No operó la caducidad – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. – EPM.
Temas: Contribución solidaria del servicio de energía eléctrica. Propiedades
horizontales. Pago de lo no debido. Término para solicitar la
devolución.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y
demandada contra la sentencia de 16 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión, que resolvió:
“Primero: Declarar que Monterrey Gran Centro Comercial P.H. no es sujeto pasivo
de la contribución de solidaridad del servicio público de energía sobre las
actividades propias de su objeto social conforme al artículo 33 de la Ley 675 de
2001 en concordancia con el artículo 89 de la Ley 142 de 1994.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a EPM realizar la
devolución de las sumas pagadas por dicho concepto desde los meses de julio a
noviembre de 2018, conforme la parte motiva de esta providencia.
Tercero: Sin costas.”
ANTECEDENTES
El 20 de noviembre de 2018, Monterrey Gran Centro Comercial P.H. radicó petición
ante Empresas Públicas de Medellín -en adelante EPM- solicitando la «no sujeción
pasiva del impuesto de Energía Eléctrica contemplado por la ley 142 de 1994, la ley 143 de
1994 y la ley 223 de 1995» y la respectiva devolución de las sumas pagadas por dicho
concepto desde el 1° de enero de 20171.
Mediante Oficio 156SE-20180130151263 de 23 de noviembre de 20182 EPM respondió
la solicitud, indicando que ya había dado respuesta a través del Oficio 0156SE-
20170130143568 de 17 de noviembre de 2017, en el que señaló que la exención de la
contribución de solidaridad del servicio de energía eléctrica aplicaba para los Contratos
3018371, 498237 y 478291 dado que reunían los requisitos establecidos en la Ley 675
de 2001, mientras que los Contratos 3076917 y 3018368 no cumplían con los requisitos
para beneficiados con la exención. Adicionalmente, sostuvo que el reintegro de los
1 Samai, índice 3, 8ED_ANEXOSAL_05ANEXOSALADEMANDA(.pdf) NroActua 3. P. 19.
2 Samai, índice 3, 8ED_ANEXOSAL_05ANEXOSALADEMANDA(.pdf) NroActua 3. P. 1.
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
valores cancelados por este concepto solo procedía respecto de las facturas expedidas
dentro de los últimos 5 meses anteriores a la solicitud de exención.
La anterior respuesta fue ampliada mediante Oficio 0156SE-20180130159114 de 11 de
diciembre de 20183, para indicar que las zonas comunes de Monterrey Gran Centro
Comercial P.H., respecto de las cuales se está causando el cobro de la contribución de
solidaridad, y la copropiedad en su totalidad, no cumple con los requisitos para la
exención de la contribución, por lo tanto, no es procedente la declaratoria de no sujeción
pasiva y la devolución solicitada a partir del 1° de enero de 2017.
Inconforme con la decisión, el 18 de diciembre de 2018 la parte demandante interpuso
recurso de reposición, el cual fue resuelto por la EPM mediante Oficio 0156ER-
20190130003691 de 11 de enero de 20194, en el sentido de confirmar lo resuelto.
DEMANDA
La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones:
“Principales
Primero: Decrétese la nulidad del acto administrativo emitido por el demandado con
radicado 20180120230569 con número 0156SE-20180130151263 del 23 de noviembre de
2018.
Segundo: Decrétese la nulidad del acto administrativo mediante el cual se emitió la
ampliación de la respuesta dada a la solicitud hecha mediante escrito con radicado
20180120230569 con radicación 015 SE-20180130159114 del 11 de diciembre de 2018.
Tercero: Decrétese la nulidad de la respuesta al radicado 20180120230569 con número
0156SE-20180130151263 del 23 de noviembre de 2018, mediante el cual se resuelve el
recurso de reposición interpuesto por el demandante, con base en los argumentos
anteriormente expuestos.
Cuarto: Declárese la no sujeción pasiva de Monterrey Gran Centro Comercial P.H.,
identificado con NIT 800.021.620-9, del impuesto de Energía Eléctrica contemplado por la
ley 142 de 1994, la ley 143 de 1994 y la ley 223 de 1995.
Quinto: Ordénese el restablecimiento del derecho al demandante mediante el cese del
cobro del impuesto respectivo a la parte demandante.
Sexto: Como restablecimiento del derecho, que se ordene al demandado a realizar la
devolución de las sumas pagadas por dicho concepto desde el 1 de enero de 2017 y hasta
la fecha de la notificación de la decisión judicial o sentencia definitiva que ponga fin al
proceso.
Subsidiarias
Séptima: En caso de no conceder la última petición principal indicada respecto de la
devolución de las sumas pagadas por dicho concepto desde el 1 de enero de 2017 y hasta
la fecha de la notificación de la decisión judicial, solicito comedidamente que
subsidiariamente como restablecimiento del derecho se ordene al demandado a realizar
la devolución de las sumas canceladas por concepto del impuesto de energía eléctrica
desde los últimos cinco (5) meses de anterioridad a la radicación de la solicitud inicial y
hasta la fecha de notificación de la decisión judicial o sentencia definitiva que ponga fin al
proceso.”
3 Samai, índice 3, 8ED_ANEXOSAL_05ANEXOSALADEMANDA(.pdf) NroActua 3. P. 3.
4 Samai, índice 3, 8ED_ANEXOSAL_05ANEXOSALADEMANDA(.pdf) NroActua 3. P. 9.
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
Invocó como disposiciones violadas los artículos 13, 83, 95.9 y 338 de la Constitución
Política; 85 y siguientes de la Ley 142 de 1994; 22 y siguientes de la Ley 143 de 1994;
192 de la Ley 223 de 1995; 33 de la Ley 675 de 2001; 143 y 376 de la Ley 1819 de
2016.
Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
Indicó que las propiedades horizontales no son contribuyentes de impuestos nacionales
de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, y que
excepcionalmente dichas propiedades de uso comercial o mixto, son contribuyentes del
impuesto sobre la renta y del ICA cuando exploten comercial o industrialmente sus
bienes propios o zonas comunes, sin ser contribuyentes de los demás impuestos
nacionales, como consecuencia de señalado en el artículo 376 de la Ley 1819 de 2016,
que derogó el artículo 186 de la Ley 1607 de 2012.
