Naturaleza salarial y sanción fiscal – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01392-01 (30734)
Demandante: Seguridad el Castillo Ltda.
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
Temas: Contribuciones al Sistema de la Protección Social – año 2013.
Pagos que integran el IBC – Bonificaciones. Artículo 30 de la Ley
1393 de 2010 – Límite del 40%. Valoración probatoria. Sanción
por inexactitud.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y
demandada contra la sentencia de 15 de septiembre de 2025, proferida por el
Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Oralidad, que resolvió:
“Primero: Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. RDO-2016-00265 del 15 de
abril de 2016 y de la Resolución No. RDC-2017-00074 del 23 de marzo de 2017,
proferidas por la UGPP, en cuanto a la determinación de aportes y la sanción por
inexactitud derivados de la incorrecta aplicación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010,
conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Ordenar, a título de restablecimiento del derecho, a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
(UGPP) que, dentro del término de ley, practique una nueva liquidación de los aportes
a cargo de la sociedad Seguridad El Castillo LTDA para el periodo fiscalizado (año
2013), atendiendo los siguientes parámetros:
Deberá excluir de la base para el cálculo del límite del 40% de que trata el artículo 30
de la Ley 1393 de 2010, aquellos pagos que, por su naturaleza, no tienen carácter
remunerativo, tales como los auxilios de alimentación, movilidad, vivienda y similares,
que buscan proporcionar medios al trabajador para desempeñar sus funciones.
Una vez determinada la nueva base de aportes adeudada, deberá reliquidar la sanción
por inexactitud de manera proporcional, aplicándola únicamente sobre los ajustes que
se mantengan en firme.
Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia.”
ANTECEDENTES
Previa expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir 665 de 30 de julio
de 20151 y su respectiva respuesta, la Subdirección de Determinación de
1 Samai, índice 5. 40ED_1CD2FOLI_1CD2FOLIO28rar(.rar) NroActua 5. 4. UGPP – DECLARAR O CORREGIR.pdf.
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Radicación: 05001-23-33-000-2018-01392-01 (30734)
Demandante: Seguridad el Castillo LTDA.
Obligaciones de la UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO-2016-002652 por mora
e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos a los Subsistemas de la Protección
Social en salud, pensión, ARL, régimen de subsidio familiar, SENA e ICBF por los
periodos comprendidos de enero a diciembre de 2013, por la suma de $198.891.700
e impuso sanción por inexactitud por $119.268.060.
El 22 de junio de 20163, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra
la liquidación oficial, decidido mediante la Resolución RDC-2017-00074 de 23 de
marzo de 20174, por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, en el sentido de
modificar el acto recurrido, para disminuir la suma de aportes liquidada y fijarla en
$103.199.700 y reducir la sanción por inexactitud impuesta a la sociedad, fijándola
en $61.860.180. Lo anterior, con fundamento en la aceptación de la existencia de
acuerdos de exclusión salarial evidenciados en los contratos aportados por el
empleador.
DEMANDA
La sociedad Seguridad el Castillo Ltda., a través de apoderada, en ejercicio del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes
pretensiones:
“Primera; Que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución N° RDC-2017-
00074 del 23 de Marzo de 2017, por la cual se resuelve recurso de reconsideración
interpuesto contra Resolución N°. RDO -2016 – 00265 de 15 de Abril de 2016, por la
cual se profirió Liquidación oficial a Seguridad El Castillo Limitada con NIT. 900.399.945,
por no pago e inexactitud en autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la
protección Social, por los periodos comprendidos entre el 01/01/2013 al 31/12/2013, y
se sanciona por inexactitud por los periodos 01/01/2013 al 31/12/2013, por la suma de
(…) ($103.199.700), por mora e inexactitud y por concepto de sanción por inexactitud,
la suma de (…) ($61.860.180)
Segunda: Que como consecuencia de lo anterior y a título de Restablecimiento del
Derecho, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP), expida un nuevo Acto Administrativo en el
cual reduzca parcial o totalmente la sanción actual impuesta a Seguridad El Castillo
Limitada, teniendo en cuenta el acervo probatorio allegado a esta demanda.
