Legalidad auto incidente desacato – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 54001-23-33-000-2026-00153-01
Demandante ERIKA YURLEI RODRÍGUEZ CAICEDO
Demandada JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DE CÚCUTA
Temas Acción de tutela contra providencia dictada en incidente de desacato.
Defecto fáctico. Desconocimiento del precedente. Violación directa de
la Constitución. Víctima del conflicto armado. Pago indemnización
administrativa. Finalidad método técnico de priorización.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Erika Yurlei Rodríguez
Caicedo contra el fallo de tutela de 18 de junio de 2026, proferido por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander que dispuso lo siguiente:
«PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora
ERIKA YURLEI RODRÍGUEZ CAICEDO, contra el Juzgado Trece Administrativo del Circuito
de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 3 de junio de 2026, la señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo interpuso acción
de tutela, en nombre propio, contra el Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad
y no discriminación, dignidad humana y acceso a la administración de justicia.
La vulneración de sus garantías constitucionales la atribuye al auto de 13 de mayo
de 2026, proferido en el incidente de desacato de tutela con radicado 54001-33-33-
013-2026-00058-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERO: Que se admita la presente queja disciplinaria.
SEGUNDO: Que se evalúe la eventual existencia de irregularidades funcionales relacionadas
con el control del cumplimiento del fallo de tutela identificado con radicado 54-001-33-33-
013-2026-00058-00.
TERCERO: Que se verifique si la actuación judicial observó: el precedente constitucional
aplicable; los deberes funcionales previstos en la Ley 270 de 1996; y los estándares de control
material exigibles en materia de tutela.
CUARTO: Que se analice si existió valoración suficiente de: las pruebas allegadas; los
memoriales presentados por la accionante; y las inconsistencias advertidas respecto de la
respuesta emitida por la UARIV.
QUINTO: Que se adelanten las actuaciones que en derecho correspondan.
SEXTO: Que se verifique específicamente si las observaciones relacionadas con la ausencia
de trazabilidad del Método Técnico de Priorización, los casos comparables de víctimas
indemnizadas y las solicitudes probatorias formuladas por la accionante fueron objeto de
valoración material suficiente dentro del trámite incidental de desacato».
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Demandante: Erika Yurlei Rodríguez Caicedo
2. Hechos
Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes:
2.1. El 3 de febrero de 2026, la señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo radicó
derecho de petición ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas (en adelante UARIV), en el que solicitó asistencia inmediata y la
priorización de la indemnización administrativa.
2.2. La señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo interpuso acción de tutela contra
UARIV por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo
vital, petición, dignidad humana, a la vida y a la salud. Solicitó el
reconocimiento de las ayudas humanitarias y el pago de la indemnización
administrativa como víctima del conflicto.
Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Trece Administrativo Oral
de Cúcuta, bajo el radicado 54001-33-33-013-2026-00058-00.
2.3. Mediante sentencia de 5 de marzo de 2026, el Juzgado Trece Administrativo
Oral de Cúcuta amparó el derecho de petición de la tutelante y dispuso lo
siguiente:
«SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A
LAS VÍCTIMAS – URIV (sic), para que dentro del término improrrogable de diez (10) días
contados a partir de la notificación de esta decisión, proceda a realizar, en caso de aún no
haberlo hecho, el método técnico de priorización, requiriéndole la documentación que resulte
necesaria a efectos de la práctica del mismo.
A su vez deberá brindar respuesta clara y de fondo a solicitud radicada el 03 de febrero hogaño
a la señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo, en donde contenga al menos los siguientes
aspectos: (i) de acuerdo al número de víctimas que han sido objeto de reconocimiento de
indemnización y les ha sido aplicado el método técnico de priorización, cuál es el turno que
ocupa la señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo (ii) si bien no está obligada la UARIV para
ofrecer una fecha exacta para el desembolso del pago, se informe de manera aproximada,
cuanto tiempo tendrá que esperar para el pago de la indemnización, analizándose el número
promedio de personas indemnizadas por año en cada vigencia, según los recursos
disponibles.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia».
2.4. La señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo impugnó la providencia de primera
instancia.
2.5. En fallo de 21 de abril de 2026, el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander confirmó la sentencia de primera instancia.
2.6. La señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo presentó incidente de desacato,
por considerar que UARIV no había acatado la orden de tutela.
2.7. En auto de 13 de mayo de 2026, el Juzgado Trece Administrativo Oral de
Cúcuta se abstuvo de imponer sanción, puesto que UARIV acreditó haber
otorgado una respuesta en relación al proceso de pago de indemnización
administrativa de la accionante.
Allí se le informó a la accionante que el 27 de abril de 2026 se expidió la
Resolución 04102019-2681788, en la cual se reconoció la indemnización
administrativa por desplazamiento forzado y se dispuso la aplicación del
método técnico de priorización para su entrega.
La entidad le explicó a la peticionaria que, al no acreditarse una situación de
urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, el pago se encontraba
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condicionado al resultado de dicho método y a la disponibilidad presupuestal.
Por ende, no era posible asignar turnos o fechas ciertas de pago.
Teniendo en cuenta la respuesta otorgada y la gestión hecha sobre el
reconocimiento de la indemnización administrativa, el Juzgado consideró que
no había lugar a imponer sanción alguna por desacato.
Explicó que la Corte Constitucional ha fijado una línea jurisprudencial definida,
en el sentido de que tal sanción no tiene una finalidad punitiva, sino que se
busca, simplemente, lograr el cumplimiento de la orden tutelar. En
consecuencia, si el juez advierte una correcta gestión por parte de la entidad
incidentada debe abstenerse de imponer sanción.
3. Fundamentos de la acción
Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que en el auto de 13
de mayo de 2026, mediante el cual el Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta
se abstuvo de imponer sanción, tal autoridad judicial incurrió en defecto fáctico,
desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por las
razones que a continuación se expondrán.
