Irrelevancia en tutela judicial – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-05762-00
Accionante: SALUD TOTAL E.P.S S.A.
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,
SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C Y JUZGADO 608
ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE
BOGOTÁ
Temas: Tutela contra providencia judicial. Rechazo demanda en el marco del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Improcedente por falta de relevancia constitucional
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por Salud Total E.P.S. S.A., quien actúa a través de apoderado judicial,
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C
y el Juzgado 608 Administrativo del Circuito de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 22 de julio de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y de acceso a la
administración de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales
accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales indicados y que fueron
conculcados por EL JUZGADO 608 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE
BOGOTÁ, homologado por el JUZGADO 808 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO
DE BOGOTÁ y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA
SUBSECCIÓN , dentro del proceso 11001333400120230035601 como
consecuencia de haber proferido las siguientes decisiones Auto del 12 de agosto de
2025, Auto del 12 de febrero de 2026 y Auto del 26 de marzo de 2026 que vulneraron
los derechos al debido proceso, Derecho a la salud, acceso a la administración de
justicia de Salud Total EPS S – S.A.
SEGUNDA: que como consecuencia del amparo solicitado se deje sin efectos las
providencias judiciales cuestionadas proferidas por EL JUZGADO 608
ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE BOGOTÁ, homologado por el JUZGADO
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05762-00
Accionante: Salud Total E.P.S. S.A.
808 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE BOGOTÁ y TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C bajo radicado
11001333400120230035601 y se ordene la emisión de una nueva decisión que
respete las garantías fundamentales invocadas en la presente acción de tutela.
TERCERA: Que se adopten medidas necesarias para evitar que en el futuro para
evitar que en el futuro (SIC) se repitan las vulneraciones a los derechos
mencionados en la presente acción de tutela”.
2. Hechos
La parte actora relató que el 23 de mayo de 2023 promovió demanda en ejercicio
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), con el propósito de obtener la nulidad parcial de los actos administrativos
que establecieron el resultado de la auditoría integral de los recobros por servicios
y tecnologías en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. Y a título de
restablecimiento del derecho, solicitó el pago de $1.769.549.867 por dichos
conceptos.
Manifestó que la demanda correspondió inicialmente al Juzgado Cuarenta y Dos
Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, que mediante auto de 16 de
junio de 2023 declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los
juzgados administrativos de la Sección Primera. En consecuencia, el 26 de junio de
2023, el asunto fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de
Bogotá1, quien, mediante auto de 27 de marzo de 2025, remitió el expediente al
Juzgado 608 Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, de conformidad con
lo dispuesto en el Acuerdo CSJBTA25-14 de 5 de marzo de 2025.
Precisó que, a través de providencia de 3 de abril de 2025, el nuevo despacho
escindió la demanda, avocó conocimiento únicamente respecto del Oficio UTF2014-
OPE-24771 de 28 de agosto de 2017 pero inadmitió la demanda. Salud Total EPS-
S S.A. presentó el correspondiente escrito de subsanación dentro del término
concedido. Posteriormente, mediante auto de 8 de mayo de 2025, el juzgado
requirió a la entidad demandante para que informara si había presentado objeciones
contra el Oficio UTF2014-OPE-24771 de 28 de agosto de 2017. La parte actora
atendió el requerimiento y allegó la información solicitada.
Agregó que por auto de 11 de julio de 2025, el despacho escindió nuevamente la
demanda y avocó conocimiento respecto del Oficio UTF2014-OPE-24771 de 28 de
agosto de 2017 y de la respuesta a las objeciones contenida en el Oficio UTF2014-
OPE-31942 de 16 de mayo de 2018.
Manifestó que el Juzgado 608 Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá
mediante auto de 12 de agosto de 2025 rechazó la demanda por considerar que
había operado el fenómeno de la caducidad, al considerar que el Oficio UTF2014-
OPE-24771 de 28 de agosto de 2017 fue notificado el 31 del mismo año y que la
respuesta a las objeciones contenida en el Oficio UTF2014-OPE-31942 de 16 de
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Proceso no. 11001-33-34-001-2023-00356-00.