Tercera: Que al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrative, se condene en costas a la parte
demandada.”
Invocó como normas vulneradas los artículos 53 de la Constitución Política; 30 de
la Ley 1393 de 2010; 15 de la Ley 50 de 1990 y 128 y 132 de la Ley 2663 de 1950,
y como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
La UGPP desconoció los contratos aportados en el trámite administrativo, los
cuales dan cuenta de la naturaleza no salarial del concepto de bonificaciones en
las cláusulas cuarta y décima séptima, lesionando económicamente al aportante ya
que la reducción de aportes y sanción aplicada en la resolución que resolvió el
recurso de reconsideración debió ser aplicada a la totalidad de los trabajadores
fiscalizados por la entidad por el año 2013.
2 Samai, índice 5. 40ED_1CD2FOLI_1CD2FOLIO28rar(.rar) NroActua 5. 6. LIQUIDACIÓN OFICIAL (1).pdf.
3 Samai, índice 5. 40ED_1CD2FOLI_1CD2FOLIO28rar(.rar) NroActua 5. 7. CASTILLO – RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.pdf.
4 Samai, índice 5. 43ED_1CDFOLIO_1CDFOLIO50rar(.rar) NroActua 5. 3- RESOLUCION.pdf.
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La sanción por inexactitud es improcedente toda vez que no se incurrió en alguna
conducta señalada en el artículo 647 del ET.
Los actos expedidos por la UGPP incurren en falsa motivación ya que no son
congruentes en el sentido que se reconoce las cláusulas de desalarización
estipuladas en el contrato laboral y la no habitualidad de los pagos ya que estos se
realizaron por mera liberalidad del empleador, pero continúa persistiendo la
inexactitud.
La sociedad para el año 2013, estipuló las condiciones básicas de trabajo y excluyo
los rubros «bonificaciones» del factor salarial, fundamentado en las normas que
soportan estos conceptos, sin vulnerar ni desmejorar las condiciones laborales de
sus trabajadores.
Finalmente, sobre las vacaciones -disfrutadas en tiempo, compensadas en dinero o por
liquidación del contrato de trabajo- sostuvo que corresponden a un descanso remunerado
de 15 días hábiles consecutivos por un año de servicios cumplido, y no se incluyen
para la liquidación de las prestaciones sociales, ni para los aportes a salud, pensión
y ARL, toda vez que no constituyen factor salarial; mientras que para efectos de la
liquidación de las contribuciones parafiscales -ICBF, SENA y CCF-, se entiende por
nómina mensual la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes
elementos integrantes del salario y, además, los verificados por descansos
remunerados de ley, convencionales y contractuales. Sin embargo, la UGPP
calculó aportes de vacaciones en salud y pensión en algunos empleados, lo cual
aumenta el monto de cotización en estos subsistemas, persistiendo así una
determinación que no es real.
OPOSICIÓN
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los
siguientes argumentos:
La entidad si valoró el material probatorio allegado a la actuación administrativa
respetando las cláusulas de desalarización acordadas por el demandante en los
contratos suscritos con sus trabajadores, aspecto que incluso fue extendido para
aquellos trabajadores que no fue aportado el contrato de trabajo que acreditara la
existencia de esta cláusula, diferente es que sobre estos pagos se haya aplicado lo
dispuesto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, que establece que los pagos
laborales de los trabajadores particulares que no constituyen salario no pueden
superar el 40% del total de la remuneración, para determinar el IBC a los
subsistemas de la Protección Social.
La demandante no allegó la totalidad de pruebas que pretendía hacer valer y que
ahora adjunta con la demanda por lo que no puede pretender que se hiciera
extensivo el análisis de la entidad a la totalidad de trabajadores, pues era su deber
haber aportado las pruebas en cualquiera de las oportunidades del trámite
administrativo para establecer la existencia o no de los pactos de desalarización y
desvirtuar las glosas hechas en relación con la mora e inexactitud en la
autoliquidación del pago de los aportes, sin embargo no lo hizo así.