3.1. Defecto fáctico: la accionante consideró que el Juzgado ignoró elementos
determinantes, como la orden concreta impartida en la sentencia, el
incumplimiento del término judicial, el contenido incompleto de la Resolución
del 27 de abril de 2026, la ausencia absoluta de plazo aproximado de pago, el
contenido del artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019 y la jurisprudencia
constitucional aplicable.
La autoridad judicial asumió erradamente que reconocer administrativamente
una indemnización equivalía automáticamente al cumplimiento integral de la
orden constitucional. No es así, puesto que el mandato impartido por los jueces
de tutela no se limitaba al reconocimiento de tal derecho, sino que exigía
otorgar información sustancial y útil sobre el tiempo de espera para satisfacer
ese derecho.
3.2. Desconocimiento del precedente: la tutelante aseguró que el Juzgado no
tuvo en cuenta la jurisprudencia constitucional obligatoria, especialmente la
desarrollada en las sentencias SU-034 de 2018 y T-041 de 2025 de la Corte
Constitucional. Conforme lo ha explicado esta última corporación, UARIV sí
puede y debe suministrar los tiempos aproximados para el pago de
indemnizaciones. Agregó que en la sentencia T-041 de 2025 se dispuso que
las respuestas evasivas o ambiguas de la UARIV vulneran derechos
fundamentales.
3.3. Violación directa de la Constitución: se transgredieron los artículos 1, 2,
13, 29, 86, 228 y 229 superiores, el principio de dignidad humana y la
prevalencia del derecho sustancial. La decisión terminó avalando prácticas
institucionales sistemáticas que perpetúan la incertidumbre de las víctimas del
conflicto armado frente al restablecimiento de sus derechos.
3.4. Asimismo, la accionante sostuvo que se desconocieron los principios de
congruencia, de intangibilidad, cumplimiento integral del fallo, seguridad
jurídica y confianza legítima; y que el juez se apartó de sus facultades
oficiosas.
De otro lado, sostuvo que debía remitirse copias a la Comisión Seccional de
Disciplina Judicial, con el fin de que se evalúe y califique la actuación
desplegada por el despacho judicial de primera instancia dentro del desacato.
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Además, consideró que dicha actuación debe ser tenida en cuenta dentro de
los procesos de evaluación y calificación de calidad funcional previstos en los
artículos 169, 170, 171 y 172 de la Ley 270 de 1996. A lo que agregó que se
debe determinar si la actuación judicial observó los estándares de diligencia,
eficacia, rigor constitucional y protección reforzada exigibles en materia de
tutela de derechos fundamentales de víctimas del conflicto armado.
Concluyó señalando que el juez constitucional no podía limitarse a verificar la
expedición tardía de un acto administrativo. Tenía el deber constitucional de
analizar si la respuesta entregada realmente satisfacía el núcleo material de la
orden judicial impartida y si garantizaba efectivamente los derechos
fundamentales comprometidos.
4. Trámite e intervenciones
4.1. Mediante auto de 4 de junio de 2026, se admitió la acción de tutela interpuesta
por la señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo contra el Juzgado Trece
Administrativo Oral de Cúcuta; se vinculó a UARIV; y ordenó realizar las
notificaciones correspondientes.
4.2. El Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta manifestó que la decisión
de abstenerse de imponer sanción dentro del incidente de desacato fue el
resultado de un análisis razonado y conforme a derecho sobre el cumplimiento
de la orden impartida en la sentencia de tutela del 5 de marzo de 2026.
Explicó que, en cumplimiento de la orden impartida, UARIV informó que la
solicitud de indemnización administrativa de la señora Erika Yurlei Rodríguez
Caicedo fue resuelta favorablemente mediante Resolución 04102019-
2681788 del 27 de abril de 2026. Tal acto administrativo constituyó el primer
presupuesto necesario para el cumplimiento de la orden judicial, pues al
momento en que la acción de tutela fue instaurada la demandante aún no
revestía la calidad de beneficiaria de la medida indemnizatoria.
Solo hasta el trámite del incidente de desacato la entidad accionada realizó
dicho reconocimiento e inició el proceso sobre el estudio de priorización, lo
cual fue debidamente informado y notificado a la reclamante. En criterio del
Juzgado, esta circunstancia descarta cualquier incumplimiento de la orden
impartida.
Aseguró que UARIV le informó a la peticionaria que al no acreditarse una
situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, el pago de la
indemnización se encuentra condicionado al resultado del método técnico de
priorización y a la disponibilidad presupuestal. Por esta razón no era posible
asignar turnos o fechas ciertas.
Con base en lo anterior, el Juzgado concluyó que la entidad accionada dio
cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, en tanto emitió una respuesta
de fondo relacionada con el proceso de indemnización administrativa, en los
términos exigidos por la providencia judicial. En consecuencia, carecía de
sentido la imposición de sanción por desacato, en tanto que la Corte
Constitucional ha definido de manera reiterada que dicho mecanismo no tiene
una finalidad punitiva, sino coercitiva, orientada exclusivamente a garantizar
el cumplimiento de la orden tutelar. Por tanto, una vez verificada la existencia
de actuaciones tendientes al cumplimiento, el juez constitucional debe
abstenerse de imponer sanción en los términos del artículo 52 del Decreto
2591 de 1991.
Con base en lo expuesto, afirmó que de su parte no existe vulneración a los
derechos fundamentales de la accionante.
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4.3. UARIV adujo que, a través de oficio código lex 9165829, le informó a la
tutelante que mediante Resolución 04102019-2681788 del 27 de abril de 2026
se dispuso (i) reconocer a su favor la indemnización administrativa por el hecho
victimizante desplazamiento forzado y (ii) aplicar el método técnico de
priorización con el fin de determinar el orden de la entrega de la indemnización.
