Improcedencia tutela Todomar CHL – Fecha Publicación: 01/10/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, primero (1°) de octubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-06162-01
Accionante: TODOMAR CHL MARINA S.A.S.
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de controversias
contractuales con pretensión de restitución de inmueble. Requisito
general de relevancia constitucional
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por Todomar CHL S.A.S., quien actúa a través de apoderado judicial,
contra la sentencia de 20 de agosto de 2026 proferida por la Sección Primera del
Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 5 de agosto de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“Primero. Amparar transitoriamente los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia, a la propiedad privada,
a la posesión y demás derechos adquiridos de Todomar CHL S.A.S.,
amenazados por la ejecución de las órdenes de restitución contenidas en la
Sentencia No. 014/2022 del 11 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, confirmada mediante sentencia del 20 de mayo de
2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y cuya ejecución
fue mantenida mediante los Autos Interlocutorios No. 075/2026 del 16 de abril de
2026 y No. 162/2026 del 17 de julio de 2026.
Segundo. Ordenar, como mecanismo transitorio de protección constitucional, la
suspensión provisional de los efectos restitutorios derivados de la Sentencia No.
014/2022 del 11 de febrero de 2022, de la sentencia del 20 de mayo de 2024
que la confirmó, y de los Autos Interlocutorios No. 075/2026 del 16 de abril de
2026 y No. 162/2026 del 17 de julio de 2026, en lo relacionado con la entrega
material del inmueble objeto de controversia.
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Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar que se abstenga de
ejecutar, continuar, impulsar, reprogramar o adelantar cualquier actuación
judicial, administrativa, policiva o material dirigida a la restitución, desocupación,
entrega o disposición del inmueble ocupado por Todomar. Lo anterior,
incluyendo la expedición, remisión, tramite o cumplimiento del despacho
comisorio ordenado mediante Auto Interlocutorio No. 162/2026 del 17 de julio de
2026.
Cuarto. Disponer que la suspensión se mantenga hasta tanto la Agencia
Nacional de Tierras – ANT emita el insumo técnico anunciado, culmine el trámite
de clarificación respecto del predio denominado “El Limbo”, identificado con FMI
No. 060-50149, y adopte la decisión de fondo frente a la solicitud de extensión
de efectos de la Resolución No. 2238 de 2010.
Quinto. Ordenar que, mientras permanezca vigente la suspensión, se oficie a la
Policía Metropolitana de Cartagena para que se abstenga de prestar
acompañamiento o apoyo material a cualquier diligencia de restitución, entrega,
desocupación o disposición del inmueble”.
2. Hechos1
La parte actora relató que el 1º de julio de 1997, el Fondo Rotatorio Regional
Atlántico, hoy Agencia Logística de las Fuerzas Militares, y la sociedad Todomar
CHL Marina S.A.S. suscribieron un contrato de arrendamiento sobre una porción
del inmueble denominado “El Limbo”, ubicado en la ciudad de Cartagena. En la
cláusula segunda se indicó que el área entregada ascendía a 3107,80 m² y se
acordó un plazo inicial de 5 años, contado desde esa fecha.
Manifestó que el contrato se prorrogó en dos oportunidades. La primera prórroga
comprendió el periodo entre el 1º de julio de 2002 y el 1º de julio de 2007, mientras
que la segunda se extendió hasta el 1º de julio de 2012. Durante su ejecución, la
entidad arrendadora sostuvo que Todomar CHL Marina S.A.S. ocupó un área
superior a la convenida, pues un levantamiento topográfico estableció una
extensión aproximada de 9208,90 m² y afirmó que requirió a la sociedad para que
restituyera el inmueble.
Precisó que el 20 de marzo de 2013, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares
promovió demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales
contra Todomar CHL Marina S.A.S., en la que solicitó, entre otras pretensiones,
que se declarara terminado el contrato de arrendamiento, se ordenara la restitución
del inmueble y se condenara a la demandada al pago de los cánones
correspondientes al área ocupada en exceso y de la cláusula penal.
El proceso le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Bolívar2, que
mediante sentencia de 11 de febrero de 2022 declaró parcialmente probada la
excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión relacionada con el pago de
las diferencias del canon por la ocupación de un área superior a la pactada, dio por
terminado el contrato de arrendamiento no. 123 de 1997, ordenó a la sociedad
Todomar CHL Marina S.A.S. restituir el inmueble en las mismas condiciones en que
1
Los hechos enunciados fueron tomados del escrito de tutela y del proceso ordinario
2
Proceso no. 13001-23-33-000-2013-00154-00.
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le había sido entregado, e hizo efectiva la cláusula penal por la suma de $5.000.000,
debidamente actualizada.