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mayo de 2018 se notificó el 17 de mayo de la misma anualidad, fecha en la cual
finalizó la actuación administrativa.
En ese contexto, explicó que, conforme al término de 4 meses previsto para el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la oportunidad para demandar
venció el 18 de septiembre de 2018. No obstante, aplicó las reglas de transición
fijadas por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023 y tomó como parámetro
el plazo de prescripción de 3 años previsto en el artículo 488 del Código Sustantivo
del Trabajo, y a partir de ese criterio, concluyó que el término había vencido el 18
de mayo de 2021 y que la demanda, presentada el 23 de mayo de 2023, resultó
extemporánea.
Frente a la anterior determinación, sostuvo que interpuso recurso de reposición y,
en subsidio el de apelación, al considerar que el término aplicable debía examinarse
integralmente conforme a las reglas laborales a las que remitió el Auto 1942 de
2023. En ese sentido, afirmó que debían considerarse la interrupción de la
prescripción por la presentación de las objeciones y reclamaciones administrativas,
así como la suspensión de términos decretada con ocasión de la pandemia por
Covid-19. Además, indicó que el 2 de enero de 2020 presentó una reclamación ante
la ADRES, actuación que en su criterio, interrumpió el término y dio lugar a que este
se contabilizara nuevamente.
Precisó que mediante auto de 12 de febrero de 2026, el Juzgado 808 Administrativo
Transitorio del Circuito de Bogotá, que asumió el conocimiento del asunto por
homologación, decidió no reponer la providencia de 12 de agosto de 2025, mantuvo
el rechazo de la demanda y concedió el recurso de apelación.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C,
mediante auto de 26 de marzo de 2026 confirmó la decisión, al concluir que entre la
expedición de los actos cuestionados y la presentación de la demanda, transcurrió
un periodo superior al plazo de 3 años establecido en las reglas de transición.
Asimismo, concluyó que aun si se tenía en cuenta la suspensión de términos
judiciales decretada con ocasión de la pandemia, la oportunidad para demandar
habría vencido el 13 de diciembre de 2020 respecto del oficio inicial y el 3 de junio
de 2021 frente a la respuesta a las objeciones. Por tanto, estimó que la demanda
presentada el 23 de mayo de 2023 fue extemporánea.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Afirmó que el asunto tenía
relevancia constitucional porque la controversia no se limitó al reconocimiento de
una suma de dinero a favor de la EPS, sino que involucró recursos destinados a
financiar servicios y tecnologías en salud suministrados a los usuarios. Por tanto,
consideró que las decisiones cuestionadas incidieron en la sostenibilidad financiera
del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en consecuencia, en la
adecuada prestación de ese servicio.
Asimismo, sostuvo que se cumplió el requisito de subsidiariedad, porque interpuso
los recursos de reposición y en subsidio, de apelación contra el auto que rechazó la
demanda, sin que existiera otro mecanismo judicial para controvertir la decisión del
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Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Asimismo, afirmó que satisfizo la
exigencia de inmediatez, toda vez que la providencia de segunda instancia se
profirió el 26 de marzo de 2026, se notificó el 8 de abril siguiente y quedó
ejecutoriada el día 13 del mismo mes y año. Agregó que identificó de forma
razonable las actuaciones que originaron la presunta vulneración, los derechos
fundamentales comprometidos y las irregularidades que, a su juicio, resultaron
determinantes para el rechazo de la demanda y que las providencias cuestionadas
no se dictaron en el trámite de otra acción de tutela.
En lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad explicó que en las
decisiones objetadas se configuró un defecto sustantivo, por interpretar y aplicar
de manera incompleta las reglas de transición fijadas por la Corte Constitucional en
los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023. Explicó que, si bien los jueces tomaron como
referencia el término de prescripción de 3 años previsto en el artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo, omitieron aplicar las demás disposiciones del régimen
laboral que regulaban su cómputo, interrupción y suspensión.