Ese estudio arrojó como resultado que para la fecha del reconocimiento de su
indemnización no se acreditó una de las situaciones descritas como de
urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad para priorizar la entrega.
A su vez, se le informó a la peticionaria que durante el transcurso del año 2027
se volverá a aplicar el método técnico de priorización y se le informará el
resultado del proceso. De tal manera que si el resultado es favorable la entrega
de la indemnización administrativa será de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal de la entidad. Si, por el contrario, el resultado es no favorable, se
aplicará nuevamente el referido método en el año siguiente.
Sostuvo que a la tutelante se le informó que la Resolución 01049 de 15 de
marzo de 2019 reglamenta el orden de entrega de la indemnización
administrativa y el sistema de priorización. La indemnización se paga de forma
priorizada a las víctimas que hayan acreditado alguna de las situaciones de
urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, como tener 68 años, padecer
una enfermedad huérfana, ruinosa, catastrófica o de alto costo o una
discapacidad.
En consecuencia, afirmó que la respuesta brindada a la tutelante fue completa,
pues allí se explicó que no existe un listado de solicitudes establecido
previamente, sino un proceso de evaluación recurrente. Además, se le informó
el procedimiento administrativo que la peticionaria debe seguir para acceder
efectivamente a la compensación económica.
5. Providencia impugnada
Mediante sentencia de 18 de junio de 2026, el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander declaró la improcedencia de la acción de tutela. En su criterio, no se
cumple con el requisito de relevancia constitucional exigido para la procedencia
excepcional del amparo contra providencias judiciales, en tanto la inconformidad
planteada por la accionante se circunscribe a cuestionar la conclusión alcanzada
por el juez del desacato acerca del cumplimiento de la orden impartida en la
sentencia de tutela, sin evidenciar una afectación de derechos fundamentales
derivada de una actuación judicial arbitraria o incompatible con la Constitución.
Agregó que la carga argumentativa de la accionante fue insuficiente para satisfacer
dicho presupuesto, pues aunque invocó la vulneración de sus derechos
fundamentales, lo cierto es que sus reparos se dirigen esencialmente a cuestionar
la conclusión alcanzada por el juez del desacato respecto del cumplimiento de la
orden impartida en la sentencia de tutela.
En criterio del Tribunal, la controversia planteada por la accionante no revela la
existencia de una actuación judicial arbitraria, caprichosa o manifiestamente
contraria a la Constitución, sino una discrepancia frente a la valoración efectuada
por el juez natural acerca del alcance y cumplimiento de la orden impartida.
6. Impugnación
La tutelante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia por varias
razones.
Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. A su vez, aseguró que los
jueces de tutela impartieron a la UARIV una orden concreta consistente, no solo en
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la aplicación del método técnico de priorización, sino también en informarle el
tiempo aproximado de espera para el pago de la indemnización administrativa. No
obstante, la referida entidad se limitó a aseverar que el pago se realizaría conforme
a unos criterios de priorización y a la disponibilidad presupuestal. De ahí que la
mencionada entidad no acató la orden judicial y en cambio sí mantuvo la
incertidumbre jurídica en que se encuentra, la cual originó la interposición de la
tutela.
Adujo que, en el marco del desacato, el Juzgado accionado no verificó el
cumplimiento de la orden conforme al contenido de la sentencia; por el contrario,
sustituyó el alcance de la orden por uno diferente, al considerar que esta fue
acatada por el hecho de que el 27 de abril de 2026 se profirió acto administrativo
en el que se reconoció a su favor la medida de indemnización administrativa por el
hecho victimizante desplazamiento. Insistió que con esta gestión la UARIV no acató
a cabalidad la orden de tutela impartida.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19911, fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si le
asistió razón al juez de primera instancia al declarar improcedente la tutela, por
considerar que no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
De superar el anterior estudio, y de encontrarse satisfechos los demás requisitos
generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, se analizará si
al proferir el auto de 13 de mayo de 2026 en el marco del incidente de desacato
54001-33-33-013-2026-00058-00 el Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta
incurrió en los yerros propuestos por la accionante.
3. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el
trámite de un incidente de desacato y su análisis del caso
3.1. A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido
la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales,
se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional. Por ende, para que
la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se
cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que
deben analizarse con sumo rigor.
Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea
una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que
una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar
definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.
1 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
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No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es
absoluta. En la sentencia SU-627 de 2015 esa alta corte unificó su
jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra
sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de
que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un
incidente de desacato.
Sobre este evento señaló que la acción es procedente «si se trata de obtener la
protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente
de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»2.
En la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las
condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato.
Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la
configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales.
A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la
tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una
vez esté debidamente ejecutoriada. Por ende, si se intentara cuestionar otra
decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería,
ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta
como «la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza»3.
Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser
consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende,
indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite
incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas
en el curso del desacato.
En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela
está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial
vulneró el derecho al debido proceso.
En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas
en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se
controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos
argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de
comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de
tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto
especial, que se busque la protección del debido proceso y que su
transgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de
fallo.
3.2. Explicado lo anterior, la Sala considera que en el caso bajo estudio se
encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción
de tutela, por las siguientes razones:
Primero, la Sala se aparta de la conclusión del juez de tutela de primera
instancia consistente en que el asunto no satisface el requisito general de
relevancia constitucional. Por el contrario, se considera cumplida tal condición
de procedibilidad, en tanto que la parte actora invocó la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, dignidad humana y
acceso a la administración de justicia; se sustentaron con suficiencia las
razones por las que se consideró que la autoridad judicial accionada incurrió
en varios defectos al dictar la providencia en la cual se dispuso abstenerse de
2 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 2015.
3 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018.