De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, la contribución del servicio
de energía eléctrica sin importar su denominación en el ordenamiento tributario es un
impuesto de carácter nacional con destinación especifica sin ser parafiscal.
Expuso que los actos demandados vulneraron los principios de justicia y equidad
señalados en el artículo 95 de la Constitución Política, toda vez que el artículo 33 de la
Ley 675 de 2001 dispuso que las personas jurídicas constituidas en propiedad
horizontal estarían exoneradas del pago de impuestos nacionales y las sometió
únicamente al impuesto sobre la renta y el ICA respecto de las rentas provenientes de
actividades industriales y comerciales.
EPM incurrió en falsa motivación al expedir los actos demandados toda vez no sustentó
la decisión en los hechos y argumentos presentados, los cuales conducían a la
declaratoria de no sujeción pasiva de la contribución por parte de la demandante.
Indicó que el pago de la contribución de solidaridad de la energía eléctrica es una
actividad y erogación que se encuentra incluida dentro del objeto social propio de las
personas jurídicas constituidas en propiedad horizontal, y constituye una expensa
necesaria en los términos del artículo 3° de la Ley 675 de 2001.
Al concederle la exención al Centro Comercial San Diego y negarla a la demandante,
EPM viola el principio de igualdad establecido en la Constitución Política ya que las
personas jurídicas originadas en propiedades horizontales, al compartir características
en cuanto al objeto social, naturaleza y calidad, debería tener el mismo tratamiento
impositivo frente a los impuestos nacionales.
Finalmente, expuso que contra los actos administrativos de carácter particular proceden
los recursos de reposición y apelación, sin embargo, el oficio de ampliación -015SE-
20180130159114 de 11 de diciembre de 2018-, no mencionó los recursos que procedían,
violando el debido proceso de la demandante en el trámite administrativo.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
EPM se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes
argumentos:
Precisó que si bien la Corte Constitucional ha señalado que la contribución de los
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
servicios de energía eléctrica y gas natural tiene una connotación de impuesto nacional,
ello no significa que dicha contribución a cargo de la demandante esté incluida en la
exención del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en la medida que la misma está
condicionada a que en las zonas comunes no se desarrollen actividades distintas al
objeto social asignado a las propiedades horizontales.
Indicó que EPM revisó las condiciones particulares de la demandante mediante
diferentes revisiones y verificó que la propiedad horizontal desarrolla actividades ajenas
a su objeto social sobre las instalaciones de los Contratos 3076917 y 3018368 –
explotación comercial-, por lo que pierde la calidad de no contribuyente de impuestos
nacionales y en ese sentido resulta aplicable la contribución del artículo 89 de la Ley
142 de 1994, ya que su cobro resulta legítimo respecto de aquellas zonas en las que la
copropiedad lleva a cabo actividades distintas a su objeto social.
Sostuvo que, si bien es cierto que pueden existir características semejantes entre
algunos solicitantes, las condiciones particulares de cada instalación varían y por ello
la empresa realiza revisiones en terreno para determinar los elementos que componen
cada medidor de energía y de esta forma definir la procedencia o no de la contribución.
Finalmente propuso las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía
administrativa.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró que la demandante no es sujeto pasivo
de la contribución de solidaridad del servicio de energía y a título de restablecimiento
del derecho ordenó la devolución de las sumas pagadas entre julio a noviembre de
2018, y no impuso condena en costas. Lo anterior con fundamento en los siguientes
argumentos:
Indicó que no procede la excepción de indebido agotamiento de la vía administrativa
por cuanto la demandante no plantea pretensión alguna sobre el Oficio 0156SE-
20170130143568 de 17 de noviembre de 2017, ya que los actos demandados en el
proceso de la referencia son los Oficios 0156SE-20180130151263 de 23 de noviembre
de 2018, 015SE-20180130159114 de 11 de diciembre de 2018 y 0156ER-
20190130003691 de 11 de enero de 2019. Adicionalmente, indicó que las solicitudes
presentadas el 27 de octubre de 2017 y el 20 de noviembre de 2018, tienen
connotaciones distintas puesto una versa sobre la exención de la contribución y la otra
sobre la no sujeción pasiva del tributo.
Añadió que EPM mediante el Oficio 156ER-20190130003691 de 11 de enero de 2019
que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra los Oficios 0156SE-
20180130151263 de 23 de noviembre de 2018 y 015SE-20180130159114 de 11 de
diciembre de 2018, señaló que la vía administrativa se encontraba agotada y no
procedía ningún análisis adicional, razón por la que no es admisible sostener en sede
judicial que la demandante no interpuso el recurso de apelación. Sumado a esto, de
acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, en estos casos no procede el citado
recurso.
En relación con la excepción de caducidad del medio de control expuso que no prospera
por cuanto la demanda fue interpuesta dentro de los 4 meses siguientes a la notificación
del Oficio 0156ER-20190130003691 de 11 de enero de 2019, que resolvió el recurso
de reposición interpuesto contra los Oficios 0156SE-20180130151263 de 23 de
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
noviembre y 015SE-20180130159114 de 11 de diciembre de 2018, que corresponden
a los actos demandados en el presente proceso, ya que el Oficio 0156SE-
20170130143568 de 17 de noviembre de 2017 por el cual EPM respondió la petición
presentada el 27 de octubre de 2017, no es objeto de control.
Sobre la contribución de solidaridad del servicio público de energía, luego de señalar
su finalidad y los elementos establecidos en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994,
sostuvo que, en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional, se trata de
un tributo de carácter nacional que recae sobre determinados sujetos pasivos. Expuso
que el artículo 376 de la Ley 1819 de 2016 derogó el artículo 186 de la Ley 1607, y creó
el artículo 19-5 del ET que dispone que las propiedades horizontales son contribuyentes
del impuesto sobre la renta y complementarios y del ICA, si destinan alguno de sus
bienes o áreas comunes para la explotación comercial o industrial y generan algún tipo
de renta.
Adujo que el servicio de energía se presta en zonas comunes para uso de parqueadero,
ascensores e iluminación de torres de oficinas, donde se desarrollan actividades que
permiten cumplir con el objeto social de la propiedad horizontal, sin exceptuar que el
servicio de energía por ser un servicio público es una expensa común necesaria, por lo
que se cumplen los presupuestos establecidos en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001
en concordancia con el artículo 3 y 32 ibidem, para atribuirle la calidad de no
contribuyente de impuestos nacionales, como en este caso es la contribución de
solidaridad del servicio de energía.