Para el caso de la UGPP la sanción por inexactitud está prevista en el numeral 1
del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 314 de la Ley
1819 de 2016, y esta procede cuando se configura el hecho sancionable de haber
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incurrido en inexactitud en el pago de los aportes al sistema de la protección social
en la vigencia fiscalizada, por lo que no hay lugar a remitirse al artículo 647 del ET.
La UGPP no incurrió en falsa motivación dado que los actos están sustentados en
hechos, pruebas y normas aplicables al caso y con los cuales se determinó que el
aportante incurrió en mora e inexactitud en la autoliquidación y pago de los aportes,
situación que no fue desvirtuada en el trámite administrativo.
Se presentaron casos en los cuales el aportante allegó los contratos de
desalarización con lo cual se acreditó la naturaleza no salarial de la bonificación,
procediendo el ajuste de disminución más no desaparición dado que los pagos no
salariales superaron el límite del 40% de los pagos salariales, cuyo excedente se
incluyó en el IBC para pagar los aportes al Sistema de la Protección Social en salud,
pensión y riesgos laborales.
La liquidación oficial tiene como causa el hecho de no efectuar los aportes al
Sistema de la Protección Social en debida forma, ya que no se registró pago
respecto de algunos trabajadores por el periodo enero a diciembre de 2013 y el no
incluir en el IBC pagos constitutivos de salario o por haber realizado cotizaciones
sobre IBC inferiores a los registrados en nómina como ese encuentra discriminado
trabajador por trabajador en el archivo Excel o SQL.
Sobre las vacaciones, la jurisprudencia deja claro que la compensación en dinero
por estas reconocidas en cualquier momento de la relación laboral o al final de la
misma, si forma parte del IBC para calcular el pago de los aportes parafiscales al
SENA, ICBF y cajas de compensación.
Finalmente, se opuso a las pruebas documentales que la demandante aportó con
la demanda respecto de algunos trabajadores, toda vez que no fueron aportadas al
proceso de fiscalización y hacerlo en esta instancia judicial resulta extemporáneo y
además violatorio del derecho al debido proceso y de defensa de la entidad.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Oralidad, declaró la nulidad
parcial de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho ordenó
a la UGPP practicar una nueva liquidación de los aportes de la demandante para el
periodo 2013, donde excluya de la base para el cálculo del límite del 40%, aquellos
pagos que no tienen carácter remunerativo, y a su vez reliquidar la sanción por
inexactitud. Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones:
No se presenta falsa motivación en los actos demandados pues estos tuvieron una
motivación clara, expresa y congruente. En la actuación administrativa la UGPP
valoró las pruebas y aceptó que, en virtud de los acuerdos contractuales y la no
habitualidad, las bonificaciones no tenían carácter salarial. Sin embargo, aplicó el
artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, que impone un límite a los pagos no salariales
para efectos de la liquidación de aportes a seguridad social.
En relación con las vacaciones, indicó que el Consejo de Estado ha reiterado que
de conformidad con los artículos 17 de la Ley 21 de 1982 y 70 del Decreto 806 de
1998, los descansos remunerados y las vacaciones forman parte del IBC para fines
parafiscales, además que la compensación en dinero -ya sea durante o al finalizar
la relación laboral- conserva la naturaleza de descanso remunerado y no se
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convierte en indemnización. Con base en las citadas normas, la UGPP señaló de
que uno de los motivos por los cuales persistían los ajustes era la incorrecta
liquidación de aportes sobre vacaciones, y al no haber la sociedad desvirtuado con
pruebas que su liquidación sí se ajustó a estas reglas especiales, la actuación de
la administración se presume legal.
De acuerdo con el Consejo de Estado, si el pago no constituye salario en atención
a que no retribuye el servicio prestado por el trabajador, éste no podrá integrar el
IBC, ni estar sometido a límite legal algún, ya que el propósito del artículo 30 de la
Ley 1393 de 2010 no fue gravar herramientas de trabajo o gastos operativos, sino
frenar la erosión de la base de aportes causada por la «desalarización» de pagos
que sí son remunerativos.