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imponer sanción; no se trata de un asunto de mera legalidad; y no es posible
predicar la existencia de una instancia adicional en la que se expongan los
mismos argumentos de inconformidad que plantea en la presente acción de
tutela, pues la decisión cuestionada ocurrió en el marco de un incidente de
desacato, cuyo debate y alcance es diferente al surtido en el marco de una
acción de tutela.
Segundo, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera
que el Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta incurrió en una
equivocación, al abstenerse de imponer sanción alguna.
Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado
que no se cuenta con otros medios de defensa judiciales idóneos para
exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. Además, se está
controvirtiendo la decisión que puso fin al trámite incidental al decidir
abstenerse de imponer sanción alguna.
En sentencia T-055 de 2021, la Corte Constitucional dispuso que el análisis
de las solicitudes de amparo en contra de decisiones proferidas en un
incidente de desacato, «parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros
medios de impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento, en
relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela para la satisfacción
de las órdenes allí impartidas». En consecuencia, se encuentra satisfecho el
requisito de subsidiariedad, pues la accionante no cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial diferentes a la acción de tutela que le
permitan controvertir la decisión del Juzgado accionado consistente en no
imponer sanción.
Cuarto, se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción de tutela se
presentó el 3 de junio de 2026 antes de los seis meses siguientes a la
notificación del auto de 13 de mayo de 2026. Esto demuestra que no hubo
dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de sus derechos
fundamentales.
En consecuencia, al encontrar satisfechos los requisitos generales de
procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si el Juzgado
accionado incurrió en los errores alegados por la tutelante.
4. Alcance de los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y
violación directa de la Constitución
4.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las
pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se
ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las
pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera
objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se
cuestiona. En otras palabras, este defecto supone que el apoyo probatorio en
que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente
inadecuado para el caso concreto4.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al
juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y
rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. No debe
olvidarse que, si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de
valoración probatoria, fundada en los principios de la sana crítica5, dicho poder
no puede ejercerse de manera arbitraria.
4 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de
hecho, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998.
5 Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994.
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La Corte Constitucional6 reconoce dos dimensiones de este defecto. Por una
parte, la dimensión negativa se produce por omisiones del juez, por ejemplo,
(i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria
determinante en el desenlace del proceso7; (ii) por decidir sin el apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en
que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo8.
La dimensión positiva tiene lugar por actuaciones del juez, tales como (i)
valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan
determinantes en el sentido de la decisión; o (ii) decidir con medios de prueba
que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa
la providencia9.
4.2. Por su parte, el precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido
resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros
conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser
considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. De esa forma se
busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica
para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y así se garantice el
debido proceso del ciudadano.
La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial
implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los)
caso(s) del pasado, sólo i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son
semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, ii) si la consecuencia
jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente
y iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más
específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se
demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan
identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación
(existencia del precedente); (ii) que tales decisiones (precedentes) sean
vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente
vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii)
que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al
precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); (iv) que el
juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del
precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse
del precedente).
El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y
específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando
se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii)
cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través
de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata
de sentencias de unificación.
Al referirse al defecto por desconocimiento del precedente y los requisitos para
apartarse válidamente de este, la Corte Constitucional ha precisado que deben
cumplirse con los requisitos de transparencia y suficiencia, en virtud de los
cuales el juez de la causa no solo debe identificar y referirse a la decisión
judicial de la que se aparta, sino también explicar los motivos por los que
decide apartarse del precedente existente.
6 Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002.
7 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005.
8 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2008.
9 Corte Constitucional. Sentencia SU-226 de 2013.
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Entonces, es insuficiente ofrecer argumentos en un sentido contrario al del
precedente, pues además se debe demostrar con argumentos sólidos que el
precedente vigente no es válido, correcto o suficiente para resolver el caso
sometido a decisión10.
4.3. Finalmente, el defecto por violación directa de la Constitución ha sido definido
por la Corte Constitucional conforme a los siguientes parámetros:
«78. Violación directa de la Constitución. El defecto específico de violación de la Constitución
se entendía subsumido como una de las variantes del defecto sustantivo. Sin embargo, la
sentencia T-084 de 2010 empezó a dotarlo de autonomía al considerar que la inaplicación de
la “norma de normas” merece un lugar particular en la acción de tutela contra providencias
judiciales. En tal sentido, destacó lo dispuesto en el artículo 4° de la Carta y el poder normativo
directo de ella:
“7.2.8. Violación directa de la Constitución, causal de procedencia de la acción de tutela que se estructura
cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política. A este respecto, debe insistirse en que el actual modelo de ordenamiento constitucional
reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones
de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por
ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de
tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”.
79. Con sustento en lo expuesto la jurisprudencia ha afirmado que, aunque se produce la
misma distorsión, el desconocimiento de la Constitución puede darse, al menos, por dos vías.
De un lado, cuando las reglas o principios que deben ser extraídos de su texto son, por
completo, desobedecidos o no son tomados en cuenta en el razonamiento jurídico explícita,
ni implícitamente. De otra parte, cuando las reglas y los principios son tomados en
consideración, al menos implícitamente, pero se les da un alcance insuficiente, como así
quedó planteado en la sentencia T-084 de 2010.
80. Sin embargo, ellos no son los únicos supuestos en los cuales las decisiones
jurisdiccionales terminan por violar la Constitución, pues también se ha reconocido que el
hecho de no acudir a la excepción de inconstitucionalidad también puede dar lugar a ello. En
efecto, “(…) siempre que un juez se encuentra ante una norma que contraría lo estipulado por
la Constitución, éste tiene el deber de inaplicar dicha norma bajo la excepción de
inconstitucionalidad realizando un trabajo argumentativo en el cual determine claramente que
el contenido normativo de la regla resulta contrario a la Constitución Política”.