Sostuvo que contra la anterior determinación presentó recurso de apelación. En
síntesis, sostuvo que el medio de control había caducado porque el contrato finalizó
el 30 de junio de 2002 y la demanda solo se presentó el 20 de marzo de 2013.
Asimismo, cuestionó la declaratoria de incumplimiento por la ocupación de un área
superior a la convenida y afirmó que no se identificó la cláusula contractual
transgredida.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia de 20
de mayo de 2024, confirmó la decisión de primera instancia y condenó en costas a
la parte demandada, al considerar que la demanda se presentó oportunamente,
porque el contrato se encontraba vigente y en ejecución para la fecha de su
interposición y los hechos que sustentaron el incumplimiento ocurrieron dentro de
los 2 años anteriores. También concluyó que Todomar CHL S.A.S. incumplió la
cláusula segunda del contrato, pues ocupó 9538,94 m², pese a que el área pactada
correspondía a 3107,80 m², y que persistió en la falta de restitución del inmueble
después de la terminación del vínculo contractual.
Agregó que el 12 de junio de 2024 presentó solicitud de aclaración de la sentencia
de segunda instancia, al considerar que no compartía la regla de caducidad
aplicada ni la conclusión según la cual el contrato se encontraba vigente y en
ejecución cuando se presentó la demanda. Sostuvo que la Subsección B de la
Sección Tercera del Consejo de Estado mediante auto de 26 de marzo de 2025
negó la solicitud, al estimar que la providencia no contenía conceptos o frases que
ofrecieran un verdadero motivo de duda y que la sociedad peticionaria pretendía
reabrir la discusión resuelta en la sentencia.
Manifestó que el 16 de junio de 2025, presentó recurso extraordinario de revisión
contra3 la sentencia del 20 de mayo de 2024, con fundamento en la causal 8° del
artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA). Y expuso que se encontraba pendiente de decisión.
Relató que una vez regresó el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar para
el cumplimiento de las sentencias, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares
solicitó la entrega material del inmueble. Mediante auto interlocutorio 16 de abril de
2026, el Tribunal resolvió varias peticiones formuladas por las partes, entre ellas,
negó la solicitud de aclaración formulada por la parte actora, fijó la diligencia de
restitución para el 5 de junio de 2026 a las 9:00 a. m., y ordenó solicitar el
acompañamiento de la Policía Metropolitana de Cartagena. Frente a la anterior
determinación presentó recurso de reposición.
Asimismo, sostuvo que el 8 de mayo de 2026, presentó denuncia penal ante la
Fiscalía General de la Nación por la posible comisión del delito de fraude procesal.
Manifestó que existían presuntas irregularidades en la tradición, delimitación y
representación registral del inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria no. 060-50149, en particular frente a la ubicación y alcance de los
puntos históricos de delimitación que definieron el terreno transferido a la Nación.
El 12 de mayo de 2026, la Fiscalía General de la Nación asignó a la denuncia el
3 Radicado no. 11001-03-15-000-2025-03886-00.
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número único de noticia criminal 130016001128202623982 y el 14 de mayo
siguiente, el asunto correspondió a la Fiscalía 52 Seccional de Cartagena, que inició
la respectiva indagación.
El 20 de mayo de 2026, la parte actora puso en conocimiento del Tribunal
Administrativo de Bolívar el trámite de clarificación que se surtía ante la Agencia
Nacional de Tierras, la solicitud de extensión de los efectos de la Resolución no.
2238 de 2010 y la denuncia penal por las presuntas irregularidades registrales. Con
fundamento en esas circunstancias solicitó que el Tribunal se abstuviera de
materializar la restitución.
Finalmente, manifestó que aunque la diligencia programada para el 5 de junio de
2026 no se practicó, mediante auto interlocutorio de 17 de julio de 2026, el Tribunal
Administrativo de Bolívar resolvió el recurso de reposición presentado contra el
Auto de 16 de abril de 2026 y la petición formulada. La autoridad judicial concluyó
que el trámite administrativo ante la Agencia Nacional de Tierras y la denuncia penal
no suspendían el cumplimiento de la sentencia ejecutoriada, por tanto, negó la
solicitud de abstenerse de practicar la restitución y comisionó al alcalde de la
Localidad 1 Histórica y del Caribe Norte de Cartagena para que llevara a cabo la
diligencia.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora sostuvo que las providencias cuestionadas amenazaron sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, pues ordenaron la entrega material de un inmueble cuya naturaleza jurídica,
tradición, cabida, linderos y correspondencia espacial aún no habían sido definidos
por la autoridad competente.
Afirmó que la acción de tutela resultaba procedente como mecanismo transitorio,
porque no contaba con otro medio judicial eficaz para suspender la restitución.
