Improcedencia tutela por reiteración – Fecha Publicación: 08/10/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-03169-01
Demandante: Sociedad Caminos del Campestre S.A. Construca S.A
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 8 de octubre de 2026
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03169-01
Demandante: SOCIEDAD CAMINOS DEL CAMPESTRE S.A. CONSTRUCA S.A.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER
Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Improcedencia de la acción de tutela.
Relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 29
de mayo de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que
declaró improcedente la acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 24 de abril de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, el señor Javier Andrés Lobo
Mejía, como apoderado de la sociedad Caminos del Campestre S.A. Construca S.A.,
pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia y defensa de su representada.
A juicio de la parte actora, la vulneración de esas garantías superiores se presenta con
ocasión de la providencia del 29 de enero de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo
de Santander, que confirmó la sentencia proferida el 25 de junio de 2025 por el Juzgado
8 Administrativo de Bucaramanga, que denegó las pretensiones de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001333300820190027500/02.
2. Pretensiones
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la
administración de justicia de CAMINOS DEL CAMPESTRE S.A. – CONSTRUCA S.A.
SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTO la sentencia de segunda instancia del 29 de enero de 2026, Rad.
680013333- 008-2019-00275-02, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander con ponencia
del Magistrado Dr. Julio Edisson Ramos Salazar.
TERCERA. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, dentro del término que esa
Corporación determine, profiera nueva sentencia de segunda instancia en la que se pronuncie sobre
la totalidad de los cargos del recurso de apelación y aplique correctamente el artículo 29 de la
Constitución Política, el parágrafo 2o y el literal c) del artículo 223 y el artículo 228 de la Ley 1801 de
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Demandante: Sociedad Caminos del Campestre S.A. Construca S.A
2016, así ́ como el precedente constitucional vinculante sobre exceso ritual manifiesto declarando
como consecuencia la nulidad de los actos administrativos objeto de demanda.
CUARTA. DECRETAR como medida provisional la suspensión de los efectos del Acta de Audiencia
Pública No. 02 del 30 de enero de 2019 y de la Resolución No. 0035 del 15 de febrero de 2019, así
como del cobro coactivo de la multa de $156.248.400, mientras se resuelve la presente acción.
3. Hechos
El 4 de septiembre de 2018, el señor José Virgilio Corzo Vega, actuando como funcionario
de la Secretaría de Planeación del Municipio de Bucaramanga, adelantó visita al predio
de la sociedad Caminos Campestre S.A. ubicado en la Carrera 40 No. 46-66 del Barrio
Cabecera en Bucaramanga y procedió a la suspensión y sellamiento de la obra que allí
se adelantaba por presuntas irregularidades urbanísticas consignadas en el Informe
GDT-4316 de la misma fecha.
El 6 de septiembre de 2018, se inició en contra de la sociedad Caminos Campestre S.A.
el proceso verbal abreviado policivo No. 2018-270, adelantado por la Inspección Urbana
de Policía con fundamento en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, y el 25 de octubre
de 2018 se dio inicio a la audiencia prevista por el artículo 223 de la misma ley por la
presunta infracción del artículo 135 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, audiencia que fue suspendida y reanudada el 29 de octubre de 2018.
En dicha audiencia se decretó una visita técnica del predio a cargo de la Secretaría de
Planeación para verificar la conformidad de la obra con la licencia de la Curaduría Urbana
No. 2 y como transcurrieron más de 15 días hábiles sin que se hubiera llevado a cabo la
visita y se mantuvo el sellamiento, el 21 de noviembre de 2018, la sociedad demandante,
luego de señalar que desde el día 29 de octubre de 2018 se había llevado la diligencia
de audiencia pública que había sido suspendida para que se oficiara a la Secretaría de
planeación para que dentro del término de 3 días hábiles se sirviera realizar una visita al
predio con fin de verificar el cumplimiento del material probatorio allegado por el infractor,
solicitó a la Inspección Urbana de Policía el levantamiento de los sellos y que <>
El 19 de diciembre de 2018, el subsecretario de planeación municipal allegó el informe
técnico No. 5305 de la visita realizada el 13 de noviembre de 2018, en la que no participó
ningún representante de la sociedad demandante, en el que se concluyó que lo
construido no correspondía a la licencia otorgada.
