📅 03/07/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 76001233300020200021602
Interno: 30673
Clase de Proceso: LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Fecha de Providencia: 03/07/2026
— Titulación —
Problema jurídico:ACLARACIÓN DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 – ARTÍCULO 63, DECRETO LEY 2324 DE 1984 – ARTÍCULO 166, LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 6, LEY 1430 DE 2010 – ARTÍCULO 54, LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 328, LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 177, LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 5
— Resumen —
Resumen
El presente documento corresponde a una aclaración de voto respecto a una providencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y determinó la improcedencia del cobro del impuesto predial a la entidad pública propietaria del inmueble (INVIAS). La ratio decidendi de la sentencia se fundamenta en que el sujeto pasivo del tributo no es la entidad estatal dueña del bien, sino la sociedad concesionaria que explota económicamente la infraestructura portuaria. La aclaración acompaña esta decisión, pero precisa que, por límites procesales en el recurso de apelación, no se analizó de fondo si las zonas accesorias portuarias ostentan realmente la naturaleza jurídica de bienes de uso público, dejando abierta la necesidad de un futuro estudio constitucional sobre los atributos de este tipo de bienes frente a la obligación tributaria.
Preguntas Centrales
¿Quién ostenta la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial en los bienes de infraestructura portuaria entregados en concesión?
El documento ratifica que el sujeto pasivo de este tributo no es la entidad pública propietaria del inmueble, sino el tenedor, concesionario o quien realice la explotación comercial mediante un establecimiento mercantil en las áreas que son objeto del contrato de concesión portuaria (en este caso, correspondía a la sociedad portuaria concesionaria).
¿Por qué la jurisdicción no analizó de fondo la naturaleza de “bien de uso público” del inmueble gravado?
Debido al límite de competencia del juez de segunda instancia fijado por el principio procesal de congruencia. La Sala únicamente podía pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación de la parte actora, el cual se limitó a cuestionar su condición de sujeto pasivo. Como la calificación del inmueble como bien de uso público dada en primera instancia era favorable al apelante y no fue objeto de reparo, la Sala tuvo que construir su razonamiento sobre esa premisa sin revaluarla.
Fundamentación Clave
Normativa Procesal
- Artículo 328 del Código General del Proceso: Limita la competencia del juez de segunda instancia a pronunciarse única y exclusivamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, impidiendo abordar de oficio aspectos que no fueron cuestionados.
Normativa Tributaria y Portuaria
- Artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 (que modificó el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010): Establece que, en materia de impuesto predial, los bienes de uso público y obras de infraestructura continúan excluidos del tributo, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Define que son sujetos pasivos los tenedores o explotadores comerciales en las áreas concesionadas de puertos.
- Artículo 6 de la Ley 1a de 1991, Artículo 5 de la Ley 9 de 1989 y Artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984: Normas utilizadas por el precedente jurisprudencial para indicar que las playas, terrenos de bajamar y sus zonas accesorias pueden destinarse a una finalidad pública y, por ende, tener la calidad de bienes de uso público bajo concesión.
Parámetro Constitucional Pendiente
- Artículo 63 de la Constitución Política: Consagra los atributos inalienables de los bienes de uso público (inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad). La aclaración subraya que la jurisprudencia actual no ha examinado cómo inciden estos atributos constitucionales en la calificación jurídica de los inmuebles accesorios que integran las infraestructuras portuarias (como los parqueaderos de tractomulas) para efectos de determinar su sujeción al impuesto predial.
Conclusión
La providencia acierta al eximir a la entidad pública demandante del pago del impuesto predial, confirmando que la sujeción pasiva recae exclusivamente sobre el concesionario que explota económicamente el inmueble portuario. Sin embargo, queda como una tarea pendiente para la jurisprudencia tributaria realizar un análisis constitucional riguroso que determine si los inmuebles accesorios a las zonas portuarias cumplen verdaderamente con los atributos de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad exigidos por la Constitución para ser catalogados como bienes de uso público.