En ese sentido, las bonificaciones otorgadas por Seguridad El Castillo LTDA por
conceptos de «restaurante, educación, recreación, movilidad, vivienda» son de la misma
naturaleza no remunerativa que aquellas analizadas por el Consejo de Estado en
las sentencias referidas. Por consiguiente, la actuación de la UGPP al incluirlas en
la base para el cálculo del 40% fue una indebida aplicación de la norma. Por tanto,
contraviene la interpretación fijada por el Consejo de Estado, pues sometió a un
límite legal a unos pagos que, por su naturaleza, están completamente excluidos
de la base de cotización.
Teniendo en cuenta que prosperó el cargo principal relacionado con la indebida
inclusión de pagos no remunerativos en el cálculo del límite del 40%, la base de la
inexactitud determinada por la UGPP se reduce y esta debe disminuirse
proporcionalmente a los ajustes que se declaren improcedentes.
No procede la condena en costas teniendo en cuenta que no está acreditada su
causación.
RECURSOS DE APELACIÓN
La demandada solicitó revocar la sentencia del Tribunal y, en su lugar, negar las
pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:
El a quo incurrió en error de derecho al indicar que las bonificaciones otorgadas por
la demandante a sus trabajadores por concepto de restaurante, educación,
recreación, movilidad y vivienda no podían incluirse dentro de la base gravable
sujeta al límite del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, toda vez
que dicha disposición establece que los pagos laborales no constitutivos de salario
de los trabajadores particulares no puede ser superior al 40% del total de la
remuneración, sin distinguir entre pagos no salariales remunerativos o no
remunerativos, sino que comprende la totalidad de aquellos emolumentos que bajo
cualquier denominación las partes de la relación laboral acuerden excluir de la base
salarial.
Para dar cumplimiento al artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, al momento de
efectuar la liquidación y pago de aportes a la seguridad social, el empleador debe
verificar que los pagos no constitutivos de salario, en los términos del artículo 128
del Código Sustantivo del Trabajo, no superen el tope del 40% del total de la
remuneración.
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Dentro del archivo en formato Excel el cual hace parte integral de la Resolución
RDC-2017-00074 de 23 de marzo de 2017, en la columna AY «Observaciones», se
destacan tres registros: «Desaparece ajuste, validación clausula no salarial», «Persiste
ajuste, aportante no allega contrato para validar clausula no salarial, validación
habitualidad, aportante no incluyo en el IBC la totalidad de los pagos salariales» y
«Disminuye ajuste, validación clausula no salarial, aportante no incluyo en el IBC la
totalidad de los pagos salariales». Estos registros corresponden al caso específico de
cada uno de los trabajadores de la sociedad demandante en donde a través de los
medios probatorios idóneos se llegó al convencimiento de la obligación. Este mismo
ejercicio se realizó en la liquidación oficial respecto de las pruebas obrantes en el
expediente en el momento de su expedición.
El pacto de «desalarización» debe estar plenamente probado por cualquiera de los
medios de prueba pertinentes, por ello la entidad solo en aquellos casos en los
cuales se soportó los valores adjuntando los contratos correspondientes, realizó el
ajuste o la disminución de los valores inicialmente determinados.
La demandante solicitó revocar la sentencia del Tribunal, con fundamento en los
siguientes argumentos:
Tanto el tribunal como la UGPP incurrieron en omisión probatoria, por cuanto
desconocieron los contratos laborales aportados en los que se estipula
expresamente en las cláusulas cuarta y séptima la exclusión salarial de las
bonificaciones y su naturaleza no salarial, amparada en el artículo 53 de la
Constitución Política, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y el artículo 15 de la Ley
50 de 1990.