En cuanto al restablecimiento del derecho, señaló que de acuerdo con lo previsto en el
artículo 154 de la Ley 142 de 1994, solo resulta procedente la devolución del pago por
la contribución de solidaridad de las facturas de julio a noviembre de 2018, teniendo en
cuenta que la petición fue radicada el 20 de noviembre de 2018.
RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia indicando que el tribunal
desconoció la caducidad del medio de control toda vez que la parte demandante ya
había presentado una solicitud con identidad de objeto y fundamentos jurídicos el 27
de octubre de 2017, la cual fue resuelta mediante Oficio 0156SE-20170130143568 de
17 de noviembre de 2017, notificada el 21 del mismo mes y año. En dicha decisión se
accedió parcialmente a lo solicitado y se agotó la vía gubernativa sin que la demandante
interpusiera recurso alguno, por lo que el término de caducidad de 4 meses empezó a
contar desde la citada notificación y la omisión en su impugnación no puede ser
subsanada con una nueva solicitud.
La solicitud presentada el 20 de noviembre de 2018 no introdujo hechos nuevos ni
fundamentos distintos ya que se limitó a reiterar el carácter de propiedad horizontal sin
ánimo de lucro y a solicitar la no sujeción pasiva de la contribución de solidaridad, por
lo tanto el a quo incurre en un exceso de formalismo al considerar que esta solicitud
tiene un objeto distinto a la radicada en el 2017 por la diferencia terminológica entre
«exención» y «no sujeción pasiva», por cuanto esta diferenciación no se traduce en
una distinción sustancial del contenido de ambas solicitudes teniendo en cuenta que
están encaminadas a obtener la inaplicación del cobro de la contribución sobre los
contratos de energía correspondientes a las zonas comunes de la propiedad horizontal.
Expuso que se presentó un indebido agotamiento de la vía administrativa toda vez que
la solicitud elevada por el demandante fue resuelta mediante el Oficio 0156SE-
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
210170130143568 de 17 de noviembre de 2017, acto definitivo que negó el reintegro
de los valores cobrados por concepto de contribución de solidaridad del servicio de
energía. En dicho acto se indicó que procedían los recursos de reposición y apelación
en los términos del artículo 154 de la Ley 142 de 1994 por tratarse de una reclamación
contra actos de facturación. Sin embargo, contra este acto la demandante omitió ejercer
oportunamente el medio de control y solo lo hizo tras presentar una nueva solicitud en
noviembre de 2018.
Señaló que el tribunal omitió valorar adecuadamente las pruebas aportadas por EPM
que evidencian que la demandante desarrolla actividades comerciales en zonas
comunes y de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, las propiedades
horizontales podrán tener calidad de no contribuyentes siempre que se limiten a
administrar bienes comunes y no desarrollen actividades industriales o comerciales, por
lo que cuando se utilizan las zonas comunes con fines de explotación económica ante
terceros, se excede el objeto de administración y configura una actividad lucrativa
incompatible con la exención tributaria.
La decisión administrativa de EPM se sustentó en visitas técnicas realizadas al
inmueble, el análisis del uso efectivo de las zonas comunes, la revisión del artículo 33
de la Ley 675 de 2001 y los conceptos de la Superintendencia de Servicios Públicos,
sin embargo, la sentencia desconoce que la administración está facultada para
interpretar y aplicar las normas tributarias conforme a criterios técnicos y razonables.
Finalmente, indicó que posterior a las respuestas emitidas el Ministerio de Minas y
Energía profirió el concepto 2019070639 de 8 de octubre de 2019, en el que señaló que
el artículo 33 de la Ley 675 de 2001 no resulta aplicable a la contribución de solidaridad
por tratarse de un mecanismo de subsidio cruzado regulado expresamente por la Ley
142 de 1994, la cual no contempla exclusión para las propiedades horizontales no
residenciales con objeto comercial.
La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia en lo desfavorable a sus
pretensiones, por las siguientes razones:
Sostuvo que la reclamación administrativa de 20 de noviembre de 2018, se centra en
solicitar la declaratoria de no sujeción pasiva de la contribución y su cobro encajaría
dentro de la figura de pago de lo no debido, regulada en el artículo 850 del ET, para lo
cual se cuenta con un término de 5 años y no de 5 meses como lo expresa el artículo
154 de la Ley 142 de 1994, por cuanto esta norma reglamenta la reclamación contra
facturas por cobros directos por consumo de servicios públicos y no versa sobre
impuestos nacionales como lo es la contribución de solidaridad de energía eléctrica.
Por lo anterior, limitar el restablecimiento del derecho a la devolución de lo no debido a
un término de 5 meses implicaría la violación del Código Civil y el Estatuto Tributario,
ya que el pago por el concepto de contribución inició el 1° de enero de 2017.
El tribunal omitió declarar la nulidad de todos los actos demandados, es decir, los
Oficios 0156SE-20180130151263 de 23 de noviembre de 2018, 0156SE
20180130159114 de 11 de diciembre de 2018 y 0156SE-20190130003691 de 11 de
enero de 2019, proferidos por EPM.
Finalmente, expuso que al no existir sujeción pasiva de la propiedad horizontal sobre el
impuesto de energía eléctrica contemplado en la Ley 142 de 1994, debe cesar el cobro
del impuesto, ya que teniendo en cuenta el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, la
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
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contribución es un impuesto nacional y la actividad realizada por la propiedad horizontal
se encuentra comprendida en el objeto social estatutario y legal de la demandante.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA
El recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada fue
admitido mediante auto de 21 de noviembre de 2025, sin pronunciamiento alguno al
respecto.
El Ministerio Público no emitió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide sobre la legalidad de los actos administrativos demandados por medio de los
cuales EPM resolvió la solicitud de no sujeción pasiva de la contribución de solidaridad
del servicio de energía eléctrica y la devolución de las sumas pagadas por tal concepto
por parte de Monterrey Gran Centro Comercial P.H. En concreto, en los términos de los
recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante,
corresponde a la Sala establecer: i) si operó la caducidad del presente medio de control,
ii) si existe un indebido agotamiento de la sede administrativa, iii) si las propiedades
horizontales están sujetas al cobro de la contribución de solidaridad del servicio de
energía y, iv) si a título de restablecimiento del derecho se debe ordenar a favor de la
demandante la cesación del cobro de la contribución y la devolución de los dineros
pagados a partir del 1° de enero de 2017.