Explicó que la orden ya había sido confirmada en segunda instancia, que el recurso
extraordinario de revisión no suspendía sus efectos y que el Tribunal Administrativo
de Bolívar, mediante el auto interlocutorio de 17 de julio de 2026, negó abstenerse
de efectuar la entrega y ordenó practicarla por despacho comisorio.
Señaló que existía un perjuicio irremediable, actual e inminente, debido a que la
diligencia podía efectuarse antes de que la Agencia Nacional de Tierras culminara
el trámite de clarificación del predio “El Limbo” y resolviera la solicitud de extensión
de los efectos de la Resolución no. 2238 de 2010. A su juicio, la entrega podía
privarla de la ocupación y explotación económica del terreno, pese a que aún no se
había establecido si este pertenecía a la Nación o correspondía a un bien de
naturaleza privada.
Adujo que la restitución también podía tornar inocuo el trámite adelantado ante la
Agencia Nacional de Tierras, pues la decisión administrativa podría adoptarse
cuando Todomar ya hubiera perdido la ocupación material del inmueble. Agregó que
la noticia criminal por las presuntas irregularidades en la tradición, delimitación y
representación registral del predio reforzó la necesidad de preservar su estado
actual hasta que las autoridades competentes esclarecieran esas circunstancias.
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Finalmente, afirmó que la medida solicitada era necesaria y proporcional, porque no
pretendía reabrir el debate contractual ni obtener una declaración sobre la propiedad
del inmueble, sino suspender temporalmente los efectos restitutorios de las
providencias cuestionadas hasta que la Agencia Nacional de Tierras definiera la
naturaleza jurídica del predio.
4. Oposición
4.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B
El magistrado sustanciador rindió informe en el que precisó que la parte actora no
formuló ninguna pretensión contra la Subsección B de la Sección Tercera del
Consejo de Estado. No obstante, indicó que su despacho actuó como ponente de
la sentencia cuyo cumplimiento se controvirtió mediante la acción de tutela. Señaló
que la providencia cuestionada y el expediente del proceso de controversias
contractuales contenían los argumentos y elementos necesarios para que el juez
constitucional adoptara la decisión correspondiente.
4.2. Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar
El magistrado rindió informe en el que indicó que mediante sentencia de 11 de
febrero de 2022, el Tribunal declaró terminado el contrato de arrendamiento, ordenó
la restitución del inmueble e hizo efectiva la cláusula penal, decisión que la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó el 20 de mayo
de 2024.
Explicó que mediante el auto interlocutorio de 16 de abril de 2026, fijó fecha para la
entrega material del inmueble y adoptó otras determinaciones relacionadas con los
depósitos judiciales, las costas y la cláusula penal. Agregó que, al resolver el
recurso de reposición mediante el auto interlocutorio de 17 de julio de 2026, negó la
solicitud de Todomar CHL S.A.S. dirigida a suspender la restitución y comisionó al
alcalde de la Localidad 1 Histórica y del Caribe Norte de Cartagena para practicar
la diligencia.
Por último, sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso,
de acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada y a la posesión,
pues impartió al proceso el trámite correspondiente y efectuó el análisis jurídico,
fáctico y probatorio de los argumentos formulados por la sociedad accionante. En
consecuencia, solicitó que la acción de tutela se declarara improcedente, al
considerar que no se acreditaron los requisitos generales ni las causales específicas
de procedencia contra providencias judiciales.
4.3. Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras
La apoderada de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara la falta
de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se ordenara su
desvinculación del trámite constitucional. Explicó que las pretensiones principales
se dirigieron a suspender la ejecución de las decisiones judiciales que ordenaron la
restitución del inmueble, asunto que no correspondía a sus competencias ni se
originó en alguna acción u omisión atribuible a la entidad.
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Asimismo, pidió negar el amparo por inexistencia de vulneración de derechos
fundamentales. Señaló que su intervención se limitó al procedimiento de
clarificación de la propiedad del predio “El Limbo”, identificado con el folio de
matrícula inmobiliaria no. 060-50149, el cual se tramitó bajo el expediente no.
202532003400200254E.
Informó que mediante oficio de 23 de febrero de 2026, comunicó a Todomar CHL
S.A.S. que los documentos aportados se incorporarían al expediente para su
valoración en el informe técnico jurídico y que solicitó al equipo competente la
elaboración de un insumo técnico para reconstruir la historia jurídica, registral,
catastral y espacial del inmueble. Agregó que la solicitud de extensión de los efectos
de la Resolución no. 2238 de 2010 requería un análisis integral de la cadena de
tradición, los linderos, la cabida y la correspondencia espacial del predio.