Teniendo en cuenta los contratos laborales la UGPP redujo el monto de aportes
determinado entre el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial,
con el argumento que:
“los conceptos anteriormente relacionados, no se constituyen como contraprestación
del servicio, sino que gozan de la calidad de pagos no constitutivos de salario y de
conformidad con lo establecido en el Artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, en aquellos
casos que los pagos no constitutivos de salario superaron el 40% del total de la
remuneración, el monto que excede ese porcentaje fue incluido en el IBC de los
trabajadores», y entre la liquidación oficial y la resolución que resuelve el recurso
de reconsideración, indicando que «se acredita en esta instancia la existencia del
acuerdo de exclusión salarial en virtud de los dispuesto en el artículo 128 del CST. En
igual sentido, respecto de los trabajadores que no fue aportado el contrato de trabajo,
se efectuó un análisis de la periodicidad a efectos de establecer la habitualidad del pago,
pues se indica por el aportante que estos son pagos de mera liberalidad; dando como
resultado que una vez confrontada la nómina y la PILA , para los trabajadores que el
pago fue efectuado de forma ocasional, estos es, dos o treces veces, sin ser superior a
la mitad de periodo investigado durante la vigencia fiscalizada ente corresponde a un
pago no salarial. Permitiendo establecer a esta dirección que la Bonificación no tiene
carácter de pago salarial otorgado por la subdirección de Determinación de
Obligaciones Parafiscales.”
La UGPP se contradice toda vez que reconoció parcialmente la naturaleza no
salarial de los pagos reduciendo el monto inicial, pero mantuvo de forma
incongruente el ajuste en otros casos idénticos. Adicionalmente, se avaló un trato
desigual a trabajadores bajo condiciones contractuales iguales lo que contraría el
artículo 53 de la Constitución Política.
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Se desconoció el artículo 647 del ET, por cuanto la sanción por inexactitud exige
una conducta dolosa o culposa por parte del aportante, y en el presente caso existió
plena diligencia de información desde el inicio del trámite administrativo, lo que
excluye una conducta sancionable.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
El recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada se
admitió mediante auto de 6 de abril de 20265, sin tener pronunciamiento alguno al
respecto. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP en contra
de la demandante, mediante los cuales se determinó inexactitud y omisión en los
aportes al SSSI, en el periodo comprendido entre enero a diciembre del año 2013 e
impuso sanción.
En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes
demandante y demandada, corresponde establecer: i) si los pagos de las
bonificaciones por conceptos de «restaurante, educación, recreación, movilidad,
vivienda» otorgados por Seguridad El Castillo LTDA, constituyen o no salario, y en
esa medida, si debe aplicarse la limitante de que trata el artículo 30 de la Ley 1393
de 2010; ii) si el Tribunal incurrió en omisión y/o indebida valoración probatoria
respecto de los medios de convicción aportados para acreditar la naturaleza no
salarial de los pagos efectuados, y iii) si había lugar a la imposición de la sanción
por inexactitud.
De manera preliminar, la Sala advierte que no se pronunciará sobre la liquidación
de aportes durante las vacaciones, toda vez que dicho cargo no fue objeto de
apelación por parte de la demandante, por lo tanto, se entiende que la actora no
tiene reproche alguno sobre el particular, y por lo mismo, no será objeto de análisis
en esta instancia. De este modo, se mantiene el ajuste determinado por la UGPP.
Aplicación del límite del 40% a los pagos no salariales (artículo 30, Ley 1393
de 2010)
La UGPP en el recurso de apelación señaló que el a quo erró al indicar que las
bonificaciones otorgadas por la demandante a sus trabajadores por concepto de
restaurante, educación, recreación, movilidad y vivienda no podían incluirse dentro
de la base gravable sujeta al límite del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393
de 2010, toda vez que dicha disposición establece que los pagos laborales no
constitutivos de salario de los trabajadores particulares no puede ser superior al
40% del total de la remuneración, sin distinguir entre pagos no salariales
remunerativos o no remunerativos, sino que comprende la totalidad de aquellos
emolumentos que bajo cualquier denominación las partes de la relación laboral
acuerden excluir de la base salarial.