Previo a decidir, la Sala advierte que el cargo de apelación formulado por la demandada
referente al Concepto 2019070639 de 8 de octubre de 2019, emitido por el Ministerio
de Minas y Energía, no será abordado por tratarse de un argumento nuevo no planteado
en la demanda, considerando que esta instancia se circunscribe al estudio de los
argumentos expuestos en el recurso de apelación que guarden correspondencia con la
demanda y la sentencia de primera instancia, en atención al principio de congruencia
de las providencias previsto en el artículo 281 del CGP.
Caducidad del medio de control
La parte demandada sostiene en el recurso de apelación que se presenta caducidad
del medio de control toda vez que la demandante el 27 de octubre de 2017 presentó
una solicitud con identidad de objeto y fundamentos jurídicos a la petición radicada el
20 de noviembre de 2018, la cual fue resuelta mediante Oficio 0156SE-
20170130143568 de 17 de noviembre de 2017, notificada el 21 del mismo mes y año.
En dicha decisión se accedió parcialmente a lo solicitado y se agotó la actuación
administrativa sin que la demandante interpusiera recurso alguno, por lo que el término
de caducidad de 4 meses empezó a contar desde la citada notificación y la omisión en
su impugnación no puede ser subsanada con la presentación de una nueva solicitud.
En el presente caso, se observa que la parte demandada pretende la nulidad de los
Oficios 156SE-20180130151263 de 23 de noviembre de 2018, 0156SE-
20180130159114 de 11 de diciembre de 2018 y 0156ER-20190130003691 de 11 de
enero de 2019, mediante los cuales EPM negó la solicitud de no sujeción pasiva de la
contribución de solidaridad del servicio de energía eléctrica y la devolución de las
sumas pagadas por tal concepto por parte de Monterrey Gran Centro Comercial.
En efecto, la Sala advierte que tales actos que son susceptibles de control judicial a
través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto definen de
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
manera concreta la situación jurídica de la demandante relacionada con la sujeción
pasiva de la contribución de solidaridad del servicio de energía para la propiedad
horizontal conforme con el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 y la devolución de lo
pagado desde el 1° de enero de 2017 a noviembre de 2018.
Contrario a lo afirmado por la entidad demandada en el recurso de apelación, en el
presente proceso se observa que dentro de las pretensiones de la demanda no se
pretende la nulidad del Oficio 0156SE-20170130143568 de 17 de noviembre de 2017,
mediante el cual EPM resolvió una petición de la demandante en la que solicitó la
exención del cobro de la contribución de solidaridad del servicio de energía sobre los
Contratos 3076917, 3018368, 498237, 3018371 y 488291, y la devolución de los pagos
realizados por tal concepto en el año 2017. Adicionalmente, se advierte que la petición
radicada el 27 de octubre de 2017 difiere de la presentada el 20 de noviembre de 2018
toda vez que aparte de tener un alcance jurídico distinto, los hechos y pretensiones
también difieren.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ejercerse dentro de los cuatro
(4) meses siguientes al día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o
ejecución del acto administrativo, según el caso. Este término corresponde a la
caducidad de la acción, entendida como una institución de orden público que limita en
el tiempo el acceso a la jurisdicción, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la
estabilidad de las situaciones jurídicas.
En ese sentido, el interesado tiene la carga de acudir oportunamente ante la
jurisdicción, pues el transcurso del término legal sin ejercer el medio de control produce
la extinción del derecho de acción e impide al juez contencioso pronunciarse de fondo
sobre la legalidad del acto.
En el caso, mediante Oficio 156SE-20180130151263 de 23 de noviembre de 2018,
ampliado a través del Oficio 0156SE-20180130159114 de 11 de diciembre de 2018,
EPM negó la solicitud de no sujeción pasiva de la contribución radicada por la
demandante el 20 de noviembre de 2018. Posteriormente, a través del Oficio 0156ER-
20190130003691 de 11 de enero de 2019, la entidad demandada resolvió el recurso
de reposición interpuesto por la parte demandante contra los anteriores actos. Este
último acto se notificó de manera personal el 11 de enero de 2019.
Por tanto, el término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente a la
notificación del Oficio 0156ER-20190130003691 de 11 de enero de 2019, esto es,
desde el 12 de enero de 2019, por tratarse del acto que definió la situación jurídica de
la demandante. En consecuencia, el plazo de cuatro (4) meses previsto en el artículo
164 del CPACA venció el 12 de mayo de 2019, sin embargo, por ser día inhábil, el plazo
finalizó al día siguiente, es decir, el 13 de mayo de 2019, y al tener que la demanda se
presentó el 10 de mayo de 2019, se concluye que se presentó en tiempo y no se
configura la caducidad del medio de control.
Indebido agotamiento de la sede administrativa
La parte demandada expuso que se presentó un indebido agotamiento de la sede
administrativa por cuanto la solicitud elevada por la demandante fue resuelta mediante
el Oficio 0156SE-210170130143568 de 17 de noviembre de 2017, acto definitivo que
negó el reintegro de los valores cobrados por concepto de contribución de solidaridad
del servicio de energía. En dicho acto se indicó que procedían los recursos de
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reposición y apelación en los términos del artículo 154 de la Ley 142 de 1994 por
tratarse de una reclamación contra actos de facturación. Sin embargo, contra este acto
la parte demandante omitió ejercer oportunamente el medio de control y solo lo hizo
tras presentar una nueva solicitud en noviembre de 2018.
El numeral 2 del artículo 161 del CPACA, señala como requisito de procedibilidad
cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, el haberse ejercido
y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, mientras que si
la administración no hubiese dado la oportunidad de interponer los recursos
procedentes, no será exigible el citado requisito, teniendo en cuenta que el fin de lo
dispuesto en esta norma es garantizarle a la Administración la oportunidad de revisar
sus propias decisiones y, de considerarlo procedente, pueda modificarlas o revocarlas.
