📅 05/10/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 11001031500020260615500
Interno: 9730
Clase de Proceso: ACCIONES DE TUTELA
Fecha de Providencia: 05/10/2026
— Titulación —
Problema jurídico:¿Debe el juez constitucional, al conceder el amparo por vulneración del debido proceso, prevenir a la autoridad judicial accionada conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 cuando existen actuaciones reiteradas que desconocen el precedente sobre la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para tramitar procesos ejecutivos del Instituto Financiero de Casanare, y cuando la decisión cuestionada exige indebidamente la existencia de un contrato de mutuo escrito pese a que la ley no lo requiere?
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 24, LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 2221, LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 2222
— Resumen —
Resumen
El documento consiste en una aclaración de voto dentro de una acción de tutela interpuesta por el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC) contra el Tribunal Administrativo de Casanare. El debate jurídico gira en torno a los procesos de cobro ejecutivo de obligaciones crediticias representadas en títulos valores (pagarés). La aclaración resalta que el derecho al debido proceso de la entidad fue vulnerado porque la autoridad judicial demandada exigió de forma errónea la existencia de un contrato de mutuo por escrito para proceder con el cobro. Se precisa que, dada la naturaleza del ente descentralizado, sus actos comerciales se rigen por el derecho privado, donde el préstamo se perfecciona con la entrega del dinero y no requiere solemnidades escritas obligatorias para su validez y ejecución.
Preguntas Centrales
¿Es obligatorio un contrato de mutuo por escrito para el cobro de pagarés por parte del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC)?
No. El documento establece que, según el régimen aplicable a la parte actora, sus actividades comerciales se rigen por el derecho privado. En este marco, el contrato de mutuo es de naturaleza real, lo que significa que se perfecciona con la simple entrega de la cosa (dinero), sin que la ley exija la solemnidad de un documento escrito adicional para que la obligación contenida en el título valor sea exigible.
¿Cuál es la jurisdicción competente para tramitar estos procesos ejecutivos?
La Corte Constitucional ha definido que la competencia para tramitar los procesos ejecutivos promovidos por el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC) contra particulares, derivados de créditos, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
¿Debió el Consejo de Estado emitir una medida adicional en el fallo de tutela?
Sí, según la aclaración de voto, se debió incluir una prevención a la autoridad judicial demandada bajo los términos del Decreto 2591 de 1991, para evitar que en el futuro se sigan profiriendo decisiones que desconozcan la jurisprudencia reiterada sobre la materia.
Fundamentación Clave
Normatividad Civil
- Código Civil, artículos 2221 y 2222: Definen el contrato de mutuo y establecen que este se perfecciona con la tradición (entrega) de la cosa, validando la inexistencia de un contrato escrito.
Régimen Jurídico de la Entidad
- Constitución Política, artículos 209 y 267: Establecen los principios de la función administrativa y la gestión fiscal que, si bien rigen a la entidad, no impiden que su actividad comercial de crédito se sujete a las normas del derecho privado.
Procedimiento de Tutela
- Decreto 2591 de 1991, artículo 24: Sustenta la necesidad de realizar una prevención a la autoridad judicial para que se abstenga de incurrir en omisiones o acciones que vulneren el debido proceso, especialmente cuando el error judicial es recurrente.
Precedente Jurisprudencial
- Se citan múltiples decisiones del Consejo de Estado y autos de la Corte Constitucional que unifican el criterio sobre la competencia de la jurisdicción administrativa y la naturaleza de los contratos de crédito de las entidades financieras de carácter público.
Conclusión
La tesis principal sostiene que el título valor (pagaré) es base suficiente para el recaudo ejecutivo de las deudas a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC). Las autoridades judiciales incurren en un defecto sustantivo al exigir un contrato de mutuo por escrito, pues este se perfecciona con la entrega del capital. Por lo tanto, se debe proteger el debido proceso y prevenir a los tribunales inferiores para que respeten la naturaleza privada de los actos de intermediación financiera de la entidad.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
ACLARACIÓN DE VOTO
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-06155-00
Demandante INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC)
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, manifiesto que aclaro el voto en la
providencia del proceso en referencia, en el sentido de indicar que pese a conceder el
amparo del derecho fundamental al debido proceso del Instituto Financiero de Casanare
(IFC), se debió prevenir al Tribunal Administrativo de Casanare, en los términos del
artículo 24 del Decreto 2591 de 19911, para que en el futuro se abstenga de incurrir en las
acciones y omisiones que dieron lugar a la interposición de la tutela de la referencia.
Es de resaltar que han sido recurrentes las acciones de tutela con idénticos fundamentos
de hecho y de derecho, interpuestas por el mismo Instituto contra decisiones del Tribunal
Administrativo de Casanare, pese a que la Corte Constitucional2, como autoridad
encargada de resolver los conflictos entre jurisdicciones, ha definido que los procesos
ejecutivos promovida por el Instituto Financiero de Casanare en contra de particulares, para
el cobro de obligaciones crediticias contenidas en títulos valores (como el pagaré),
corresponde tramitarlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asimismo, son múltiples las decisiones del Consejo de Estado3, actuando como juez de
tutela (juez natural de los contratos del Estado), en las que teniendo en cuenta la naturaleza
jurídica de la entidad tutelante, el régimen de aplicable a sus actos y contratos, ha concluido
que el Instituto el accionante se rige por las normas del derecho privado propias de su
actividad comercial, y por las disposiciones del derecho público relacionadas con los
principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política
y la gestión fiscal de que trata el artículo 267 ibidem, por lo que el contrato que dio origen
al pagaré cuyo cobro se pretende, debe ser tratado como un contrato de mutuo, sobre el
cual no recae la obligatoriedad de que medie por escrito, como equivocadamente lo exigió
la autoridad judicial accionada a la parte actora.
Bajo este contexto, es dable que no medie un contrato de mutuo escrito, puesto que de
conformidad con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material
de la cosa dada en préstamo.
En estos términos queda expuesta mi aclaración de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
1 Decreto 2591 de 1991. Artículo 24. Prevención a la autoridad. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto
impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho
conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido
en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma
acción u omisión.
2 CORTE CONSTITUCIONAL. Ver Autos A-554 de 2023, A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025.
3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:
§ Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 20 de abril de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-07910-01.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de julio de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2026-04330-00.
§ Sección Terera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2026-00997-01.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-02214-00.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de abril de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-01039-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 13 de noviembre de 2025. Expediente 11001-03-15-000-2025-05435-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 29 de enero de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-07470-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 11 de junio de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-03346-00.
§ Sección Quinta. Sentencia del 4 de junio de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-01039-01.
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