Extracto del documento
Radicado: 76001-23-33-000-2020-00216-02 (30673)
Demandante: INVIAS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 76001-23-33-000-2020-00216-02 (30673)
Demandante: INVIAS
Demandado: Distrito Especial de Buenaventura
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA CLAUDIA RODRÍGUEZ
VELÁSQUEZ A LA SENTENCIA DEL 11 DE JUNIO DE 2026 C.P. WILSON RAMOS
GIRÓN
Con el debido respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, este
Despacho se permite aclarar el voto frente a la providencia de la referencia, que revocó
la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos
administrativos demandados y reconocer la improcedencia del cobro del impuesto
predial al Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Se concluyó que el sujeto pasivo del
tributo, en el caso concreto, no es la entidad propietaria del inmueble sino la
concesionaria que explota económicamente el bien1, calidad que habría correspondido
a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A., de no haber sido excluida
como sujeto pasivo de la obligación mediante la resolución que decidió el recurso de
reconsideración.
Este Despacho acompaña la decisión adoptada en la providencia, en atención a que
INVIAS fue el único apelante2 respecto del cual la Sala podía pronunciarse, y al
carácter concreto y específico del reparo formulado contra la decisión de primera
instancia: la condición de sujeto pasivo del impuesto predial en cabeza del
demandante, a la luz de pronunciamientos del Tribunal y de esta Corporación. Así, en
el marco de lo expresamente dispuesto en el artículo 328 del Código General del
Proceso3, no resultaba procedente abordar otros aspectos del fallo que, aunque fueron
planteados en sede administrativa y en la demanda, no fueron objeto de reparo en el
recurso de apelación, al resultar favorables al apelante, como ocurre con la naturaleza
del bien de uso público del inmueble sobre el cual recae el impuesto predial.
Sobre esa base, dado que la sentencia de primera instancia reconoció al inmueble la
calidad de bien de uso público y dicha conclusión no fue objeto de un reparo concreto
en el recurso de apelación, la decisión de segunda instancia construye su
razonamiento a partir de esa premisa, en armonía con el precedente reiterado por la
Sala.
Se advierte que el debate sobre la naturaleza del bien constituye un aspecto de
especial relevancia para la definición de la sujeción pasiva del impuesto predial; sin
embargo, tal punto no quedó cubierto por el fallo producido. En consecuencia,
puede ser tarea pendiente de esta Sala, siempre que el asunto sea planteado por
las partes de manera oportuna y por los medios procesales que corresponda,
aduciendo la carga argumentativa y probatoria necesaria, volver a analizar la
naturaleza del bien.
1 En los términos previstos en el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, que modificó el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, «(…)
En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales
tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a
título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil
dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos».
2 Si bien la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. también interpuso recurso de apelación, la Sala declaró probada
la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva —calidad en la que fue vinculada al proceso judicial— y, en
consecuencia, la desvinculó del proceso, razón por la cual no examinó los argumentos expuestos en dicho recurso.
3 Artículo 328. Competencia del Superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos
expuestos por el apelante (…)”
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
1
Radicado: 76001-23-33-000-2020-00216-02 (30673)
Demandante: INVIAS
Cabe precisar que, hasta la fecha, la Sala apoya su entendimiento en precedentes de
esta Sección4 que han examinado la naturaleza de los bienes portuarios
concesionados, con base en los artículos 5.° de la Ley 9 de 1989 y 166 del Decreto
Ley 2324 de 1984, para señalar que «las playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas
son bienes de uso público». De igual forma, «[l]as zonas accesorias a los anteriores
bienes también pueden tener la calidad de bienes de uso público, si se considera que
pueden destinarse a una finalidad pública. En este sentido el artículo 6 de la Ley 1a de
1991 establece que bajo el contrato de concesión portuaria se permite a una sociedad
portuaria que ocupe y utilice de “forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar
y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio
de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde
operen los puertos» (Se subraya).
De lo anterior, se observa que en los precedentes no se desarrolla el análisis
constitucional de los atributos establecidos en el artículo 63 de la Constitución Política
para los bienes de uso público (inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad5), respecto de inmuebles que integran infraestructuras portuarias,
como el que dio origen al litigio fallado (“predio parqueadero de Las Tractomulas”). En
particular, no se examina cómo tales atributos inciden en la calificación jurídica de los
inmuebles que se adhieren a playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas, que son,
en definitiva, aquellos respecto de los cuales se suscita la controversia en materia del
impuesto predial.
En los anteriores términos, se dejan planteadas las razones de la aclaración.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
4 Sentencias del 30 de marzo de 2023 (exp. 26785, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello); del 13 de marzo de 2025 (exp. 28985,
CP: Milton Chaves García) y del 26 de octubre de 2023 (exp. 27748, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
5 Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
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