Frente al argumento de la demandada, se advierte como se indicó en anterioridad, que
el Oficio 0156SE-20170130143568 de 17 de noviembre de 2017 no es demandado en
el presente medio de control ya que los actos objeto de nulidad corresponden a los
Oficios 156SE-20180130151263 de 23 de noviembre de 2018, 0156SE-
20180130159114 de 11 de diciembre de 2018 y 0156ER-20190130003691 de 11 de
enero de 2019, mediante los cuales EPM negó la solicitud de no sujeción pasiva de la
contribución de solidaridad del servicio de energía eléctrica y la devolución de las
sumas pagadas por parte de Monterrey Gran Centro Comercial, lo cual difiere a lo
decidido en el acto sobre el cual la recurrente plantea el argumento del indebido
agotamiento de la vía administrativa. Por lo anterior, no prosperan los cargos de
caducidad e indebido agotamiento de la sede administrativa planteados por la
demandada.
Contribución de solidaridad del servicio de energía
Con la expedición de la Ley 142 de 1994, se estableció el régimen de los servicios
públicos domiciliarios, que según el artículo 1° aplica a los de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible.
Según el artículo 2 de la citada ley, el Estado interviene en los servicios públicos para
alcanzar, entre otros fines, el de «establecer un régimen tarifario proporcional para los
sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad». Para
lograr ese propósito, puede acudir a los instrumentos de la intervención estatal
señalados en el artículo 3, dentro de estos, el «otorgamiento de subsidios a las personas
de menores ingresos».
El régimen tarifario de las empresas de servicios públicos está previsto en el Título VI
de la Ley 142 de 1994, y según el artículo 86, debe contener, entre otras reglas, las
relativas al «sistema de subsidios que se otorgarán para que las personas de menores
ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus
necesidades básicas».
Según el artículo 87 ibidem, dicho régimen debe estar orientado por los criterios de
eficiencia económica, neutralidad, suficiencia financiera, simplicidad, transparencia,
redistribución y solidaridad.
Sobre estos dos últimos criterios, en el numeral 87.4 en cita se estableció que «por
solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se
adoptarán medidas para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que
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los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios
de los estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas».
Ahora, el artículo 89 prevé que, en aplicación de los criterios de solidaridad y
redistribución del ingreso, «las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos
quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al
promulgarse esta ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el
factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán
las condiciones para aplicarlos al estrato 3.»
En ese sentido, los referidos criterios se traducen en la aplicación, por parte de los
prestadores de servicios públicos al momento de cobrar las tarifas, de un factor para
subsidiar a los estratos 1, 2 y 3 -condicionado-. Ese factor es lo que comúnmente se
conoce como «contribución»5. No obstante, técnicamente la Corte Constitucional definió
el recargo en la tarifa que se genera por la aplicación del factor como un impuesto6.
Sobre los sujetos pasivos, la base gravable y el tope del valor de la contribución, el
numeral 89.1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, prevé:
“89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor
del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del
usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las
comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en
las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios
industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás
dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan,
recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley.”
Se precisa que la sujeción pasiva de la contribución por solidaridad también está
prevista en el artículo 5 de la Ley 286 de 1996 que señala a «los usuarios del servicio de
energía eléctrica pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e
industrial regulados y no regulados».
En relación con la facturación y el recaudo de la contribución, el numeral 89.2 del
artículo 89 de la Ley 142 de 1994 estipula que «quienes presten los servicios públicos harán
los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al
pago de subsidios». A su turno, el artículo 6 del Decreto 847 de 2001 señala que son
responsables de los citados deberes formales, entre otros: i) las empresas prestadoras
de los servicios públicos de energía eléctrica, ii) las personas autorizadas por la ley para
comercializar energía eléctrica y, iii) las personas que generen su propia energía, la
enajenen a terceros y tengan una capacidad instalada superior a los 25.000 kilovatios,
en quienes a su vez recae la responsabilidad de hacer las respectivas devoluciones de
las contribuciones de solidaridad recaudadas, de acuerdo con lo señalado en el
parágrafo 2 del artículo 6 ibidem, que dispone que «Las personas que de acuerdo con el
presente artículo recauden contribuciones de solidaridad, deberán hacer devoluciones a los usuarios de
sumas cobradas por tal concepto, cuando éstos demuestren que tienen derecho a ello, según la ley,
utilizando para ello el mecanismo que para tal fin prevé el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 y harán los
débitos correspondientes».
Con el Decreto 847 de 2001 se reglamentaron, entre otras leyes, la 142 de 1994 en
relación con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad
5 Consejo de Estado, sentencia de 19 de abril de 2007, exp. 15001-23-31-000-2004-00788-01, MP. Enrique Gil Botero y sentencia
C-086 de 1998 M.P. Jorge Arango Mejía, reiterada por la Sección Cuarta en sentencia de 2 de diciembre de 2021, exp. 24830, MP.
Stella Jeannette Carvajal Basto.
6 Sentencia C-086 de 1998, MP. Jorge Arango Mejía.
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y de los subsidios en materia de servicios públicos de energía eléctrica y, en sus
artículos 5, 6 y 7 se reguló lo referente al procedimiento interno para el recaudo, los
sujetos responsables de la facturación y recaudo, y el factor con el cual se determina la
contribución de solidaridad, respectivamente, cuyo contenido guarda coherencia con
las normas citadas en precedencia.
De las normas trascritas, se tiene que los elementos de la contribución por solidaridad
del servicio de energía eléctrica son los siguientes:
Base gravable: Se conforma por el valor del consumo que está obligado a sufragar el
usuario.
Hecho generador: Se determina por la condición de usuario del servicio público de
energía que prestan las empresas correspondientes.
Tarifa: Hasta el 20%.
Agentes recaudadores: Las empresas prestadoras de los servicios públicos de
energía eléctrica, las personas autorizadas por la ley para comercializarla y las
personas que generen su propia energía, la enajenen a terceros y tengan una
capacidad instalada superior a los 25.000 kilovatios.
Sujeto activo: La Nación.
Sujetos pasivos: Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los
usuarios de los inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6.