Del contenido de los actos administrativos demandados y de la contestación de la
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demanda, la Sala advierte que la discusión de la UGPP no se centró en si los pagos
denominados bonificaciones, dentro del cuales se encuentran los conceptos de
«restaurante, educación, recreación, movilidad y vivienda», eran o no salariales,
pues la propia entidad reconoció que no tenían carácter salarial, pero a su juicio,
están sometidos al límite del 40% que prevé el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
Es de resaltar que no todo lo recibido por el trabajador hace parte del ingreso base
de cotización para los aportes al sistema de la protección social, pues solo lo que
constituye salario y que tiene esa naturaleza según el artículo 127 del CST, integrará
el IBC, mientras lo que no tiene ese carácter en los términos del artículo 128 ibídem
no hace parte de la base, tesis concretada en la sentencia de unificación de 9 de
diciembre de 20216, en la que se consideró que:
“Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones, es necesario precisar
aquellos factores constitutivos de salario, según los términos del CST y los que
no lo son y, que, por tanto, no hacen parte del IBC de aportes.
Según el artículo 127 del CST, constituye salario (…)
El texto original del artículo 128 del CST señalaba los siguientes pagos hechos
al trabajador como no constitutivos de salario (…)
Los anteriores pagos no son ingreso base de cotización de aportes porque, en
esencia, no son salario, de acuerdo con las normas laborales, pues no
retribuyen el trabajo del empleado.”
En la misma sentencia de unificación se señaló el alcance del límite del 40% previsto
en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, en los siguientes términos:
“Al igual que lo propendido por el Ejecutivo con el artículo 9 del Decreto 129 de
2010, con el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, el legislador buscó “frenar la
erosión de la base de cotización generada en la posibilidad de pactar
remuneraciones que no se computen como factor salarial7”. Para ello estableció
que aquellos pagos al trabajador que por pacto entre las partes se excluyen del
IBC, no pueden superar el 40% del total de la remuneración, para determinar
los aportes al sistema general de pensiones y al régimen contributivo de salud.
Así, el propósito del legislador, como el del Ejecutivo en su momento, no fue
incluir en el ingreso base de cotización, pagos que, por su esencia o naturaleza,
no son constitutivos de salario, sino, establecer una limitante a la desalarización
que se venía pactando entre empleadores y trabajadores al amparo de los
artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996 y que erosionaba la base de
aportes al Sistema de Seguridad Social. En estos eventos, los aportes se
calcularán sobre todos aquellos factores que constituyen salario,
independientemente de la denominación que se les dé (art. 127 CST-
contraprestación del servicio) y, además, los que las partes de la relación laboral
pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda el límite del 40% del
total de la remuneración.”
Lo anterior se concretó en las reglas de unificación enunciadas en los numerales 1
y 3 de la citada sentencia, conforme con las cuales:
“1. El IBC de los aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de
6 Exp. 25185, M.P. Milton Chaves García.
7 Exposición de motivos del proyecto de ley 280 de 2010 (Cámara), que se convirtió en la Ley 1393 de 2010. Puede consultarse
en la Gaceta del Congreso 128 del 20 de abril de 2010.
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pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores
constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los
que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al
empleador.
[…]
3. El pacto de “desalarización” no puede exceder el límite previsto en el artículo
30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, el 40% del total de la remuneración. En
estos eventos, los aportes se calcularán sobre todos aquellos factores que
constituyen salario, independientemente de la denominación que se les dé (art.
127 CST – contraprestación del servicio) y, además, los factores que las partes
de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda
el límite del 40% del total de la remuneración.”
En este caso, la UGPP tuvo como no salariales los pagos denominados
bonificaciones, dentro del cuales se encuentran los conceptos de «restaurante,
educación, recreación, movilidad y vivienda», que según afirma la demandante y
reconoce expresamente la entidad en el recurso de reconsideración, no retribuyen
el servicio y no son pagados de forma habitual.
Pese a lo anterior, la entidad tuvo en cuenta los citados pagos para el cálculo del
tope legal del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, proceder que
a juicio de la Sala no se ajusta a las previsiones sobre la materia, pues va en contra
de la legislación laboral -art. 128 del CST- y en lo que establece la sentencia de
unificación mencionada anteriormente -regla 1-. Ello, porque si el pago no constituye
salario en atención a que no retribuye el servicio prestado por el trabajador, éste no
podrá integrar el IBC, ni estar sometido a límite legal alguno.