Mediante memorial con fecha de 21 de diciembre de 2018, la inspectora urbana de Policía
de la Alcaldía de Bucaramanga dio respuesta a la petición que había elevado el
demandante el 21 de noviembre de 2018 referente al levantamiento de los sellos
impuestos a la construcción, en el sentido de informarle que el <<20 de diciembre de 2018>> había allegado el GDT 5305 en el que advertía <>. Por lo antes concluido, no era posible predicar el
cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 1801 de 2016 para el régimen
urbanístico, por lo que era necesario que la obra continuara sellada. Además, le precisó
que no había resuelto antes su petición debido a que aún no contaba con el concepto
técnico de la Secretaría de Planeación.
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Es decir, desde el 21 de diciembre de 2018, esto es, antes de la audiencia de decisión,
la sociedad accionante tuvo conocimiento del contenido del informe técnico GDT 5305
de 2018, sin que obre constancia de alguna manifestación de la actora frente al mismo.
El 30 de enero de 2019, a través del acta pública No. 02, el inspector de policía encargado
de la Alcaldía de Bucaramanga declaró infractor a la sociedad accionante y le impuso
una multa de $156.248.400. Enla audiencia pública que se llevó a cabo ese día, se señaló
que, de conformidad con los informes técnicos No. 4316 de 6 de septiembre de 2018 y
5305 de 11 de diciembre de 2018, se colegía que las obras adelantadas en el inmueble
no se ajustaron a lo aprobado en la licencia de construcción. Sin que la sociedad
demandante hubiera hecho alguna manifestación frente a tales informes.
La decisión contenida en el acta pública No. 02 de 30 de enero de 2019 fue apelada por
estrados; en el escrito de apelación, el apoderado de la parte accionante alegó
vulneración al derecho al debido proceso y a los principios de inmediatez,
proporcionalidad y razonabilidad. Frente al debido proceso, alegó que la audiencia inicial
se había instalado el 29 de octubre de 2018 y que su reanudación se debía realizar el 5
de noviembre de 2018; sin embargo, se había realizado el 30 de enero de 2019, es decir,
60 días después de lo previsto en la ley, lo que consideró constituía una clara vulneración
al debido proceso y al principio de inmediatez que le asiste al proceso verbal
abreviado;además, que el inspector de policía había allegado un nuevo informe técnico
con radicado No. 5303 de 2018, del cual omitió darle traslado al querellado para que fuera
controvertido en la misma audiencia.
A través de la Resolución No. 0035 del 15 de febrero de 2019, el secretario de Planeación
de Bucaramanga confirmó la decisión adoptada en la audiencia pública celebrada el 30
de enero de 2019, luego de señalar que respecto a la nulidad por vulneración al debido
proceso no había lugar a pronunciarse, como quiera que la solicitud no había sido
interpuesta en la etapa procesal correspondiente, esto es, durante la audiencia prevista
en el numeral 3 del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, y que de conformidad con lo
previsto por el parágrafo 5 del artículo 233 de la Ley 1801 de 2016, la competencia de la
Secretaría de Planeaciónen segunda instancia era resolver de plano;de otra parte,
concluyó que la inspección urbana de policía había tasado en debida forma la multa
impuesta al infractor.
Por lo anterior, la sociedad Caminos del Campestre S.A. promovió demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho contra el municipio de Bucaramanga con el fin de que se
declarara la nulidad del acta pública No. 02 del 30 de enero de 2019, a través de la cual
se impuso a la sociedad demandante una multa, así como de la Resolución No. 0035 del
15 de febrero de 2019, que confirmó dicha decisión.
La demanda se adelantó bajo el radicado No. 68001333300820190027500 por el
Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, que en sentencia del 25 de junio de
2025 denegó las pretensiones al concluir que no se había vulnerado el derecho al debido
proceso de la sociedad accionante dentro del trámite del proceso policivo urbanístico No.
2018270.
Inconforme, la sociedad demandante apeló por considerar que el fallo de primera
instancia se fundamentó en hechos no probados, desconoció términos perentorios, creó
cargas procesales inexistentes, incurrió en exceso ritual manifiesto y omitió pronunciarse
sobre irregularidades esenciales del procedimiento policivo.