Finalmente, precisó que una vez elaborado el insumo requerido, mediante Oficio no.
202632001454241 de 11 de agosto de 2026 remitió a la sociedad accionante el
concepto técnico catastral del predio. Por ello, afirmó que adelantó las actuaciones
propias de su competencia y garantizó los derechos de petición y al debido proceso,
sin que existiera una conducta que pudiera atribuírsele como vulneradora de las
garantías fundamentales invocadas.
4.4. Respuesta de la Agencia Logística Fuerzas Militares
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad rindió informe en el que solicitó
negar el amparo, porque no se acreditó la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la propiedad privada ni de acceso a la
administración de justicia.
Explicó que intervino como arrendadora del predio “El Limbo”, de propiedad del
Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional, y que contaba con facultades
legales para administrar y explotar los inmuebles entregados por el sector defensa,
así como para celebrar contratos de arrendamiento. Añadió que la titularidad del
bien nunca fue objeto de discusión en el proceso contractual y que Todomar CHL
S.A.S. reconoció la propiedad estatal, actuó como arrendataria y efectuó el pago de
cánones durante el trámite.
Sostuvo que la sociedad accionante ejerció plenamente su derecho de defensa
dentro del proceso de controversias contractuales, en el cual se practicaron pruebas
documentales y periciales y se estableció su incumplimiento por no restituir el
inmueble y ocupar un área superior a la pactada. Agregó que las decisiones de
primera y segunda instancia adquirieron firmeza, por lo que la tutela no podía
utilizarse para reabrir el debate ni impedir el cumplimiento de la orden de entrega.
Por último, afirmó que la existencia de un trámite ante la Agencia Nacional de Tierras
no demostraba la vulneración de derechos fundamentales ni justificaba la
suspensión de las providencias ejecutoriadas. Indicó que Todomar CHL S.A.S. no
acreditó un perjuicio irremediable y que si pretendía hacer valer una supuesta
posesión, contaba con otros mecanismos judiciales.
4.5. Respuesta de la Policía Metropolitana de Cartagena
El comandante de la Institución rindió informe en el que solicitó negar las
pretensiones y ordenar su desvinculación del trámite constitucional por falta de
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legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de derechos
fundamentales. Explicó que las decisiones relacionadas con la restitución del
inmueble correspondieron al Tribunal Administrativo de Bolívar y no a esa
institución.
Informó que revisó sus correos institucionales y los documentos registrados entre el
1º de enero y el 11 de agosto de 2026, sin que encontrara alguna solicitud,
comunicación o actuación relacionada con Todomar CHL S.A.S. En particular,
afirmó que no recibió ningún requerimiento para acompañar la diligencia de
restitución programada para el 5 de junio de 2026 ni participó en su ejecución.
En consecuencia, sostuvo que no existió una conducta activa u omisiva que pudiera
atribuírsele como vulneradora de los derechos fundamentales invocados, pues su
eventual acompañamiento dependía de una solicitud previa de la autoridad
competente, la cual no se acreditó.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de agosto de
2026, declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de
relevancia constitucional.
Como cuestión previa, precisó que aunque Todomar CHL S.A.S. solicitó dejar sin
efectos las providencias del 11 de febrero de 2022, 20 de mayo de 2024, 16 de abril
de 2026 y 17 de julio de 2026, el análisis se limitaría a la última, porque negó
suspender la restitución, ordenó su cumplimiento por medio de despacho comisorio
y correspondió a la actuación que concretó la supuesta vulneración alegada.
Consideró que la inconformidad de la sociedad accionante careció de una verdadera
discusión constitucional, pues estuvo dirigida a que el juez de tutela examinara
nuevamente la procedencia de suspender la restitución hasta que se esclareciera
la titularidad del predio. Advirtió que el Tribunal Administrativo de Bolívar ya se
pronunció sobre ese asunto y explicó que la orden de entrega estaba contenida en
una sentencia ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada, cuyos efectos no
podían suspenderse por la existencia del trámite administrativo ante la Agencia
Nacional de Tierras ni por la denuncia penal presentada.
Señaló que la autoridad judicial demandada examinó los argumentos de Todomar
CHL S.A.S. y expuso las razones por las cuales los hechos sobrevinientes
invocados no tenían la fuerza jurídica necesaria para impedir el cumplimiento de las
sentencias. Por ello, no encontró que el Tribunal hubiera actuado de manera
arbitraria o desbordado los límites de la autonomía judicial.
Finalmente, concluyó que la sociedad accionante no cumplió la carga argumentativa
mínima para identificar alguna causal específica de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales ni explicó de qué manera la decisión cuestionada vulneró
sus derechos fundamentales. En consecuencia, estimó que la solicitud de amparo
pretendía reabrir un debate ya resuelto por el juez natural y utilizar la tutela como
una instancia adicional.