En primer lugar, señaló que las autoridades accionadas declararon de oficio la
configuración del término, pese a que, de conformidad con el artículo 282 del Código
General del Proceso, la prescripción debía ser alegada por la parte interesada. A su
juicio, la remisión efectuada por el Auto 1942 de 2023 a las reglas laborales impedía
que el juez declarara esa excepción por iniciativa propia, por lo que correspondía
admitir la demanda y permitir que la ADRES la propusiera en la oportunidad
procesal correspondiente.
En segundo término, sostuvo que los jueces no tuvieron en cuenta la interrupción
de la prescripción derivada de las objeciones formuladas durante el trámite
administrativo ni de la reclamación presentada ante la ADRES el 2 de enero de
2020. Afirmó que, conforme a los artículos 489 del Código Sustantivo del Trabajo,
6 y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 12 del Decreto
521 de 2020, la presentación de una reclamación escrita interrumpía el término y
daba lugar a que este se contabilizara nuevamente. Agregó que, mientras la
administración no resolviera la solicitud, el término debía permanecer suspendido.
Asimismo, manifestó que el cómputo efectuado por las autoridades judiciales no
valoró adecuadamente la suspensión de los términos de prescripción y caducidad
decretada con ocasión de la pandemia por Covid-19. Indicó que el Decreto 564 de
2020 y los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura
suspendieron dichos términos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020,
circunstancia que debía incorporarse al cálculo de la oportunidad para presentar la
demanda.
La parte actora también afirmó que las providencias cuestionadas vulneraron los
derechos a la igualdad y a la seguridad jurídica, porque se apartaron de decisiones
adoptadas en asuntos similares por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en
las cuales se interpretaron ampliamente las reglas de transición del Auto 1942 de
2023 y se reconocieron los efectos de la reclamación administrativa y de la
suspensión de términos por la pandemia. En su criterio, esa diferencia de trato
careció de justificación y desconoció su confianza legítima en la aplicación uniforme
del ordenamiento jurídico.
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Finalmente, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección C no examinó integralmente los argumentos expuestos en el
recurso de apelación y se limitó a concluir que la demanda se presentó después del
término de tres años. Por ello, solicitó dejar sin efectos los autos de 12 de agosto
de 2025, 12 de febrero y 26 de marzo de 2026 y ordenar a las autoridades judiciales
proferir una nueva decisión que respetara las garantías fundamentales invocadas.
4. Trámite procesal
Por auto de 24 de julio de 2026, el magistrado ponente admitió la demanda y ordenó
notificar a la parte accionante y a las autoridades judiciales accionadas. Igualmente,
a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – ADRES, como tercero interesado en el resultado del proceso. De igual
modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en virtud de
lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 137104 a 137108
de 29 de julio de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión.
5. Oposición
5.1 Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección C
El magistrado ponente rindió informe en el que solicitó negar el amparo y,
subsidiariamente, declarar improcedente la acción de tutela. Sostuvo que la solicitud
no cumplió los requisitos excepcionales de procedencia contra providencias
judiciales, pues Salud Total EPS-S S.A. pretendió utilizar el mecanismo
constitucional como una tercera instancia para reabrir un debate jurídico que ya
había sido resuelto por los jueces naturales mediante decisiones ejecutoriadas.
Señaló que los argumentos formulados en la tutela coincidieron con los planteados
en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación.
Precisó que la providencia de 26 de marzo de 2026 examinó expresamente la
diferencia entre la caducidad y la prescripción, las reglas de transición fijadas por la
Corte Constitucional, las fechas de expedición y notificación de los actos
demandados, la oportunidad en que se presentó la demanda, la suspensión de
términos decretada con ocasión de la pandemia por Covid-19 y la improcedencia de
la interrupción alegada por la entidad. Por tanto, afirmó que las decisiones
cuestionadas contaron con suficiente fundamento normativo, probatorio y
jurisprudencial.