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Afirmó que la autoridad administrativa había vulnerado su derecho al debido proceso al
efectuar una visita técnica varios días después del plazo máximo fijado en el artículo 223
de la Ley 1801 de 2016, que establece un plazo perentorio de 5 días, dilación que a su
juicio afectó la preclusión, generó desequilibrio procesal y quebrantó el principio de
legalidad administrativa.
Sostuvo que la sentencia de primera instancia se había basado en conjeturas y
apreciaciones subjetivas, como afirmar que la Secretaría de Planeación tenía alta carga
laboral o que las fotografías del informe técnico podían tomarse desde afuera del predio
sin que dichas afirmaciones tuvieran soporte probatorio en el expediente. Además, indicó
que el juez de instancia había creado una carga procesal inexistente al afirmar que la
demandante debía estar pendiente de la fecha de la visita técnica y que había incurrido
en exceso ritual manifiesto al descartar la nulidad que había sido presentada en el
proceso policivo.
Mediante sentencia del 29 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de
Santander1confirmó la sentencia de primera instancia luego de señalar que, para llevar a
cabo la respectiva inspección judicial, se comisionó a la Secretaríade Planeación, quien,
por el cúmulo de trabajo y la falta de personal, solo pudo realizar la diligencia en una
fecha posterior, sin que el hecho de aplazarla o fijar nueva fecha vulnerara el debido
proceso de la demandante.
Destacó que las fotografías que se aportaron con el informe técnico pudieron tomarse
desde afuera de la obra gracias a la función de acercar o alejar el objeto a fotografiar y
que no obraba en el plenario una denuncia penal o policiva del eventual acceso ilegal,
además, que no se había probado la vulneración al principio de legalidad procesal que
afectara el derecho de contradicción y defensa y que frente a la nulidad del proceso
policivo por hechos relacionados a la violación del debido proceso, sostuvo que el juez
de primera instancia había argumentado que la solicitud de nulidad no se había formulado
de forma expresa en la audiencia pública prevista en el artículo 223 de la Ley 1801 de
2016 y por lo tanto no cumplía con lo establecido en el artículo 228 ibidem y que dicha
interpretación resultaba válida frente al debido proceso de dicho procedimiento.
La sentencia de segunda instancia tuvo aclaración de voto de la magistrada Claudia
Ximena Ardila, quien afirmó que la sociedad demandante tenía la posibilidad de
demostrar que la prueba técnica valorada por la autoridad administrativa no resultaba
suficiente para sustentar el acto. No obstante, en el recurso de apelación no se elevó
ningún argumento dirigido a evidenciar falencias en la motivación del acto administrativo
por indebida valoración probatoria, que el incumplimiento de un término previsto en la ley
para surtir una actuación administrativa no viciaba de nulidad el acto definitivo ni
generaba la falta de competencia de la autoridad para adoptar la decisión en una fecha
posterior y que la falta de competencia ratione temporis solo se configuraba cuando el
legislador prevé expresamente tal consecuencia ante el vencimiento de un término legal.
Sostuvo que no compartía el argumento del demandante según el cual la falta de decisión
sobre una nulidad planteada en sede administrativa generaba indefectiblemente la
nulidad del acto definitivo, que consideraba que una solicitud de nulidad presentada antes
de la audiencia en la que debía resolverse debía ser decidida en ella, y la omisión de
resolverla constituye un exceso ritual manifiesto; sin embargo, que solo las
irregularidades sustanciales tienen la virtualidad de invalidar los actos administrativos y
que la solicitud de nulidad formulada por la sociedad demandante carecía de sustento,
ya que no se apoyaba en causales de nulidad del procedimiento administrativo, sino en
1 Comunicada a las partes a través de correo electrónico enviado el 23 de febrero de 2026.
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un hecho jurídicamente irrelevante para la consecuencia pretendida, consistente en que
la autoridad superó el término para decretar pruebas, circunstancia que no configuraba
causal de nulidad del procedimiento ni de la decisión definitiva.