Por lo expuesto, para la Sala, los pagos denominados bonificaciones, dentro del
cuales se encuentran los conceptos de «restaurante, educación, recreación,
movilidad y vivienda», no integran la base gravable y tampoco están sujetos al
referido límite, como lo señaló el Tribunal en la sentencia de primera instancia.
Ahora, en relación con el argumento de la UGPP que sostiene que el pacto de
«desalarización» debe estar plenamente probado por cualquiera de los medios de
prueba pertinentes, se precisa que, si bien la parte demandante tiene el deber de
probar dicho acuerdo contractual para efectos de determinar los conceptos
desalarizados, esta no es una circunstancia que haga parte de este debate. En el
caso particular una estipulación de cláusulas de desalarización en los contratos no
fueron determinantes para la liquidación de los ajustes en los actos demandados,
ya que la entidad reconoció el carácter no salarial de los pagos efectuados por
Seguridad el Castillo tanto para los trabajadores respecto de los cuales se aportó
el contrato como para los que no se aportó tal documento, al punto que sobre estos
últimos realiza de igual forma ajustes en la liquidación del IBC luego de efectuar el
análisis de la periodicidad y habitualidad de los pagos denominados bonificaciones;
aspecto diferente es que tal como lo afirma la misma demandada, en los casos de
los trabajadores en los que el ajuste se mantuvo, se dio porque las bonificaciones
que «no tienen carácter de pago salarial» sobrepasaron el límite del 40% del total
de la remuneración previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, situación que
resulta contraria a lo dispuesto por esta Corporación en las citadas reglas de
unificación.
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De igual forma, lo anterior se puede evidenciar de manera clara en la resolución
que resolvió el recurso de reconsideración, en el cual la UGPP señaló que «En igual
sentido, respecto de los trabajadores que no fue aportado el contrato de trabajo, se efectuó
un análisis de la periodicidad a efectos de establecer la habitualidad del pago, pues se
indica por el aportante que estos son pagos de mera liberalidad; dando como resultado que
una vez confrontada la nómina y la PILA , para los trabajadores que el pago fue efectuado
de forma ocasional, estos es, dos o treces veces, sin ser superior a la mitad de periodo
investigado durante la vigencia fiscalizada corresponde a un pago no salarial. Permitiendo
establecer a esta dirección que la Bonificación no tiene carácter de pago salarial otorgado
por la subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales.»
Por lo anterior, no prospera el recurso de apelación formulado por la UGPP.
Valoración probatoria
La demandante en el recurso de apelación sostuvo que tanto el Tribunal como la
UGPP incurrieron en omisión probatoria, por cuanto desconocieron los contratos
laborales aportados en los que se estipula expresamente en las cláusulas cuarta y
séptima la exclusión salarial de las bonificaciones y su naturaleza no salarial,
amparada en el artículo 53 de la Constitución Política, el artículo 30 de la Ley 1393
de 2010 y el artículo 15 de la Ley 50 de 1990.
Frente a lo anterior, la Sala advierte que no le asiste razón a la demandante, toda
vez que la UGPP valoró los contratos aportados en el trámite administrativo, al
punto que por tal valoración la entidad redujo el monto de los aportes determinados
inicialmente en el requerimiento para declarar y/o corregir y luego los determinados
en la liquidación oficial, con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración,
como lo afirma el mismo demandante y corrobora la parte demandada al exponer
que las observaciones indicadas en el trámite administrativo corresponden al caso
específico de cada uno de los trabajadores de la sociedad demandante en donde
a través de los medios probatorios idóneos se llegó al convencimiento de la
obligación determinada.