Asimismo, manifestó que la controversia careció de relevancia constitucional,
porque se limitó a la aplicación de normas legales y procesales sobre la oportunidad
para promover el medio de control. Indicó que el desacuerdo de la accionante con
la interpretación adoptada no demostró la configuración de un defecto ni una
actuación arbitraria, sino una inconformidad con una decisión desfavorable a sus
intereses. Agregó que el Consejo de Estado había declarado improcedente otras
acciones de tutela promovidas por Salud Total EPS-S S.A. contra providencias
dictadas en asuntos similares.
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Finalmente, sostuvo que la entidad no acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable ni de una irregularidad procesal con incidencia determinante en la
decisión. En su criterio, los reproches correspondieron a apreciaciones subjetivas
sobre asuntos ya decididos, por lo que reiteró que la tutela contra providencias
judiciales constituye un juicio de validez y no un mecanismo para corregir o sustituir
el criterio del juez natural.
5.2 Respuesta del Juzgado 808 Administrativo del Circuito de Bogotá2
El titular del despacho solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al
considerar que Salud Total EPS-S S.A. pretendió utilizarla como una instancia
adicional para reabrir el debate sobre la oportunidad de la demanda. Afirmó que el
juzgado resolvió de manera clara y conforme al ordenamiento jurídico los
memoriales y recursos presentados, sin vulnerar los derechos al debido proceso, a
la igualdad y a la seguridad jurídica.
Explicó que en aplicación de las reglas de transición fijadas en el Auto 1942 de 2023,
se tomó como referencia el término de prescripción de 3 años previsto en el artículo
488 del Código Sustantivo del Trabajo. Asimismo, sostuvo que la reclamación
administrativa no interrumpió dicho término, porque no existió una relación entre
trabajador y empleador que permitiera aplicar el artículo 489 de ese estatuto.
Finalmente, agregó que las actuaciones adelantadas mediante el procedimiento de
Acuerdo de Punto Final eran independientes del trámite ordinario de recobros y, por
tanto, no podían integrar un acto administrativo complejo ni interrumpir el término.
Y señaló que la suspensión de términos por la pandemia no modificó la conclusión
sobre la presentación extemporánea de la demanda y reiteró que los argumentos
de la tutela ya habían sido examinados por las autoridades judiciales competentes.
5.3 Respuesta de la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud – ADRES
La apoderada de la entidad rindió informe en el que solicitó declarar improcedente
la acción de tutela y subsidiariamente, la falta de legitimación en la causa por pasiva
de la entidad, al considerar que no profirió las providencias cuestionadas y su
intervención en el proceso ordinario se limitó a su condición de parte demandada.
Sostuvo que el asunto careció de relevancia constitucional, porque la accionante
pretendió reabrir, como una tercera instancia, el debate legal sobre la oportunidad
para presentar la demanda.
Aunque reconoció que Salud Total EPS-S S.A. agotó los recursos ordinarios,
consideró incumplido el requisito de inmediatez, pues transcurrieron cerca de cuatro
meses desde las providencias cuestionadas sin que se justificara la tardanza.
Asimismo, afirmó que no se acreditó una irregularidad procesal determinante ni la
configuración del defecto sustantivo, toda vez que las autoridades judiciales
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De conformidad con el parágrafo 1° del artículo 5° del Acuerdo PCSJA25-12377 de 30 de diciembre de 2025, se estableció
que el Juzgado 808 Administrativo Transitorio de Bogotá continuaría con el conocimiento de los procesos que se encontraban
a cargo de los despachos que operaron en el 2025; concretamente, aquellos que tramitaba el Juzgado 608 Administrativo
Transitorio de Bogotá.