Adicionalmente, de acuerdo con lo expuesto, se trata de una contribución de carácter
nacional cuyo recaudo, por expresa disposición del parágrafo 2 del artículo 6 del
Decreto 847 de 2001, está a cargo de las empresas prestadoras del servicio público de
energía eléctrica. Estas entidades están facultadas para resolver las solicitudes de
devolución del tributo y efectuar las devoluciones a que haya lugar. En consecuencia,
la respuesta emitida por la empresa recaudadora tiene la entidad suficiente para definir
la situación jurídica del contribuyente en relación con la procedencia de la respectiva
devolución.
La controversia que se suscita en el caso particular gira en torno a la no sujeción pasiva
de la contribución de solidaridad por parte de Monterrey Gran Centro Comercial P.H.,
toda vez que la parte demandante considera que las propiedades horizontales no son
contribuyentes de impuestos nacionales de conformidad con lo establecido en el
artículo 33 de la Ley 675 de 2001, mientras que la parte demandada sostiene que estas
podrán tener la calidad de no contribuyentes siempre que se limiten a administrar
bienes comunes y no desarrollen actividades industriales o comerciales, por lo que
cuando se utilizan las zonas comunes con fines de explotación económica ante
terceros, se excede el objeto de administración y configura una actividad lucrativa
incompatible con la exención tributaria.
Así pues, se procede a analizar lo relacionado con las propiedades horizontales y la
calidad de contribuyentes de impuestos de orden nacional, para determinar la sujeción
pasiva sobre la contribución de solidaridad del servicio de energía.
Propiedades horizontales y la calidad de contribuyentes de los impuestos de
orden nacional
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La Ley 675 de 2001, por medio de la cual se expidió el régimen de propiedad horizontal,
tiene por objeto regular «la forma especial de dominio, denominado propiedad horizontal, en
la que concurren derechos de propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de
copropiedad sobre el terreno y los demás bienes comunes, con el fin de garantizar la seguridad
y la convivencia pacífica en los inmuebles sometidos a ella, así como la función social de la
propiedad.»
En relación con el objeto social de la propiedad horizontal, el artículo 1° del Decreto
1060 de 20097, establece que forman parte de este «los actos y negocios jurídicos que se
realicen sobre los bienes comunes por su representante legal, relacionados con la explotación
económica de los mismos que permitan su correcta y eficaz administración, con el propósito de
obtener contraprestaciones económicas que se destinen al pago de expensas comunes del
edificio o conjunto y que además facilitan la existencia de la propiedad horizontal, su estabilidad,
funcionamiento, conservación, seguridad, uso, goce o explotación de los bienes de dominio
particular.»
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 675 de 2001 define las expensas comunes
necesarias «como las erogaciones causadas por la administración y la prestación de los
servicios comunes esenciales requeridos para la existencia, seguridad y conservación de los
bienes comunes del edificio o conjunto», mientras que por bienes comunes describe que
«son las partes del edificio o conjunto sometido al régimen de propiedad horizontal
pertenecientes en proindiviso a todos los propietarios de bienes privados, que por su naturaleza
o destinación permiten o facilitan la existencia, estabilidad, funcionamiento, conservación,
seguridad, uso, goce o explotación de los bienes de dominio particular.»
Ahora, los artículos 32 y 33 ibidem disponen que la propiedad horizontal, una vez
constituida legalmente, da origen a una persona jurídica de naturaleza civil, sin ánimo
de lucro, que tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como
del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su
objeto social.
Sobre la expresión «calidad de no contribuyente», la Corte Constitucional en Sentencia
C-812 de 2009 declaró la exequibilidad, indicando que «Será competencia de las
autoridades tributarias nacionales y municipales, en relación con los tributos nacionales en el
primer caso, y con el de industria y comercio, en el segundo, determinar, en cada caso concreto,
si una persona jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal, realiza
actividades ajenas a su objeto social, las que serían materia de gravamen.» y que la
disposición de algunos bienes a la producción de renta, pero sólo para sufragar
expensas comunes, no hace a la propiedad horizontal perder la calidad de no
contribuyente.
Luego, en Sentencia C-514 de 2013, la Corte se inhibió para pronunciarse sobre la
expresión «en relación con las actividades de su objeto social» contenida en artículo 33 de
Ley 675 de 2001, por cuanto el artículo 186 de la Ley 1607 de 2012 señalaba que las
personas jurídicas originadas en la constitución de la propiedad horizontal que
destinaran algún bien o áreas comunes para la explotación comercial o industrial,
generando alguna renta, perdería la calidad de no contribuyentes de los impuestos
nacionales y por tal razón entrarían a sujetarse al régimen tributario del artículo 19 del
Estatuto Tributario.
7 Por el cual se reglamentan los artículos 3, 19 y 32 de la Ley 675 de 2001.
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Posteriormente, el artículo 186 de la Ley 1607 de 2012 fue derogado por el artículo 376
de la Ley 1819 de 2016, y a su vez mediante el artículo 143 creó el artículo 19-5 del ET,
que señala que «Las personas jurídicas originadas en la constitución de la propiedad
horizontal que destinan algún o algunos de sus bienes, o áreas comunes para la explotación
comercial o industrial, generando algún tipo de renta, serán contribuyentes del régimen
ordinario del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto de industria y
comercio.»
Así las cosas, del recuento normativo se evidencia que el régimen de propiedad
horizontal tiene la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales sobre las
actividades propias de su objeto social, incluso si para sufragar expensas comunes
destina alguno de estos bienes para la producción de renta. Sin embargo, pierde tal
calidad si destina algún bien o área común para desarrollar actividades diferentes a la
de su objeto social, quedando sometida al régimen tributario ordinario.
En el caso concreto, del contenido de los actos administrativos demandados, se
observa que EPM negó a la demandante la no sujeción pasiva de la contribución de
solidaridad del servicio de energía por cuanto consideró que si bien la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha señalado que dicha contribución tiene una connotación de
impuesto nacional, esto no significa que por ello esté incluida en la exención prevista
en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en la medida que tal exención está condicionada
a que en las zonas comunes no se desarrollen actividades comerciales o que sean
distintas al objeto asignado a la propiedad horizontal.
