📅 05/10/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 11001031500020260484000
Interno: 7688
Clase de Proceso: ACCIONES DE TUTELA
Fecha de Providencia: 05/10/2026
— Titulación —
Problema jurídico:¿Debe el juez constitucional, al conceder el amparo por vulneración del debido proceso, prevenir a la autoridad judicial accionada conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 cuando existen actuaciones reiteradas que desconocen el precedente sobre la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para tramitar procesos ejecutivos del Instituto Financiero de Casanare, y cuando la decisión cuestionada exige indebidamente la existencia de un contrato de mutuo escrito pese a que la ley no lo requiere?
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 24, LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 2221
— Resumen —
Resumen
El documento contiene una aclaración de voto dentro de una acción de tutela que ampara el derecho fundamental al debido proceso del Instituto Financiero de Casanare (IFC). El ratio decidendi se centra en la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos de entidades públicas financieras y la naturaleza del contrato de mutuo. El conflicto surge porque la autoridad judicial accionada exigió la existencia de un contrato escrito para proceder con el cobro de un pagaré, desconociendo que esta entidad se rige por el derecho privado en su actividad comercial. La magistrada que aclara el voto coincide en conceder el amparo, pero enfatiza que se debió realizar una prevención a la autoridad judicial para evitar la repetición de este error jurídico, dado que existen múltiples precedentes que resuelven el asunto.
Preguntas Centrales
¿Cuál es la jurisdicción competente para tramitar los procesos ejecutivos promovidos por el Instituto Financiero de Casanare contra particulares?
La Corte Constitucional ha definido que, tratándose del cobro de obligaciones crediticias contenidas en títulos valores (como el pagaré) por parte de dicha entidad, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
¿Es obligatorio que el contrato de mutuo conste por escrito para que sea válido y preste mérito ejecutivo en este caso?
No. Según el documento, el contrato de mutuo es de naturaleza real y, bajo las normas del Código Civil, se perfecciona con la tradición (entrega material) de la cosa, por lo cual no es requisito indispensable que medie un documento escrito adicional al título valor.
Fundamentación Clave
Normativa Civil Aplicable
- Artículo 2221 del Código Civil: Define el mutuo como un contrato en que una parte entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad.
- Artículo 2222 del Código Civil: Establece que el contrato no se perfecciona sino por la tradición, confirmando su carácter real y no necesariamente solemne o escrito.
Régimen Jurídico del Instituto Financiero de Casanare
- Se rige por el derecho privado en cuanto a su actividad comercial y contractual.
- Debe observar el derecho público únicamente en lo relacionado con los principios de la función administrativa (Artículo 209 de la Constitución Política) y la gestión fiscal (Artículo 267 ibidem).
Jurisprudencia y Facultades del Juez de Tutela
- Autos de la Corte Constitucional: Resolvieron el conflicto de competencias a favor de la jurisdicción administrativa.
- Artículo 24 del Decreto 2591 de 1991: Faculta al juez para prevenir a la autoridad pública de no repetir actos u omisiones que vulneren derechos fundamentales, herramienta que la magistrada consideró necesaria debido a la recurrencia del error por parte del tribunal accionado.
Conclusión
La tesis principal establece que exigir un contrato de mutuo escrito para la ejecución de un pagaré constituye una vía de hecho que vulnera el debido proceso, pues este contrato se perfecciona con la entrega del dinero. Asimismo, se reitera que el Instituto Financiero de Casanare debe tramitar sus cobros ante la jurisdicción administrativa, pero bajo las reglas de fondo del derecho privado, lo que impide a los jueces imponer solemnidades no previstas en la ley civil o comercial.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
ACLARACIÓN DE VOTO
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-04840-00
Demandante INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC)
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, manifiesto que aclaro el voto en la
providencia del proceso en referencia, en el sentido de indicar que pese a conceder el
amparo del derecho fundamental al debido proceso del Instituto Financiero de Casanare
(IFC), se debió prevenir al Tribunal Administrativo de Casanare, en los términos del
artículo 24 del Decreto 2591 de 19911, para que en el futuro se abstenga de incurrir en las
acciones y omisiones que dieron lugar a la interposición de la tutela de la referencia.
Es de resaltar que han sido recurrentes las acciones de tutela con idénticos fundamentos
de hecho y de derecho, interpuestas por el mismo Instituto contra decisiones del Tribunal
Administrativo de Casanare, pese a que la Corte Constitucional2, como autoridad
encargada de resolver los conflictos entre jurisdicciones, ha definido que los procesos
ejecutivos promovida por el Instituto Financiero de Casanare en contra de particulares, para
el cobro de obligaciones crediticias contenidas en títulos valores (como el pagaré),
corresponde tramitarlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asimismo, son múltiples las decisiones del Consejo de Estado3, actuando como juez de
tutela (juez natural de los contratos del Estado), en las que teniendo en cuenta la naturaleza
jurídica de la entidad tutelante, el régimen de aplicable a sus actos y contratos, ha concluido
que el Instituto el accionante se rige por las normas del derecho privado propias de su
actividad comercial, y por las disposiciones del derecho público relacionadas con los
principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política
y la gestión fiscal de que trata el artículo 267 ibidem, por lo que el contrato que dio origen
al pagaré cuyo cobro se pretende, debe ser tratado como un contrato de mutuo, sobre el
cual no recae la obligatoriedad de que medie por escrito, como equivocadamente lo exigió
la autoridad judicial accionada a la parte actora.
Bajo este contexto, es dable que no medie un contrato de mutuo escrito, puesto que de
conformidad con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material
de la cosa dada en préstamo.
En estos términos queda expuesta mi aclaración de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
1 Decreto 2591 de 1991. Artículo 24. Prevención a la autoridad. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto
impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho
conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido
en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma
acción u omisión.
2 CORTE CONSTITUCIONAL. Ver Autos A-554 de 2023, A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025.
3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:
§ Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 20 de abril de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-07910-01.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de julio de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2026-04330-00.
§ Sección Terera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2026-00997-01.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-02214-00.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de abril de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-01039-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 13 de noviembre de 2025. Expediente 11001-03-15-000-2025-05435-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 29 de enero de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-07470-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 11 de junio de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-03346-00.
§ Sección Quinta. Sentencia del 4 de junio de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-01039-01.
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