81. En consecuencia, el hecho de que una providencia incurra en violación directa de la
Constitución es un defecto autónomo y específico, que determina la procedencia de la acción
de tutela. Puede darse, entre otros, cuando (i) se ignora por completo principios o reglas
constitucionales; (ii) se le da un alcance insuficiente a determinada disposición de la
Constitución; o (iii) se omite aplicar la excepción de inconstitucionalidad, en aquellos eventos
en los cuales ello sea procedente»11.
Así las cosas, el defecto por violación directa de la Constitución se estructura
cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política,
ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso
concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución12.
En el primer supuesto, la Corte ha dispuesto que procede, cuando: (i) en la
solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de
conformidad con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho
fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró
derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación
conforme con la Constitución.
En el segundo evento, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en
cuenta en sus fallos que, con base en el artículo 4º de la Carta Política, la
10 En este sentido, ver las Sentencias SU–395 de 2017 y SU–309 de 2019, en las que la Corte Constitucional sostuvo lo
siguiente: «este Tribunal ha precisado que no se configura el defecto siempre que el funcionario jurisdiccional reconozca
y señale las decisiones anteriores de las que se aparta, y argumente con suficiencia los motivos por los cuales toma
distancia de lo resuelto con anterioridad. Por ello, el manejo legítimo del precedente obliga a que el juez i) dé cuenta del
balance judicial vigente; ii) presente los razonamientos adecuados y suficientes para el abandono o cambio de la norma
jurisprudencial; y, iii) explique de qué manera su propuesta hermenéutica desarrolla de mejor manera los derechos y
principios superiores».
11 Corte Constitucional. Sentencia SU-495 de 2020.
12 Corte Constitucional. Sentencia SU-198 de 2013.
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Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre,
deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la
Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia
a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.
5. Análisis en el caso
5.1. Explicado lo anterior, debe decirse que existe un precedente judicial
vinculante y vigente en sentencias como la C-367 de 2014 y SU-034 de 2018,
entre otras, sobre los elementos que se deben tener en cuenta para la
imposición de una sanción en el curso del incidente de desacato de tutela.
De conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el desacato es un
procedimiento de naturaleza sancionatoria que permite imponer multa de
hasta veinte salarios mínimos mensuales, e incluso arresto de hasta seis
meses, a quien debe cumplir la orden y no lo hace.
En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional
como la del Consejo de Estado ha dispuesto que su propósito no es la
imposición de la sanción. Realmente lo que se persigue es propiciar el
acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela. El desacato, en
consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la
autoridad competente de cumplir la orden a acatarla.
Al tratarse de un procedimiento sancionatorio, no basta que se acredite el
incumplimiento objetivo de la orden. Debe corroborarse la existencia de
responsabilidad subjetiva, lo que implica acreditar que la persona llamada a
cumplir la orden de tutela actuó con dolo o culpa. E incluso si tales condiciones
se cumplen, pero en el curso del incidente se logra el cumplimiento no habrá
lugar a la imposición de la sanción, pues como se indicó la finalidad de este
trámite no es la sanción, sino la protección real del derecho amparado,
mediante el cumplimiento de la orden de tutela.
Con relación al elemento subjetivo en el marco del incidente de desacato de
tutela, en la sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional explicó que para
imponer la sanción se debe probar el dolo o culpa del llamado a cumplir el
fallo judicial. Igualmente, en la sentencia SU-034 de 2018 tal autoridad
constitucional indicó que no basta con constatar el incumplimiento o el
cumplimiento defectuoso para concluir que en el asunto existe
responsabilidad subjetiva.
Por el contrario, para determinar si esta se configura es necesario «examinar si
se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado
y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede
presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es
procedente la sanción»13 (Negrillas propias).
También en la sentencia SU-034 de 2018 la Corte explicó que «todo desacato
implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato»14. Esto se
debe a que es posible que en el curso del incidente se compruebe la falta de
acatamiento de la sentencia de tutela, pero no por negligencia o dolo del
obligado. En ese evento, ante la falta de responsabilidad subjetiva, «no habría
lugar a la imposición de las sanciones»15, pese a que se acredite el incumplimiento.
Igualmente, en la sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional explicó que
existen eventos en los cuales el incumplimiento no se origina en la voluntad o
13 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018.
14 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018.
15 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018.
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contumacia del obligado a acatar la orden, sino en una imposibilidad física o
jurídica. Así lo expresó tal autoridad judicial:
«En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la
persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de
imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de
una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en
estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a
otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga
decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo»16 (Negrillas propias).
Existen órdenes complejas que por su misma naturaleza no pueden ser
acatadas inmediatamente por el llamado a cumplirlas. Estas órdenes
conllevan «un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control
exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo
superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»17. De ahí que en ese contexto
exista la posibilidad de que las personas que deban acatar el fallo se
encuentren temporalmente imposibilitadas fáctica y jurídicamente para
cumplir el fallo, mientras que se adelantan los trámites necesarios para lograr
ejecutar la orden dispuesta por el juez.
5.2. Con relación a las órdenes complejas y a la posibilidad de modulación del juez
de tutela, en sentencia T-086 de 2003 la Corte Constitucional explicó que en
materia de acción de tutela existen dos partes constitutivas del fallo: (i) la
decisión de amparo, es decir la determinación de si se concede o no el amparo
solicitado mediante la acción de tutela; y (ii) la orden específica y necesaria
para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado. Dicho tribunal
constitucional estableció que el principio de la cosa juzgada se aplica en
términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir respecto a lo decidido
o sentido del fallo. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es
inmutable y obliga al juez que la adoptó.