Lo anterior, de acuerdo a las visitas que llevaron a cabo en las instalaciones de la
demandante, donde verificaron que los Contratos 3018371, 498237 y 478291 cumplían
los requisitos de la Ley 675 de 2001 para ser exentos de la contribución, mientras que
respecto de los Contratos 3076917 y 3018368 determinaron que los medidores de
energía surten las zonas comunes del parqueadero donde se genera lucro por el cobro
del servicio, 8 pisos de parqueaderos y las burbujas del centro comercial, por lo que no
cumplían con los requisitos para ser exentas del cobro de la mencionada contribución.
Para resolver, debe tenerse en cuenta que en el expediente aparecen como prueba las
actas de 2 de noviembre de 2017, suscritas por EPM durante la visita a las instalaciones
de la parte demandante, que señalan lo siguiente:
– SCC-22633139. Observaciones generales: Medidor serie 146764 «surte exclusivamente las
zonas comunes donde está la iluminación de la torre de oficinas y parte (mitad) del parqueadero del
sótano del centro comercial» «no genera lucro a terceros.»
– SCO-22631921. Observaciones generales: Medidor serie 05860030 «surte zonas comunes
del centro comercial monterrey iluminación primer y segundo piso malakate, ascensor y varias
burbujas todas estas de la zona occidental.» «Quien atiende dice que el cobro de las burbujas es
para el sostenimiento del centro comercial.»
– SCO-22632852. Observaciones generales: Medidor serie 17497981 «surte las zonas
comunes del centro comercial monterrey. 3 ascensores de la torre de oficinas y aires
acondicionados.» «no genera lucro a terceros»
– SCO-22631903. Observaciones generales: Medidor serie 05860018 «surte zonas comunes
del centro comercial monterrey. surte el resto de iluminación del parqueadero donde se genera lucro
por el cobro de este también surte 8 pisos de parqueaderos donde se encuentran las oficinas» «quien
atiende dice que dicho cobro es para el mismo sostenimiento del centro comercial»
De estas actas se observa que los medidores instalados para prestar el servicio de
energía en el predio de la demandante surten las zonas comunes para uso de
parqueadero, oficinas, ascensores y burbujas. Adicionalmente, se tiene que el
funcionario que realizó la visita por parte de EPM sostiene en dos de las actas que
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sobre el parqueadero se genera lucro, mientras que la persona que recibió la visita
expuso que el cobro generado es para el sostenimiento del centro comercial.
En efecto, al estar contratado el servicio público de energía para las zonas comunes
como lo son los parqueaderos, ascensores y oficinas, la Sala advierte que la utilización
de dichas zonas hace parte del objeto social de la propiedad horizontal, el cual de
acuerdo con el artículo 1° del Decreto 1060 de 20098 está conformado por los negocios
jurídicos realizados sobre los bienes comunes encaminados a obtener una la
explotación económica de los mismos que permita destinar su contraprestación al pago
de expensas comunes necesarias, que para el caso en particular tenemos como una
de ellas el servicio de energía, ya que se requiere para la existencia, seguridad y
conservación de los bienes comunes de la edificación.
Adicionalmente, se pone de presente que la destinación de algunos bienes para
generar renta, no indica per se que la propiedad horizontal pierda la calidad de no
contribuyente, dado que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 675 de
2001, en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional, la disposición de
algunos bienes a la producción de renta no hace a la propiedad horizontal perder la
calidad de no contribuyente, si esto es utilizado para sufragar expensas comunes. Por
esto, no le asiste razón a EPM cuando sostiene en el recurso de apelación que las
propiedades horizontales podrán tener calidad de no contribuyentes siempre que se
limiten a administrar bienes comunes y no desarrollen actividades industriales o
comerciales, por cuanto la utilización de las zonas comunes con fines de explotación
económica excede el objeto de administración y configura una actividad lucrativa
incompatible con la exención tributaria.
Sumado a lo expuesto, teniendo en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en
Sentencia C-812 de 2009, en la que indicó que se debe «determinar, en cada caso
concreto, si una persona jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal,
realiza actividades ajenas a su objeto social», a fin de determinar la calidad de no
contribuyentes, se evidencia que EPM negó la solicitud de no sujeción pasiva de la
contribución de la demandante sin realizar un análisis integral de la situación real de la
propiedad horizontal, toda vez que de acuerdo a lo afirmado por EPM, las visitas
realizadas a las instalaciones de la demandante se hicieron en relación a los contratos
3018371, 498237, 478291, 3076917 y 3018368, dejando a un lado el resto de los
contratos que se relacionan en la solicitud de 20 de noviembre de 2018, y que detalla
EPM en la contestación de la demanda.
Por lo tanto, no prospera el recurso de apelación de la parte demandada, toda vez que
Monterrey Gran Centro Comercial P.H. cumple los presupuestos establecidos en el
artículo 33 de la Ley 675 de 2001 para no ser sujeto pasivo de la contribución de
solidaridad del servicio de energía, y por ende, no estaba obligada a pagar la
contribución a partir del momento en que se inició el cobro de la misma.
Teniendo en cuenta lo anterior, y lo solicitado en el recurso de apelación por parte de
la demandante en el que indicó que el a quo omitió declarar la nulidad de todos los
actos demandados, la Sala considera que los Oficios 156SE-20180130151263 de 23
de noviembre de 2018, 0156SE-20180130159114 de 11 de diciembre de 2018 y
0156ER-20190130003691 de 11 de enero de 2019, por medio de los cuales EPM negó
la no sujeción pasiva de la contribución de solidaridad del servicio de energía a
Monterrey Gran Centro Comercial P.H., deben ser anulados.
8 Por el cual se reglamentan los artículos 3°, 19 y 32 de la Ley 675 de 2001.
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Restablecimiento del derecho – Devolución de sumas pagadas
En cuanto al restablecimiento del derecho, la parte demandante en el recurso de
apelación sostuvo que la declaratoria de no sujeción pasiva de la contribución y su
cobro encajaría dentro de la figura de pago de lo no debido, la cual cuenta con un
término de 5 años y no de 5 meses como lo expresa el artículo 154 de la Ley 142 de
1994, debido a que esta norma reglamenta la reclamación contra facturas por cobros
directos por consumo de servicios públicos y no versa sobre impuestos nacionales
como lo es la contribución de solidaridad de energía eléctrica.