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aplicaron las normas vigentes sobre caducidad y motivaron razonablemente sus
decisiones.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Cuestión preliminar
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – ADRES solicitó su desvinculación de la acción constitucional, al considerar
que no ostentan legitimidad en la causa por pasiva, en razón a que no tienen
competencia para resolver lo pretendido por la parte accionante con la acción de
tutela.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto
2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala
no accederá a la solicitud de desvinculación, en tanto se advierte que su vinculación
se dio como tercero con interés en las resultas del proceso, en razón a su condición
de demandado en el marco del medio de control de reparación directa.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de
conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial
y, en caso afirmativo, si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos
fundamentales de la parte accionante, con los autos de 12 de agosto de 2025, 12
de febrero y 26 de marzo de 2026, mediante los cuales se rechazó y confirmó el
rechazo por extemporánea de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
promovida contra la ADRES.
3. El presupuesto de la relevancia constitucional
Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales,
tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que
el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras
jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a
definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho
que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible
vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la
3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez.
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sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de
amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que
se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente
a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia
de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los
lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las
condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción
de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio
de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de
procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de
amparo se convierta en una instancia adicional.
Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de
procedencia exige la verificación de los siguientes elementos:
i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear
situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera
legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta,
para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales
para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que
la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a
las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio
decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en
el sentido de la propia decisión cuestionada.
iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que
dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado
está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar
las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos
reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las
decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.
Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso
ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria
Calle Correa.
5 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01.
6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si
en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en
últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.
4. Estudio y solución del caso concreto
Salud Total E.P.S. S.A., por conducto de apoderado judicial, presentó acción de
tutela con la pretensión de que el juez constitucional ampare sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la salud y de acceso a la administración de
justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado 608 Administrativo Transitorio del
Circuito de Bogotá, posteriormente homologado por el Juzgado 808 Administrativo
Transitorio del Circuito de Bogotá, y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección C, con ocasión de los autos de 12 de agosto de 2025,
12 de febrero y 26 de marzo de 2026, mediante los cuales se rechazó y confirmó el
rechazo por extemporánea de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
promovida contra la ADRES.
La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto
sustantivo al aplicar de manera incompleta las reglas de transición establecidas por
la Corte Constitucional en los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023. En particular,
cuestionó que hubieran tomado como referencia el término de prescripción de 3
años previsto en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, sin aplicar las
demás disposiciones del régimen laboral relacionadas con la interrupción y
suspensión de dicho término.
A su juicio, las autoridades judiciales también desconocieron los efectos de las
objeciones formuladas durante el trámite administrativo y de la reclamación
presentada ante la ADRES el 2 de enero de 2020, actuaciones que, en su criterio,
interrumpieron el término. Asimismo, consideró que debía contabilizarse la
suspensión de los términos de prescripción y caducidad decretada con ocasión de
la pandemia por Covid-19. Finalmente, alegó que el Tribunal se apartó
injustificadamente de decisiones adoptadas en asuntos similares y que no examinó
integralmente los argumentos planteados en el recurso de apelación.
De conformidad con lo anterior y de la revisión de los argumentos expuestos en la
solicitud de tutela, la Sala advierte que los reproches formulados por Salud Total
E.P.S. S.A. coinciden con los planteados durante el trámite del proceso ordinario y
particularmente, con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra la
decisión que rechazó la demanda. En consecuencia, la acción de tutela no supera
el requisito de relevancia constitucional, pues la controversia propuesta se
circunscribe a cuestionar la interpretación y aplicación de las normas que regulaban
la oportunidad para promover la demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, aunque la acción de tutela se dirigió contra varias providencias, el
estudio se circunscribirá al auto de 26 de marzo de 2026, proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, por cuanto
constituye la decisión que definió el debate sobre la oportunidad para presentar la
demanda y confirmó su rechazo.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05762-00
Accionante: Salud Total E.P.S. S.A.
En efecto, del expediente allegado como prueba se observa que Salud Total E.P.S.