6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte
actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, al
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considerar que la Sección Primera de esta Corporación desnaturalizó el objeto de
la tutela, pues la examinó como una solicitud de revisión definitiva de las
providencias proferidas en el proceso contractual. Aclaró que no pretendía
controvertir la terminación del contrato ni reabrir el debate sobre la restitución, sino
obtener una protección temporal frente a hechos sobrevinientes, en especial el
trámite de clarificación adelantado por la ANT, el concepto técnico catastral y la
denuncia penal por las presuntas irregularidades en la tradición y delimitación del
predio.
Sostuvo que el asunto sí tenía relevancia constitucional, debido al riesgo de que se
entregara a una entidad estatal un terreno cuya correspondencia con el folio de
matrícula inmobiliaria no. 060-50149 no se encontraba plenamente determinada.
Indicó que el concepto de la Agencia Nacional de Tierras identificó el área ocupada
por Todomar CHL S.A.S. con un número predial distinto y sin matrícula inmobiliaria
registrada, lo cual reforzó la duda acerca de su pertenencia al predio reclamado por
la Agencia Logística de las Fuerzas Militares.
Asimismo, reprochó que la sentencia no examinara el perjuicio irremediable. Señaló
que el riesgo era actual e inminente porque el despacho comisorio ya había sido
remitido a la Alcaldía Local no. 1 de Cartagena. Agregó que el oficio expedido para
ejecutar la diligencia contenía una descripción más amplia que el área contractual
de 3107,80 m², por lo que la restitución podía recaer sobre terrenos que no formaron
parte del contrato ni de la orden judicial.
También afirmó que el fallo omitió valorar los documentos aportados por la ANT,
pese a que resultaban relevantes para establecer la apariencia de buen derecho, el
peligro en la demora y la necesidad de preservar el estado material del inmueble.
Precisó que esos elementos no se allegaron para cuestionar el trámite
administrativo, sino para demostrar que aún no existía una decisión definitiva sobre
la naturaleza y correspondencia espacial del predio.
Por último, sostuvo que la sentencia incurrió en exceso ritual manifiesto, porque
exigió la formulación de una causal específica contra las providencias judiciales,
aunque la tutela se promovió como mecanismo transitorio frente a hechos
sobrevinientes. A su juicio, esa exigencia impidió el análisis material de la posible
afectación y convirtió los requisitos de procedencia en una barrera para la protección
de sus derechos fundamentales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
debe revocar la sentencia de 20 de agosto de 2026 de la Sección Primera del
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Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el
requisito de relevancia constitucional, y si debe acceder al amparo constitucional en
los términos propuestos por la parte actora.
3. El presupuesto de la relevancia constitucional por carga mínima
argumentativa4
El artículo 1° del Decreto 2591 de 19915 establece que el procedimiento de la acción
de tutela es preferente y sumario. Es decir, la acción de tutela se rige por el principio
de informalidad, en cuanto busca que no existan rigurosas formalidades que
suspendan o paralicen el procedimiento. Se trata, entonces, de un procedimiento
especial con reglas de interpretación y aplicación diferentes a las establecidas para
los procedimientos comunes u ordinarios.
Justamente por la informalidad que caracteriza a la tutela, el artículo 14 del Decreto
2591 de 1991 establece que la solicitud de amparo únicamente debe contener i) la
explicación, con la mayor claridad posible, de la acción o la omisión que motiva la
acción de tutela; ii) el derecho fundamental que se considera amenazado o
vulnerado; iii) el nombre de la autoridad u órgano autor del agravio, y iv) la
descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud.
También establece que “no será indispensable citar la norma constitucional
infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado”.
En lo que aquí interesa, el Decreto 2591 de 1991 no exige que cuando la solicitud
de amparo se dirija contra providencias judiciales se deba identificar y sustentar
alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela que ha
desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que han sido acogidas
por el Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela. Lo que sí se exige es
que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considere que
la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 estableció que el interesado
tiene el deber de identificar los hechos de la amenaza o vulneración y que tal
exigencia “es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de
unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento
de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado
al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la
protección constitucional de sus derechos”.
Posteriormente, en sentencia C-483 de 2008, la Corte Constitucional insistió en que
el interesado en ejercer la acción de tutela debe cumplir con la carga mínima “de
diligencia que se traduce en la presentación de los elementos básicos de la situación
de hecho que motivó la solicitud de protección”. No contar con un mínimo de carga
argumentativa y explicativa supondría efectuar un juicio de contraste oficioso que
desconocería abiertamente la improcedencia general de la acción de tutela contra
providencias judiciales, lo que encuentra sustento en los principios de autonomía
judicial, cosa juzgada y especialidad del juez natural.