4. Fundamentos de la acción de tutela
De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, afirmó que el asunto cumplía con el requisito de relevancia dado que se
discutía la vulneración del debido proceso dentro de una actuación administrativa
sancionatoria que culminó con una multa superior a $156.000.000, cuya legalidad fue
avalada judicialmente pese a los vicios denunciados, que también se cumplía con el
requisito de subsidiariedad porque contra la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander no procedía ningún recurso ordinario y que el extraordinario
de revisión no resultaba idóneo, que la tutela se había promovido dentro de un término
razonable, que los defectos anunciados incidieron directamente en la decisión y que la
providencia cuestionada no era un fallo de tutela.
En cuanto al fondo del asunto, señaló que la providencia cuestionada incurrió en:
Defecto fáctico por cuanto el tribunal fundamentó su decisión en dos circunstancias que,
según afirma, carecían de respaldo probatorio: primero, que la Secretaría de Planeación
tenía una «alta carga laboral» y «falta de personal», circunstancias con las que justificó
la demora de más de un mes en la práctica de la prueba; y, segundo, que las fotografías
incorporadas al Informe Técnico No. 5305 pudieron haberse tomado desde el exterior de
la obra mediante la función de acercar o alejar el objeto a fotografiar.
Al respecto, sostuvo que ambas afirmaciones correspondieron a conjeturas del Tribunal,
pues no se remitió a ningún medio de prueba que las acreditara e, incluso, en la
providencia se sostuvo que no se requería prueba de tales circunstancias e indicó que
esos hechos fueron determinantes para desestimar los reparos relacionados con el
incumplimiento del término previsto en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 y con la
legalidad de la prueba practicada sin notificación a la sociedad. Asimismo, cuestionó que
el Tribunal hubiera considerado que las fotografías podían tomarse desde el exterior
mediante el acercamiento de la cámara, pues, a juicio de la accionante, se trataba de una
consideración técnica que requería prueba especializada.
Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por considerar válida la
desestimación de la solicitud de nulidad presentada por escrito el 21 de noviembre de
2018, porque esta no fue formulada nuevamente durante la audiencia del 30 de enero de
2019, conforme al artículo 228 de la Ley 1801 de 2016.
Afirma que esa interpretación fue hiperformalista porque la solicitud de nulidad había sido
presentada ante la misma Inspección Urbana de Policía con más de dos meses de
anticipación a la audiencia, obraba en el expediente administrativo y su existencia había
sido reconocida por la propia Inspección en la respuesta del 21 de diciembre de 2018.
Por ello, considera que no podía tenerse por inexistente únicamente porque no fue
reiterada oralmente durante la audiencia.
Para sustentar este defecto, invocó la aclaración de voto de la magistrada Claudia
Ximena Ardila Pérez, quien, según la accionante, había señalado que una solicitud de
nulidad presentada antes de la audiencia debía resolverse en ella y que la omisión de
hacerlo constituía un exceso ritual manifiesto.
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Decisión sin motivación, dado que la sentencia cuestionada omitió pronunciarse sobre
varios cargos determinantes formulados en el recurso de apelación, como, (i) la
vulneración del parágrafo 2.º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, porque la visita del
13 de noviembre de 2018 habría sido realizada sin notificación a la sociedad, sin
presencia de la autoridad de policía y sin escuchar a las partes;(ii) la incorporación del
Informe Técnico No. 5305 sin traslado a la sociedad, lo que, según afirma, impidió ejercer
el derecho de contradicción; y (iii) la reanudación tardía de la audiencia, pues sostiene
que, aun admitiendo que el término para practicar la prueba no fuera perentorio, la
audiencia debía reanudarse al día siguiente de la radicación del Informe 5305 y no el 30
de enero de 2019.
Defecto sustantivo por cuanto la providencia cuestionada hizo una interpretación
contraria del literal c del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, que según la accionante
prevé que las pruebas debían practicarse en el término máximo de 5 días y que la
audiencia debía reanudarse al día siguiente del vencimiento del término probatorio; sin
embargo, el tribunal accionado consideró que el incumplimiento de ese plazo no viciaba
la actuación administrativa.