Sin embargo, la mencionada Corte ha explicado que, como la orden es
consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce
efectivo del derecho tutelado en el contexto particular de cada caso, «las
órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las
circunstancias del caso concreto y su evolución»18. Tal interpretación se deriva del
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que regula el cumplimiento del fallo de
tutela, según el cual «el juez (…) adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo». Por consiguiente, la Corte Constitucional ha reiterado
que el juez no pierde la competencia y está facultado a tomar las medidas
necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión19.
Tal tribunal también ha explicado que en ocasiones el remedio dispuesto por
el juez de tutela para salvaguardar un derecho no supone órdenes simples
ejecutables en un breve término mediante una decisión única del destinatario
de la orden, sino que implica órdenes complejas. Estas últimas constituyen
mandatos de hacer que generalmente requieren de un lapso significativo de
tiempo, dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que
involucran el concurso de diferentes autoridades, representan un gasto
considerable de recursos, implican la ejecución de una determinada política
pública, entre otros20.
En el marco de esas órdenes complejas, el precedente constitucional habilita
al juez para que module la orden en uno de sus aspectos accidentales, es
16 Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014.
17 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
18 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
19 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
20 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
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decir en las condiciones de tiempo, modo y lugar, con el propósito de hacer
posible el cumplimiento.
Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela tiene la facultad de modular
las órdenes impartidas (i) cuando la orden, en los términos en que fue
proferida, nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado
o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (ii) cuando el cumplimiento
no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica
sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés
público; y (iii) cuando es evidente que será imposible cumplir la orden21.
Con posterioridad a la sentencia T-086 de 2003, la jurisprudencia
constitucional22 ha dispuesto que el juez puede ajustar o modular de manera
excepcional las órdenes de tutela, siempre que:
(i) se cumpla alguno de los tres supuestos mencionados en el párrafo anterior;
(ii) se tomen medidas encaminadas a lograr el sentido original de la orden impartida,
pues el principal límite para el juez de tutela al modular la orden es lograr que las
nueva medidas mantengan el sentido original y esencial de la orden impartida en
el fallo;
(iii) la modulación no genere un cambio absoluto en la orden original;
(iv) la modificación busque la menor reducción de la protección concedida y en caso
de que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la
orden inicial el juez debe conceder una medida compensatoria; y
(v) que se trate de órdenes de naturaleza compleja.
5.3. En este punto la Sala encuentra necesario pronunciarse sobre la
indemnización administrativa a que tienen derecho las víctimas del conflicto
armado colombiano. Esta última se encuentra consagrada en el artículo 132
de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas), cuya finalidad es restablecer la
dignidad humana de las víctimas del conflicto armado interno «compensando
económicamente el daño sufrido, para así fortalecer o reconstruir su proyecto de vida»23. De
conformidad con el Decreto 4800 de 2011 (que reglamentó la Ley 1448 de 2011) el
monto de la indemnización se sujetará a los siguientes criterios: la
naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado
de vulnerabilidad actual de la víctima desde un enfoque diferencial24.
Ya desde el Decreto 4800 de 2011 se dispuso que el pago de la indemnización
administrativa no debía sujetarse al orden en que se formula la solicitud, sino
a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y
gradualidad y a criterios como la naturaleza del hecho victimizante, el daño
causado, el nivel de vulnerabilidad basado en un enfoque etario del grupo
familiar, características del núcleo familiar y la situación de discapacidad
de alguno de los miembros del hogar, o la estrategia de intervención
territorial integral.
En armonía con lo anterior, en el auto 206 de 2017 la Corte Constitucional
reconoció que, aunque las limitaciones presupuestales «nunca podrán traducirse
en una afectación excesiva o en una negación o desnaturalización de los derechos de las
víctimas», lo cierto es que no es factible indemnizar a todas las víctimas en un
mismo momento. Así lo expresó dicha autoridad:
«si bien los derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se
amplía progresivamente y su cobertura se extiende gradualmente respecto de la totalidad de
víctimas a las que se refiere la ley. Por esta razón, encontró razonable que los programas
21 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
22 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
23 Corte Constitucional. Sentencia T-205 de 2021.
24 Decreto 4800 de 2011. Artículo 148.
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masivos de reparación administrativa, característicos de contextos de violencia generalizada
y sistemática, no se encuentren en la capacidad de indemnizar por completo a todas las
víctimas en un mismo momento. En este tipo de situaciones, la Corte encontró que es
legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger, en
esa dirección, determinados criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas que
correspondan. Este planteamiento implica analizar la situación concreta en que se encuentra
cada accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los supuestos que permiten darle
prelación».
En el auto 206 de 2017, la Corte Constitucional puso de presente que para
ese momento no eran claros los términos bajo los cuales las personas
desplazadas con derecho a la indemnización administrativa iban a recibir tales
recursos, incluso tratándose de aquellos que cumplen con las características
para ser priorizados. Por consiguiente, la Corte Constitucional consideró que
la inexistencia de una ruta específica y reglamentada para acceder a la
indemnización administrativa atentaba abiertamente contra el derecho al
debido proceso de las víctimas, pues se impedía que aquellas «tengan alguna
claridad acerca de las condiciones en las cuales se va a materializar el derecho»25.
Atendiendo a ese contexto, en el auto 206 de 2017 la Corte Constitucional le
ordenó «al Director de la Unidad para las Víctimas que, en coordinación con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación, reglamente el
procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la
indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos (…)» (Negrillas
propias).
En atención a lo anterior, UARIV expidió la Resolución 1049 de 15 de marzo
de 2019, en la cual dispuso que las solicitudes de indemnización por vía
administrativa se dividirán en dos: (i) solicitudes prioritarias, cuando se
acredita una edad igual o superior a los 74 años, condición que posteriormente
se modificó a 68 años, tener una enfermedad huérfana, de tipo ruinoso,
catastrófico o de alto costo o una discapacidad; y (ii) en solicitudes generales,
si no se encuentra acreditada ninguna situación de extrema urgencia o
vulnerabilidad26.