S.A. promovió el 23 de mayo de 2023 demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, con el propósito de
obtener la nulidad parcial de los actos administrativos relacionados con la auditoría
integral de los recobros por servicios y tecnologías en salud no incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de
$1.769.549.867.
Conforme los antecedentes, se tiene que el Juzgado 608 Administrativo Transitorio
del Circuito de Bogotá, mediante auto de 12 de agosto de 2025 rechazó la demanda
al considerar que había operado la caducidad. Para arribar a esa conclusión, tuvo
en cuenta las reglas de transición establecidas por la Corte Constitucional en el Auto
1942 de 2023 y tomó como parámetro el término de prescripción de 3 años previsto
en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. Con fundamento en ello,
determinó que el término para acudir a la jurisdicción había vencido y que la
demanda presentada el 23 de mayo de 2023 resultaba extemporánea.
Contra esa decisión, Salud Total E.P.S. S.A. interpuso recurso de reposición y en
subsidio el de apelación. En dicha oportunidad, sostuvo que las reglas de transición
debían aplicarse integralmente y que, por tanto, debían considerarse los efectos de
las objeciones y reclamaciones administrativas, particularmente la reclamación
presentada ante la ADRES el 2 de enero de 2020. También alegó que debía
incorporarse al cómputo la suspensión de términos decretada con ocasión de la
pandemia por Covid-19.
Asimismo, sostuvo que:
“a) El despacho erró en la valoración de las comunicaciones que resolvieron las
objeciones dentro del proceso ejecutado por la pasiva.
El primer reparo que se tiene frente a la decisión adoptada por el despacho corresponde a
la errónea valoración de las comunicaciones que fueron aportadas dentro del libelo de
mandatorio las cuales resolvieron las objeciones dentro del proceso ejecutada por la pasiva.
Sí bien el despacho avocó conocimiento del 3 de abril del oficio UTF2014-OPE- 24771 del
28/08/2017, la demanda fue inadmitida a efectos de allegar la notificación y propiamente el
acto administrativo demandado, así como las demás pruebas que cursaban en poder de la
parte actora.
Del mismo modo, mediante auto del 08 del mayo de 2025, el despacho requirió a la
demandante, a efectos de dar cumplimiento al requerimiento elevado en el que se solicitó
información acerca de las posibles comunicaciones que resolvieron las objeciones
presentadas por la actora contra el oficio que glosó las cuentas de recobro.
Al momento de hacer la valoración sobre las referidas comunicaciones el despacho aseguró
qué se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad en tanto para el acto administrativo
UTF2014-OPE- 24771 y el oficio UTF2014-OPE-31942 del 16 de mayo de 2018, notificada
el 17 de mayo de 2018, esta última comunicación que puso fin a la actuación, se encontraba
por fuera de los cuatro meses para la interposición de la acción respectiva.
Sin embargo, al realizar una validación de la respuesta emitida por la demandante al
requerimiento del 08/05/2025, se vislumbra que la comunicación UTF2014-OPE-31942 del
16 de mayo de 2018, notificada el 17 de mayo de 2018, no es la única comunicación dentro
del trámite administrativo que resolvió las objeciones, pues de esta etapa del proceso, y
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frente a la comunicación UTF2014-OPE- 24771 del 28 de agosto de 2017, se emitieron los
oficios de los paquetes que fueron informados al despacho en la respuesta emitida
b) La prescripción extintiva debe declararse a petición de parte no de forma oficiosa.
Con base en la norma transcrita y teniendo en cuenta la remisión normativa realizada por la
Corte Constitucional en el auto referido, es claro que lo que debe atenderse para este caso
es el término de prescripción, el cual, NO PUEDE SER DECLARADO DE OFICIO POR EL
JUEZ, por cuanto obedece a una facultad potestativa de las partes procesales, solicitar, a
través de las excepciones correspondientes, su declaratoria o renunciar a la misma,
conforme a lo establecido por el código general del proceso y de acuerdo con lo establecido
en el numeral tercero (3) del artículo 175 del CPACA.
c) El juez omitió realizar una interpretación considerando las fechas de notificación de
los oficios que resolvieron las objeciones en el proceso de auditoría practicado por la
ADRES.