De otra parte, afirmó que el Tribunal había hecho «aplicación invertida de la carga de la
prueba de forma arbitraria», pues afirmó que las partes debían actuar con celeridad,
aportar pruebas y cumplir los trámites dentro de los términos; sin embargo, para la
accionante, quien incumplió el término para practicar la prueba fue la Administración y no
la sociedad, por lo que no podía trasladarse al administrado la carga de vigilar el
cumplimiento de los términos a cargo de la Administración, quien conforme al artículo 167
del CGP se encontraba en mejor posición para aportar la prueba correspondiente.
5. Intervenciones
El Juzgado 8 Administrativo de Bucaramanga solicitó declarar la improcedencia de la
acción de tutela e indicó que las actuaciones desplegadas se habían ajustado a derecho
y sin vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados.
El Municipio de Bucaramanga solicitó declarar improcedente la acción de tutela y su
desvinculación de esta por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que
los reproches de la solicitud de amparo estaban dirigidos a controvertir una decisión
proferida por una autoridad judicial.
De otra parte, afirmó que la práctica extemporánea de la visita técnica estaba justificada,
que las fotografías pudieron tomarse desde afuera con la función de “zoom” y que no
obraba denuncia por acceso ilegal al predio y que las nulidades procesales debieron
proponerse dentro de la audiencia y no mediante memoriales externos.
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander no rindieron informe pese
a haber sido notificados en debida forma de la acción de tutela2.
6. Sentencia impugnada
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 29 de
mayo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la
causa por activa, dado que la tutela había sido presentada por el abogado Javier Andrés
2
Mediante comunicación enviada el 30 de abril de 2026 a los correos ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co,
sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co.
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Lobo Mejía sin que obrara mandato otorgado por el representante legal de la persona
jurídica en favor del mencionado profesional del derecho para interponer la acción de
tutela.
Sostuvo que en la documentación allegada se advertía que el abogado Javier Andrés
Lobo Mejía estaba facultado para representar a Caminos del Campestre S.A. en el
proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, pues obra poder para ello;
no obstante, dicho mandato se limitaba exclusivamente a actuaciones ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, sin que tal facultad se extendiera al ámbito
constitucional de la acción de tutela.
Destacó que no era posible sostener que el profesional del derecho actuara como agente
oficioso, pues de los elementos allegados al plenario, no se advertía expresamente que
existiera alguna causa válida que le impidiera a alguno de los representantes de la
empresa otorgar poder o actuar de forma autónoma y directa ante el juez de tutela.
7. Impugnación
La parte actora impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para,
en su lugar, tener por acreditada y saneada la legitimación en la causa por activa de la
sociedad Caminos del Campestre S.A. Construca S.A. con fundamento en el poder
aportado.
Al respecto, junto con el escrito de impugnación, aportó el poder conferido por quien
afirmó ser el representante legal de la sociedad Caminos del Campestre S.A. Construca
S.A. para interponer la impugnación contra la acción de tutela proferida el 29 de mayo de
2026 y ratificó en todas sus partes la actuación adelantada por el abogado Javier Andrés
Lobo Mejía en representación de la referida sociedad, dentro de la acción de tutela de la
referencia, incluida la presentación del escrito inicial de tutela.
En ese sentido, sostuvo que la falta de poder especial que motivó la improcedencia quedó
subsanada porque el representante legal de Caminos del Campestre S.A. – Construca
S.A. el 21 de julio de 2026 otorgó poder especial al abogado y ratificó expresamente todo
lo actuado en el trámite de tutela, incluida su presentación, e hizo referencia a una
sentencia proferida por el Consejo de Estado el 28 de marzo de 2019 dentro del proceso
No. 20001-23-33-000-2018-00301-01 para afirmar que la presentación de un poder
suficiente durante la segunda instancia permitía subsanar ese defecto formal.
Indicó que la primera instancia debió requerir la subsanación del poder antes de declarar
improcedente la tutela, dado que la falta de representación era un defecto formal y
subsanable, que podía advertirse desde la presentación de la tutela. Sin embargo, señaló
que en el auto admisorio del 27 de abril de 2026 no se formuló ningún requerimiento, ni
se concedió un término para subsanar, ni se advirtió sobre las consecuencias de no
aportar el poder especial, y que esa irregularidad solo fue advertida en el fallo, cuando ya
se había adelantado el trámite de primera instancia, proceder que a su juicio constituyó
un exceso ritual manifiesto, contrario a los principios de oficiosidad, informalidad y
prevalencia del derecho sustancial.