El artículo 14 de la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019 dispone que en
caso de que proceda el reconocimiento de la indemnización y que la víctima
haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema
vulnerabilidad, el pago se priorizará atendiendo la disponibilidad presupuestal.
Es decir, se efectuará primero que las solicitudes generales. En los demás
casos (solicitudes generales), el orden de priorización para la entrega de la
indemnización se definirá a través de la aplicación del método técnico de
priorización.
El método técnico de priorización, entonces, es un proceso cuyo propósito es
establecer el turno de pago de la indemnización por vía administrativa, para
las personas no priorizadas por vulnerabilidad. Consiste en un estudio técnico
de diversos criterios como variables demográficas y socioeconómicas de las
víctimas, el hecho victimizante y el avance en la ruta de reparación; a cada
criterio se le asigna un puntaje y el resultado que arroje el método
corresponderá a la suma de todas las variables. Por ende, entre más variables
concurran en relación con una víctima, mayor calificación obtendrá27.
Este estudio se efectúa anualmente de forma proporcional a los recursos
apropiados en la respectiva vigencia fiscal por concepto de indemnización por
vía administrativa28.
25 Corte Constitucional. Auto 206 de 2017.
26 Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019. Artículo 9.
27 Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019. Anexo. Capítulo II.
28 Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019. Artículo 17.
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Entre las variables demográficas se encuentran las siguientes: (i) pertenencia
étnica de acuerdo a la información consignada en el Registro Único de
Víctimas; (ii) jefatura de hogar única por parte de hombre o mujer; (iii) persona
que se identifique en el Registro Único de Víctimas con orientaciones sexuales
e identidades de género no hegemónicas (LGTBI); (iv) grupo etario (0 a 73 años);
(v) padecer una enfermedad que se encuentre en las categorías de: huérfana,
de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo, definidas como tales por el
Ministerio de Salud y Protección Social; (vi) padecer una enfermedad o
discapacidad que no genere una dificultad en el desempeño, lo cual deberá
ser acreditado mediante certificado de discapacidad reglamentado.
Entre las variables de estabilización socioeconómica se valorarán: (i)
superación de la situación de vulnerabilidad; (ii) superación de las carencias
en subsistencia mínima en los componentes de alojamiento y alimentación;
(iii) medición de subsistencia mínima cuyo resultado arroje extrema urgencia
y vulnerabilidad en los componentes de alojamiento y alimentación.
Las características del hecho victimizante hacen referencia a lo siguiente: (i)
multiplicidad de hechos victimizantes sufridos; (ii) mayor tiempo transcurrido
desde la ocurrencia del hecho victimizante hasta la fecha; (iii) mayor tiempo
transcurrido desde la declaración del hecho victimizante al momento de la
solicitud.
En el avance en la ruta de reparación, por su parte, se considera lo siguiente:
(i) tiempo transcurrido para la asignación de un turno para la entrega de la
indemnización administrativa; (ii) personas que han accedido a otras medidas
de reparación administrativa; (iii) personas con sentencia favorable de
restitución de tierras; (iv) víctimas de desplazamiento forzado con
acompañamiento al retorno o reubicación, incluyendo aquellas que se han
retornado del exterior con acompañamiento del Estado colombiano.
Hasta aquí, se concluye que la indemnización administrativa es una medida
de reparación a favor de las víctimas de conflicto armado interno, inscritas en
el Registro Único de Víctimas, cuya entrega varía en el tiempo dependiendo
de la configuración o no de una serie de criterios.
La determinación de pago se efectúa anualmente a través del método técnico
de priorización conforme los criterios objetivos establecidos en la Resolución
1049 de 15 de marzo de 2019, para así garantizar que los recursos sean
destinados primero a las víctimas que se encuentran en un grado de
vulnerabilidad aún mayor que el de sus pares.
5.4. De lo expuesto previamente, la Sala considera que al proferir el auto de 13 de
mayo de 2026 el Juzgado accionado no incurrió en los defectos fáctico,
desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Por el
contrario, la decisión de no volver a tramitar el desacato se encuentra en
armonía con la jurisprudencia constitucional y el ordenamiento jurídico
expuesto que avala la implementación del método técnico de priorización
como mecanismo para pagar las indemnizaciones de las víctimas que se
encuentran en un grado más alto de vulnerabilidad respecto de sus demás
pares.
Justamente, en la sentencia SU-034 de 2018, invocada por la parte actora, la
Corte Constitucional se pronunció sobre un caso en el cual las autoridades
judiciales decidieron imponer sanciones en el marco del incidente de desacato
a la directora de la UARIV, por la falta de pago de la indemnización
administrativa para víctimas del conflicto.
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En esa oportunidad, encontró que las autoridades judiciales accionadas
pasaron por alto el estudio de la responsabilidad subjetiva de la directora de
la UARIV al no tener en cuenta que la falta de pago no obedecía al capricho
de aquella, sino a la imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas de forma
simultánea y al estado de cosas inconstitucional al interior de la UARIV.
Así lo expuso la Corte Constitucional en la mencionada sentencia SU-034 de
2018:
«para la Sala es claro que el precedente a que se ha hecho alusión exigía que el Juez Civil
del Circuito de Los Patios y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta asumieran una postura omnicomprensiva del contexto –estado de cosas
inconstitucional en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado– y tomaran en
consideración los informes rendidos por la UARIV (incluso aquellos allegados con
posterioridad a la imposición de las sanciones por desacato en cada uno de los expedientes),
para reconocer la imposibilidad de efectuar los pagos en el escaso plazo concedido en las
sentencias, valorar las gestiones adelantadas por la entidad para satisfacer las órdenes de
tutela y descartar así la hipótesis de un incumplimiento deliberado de los fallos de tutela que
dispusieron el pago de las indemnizaciones administrativas. (…)
De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios
y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta han debido contemplar la situación que
ha venido enfrentando la UARIV para cumplir con la obligación estatal de reparar
integralmente a todas las víctimas del conflicto para, desde esa perspectiva, valorar las
acciones desplegadas por la entidad con el fin de materializar la entrega de la indemnización
administrativa a cada uno de los interesados y, eventualmente, modular la orden de pago
inmediato impartida en las sentencias, atendiendo a las circunstancias jurídicas y fácticas que
evidenciaban con suficiencia que el mismo no era viable.