Lo anterior deja en evidencia que, por fuera del cambio abrupto de la competencia judicial
para estos asuntos, el derecho de recobrar de las EPS se encuentra permeado por las
garantías procesales instituidas por el Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social
para la misma materia, donde las EPS a través de un proceso ordinario laboral podían
acceder al pago de las sumas que fueron desconocidas por la ADRES en sede de auditoría
a las cuentas con los intereses moratorios e indexación por su pago tardío, bajo el
fundamento normativo indicado en líneas precedentes.
En ese sentido, yerra el despacho en aseverar que existe caducidad para los comunicados
demandados a la luz de los 3 años indicados por el artículo 448 del Código Sustantivo del
Trabajo, como quiera que esta valoración no se realizó considerando la fecha de notificación
de las comunicaciones que resolvieron las objeciones formuladas por la EPS”.
Mediante auto de 12 de febrero de 2026, el Juzgado 808 Administrativo Transitorio
del Circuito de Bogotá, que asumió el conocimiento del asunto por homologación,
decidió no reponer la providencia y mantuvo el rechazo de la demanda. Para el
efecto, consideró que la reclamación administrativa invocada por la parte actora no
tenía la aptitud para interrumpir el término de conformidad con las normas laborales
a las que se acudió como parámetro de transición, y que las actuaciones
adelantadas en el procedimiento de Acuerdo de Punto Final no modificaban la
oportunidad para promover el medio de control.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C,
mediante auto de 26 de marzo de 2026 confirmó la decisión de rechazo de la
demanda. al considerar que conforme a las reglas de transición establecidas por la
Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023, resultaba aplicable como parámetro
para determinar la oportunidad del medio de control el término de prescripción de 3
años previsto en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. A partir de esa
regla, concluyó que entre las fechas relevantes de los actos administrativos
cuestionados y la presentación de la demanda, ocurrida el 23 de mayo de 2023,
había transcurrido un término superior al señalado.
Asimismo, el Tribunal examinó los efectos que según la parte actora, debían
atribuirse a las reclamaciones y objeciones formuladas durante el trámite
administrativo, así como a la reclamación presentada ante la ADRES el 2 de enero
de 2020, frente a las cuales la accionante invocó los artículos 489 del Código
Sustantivo del Trabajo, 6 y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad
Social y 12 del Decreto 521 de 2020, con el propósito de sostener que el término
había sido interrumpido y debía contabilizarse nuevamente. De igual manera, valoró
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la incidencia de la suspensión de los términos de prescripción y caducidad
decretada durante la emergencia sanitaria por Covid-19, invocada por la entidad
con fundamento en el Decreto 564 de 2020 y los acuerdos expedidos por el Consejo
Superior de la Judicatura.
Luego de analizar esos planteamientos, el Tribunal concluyó que las actuaciones
administrativas alegadas por Salud Total E.P.S. S.A. no tenían la virtualidad de
modificar el cómputo del término de 3 años y que, aun teniendo en cuenta el periodo
de suspensión de términos ocasionado por la pandemia, la oportunidad para acudir
a la jurisdicción había vencido el 13 de diciembre de 2020 respecto del oficio inicial
y el 3 de junio de 2021 frente a la respuesta a las objeciones. En consecuencia, al
haberse presentado la demanda el 23 de mayo de 2023, determinó que el medio de
control fue promovido de manera extemporánea y que, por ello, no resultaba
jurídicamente procedente emitir un pronunciamiento de fondo sobre las
pretensiones formuladas.