Ahora, en relación con el argumento de la parte demandante en el que afirma que
la UGPP se contradice toda vez que reconoció parcialmente la naturaleza no salarial
de los pagos reduciendo el monto inicial, pero mantuvo de forma incongruente el
ajuste en otros casos idénticos, dando un trato desigual a trabajadores bajo las
mismas condiciones, la Sala advierte que la apelante no efectuó la correlación
necesaria para individualizar los casos en los que se habría configurado la
irregularidad alegadas. Se destaca que no corresponde hacer en esta instancia un
análisis sobre la totalidad de los trabajadores de Seguridad el Castillo Ltda. para los
diferentes subsistemas, puesto que solo es procedente conocer de los reparos
concretos formulados contra la decisión de primera instancia.
En ese sentido, la Sección8 ha reiterado el pronunciamiento de esta Corporación
según el cual:
“(…) se desconoce el hecho que se ha abierto una instancia procesal diferente,
promovida por las propias partes (o una de ellas, como en este caso), para que el
superior “revise la providencia del inferior y corrija sus errores” -y no para que se
pronuncie de nuevo sobre la totalidad de la causa-. De ahí ́ que se pueda calificar de
defectuoso e insuficiente, en tanto desconoce que la impugnación parte de la base,
8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 8 de septiembre de 2022, exp. 25958. MP. Myriam Stella Gutiérrez
Argüello; reiterada en la sentencia de 14 de mayo de 2026, exp. 29165, MP. Luis Antonio Rodríguez Montaño.
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señalada por igual por la legislación y la jurisprudencia e impuesta por el mandato
constitucional de garantía del debido proceso, de una exposición clara, razonada y
concreta de los motivos de inconformidad del recurrente con la decisión atacada. No
otra es la razón por la cual en esos eventos habitualmente se opta por dar por fallida
la censura intentada y se confirma la decisión apelada”.
Es por lo anterior, que, al no contar con la precisión necesaria para estudiar la
presunta irregularidad por el trato desigual que aplicó la UGPP sobre los
trabajadores de la sociedad demandante, se concluye que no procede el cargo de
apelación.
Sanción por inexactitud
La demandante expuso en el recurso de apelación que se desconoció el artículo
647 del ET, por cuanto la sanción por inexactitud exige una conducta dolosa o
culposa por parte del aportante, y en el presente caso existió plena diligencia de
información desde el inicio del trámite administrativo, lo que excluye una conducta
sancionable.
En los actos enjuiciados, la UGPP impuso la sanción por inexactitud prevista en el
artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 314 de la Ley 1819
de 2016 «60% de la diferencia entre el valor a pagar determinado y el inicialmente
declarado», por la suma de $ 61.860.180.
No obstante, se advierte que en el proceso de la referencia se presentó una
inexactitud que se enmarca dentro de los supuestos establecidos en el artículo 179
de la Ley 1607 de 2012, toda vez que, si bien se accede a declarar improcedentes
los ajustes relacionados con la determinación del IBC por la aplicación del límite del
40% a los pagos no salariales, se mantienen los valores determinados por la UGPP
sobre los aportes de las vacaciones, por lo que procede la sanción por inexactitud
impuesta.
Por lo tanto, no prospera el cargo de apelación relacionado con la sanción por
inexactitud. Sin embargo, la misma se deberá disminuir de forma proporcional a los
aportes que en esta providencia se declararon como improcedentes, tal como lo
señaló el a quo.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de 15 de septiembre de 2025,
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Oralidad, que
dispuso declarar la nulidad parcial de los actos acusados.
Condena en costas
De conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 de la Ley 1564 de
20129, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201110, y
teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre
de 2025, en los casos en los que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá
9 «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la
condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que
conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una
parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes. En este sentido, y conforme a la
discrecionalidad que confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare
la nulidad parcial de los actos administrativos demandados».
10 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la
condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
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abstenerse de condenar en costas. En consecuencia, dado que en esta instancia
se confirma la sentencia del a quo que accedió parcialmente a las pretensiones de
la demanda, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia de 15 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Oralidad.
2. Sin condena en costas en esta instancia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al tribunal de origen.
Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Aclara voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Aclara voto
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020180139201/83DAECC2AA212B98B090344E1840ED104D952FFCDAD512F48756D45B8FD44307/2

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