Sostuvo que, aunque formalmente se declaró la improcedencia de la tutela, la decisión
tuvo efectos equivalentes a un fallo inhibitorio, porque la Sala limitó su análisis a la
legitimación en la causa por activa y no examinó los cargos sustanciales planteados
contra la providencia judicial cuestionada. Con fundamento en la Sentencia C-666 de
1996, afirmó que ello dejó sin resolver la controversia constitucional y desconoció la
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prohibición contenida en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, según la
cual el contenido del fallo de tutela no puede ser inhibitorio.
Señaló que la acción fue presentada el 24 de abril de 2026, admitida el 27 de abril y
decidida únicamente el 29 de mayo de 2026, esto es, fuera del término de diez días
establecido en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, y que la sentencia fue notificada
el 16 de julio de 2026, pese a que el artículo 30 del mismo decreto establece que debe
notificarse a más tardar al día siguiente.
Afirmó que las demoras afectaron la posibilidad de presentar una nueva tutela y que, de
haberse respetado los términos para fallar y notificar, la sociedad habría contado con
aproximadamente dos meses adicionales para promover una nueva acción de tutela con
el defecto de representación corregido y que en caso de mantenerse la conclusión sobre
la falta de legitimación, se dispusiera que el término de inmediatez para el ejercicio de la
acción de tutela se computara sin contabilizar la demora imputable al despacho de
primera instancia entre el 24 de abril de 2026 y la notificación del fallo de tutela.
II. CONSIDERACIONES
1. Sobre la legitimación en la causa por activa
Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela «podrá ser ejercida por
cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante». Al respecto, en sentencias T-511 de 2017
y T-005 de 20223, la Corte Constitucional señaló que la legitimación en la causa es uno
de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Por consiguiente, de no
satisfacerse este requisito, el juez deberá declarar improcedente el amparo solicitado.
La legitimación en la causa por activa en materia de tutela se refiere a exigir que quien
actúa sea el titular de los derechos invocados como supuestamente vulnerados. En
sentencia T-105 de 2020, la Corte Constitucional explicó que «quien demanda tiene
legitimidad en la causa por activa cuando es titular de los derechos fundamentales vulnerados o
está en capacidad de actuar en representación de otras personas a quienes les es imposible
defender sus derechos directamente».
A partir de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991,
también puede establecerse que la acción de tutela puede ser ejercida directamente por
el titular del derecho presuntamente vulnerado o por un tercero que actúe en su nombre.
Sobre esta última posibilidad, la Corte Constitucional ha determinado que quien actúa en
nombre de otro puede hacerlo como: (i) representante legal del titular de los derechos, (ii)
apoderado judicial, (iii) agente oficioso y (iv) defensor del pueblo o personero municipal>>4..
Ahora bien, la Sala advierte que con la impugnación se aportó el poder conferido por el
señor Jairo Sarmiento Acevedo en calidad de representante legal de la sociedad
Caminos del Campestre S.A. Construca S.A. al abogado Javier Andrés Lobo Mejía para
interponer la impugnación contra la acción de tutela proferida el 29 de mayo de 2026 y
ratificó en todas sus partes, la actuación adelantada por el mencionado profesional del
derecho en representación de la referida sociedad, dentro de la acción de tutela de la
referencia incluida la presentación de la misma.
3 También pueden consultarse las sentencias T-001 de 1997, T-531 de 2002, T-024 de 2019, entre otras.
4 Sentencia T-292 de 2021.
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Además, mediante memorial radicado en Samai el 30 de septiembre de 2026, se aportó
un certificado de existencia y representación legal de la sociedad Caminos del
Campestre S.A. Construca S.A. del 8 de septiembre de 2026, que da cuenta que el señor
Jairo Sarmiento Acevedo junto con el señor Jose Nicolás Sarmiento Ríos ostentan la
representación legal de la referida sociedad.
En ese orden y en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, la Sala tendrá por acreditada la legitimación en la causa por
activa del abogado Javier Andrés Lobo Mejía en representación de la sociedad
Campestre S.A. Construca S.A.
2. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por
la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia
que declaró improcedente la solicitud de amparo.