4
Consideraciones que fueron expuestas por esta Sala de Decisión en sentencia 11001-03-15-000-2024-02201-00 de 6 de
junio de 2024 CP Wilson Ramos Girón.
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Accionante: Todomar CHL S.A.S.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del
5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), determinó
que “es importante que el actor cumpla con la carga de identificar razonablemente
los hechos que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales y de
argumentar por qué el asunto reviste relevancia constitucional”.
Con todo, esta Sala es de la tesis de que el asunto carece de relevancia
constitucional cuando el interesado no cumple con la carga mínima de
argumentación que permita conocer las razones por las que se presenta la acción
de tutela6. Lo anterior no implica limitar el ejercicio de la acción de tutela. Todo lo
contrario, se trata simplemente de que el interesado cumpla el deber mínimo de
argumentación para ilustrar al juez de tutela sobre los hechos que motivan la
solicitud de amparo y así poder tomar decisiones de fondo que protejan los derechos
fundamentales vulnerados.
4. Estudio y solución del caso concreto
La sociedad Todomar CHL S.A.S., quien actúa a través de apoderado judicial,
presentó acción de tutela con la pretensión de que el juez constitucional ampare sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección B y el Tribunal Administrativo de Bolívar con las decisiones de 20 de
mayo de 2024 y 11 de febrero de 2022, mediante las cuales, respectivamente, se
ordenó la restitución del inmueble objeto del contrato de arrendamiento y se
confirmó esa determinación, así como con los Autos Interlocutorios de 16 de abril y
17 de julio de 2026, por medio de los cuales se dispuso la entrega material del
predio, se negó la solicitud de suspender la diligencia y se comisionó al alcalde de
la Localidad 1 Histórica y del Caribe Norte de Cartagena para que la practicara, en
el marco del proceso de controversias contractuales no. 13001-23-33-000-2013-
00154-01
En consecuencia, solicitó la suspensión provisional de los efectos restitutorios de
esas providencias hasta que la Agencia Nacional de Tierras culminara el trámite de
clarificación del predio y resolviera la solicitud de extensión de los efectos de la
Resolución no. 2238 de 2010. Asimismo, pidió que el Tribunal Administrativo de
Bolívar se abstuviera de adelantar cualquier actuación dirigida a la entrega material
del inmueble y que se ordenara a la Policía Metropolitana de Cartagena no prestar
acompañamiento a la diligencia de restitución.
La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de agosto de
2026, declaró improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito general de
relevancia constitucional, al considerar que la parte actora pretendía que el juez
constitucional examinara nuevamente la procedencia de suspender la restitución del
inmueble hasta que se esclareciera su naturaleza jurídica y titularidad, pese a que
el Tribunal Administrativo de Bolívar ya había resuelto ese asunto y explicado que
la orden de entrega se encontraba contenida en una sentencia ejecutoriada que
hizo tránsito a cosa juzgada. Asimismo, señaló que la sociedad no identificó alguna
causal específica de procedencia de la tutela contra providencias judiciales ni
6
Ver entre otras las sentencias 1001-03-15-000-2025-04392-00 de 25 de septiembre de 2025 CP Claudia Rodríguez
Velásquez, 11001-03-15-000-2026-00038-00 de 4 de julio de 2024 CP Miryam Stella Gutiérrez Argüello, 11001-03-15-000-
2025-08002-00 de 19 de febrero de 2026 CP Luis Antonio Rodríguez Montaño y 11001-03-15-000-2026-00038-00 de 9 de
abril de 2026 CP Wilson Ramos Girón.
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explicó de qué manera la decisión cuestionada vulneró sus derechos
fundamentales, por lo que concluyó que la solicitud de amparo buscaba reabrir un
debate definido por el juez natural y utilizar la tutela como una instancia adicional.
La sociedad accionante impugnó la decisión, al señalar que el juez de primera
instancia desnaturalizó el objeto de la acción de tutela, pues la examinó como una
solicitud de revisión definitiva de las providencias proferidas en el proceso
contractual. Aclaró que no pretendía controvertir la terminación del contrato ni
reabrir el debate sobre la restitución, sino obtener una protección transitoria frente
a hechos sobrevinientes, en especial el trámite de clarificación adelantado por la
Agencia Nacional de Tierras, el concepto técnico catastral y la denuncia penal por
las presuntas irregularidades en la tradición y delimitación del predio.
Sostuvo que el asunto sí tenía relevancia constitucional, debido al riesgo de que se
restituyera a una entidad estatal un terreno cuya correspondencia con el folio de
matrícula inmobiliaria no. 060-50149 no se encontraba plenamente determinada.