Al respecto, se observa que el a quo limitó el restablecimiento del derecho ordenando
la devolución de lo pagado por concepto de contribución únicamente sobre las facturas
pagadas de julio a noviembre de 2018, fundamentando la devolución en el artículo 154
de la Ley 142 de 1994, es decir, contabilizando las últimas 5 facturas a partir de la
radicación de la solicitud presentada por la demandante el 20 de noviembre de 2018.
Teniendo en cuenta la declaratoria de no sujeción pasiva de la contribución de
solidaridad del servicio de energía por parte de Monterrey Gran Centro Comercial P.H.,
le asiste razón a la parte demandante apelante cuando afirma que no resulta aplicable
el límite temporal de 5 meses previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 para
restringir la devolución de las sumas pagadas, por cuanto, en lo que respecta a la
devolución de los pagos de lo no debido por concepto de obligaciones de contenido
tributario, la Sala ha señalado que «el artículo 10 del Decreto 2277 de 2012 previó que
procede la devolución de los pagos indebidos por concepto de obligaciones tributarias, cuando
se presente la correspondiente solicitud de devolución dentro del plazo establecido en el
artículo 11, el cual corresponde al término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido
en el artículo 2536 del Código Civil, es decir, cinco años siguientes al pago de lo no debido»9.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que no solo se puede solicitar la restitución del
pago indebido discutiendo las facturas dentro de los 5 meses siguientes a su
expedición, teniendo en cuenta que como lo ha aclarado la Sección10, «en los casos de
devolución de los pagos de lo no debido no se requiere discutir o modificar la determinación del
tributo correspondiente, sino que el reintegro procede, siempre que la petición se haga dentro
del plazo correspondiente».
Considerando lo expuesto, como en el asunto de la referencia no se discute una
devolución de la contribución de solidaridad por la determinación de la obligación
efectuada por la entidad prestadora del servicio de energía eléctrica conforme a lo
previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, sino porque la demandante no es
sujeto pasivo de la contribución, se advierte que el término con el que contaba la
demandante para solicitar la devolución del pago indebido era de 5 años siguientes al
pago, de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil.
En efecto, se tiene que la demandante radicó la solicitud de no sujeción pasiva de la
contribución el 20 de noviembre de 2018, solicitando la devolución de las sumas
pagadas por tal concepto desde el 1° de enero de 2017. Al evidenciarse que entre la
9 Sentencias de 26 de julio de 2017, exp. 20757, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia de 4 de octubre de
2018, exp. 21292, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 3 de julio de 2020, exp. 24181, MP. Milton Chaves García y 27 de
abril de 2023, exp. 26638, MP. Wilson Ramos Girón.
10 Sentencias de 23 de febrero de 2017, exp. 21314, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto; 8 de febrero de 2018, exp. 21803, MP.
Milton Chaves García; 10 de mayo de 2018, exp. 23248, MP. Milton Chaves García; 4 de octubre de 2018, exp. 21292, MP. Stella
Jeannette Carvajal Basto; 19 de febrero de 2020, exp. 23356, MP. Julio Roberto Piza; 27 mayo de 2021, exp. 24879, MP. Myriam
Stella Gutiérrez Argüello y 27 de abril de 2023, exp. 26638, MP. Wilson Ramos Girón.
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
fecha en la que inició el pago de la contribución -enero de 2017- y la presentación de la
solicitud -noviembre de 2018- no transcurrió un lapso superior a los cinco años previstos
en el ordenamiento jurídico para solicitar el pago de lo no debido, resulta procedente la
devolución de la totalidad de las sumas pagadas desde el 1° de enero de 2017 hasta
la fecha de ejecutoria de la presente providencia, respecto de los contratos objeto de la
solicitud de 20 de noviembre de 2018.
En cuanto al argumento de la parte demandante sobre la cesación del cobro de la
contribución de solidaridad del servicio de energía eléctrica, la Sala advierte que de la
nulidad de los actos demandados no se desprende de manera directa tal
restablecimiento, toda vez que lo estudiado en el proceso de la referencia versa sobre
la sujeción pasiva de la contribución y la respectiva devolución de las sumas pagadas
por tal concepto.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia en el sentido de
declarar la nulidad de los actos demandados, y ordenar a EPM, a título de
restablecimiento del derecho, realizar a favor de Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
la devolución de las sumas pagadas por concepto de contribución de solidaridad del
servicio de energía eléctrica desde el 1° de enero de 2017 hasta la fecha de ejecutoria
de la presente providencia, respecto de los contratos objeto de la solicitud de 20 de
noviembre de 2018.
Condena en costas
De conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 365 del CGP, aplicable por
remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201111, y teniendo en cuenta lo
dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 de 28 de noviembre de 2025, procede la
condena en costas en segunda instancia a la parte demandada, toda vez que se
resolvió desfavorablemente el recurso de apelación. Al efecto, se tasan las agencias en
derecho en un (1) SMMLV. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo
incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas
en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley
FALLA
1. Modificar la sentencia de 16 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión. En su lugar:
«Primero: Declarar la nulidad de los Oficios 156SE-20180130151263 de 23 de
noviembre de 2018, 0156SE-20180130159114 de 11 de diciembre de 2018 y
0156ER-20190130003691 de 11 de enero de 2019, proferidos por Empresas
Públicas de Medellín E.S.P.
Segundo: Declarar que Monterrey Gran Centro Comercial P.H. no es sujeto
pasivo de la contribución de solidaridad del servicio público de energía sobre
las actividades propias de su objeto social conforme al artículo 33 de la Ley 675
de 2001 en concordancia con el artículo 89 de la Ley 142 de 1994.
11 «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la
condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
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Radicado: 05001-23-33-000-2019-01280-01 (30314)
Demandante: Monterrey Gran Centro Comercial P.H.
Tercero: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a Empresas
Públicas de Medellín E.S.P. devolver a favor de Monterrey Gran Centro
Comercial P.H. las sumas pagadas por este concepto desde el 1° de enero de
2017 hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, conforme la parte
motiva de esta providencia.
Cuarto: Sin costas»
2. Condenar en costas a la demandada en esta instancia. En consecuencia, ordenar
al Tribunal tramitar al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva
de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Salvo voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020190128001/885818D115FF35F7684C1118F2985EC58ECDB737DBD1658D21996FD1D27A3F41/2

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