automática a otros casos donde se discuta la aplicación de normas legales retiradas por vicios de inconstitucionalidad, a menos que la Corte Constitucional haya realizado una modulación expresa de los efectos de su fallo.
Fundamentación Clave
Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019
- Es la disposición normativa que creó el tributo discutido por las partes y que sirvió como fundamento para la determinación del impuesto por la vigencia fiscal de 2021.
Sentencia C-464 de 2020 de la Corte Constitucional
- Es la providencia que declaró inexequible (inconstitucional) el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
- Su importancia fundamental radica en que aplicó una modulación de efectos, determinando expresamente que la inconstitucionalidad solo surtiría efectos a partir del 1 de enero de 2023. Esta decisión garantizó la vigencia temporal de la norma, habilitando legalmente a la Administración para fiscalizar y cobrar las obligaciones causadas el 1 de enero de 2021.
Sentencia C-147 de 2021 de la Corte Constitucional
- Mencionada como la jurisprudencia que salvaguardó la determinación y recaudo del tributo correspondiente al año 2021, apoyando la tesis de la subsistencia temporal de la fuerza obligatoria de la ley tributaria.
Teoría de las situaciones jurídicas no consolidadas
- Argumento que expone la necesidad de evaluar en futuros casos (donde no haya modulación expresa) cómo interactúa la presunción de constitucionalidad al momento en que nace la obligación tributaria (causación), frente a la posterior inconstitucionalidad al momento en que la autoridad consolida dicha obligación mediante fiscalización, determinación y cobro.
Conclusión
La legalidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en contra de la Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP se fundamenta de forma exclusiva en la vigencia temporal de la norma que sustentaba el tributo. Esta vigencia se mantuvo activa para el periodo gravable 2021 únicamente por la modulación de los efectos dictada por la Corte Constitucional, la cual difirió la declaratoria de inexequibilidad hasta 2023. En consecuencia, esta providencia no crea una regla general para aplicar normas inconstitucionales en materia tributaria, sino que reconoce una salvaguarda constitucional específica y temporal.
Extracto del documento
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00258-01 (29841)
Demandante: Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2022-00258-01 (29841)
Demandante: Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP
Demandada: Superintendencia De Servicios Públicos Domiciliarios
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA CLAUDIA RODRÍGUEZ
VELÁSQUEZ A LA SENTENCIA DEL 07 DE MAYO DE 2026 C.P. WILSON RAMOS
GIRÓN
Con el debido respeto por la decisión adoptada por la Sala, este Despacho se permite
aclarar su voto respecto de la providencia de la referencia, mediante la cual se declaró
la legalidad de los actos administrativos que determinaron el tributo previsto en el
artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para el periodo gravable del año 2021.
La presente aclaración se formula porque, si bien se comparte la conclusión a la que
arribó la Sala, se estima necesario precisar el fundamento jurídico que permite afirmar
la validez de los actos demandados.
En la providencia aprobada se sostiene, como «contenido interpretativo», que la
sentencia C-147 de 2021 «salvaguardó la determinación y recaudo del tributo»
correspondiente a la vigencia 2021. Sin embargo, este Despacho considera necesario
precisar que la interpretación acogida por la Sala en la presente sentencia no puede,
en ninguna circunstancia, erigirse como un criterio interpretativo de carácter general
para la resolución de otros asuntos en los que se discuta la aplicación de normas
declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, ya sea como fundamento
normativo de actos administrativos o como referente para decisiones judiciales
sometidas a control jurisdiccional.
El carácter restrictivo de la interpretación que sirvió de base a la decisión obedece a
que, en el caso concreto, la Sala simplemente reconoció los efectos modulados que la
propia Corte Constitucional estableció en la Sentencia C-464 de 2020, en relación con
los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. Por tanto, esta circunstancia impone
una lectura estrictamente contextual y restringida de la decisión adoptada, sin que de
ella pueda derivarse una regla general aplicable a supuestos fácticos o jurídicos
distintos.
En efecto, el Tribunal Constitucional señaló, en el aparte resolutivo del fallo
mencionado, lo siguiente: «Declarar INEXEQUIBLES los artículos 18 (salvo la expresión
indicada en el resolutivo primero) y 314 de la Ley 1955 de 2019 […]. La declaratoria de
inexequibilidad prevista en el resolutivo segundo surtirá efectos a partir del primero (1°) de
enero de dos mil veintitrés (2023)» (Se subraya). Precisamente, ese diferimiento
temporal, explícito y debidamente motivado en la propia decisión de constitucionalidad,
habilitó la actuación de la Administración y la consecuente declaratoria de legalidad de
los actos demandados.
Y justamente fue en virtud de dicha salvaguarda constitucional que las obligaciones
causadas el 1.° de enero de 2021 quedaron habilitadas para ser objeto de
fiscalización, liquidación y cobro, con fundamento en el contenido normativo de una
norma que se encontraba expulsada del ordenamiento jurídico al momento de la
determinación y cobro. El alcance de esta autorización quedó estrictamente delimitado
por los parámetros expresamente fijados por el juez constitucional en sus propias
providencias, los cuales condicionaron la eficacia temporal de la declaratoria de
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Radicado: 25000-23-37-000-2022-00258-01 (29841)
Demandante: Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP
inexequibilidad.
A juicio de este Despacho, es una tarea pendiente de esta Sección abordar el debate
consistente en la interacción de (i) la presunción de constitucionalidad de una norma
al momento de su causación frente al hecho de que (ii) esa norma se encuentre
expulsada del ordenamiento jurídico al momento de la fiscalización, determinación
y cobro del impuesto. Esto, considerando que en materia tributaria pueden existir
situaciones jurídicas no consolidadas que tuvieron su origen durante la presunción de
constitucionalidad (causación); pero, solo vienen a consolidarse (fiscalización,
determinación y cobro) cuando la norma que les sirve de sustento ha sido declarada
inconstitucional. Este asunto, por regla general —salvo en supuestos como el del fallo
que se aclara— no suele ser objeto definido por parte de la Corte Constitucional en la
modulación de los efectos del fallo, por lo que resulta necesario evaluar, en cada caso
concreto, si su abordaje debe realizarse bajo la teoría general del acto jurídico.
Desde esta perspectiva, la cuestión central radicaba en la subsistencia temporal de la
fuerza obligatoria de la norma, por lo cual, aunque se comparte la decisión adoptada
por la Sala, se estima necesario precisar que el fundamento de la legalidad de los
actos acusados se encuentra en la vigencia temporal de la disposición legal, como
efecto de la modulación adoptada por la Corte Constitucional, y no en la configuración
de un criterio automático de aplicación frente a otras controversias que involucren la
aplicación de normas legales retiradas del ordenamiento jurídico por vicios de
inconstitucionalidad.
En esos términos, quedan consignadas las razones de la presente aclaración de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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