Ahora bien, la parte actora insiste ahora, mediante la acción de tutela, en que las
autoridades judiciales debieron aplicar de manera integral las reglas de transición y
reconocer efectos interruptivos a las reclamaciones y objeciones administrativas,
así como incorporar al cómputo la suspensión de términos ocasionada por la
pandemia. De igual manera, sostiene que el Tribunal desconoció decisiones
adoptadas en otros procesos y que no estudió integralmente los argumentos
planteados en la apelación.
Así las cosas, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección C examinó precisamente los planteamientos que
Salud Total E.P.S. S.A. reitera en la solicitud de amparo. En particular, estudió las
reglas de transición establecidas por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de
2023 y, a partir de la remisión efectuada en dicha providencia, aplicó como
parámetro el término de prescripción de tres años previsto en el artículo 488 del
Código Sustantivo del Trabajo. Asimismo, analizó los efectos que la parte actora
pretendió atribuir a las reclamaciones y objeciones administrativas, a partir de los
artículos 489 del Código Sustantivo del Trabajo, 6 y 151 del Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social y 12 del Decreto 521 de 2020, así como la
incidencia de la suspensión de términos durante la pandemia, invocada con
fundamento en el Decreto 564 de 2020 y los acuerdos expedidos por el Consejo
Superior de la Judicatura. Luego de efectuar ese análisis, concluyó que las
actuaciones alegadas no modificaban el cómputo del término aplicable y que el
medio de control había sido promovido de manera extemporánea.
En ese contexto, la controversia planteada en la acción de tutela no evidencia una
afectación autónoma de los derechos fundamentales invocados, sino que se dirige
a cuestionar la conclusión jurídica adoptada por el juez natural respecto del término
aplicable para promover el medio de control. En efecto, si bien afirmó la
configuración de un defecto sustantivo, la parte actora pretende que el juez
constitucional determine nuevamente cuál era el régimen aplicable, si la
reclamación administrativa interrumpió el término y cuál fue el efecto de la
suspensión de términos durante la pandemia.
En consecuencia, la presunta vulneración alegada no se enmarca en una verdadera
afectación de derechos fundamentales atribuible a la providencia objeto de
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reproche, sino en el propósito de controvertir nuevamente la conclusión jurídica
adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección C acerca de la oportunidad para promover el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, particularmente frente a la aplicación de las
reglas de transición, la interrupción del término por las reclamaciones
administrativas y la suspensión de términos con ocasión de la pandemia por Covid-
19. En ese sentido, la acción de tutela no puede utilizarse para reabrir un debate
jurídico que ya fue planteado y resuelto por los jueces naturales dentro del proceso
ordinario, bajo el argumento de que la interpretación adoptada resultó desfavorable
a los intereses de la entidad.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que
se desarrollaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y los
argumentos que se plantean en el escrito de tutela. Sobre el particular, la Corte
Constitucional en sentencia SU-573 de 20197, estableció que la relevancia
constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la
independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y,
por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera
legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia
constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir
que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para
controvertir las decisiones de los jueces”8. (negrilla por fuera del texto original)
9
En la sentencia SU-215 de 2022 , recordó que el cumplimiento del requisito de la
relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno
al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse
exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que
“la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”. De allí que
“la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede
reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se
restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos
efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
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A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 , la Corte Constitucional enfatizó que la
“tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de
corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la
discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de
tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la salud y de acceso a la administración de justicia, en este
caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate
propuesto ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, por
no cumplir el requisito de la relevancia constitucional.
7
M.P.: Carlos Bernal Pulido.
8
Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.
9
M.P. Natalia Ángel Cabo.
10
M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.
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III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Negar la solicitud de desvinculación de la Administradora de los Recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.
Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Salud Total
E.P.S. S.A., quien actúa a través de apoderado judicial contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y el Juzgado 608
Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá.
Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto
en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260576200/B42CB18304198D1EE75214A919BD82277B6B76D20DD45C2AE36B543D6FDACFA8/2

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