Asimismo, reprochó que la sentencia no examinara el perjuicio irremediable ni
valorara los documentos aportados por la Agencia Nacional de Tierras y afirmó que
incurrió en exceso ritual manifiesto al exigirle la formulación de una causal
específica de procedencia, pese a que solicitó el amparo como mecanismo
transitorio frente a circunstancias sobrevinientes.
De manera previa, la Sala precisa que aunque la parte actora cuestionó las
sentencias de 20 de mayo de 2024 y 11 de febrero de 2022 y los Autos
Interlocutorios de 16 de abril y 17 de julio de 2026, el estudio se circunscribirá a esta
última providencia, pues mediante ella el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió
expresamente la solicitud de abstenerse de practicar la restitución con fundamento
en las circunstancias sobrevinientes invocadas por la sociedad accionante. En
consecuencia, corresponde determinar si los argumentos expuestos en la solicitud
de amparo satisfacen la carga mínima argumentativa y explicativa necesaria para
plantear un verdadero debate constitucional frente a esa decisión judicial.
Revisada la providencia objeto de inconformidad, la Sala advierte que el Tribunal
accionado examinó la solicitud presentada por Todomar CHL S.A.S. el 20 de mayo
de 2026, mediante la cual puso en conocimiento de esa autoridad judicial el trámite
de clarificación adelantado ante la Agencia Nacional de Tierras, la solicitud de
extensión de los efectos de la Resolución no. 2238 de 2010 y la denuncia penal
presentada el 8 de mayo de 2026 por las presuntas irregularidades en la tradición,
delimitación y representación registral del inmueble denominado “El Limbo”,
identificado con el folio de matrícula inmobiliaria no. 060-50149.
La solicitud se formuló después de que el Tribunal Administrativo de Bolívar,
mediante auto interlocutorio de 16 de abril de 2026, fijó la diligencia de restitución
para el 5 de junio siguiente y ordenó solicitar el acompañamiento de la Policía
Metropolitana de Cartagena. La sociedad accionante consideró que la entrega
material debía suspenderse hasta que la Agencia Nacional de Tierras culminara el
trámite administrativo y resolviera la solicitud de extensión de los efectos de la
Resolución no. 2238 de 2010.
Al resolver esa petición mediante auto interlocutorio de 17 de julio de 2026, el
Tribunal concluyó que las circunstancias expuestas por la sociedad carecían de
sustento jurídico necesario para suspender la entrega material del inmueble, pues
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la orden de restitución estaba contenida en la sentencia de 11 de febrero de 2022,
confirmada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 20
de mayo de 2024, la cual se encontraba ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada.
En ese sentido, explicó que el trámite administrativo adelantado ante la Agencia
Nacional de Tierras y la denuncia penal presentada por Todomar CHL S.A.S. no
tenían la capacidad jurídica de impedir el cumplimiento de las decisiones judiciales
en firme. Asimismo, precisó que la sociedad contaba con los mecanismos legales
correspondientes para procurar la protección de sus derechos frente a las
circunstancias sobrevinientes que estimara lesivas.
Teniendo en consideración lo anterior, la parte actora en síntesis adujo que la
restitución del inmueble amenazó sus derechos fundamentales, porque podía
efectuarse antes de que la Agencia Nacional de Tierras definiera la naturaleza
jurídica, tradición, cabida, linderos y correspondencia espacial del predio. Sostuvo
que la entrega material podía ocasionarle un perjuicio irremediable y tornar inocuo
el trámite administrativo en curso, pues perdería la ocupación y explotación
económica del terreno antes de que se esclareciera su situación jurídica.
Además, invocó el concepto técnico catastral remitido por la Agencia Nacional de
Tierras mediante Oficio no. 202632001454241 de 11 de agosto de 2026, en el que
se identificó el área ocupada por la sociedad con un número predial distinto y sin
matrícula inmobiliaria registrada. A su juicio, esa circunstancia generó dudas acerca
de la correspondencia espacial entre el terreno ocupado y el inmueble objeto de la
orden de restitución. Asimismo, cuestionó la descripción incluida en el despacho
comisorio, al considerar que la diligencia podía comprender terrenos que no
formaron parte del contrato de arrendamiento.
Sobre el particular, la Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada por no
cumplirse el requisito de carga mínima argumentativa y explicativa. Al respecto, se
precisa que la sociedad accionante no identificó ni desarrolló suficientemente los
defectos en los que habría incurrido el Tribunal Administrativo de Bolívar en el auto
interlocutorio de 17 de julio de 2026, ni de sus planteamientos se infiere una
irregularidad concreta. Por el contrario, sus argumentos se concentraron en
expresar su desacuerdo con la decisión de no suspender la restitución del inmueble
hasta que culminara el trámite administrativo adelantado ante la Agencia Nacional
de Tierras, sin explicar por qué las razones expuestas por la autoridad judicial para
disponer el cumplimiento de una sentencia ejecutoriada constituyeron una
vulneración de sus derechos fundamentales.