En lugar de ello, los accionados se arraigaron en su opinión de que la UARIV no había
demostrado obediencia a las órdenes judiciales, por cuanto no había acreditado el pago de
las medidas de reparación administrativa a que se alude en los estrictos términos fijados por
los respectivos fallos de tutela. Sin embargo, antes de asumir esa inflexible postura, era
menester analizar si existía o no responsabilidad subjetiva en la actuación de las funcionarias
de la entidad compelida, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional sobre
la naturaleza y finalidad del incidente de desacato.
Pues bien: de no haberse pretermitido el estudio sobre responsabilidad subjetiva, se habría
podido advertir que no era posible proceder al pago inmediato de la indemnización
administrativa a los tres solicitantes tal como se dispuso en las sentencias, no por negligencia
o rebeldía de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes judiciales, sino porque es
materialmente imposible entregar de forma inmediata y simultánea las indemnizaciones a
todas las víctimas del país, a tal punto que se ha hecho necesario implementar mecanismos
legales y ajustes estructurales (propiciados en buena medida por esta Corte) para conjurar la
crisis originada en la violación masiva de derechos desencadenada por el conflicto armado.
Una lectura ponderada del contexto no habría sido indiferente al hecho de que la obligación
de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con
respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de
unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior
–especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran
a acceder a la indemnización administrativa–.
De hecho, si al momento de resolver las solicitudes de levantamiento de las sanciones el
juzgado hubiese tomado en cuenta el aspecto de la responsabilidad subjetiva en el marco de
la problemática global, habría arribado a una conclusión bien distinta, pues a partir de los
informes allegados por la UARIV habría constatado que la entidad, de conformidad con sus
competencias, hizo lo que tenía a su alcance para garantizar el pago de la indemnización
administrativa en cada uno de los casos de que se trata. (…)
Así las cosas, es diáfano que no podía predicarse una actitud indolente por parte de las
funcionarias de la UARIV frente a las órdenes impartidas en las sentencias de tutela en
cuestión, que las hiciera soportar la pervivencia de las sanciones por desacato aun cuando
acreditaron ante el juzgado que habían desplegado las acciones tendientes a materializar el
pago de cada una de las indemnizaciones reclamadas dentro de plazos razonables, habida
cuenta de la imposibilidad de hacerlo en el breve término concedido en los fallos».
En consecuencia, se encuentra que la decisión del Juzgado accionado
constituye un reconocimiento de que UARIV está obligada a efectuar los
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Demandante: Erika Yurlei Rodríguez Caicedo
pagos de la indemnización administrativa con base en una serie de criterios
objetivos de priorización.
Dicha metodología de pagos fue producto de las órdenes dadas por la Corte
Constitucional en el auto 206 de 2017, a fin de garantizar que las víctimas que
se encuentran en un grado mayor de vulnerabilidad reciban primero la
indemnización administrativa y así materializar el principio de igualdad
material.
Además, no se puede desconocer que la orden sobre la determinación de un
plazo razonable implica la realización de una serie de procedimientos al
interior de la UARIV. Es decir no se trata de la simple estimación de una fecha
arbitraria, pues para determinar si hay lugar a efectuar el pago en la vigencia
fiscal correspondiente es necesario aplicar el método técnico de priorización,
que involucra toda una logística para su realización.
De manera que el mandato proferido por el Juzgado accionado se acerca más
a la naturaleza de una orden compleja, pues se requiere de una serie de
procedimientos a fin de emplear la metodología anual dispuesta en la
Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019 para establecer los turnos de pago
en cada vigencia fiscal. A esto se suma que la controversia se enmarca en un
estado de cosas inconstitucionales. Aspectos de relevancia al momento de
determinar si procede o no la imposición de una sanción.
Por lo tanto, la Sala considera que la decisión del Juzgado accionado de
abstenerse de imponer sanción obedece a una materialización de la
jurisprudencia constitucional sobre la materia. Esta en últimas busca que se
privilegie por sobre todo la igualdad material.
De manera que los recursos asignados se repartan partiendo del más alto
grado de vulnerabilidad. No se advierte, entonces, arbitrariedad alguna de
parte del Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta, así como tampoco
yerro desde el punto de vista de la valoración probatoria efectuada por este
último, ni un desconocimiento del precedente ni una trasgresión a la
Constitución Política.
6. Conclusión
Por las razones expuestas, la Sala considera que la tutela sí cumplió con la totalidad
de los requisitos generales de procedibilidad, incluyendo la relevancia
constitucional. Aun así, se advierte que el Juzgado Trece Administrativo Oral de
Cúcuta no vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Erika Yurlei
Rodríguez Caicedo. Por lo tanto, se revocará la sentencia de primera instancia y,
en su lugar, se negarán las pretensiones formuladas por la accionante.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. REVOCAR la sentencia de 18 de junio de 2026, proferida por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander. En su lugar, NEGAR las pretensiones
formuladas por la señora Erika Yurlei Rodríguez Caicedo, dadas las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
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3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/54001233300020260015301/C58731B6F61D24A614A9612C44B8E2CD39260C0D6A8D1CBB336ABFD8FB34463D/2

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