En efecto, aunque la sociedad sostuvo que la existencia de un trámite de
clarificación y de una denuncia penal justificaba la suspensión de la diligencia, no
expuso motivos suficientes para demostrar de qué manera la conclusión del
Tribunal, según la cual dichas actuaciones carecían de la capacidad jurídica para
suspender los efectos de una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada,
desconoció sus garantías constitucionales. Tampoco explicó por qué la decisión
judicial, en las circunstancias particulares del asunto, representó una restricción
desproporcionada de los derechos fundamentales invocados.
En cualquier caso, si la sociedad accionante consideraba que existían dudas acerca
de la naturaleza jurídica, la titularidad, la cabida, los linderos o la correspondencia
espacial del inmueble objeto de restitución, debía plantear esa discusión dentro del
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proceso de controversias contractuales, escenario en el cual contó con las
oportunidades procesales para formular sus argumentos, solicitar y controvertir
pruebas y cuestionar el alcance de la entrega pretendida. Por lo que no resulta
admisible trasladar ese debate a la etapa de cumplimiento de una sentencia
ejecutoriada, pues esta no tenía por objeto reabrir asuntos que pudieron discutirse
antes de que se definiera la controversia ni modificar el alcance de una orden judicial
amparada por la cosa juzgada. En consecuencia, las actuaciones posteriores
promovidas ante la Agencia Nacional de Tierras y la Fiscalía General de la Nación
no obligaban al Tribunal Administrativo de Bolívar a suspender la restitución ni
habilitaban al juez de tutela para examinar nuevamente lo resuelto por los jueces
naturales.
Así las cosas, la Sala observa que la parte actora no cumplió con la carga
argumentativa de explicar por qué su solicitud de amparo trascendió la
inconformidad frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar
de negar la suspensión de la restitución del inmueble. De hecho, aunque sostuvo
que promovió la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, no presentó motivos suficientes dirigidos a evidenciar que la
providencia cuestionada afectó sus derechos fundamentales. La naturaleza
transitoria de la protección solicitada no la eximía de explicar las razones por las
cuales la actuación judicial objeto de reproche representó una vulneración
constitucional que justificara la intervención excepcional del juez de tutela.
En relación con el alcance de este presupuesto de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha indicado que la
solicitud debe contener una carga argumentativa y explicativas mínimas, lo que es
razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales con los
principios y valores en juego, cuando se controvierte una decisión judicial, porque
“a pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas
pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales con
suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido
7
control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces ”
Por lo tanto, el simple alegato de la vulneración de los derechos fundamentales no
es suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional,
puesto que es necesario, se reitera, que se ponga en evidencia la afectación
desproporcionada de los derechos fundamentales alegados, pues “la acreditación
de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que
exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar
razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un
8
derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” .
En ese sentido, la Sala advierte que la sociedad accionante no propuso un genuino
debate constitucional frente al auto interlocutorio de 17 de julio de 2026, pues sus
cuestionamientos se dirigieron a manifestar su desacuerdo con la decisión del
Tribunal Administrativo de Bolívar de no suspender la restitución del inmueble, sin
explicar de qué manera las razones que sustentaron esa determinación vulneraron
sus derechos fundamentales. En efecto, aunque invocó la existencia de
7 Corte Constitucional, sentencia Su-379 de 2019
8
Corte Constitucional, sentencia Su- 573 de 2019.
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circunstancias sobrevinientes y la necesidad de obtener una protección transitoria,
no desarrolló argumentos que permitieran identificar una irregularidad atribuible a la
providencia cuestionada, ni justificó por qué la decisión de dar cumplimiento a una
sentencia ejecutoriada, pese a los trámites administrativos y penales en curso,
representó una afectación desproporcionada de sus garantías fundamentales. En
consecuencia, no satisfizo la carga mínima argumentativa y explicativa exigida para
controvertir una providencia judicial mediante la acción de tutela.
En virtud de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de 20 de agosto de 2026,
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente
la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, al no evidenciarse el
cumplimiento de la carga mínima argumentativa y explicativa suficiente ni un
genuino debate constitucional.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA
Primero.- Confirmar la sentencia de 20 de agosto de 2026 dictada por la Sección
Primera del Consejo de Estado.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible,
como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto – Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260616201/16397295D86D86D1D6B959BE49D76082F0D2D7630390E561C69D5C83F8E04533/2

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