La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la
acción de tutela, pero por el incumplimiento del requisito general de relevancia
constitucional. La parte actora la utiliza como una instancia adicional del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho e insiste en argumentos que ya fueron resueltos
por el juez natural.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii)
analizará el caso concreto.
3. La acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales5 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan
cuando se han superado los requisitos generales.
4. La relevancia constitucional
A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15-
000-2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para
determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la
amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de
manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos
fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las
razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que
no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta
en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia
acusada.
5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
6 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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Frente al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia
adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que, por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes
argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento
de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una
instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los
argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los
jueces competentes.
5. Análisis del caso concreto
En el sub lite, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efectos la
sentencia proferida el 29 de enero de 2026 por el Tribunal Administrativo de Santander,
que confirmó la sentencia proferida el 25 de junio de 2025 por el Juzgado 8 Administrativo
de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001333300820190027500/02.
Ahora bien, del examen de la solicitud de amparo se observa que el demandante insiste
en los argumentos expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, aunque el accionante alega la configuración de los defectos fáctico, sustantivo
y procedimental, lo cierto es que lo hace para insistir en que se debió anular el acta
pública No. 02 del 30 de enero de 2019, a través de la cual se le declaró infractora y se
le impuso una multa, así como de la Resolución No. 0035 del 15 de febrero de 2019 que
confirmó dicha decisión.
Sobre el particular, en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la providencia del 25 de junio de 2025, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de
Bucaramanga, se lee lo siguiente:
«2.1 La perentoriedad de los términos como garantía del debido proceso
En el marco del procedimiento administrativo sancionatorio, la observancia estricta de los términos
procesales legalmente establecidos constituye una garantía esencial del debido proceso, consagrado
en el artículo 29 de la Constitución Política. (…).
En este caso, la autoridad omitió toda justificación objetiva para ampliar o desbordar el término fijado en
la ley para la práctica de pruebas, lo cual afectó directamente el principio de legalidad, el derecho de
defensa y el principio de preclusión procesal, que impiden la incorporación extemporánea de medios de
prueba fuera del marco legal. (…).
Honorables magistrados ni en los actos administrativos que se atacan, ni en la Sentencia que se recurre,
se justifica la extensión de los términos en el proceso policivo, ni se otorgan garantías procesales
equivalentes a las partes, incluso si existía una razón excepcional y objetivamente demostrada que
justifique una ampliación, esta debía ser expresamente motivada, lo cual en el presente caso no ocurrió.
(…).
2.2 Defecto fáctico de la sentencia
La sentencia que se recurre, para fundamentar el sentido de su fallo negando las pretensiones, se basa
en hechos no probados, apreciaciones personales, conjeturas subjetivas o supuestos de conocimiento
general, vulnerando el debido proceso y el principio de legalidad probatoria. (…).
En conclusión, la providencia judicial que se recurre fue dictada con fundamento en hechos no probados,
intuiciones del juzgador, consideraciones subjetivas o de conocimiento público no demostrado, por lo
que resulta contraria a los artículos 29 de la Constitución, 165, 176 y 180 del CPACA, así como a la
jurisprudencia reiterada de las altas cortes. Tal defecto constituye una yerro procesal insubsanable del
fallo.
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2.3 De la violacion al principio de legalidad por la creacion de una carga procesal inexistente (…).
En este caso, el juez impone a mi representada una carga de autogestión probatoria que no existe en
la ley, al pretender que el presunto infractor debía acudir por iniciativa propia a la entidad administrativa
para conocer la programación de una prueba decretada, sin que mediara notificación personal, por
estado o por cualquier otro medio formal que permitiera ejercer su derecho de contradicción y defensa.
(…).
2.4 La sentencia incurre en un exceso de ritual manifiesto
El despacho judicial de primera instancia incurre en un error al convalidar las irregularidades
sustanciales denunciadas por mi representado en sede administrativa, bajo el argumento de que la
solicitud de nulidad no fue formulada expresamente en la audiencia prevista en el artículo 223 de la Ley
1806 de 2016, y por tanto no cumpliría con lo establecido en el artículo 228 ibidem. Esta interpretación
formalista omite considerar que la solicitud de nulidad sí fue presentada de manera oportuna y concreta
antes de la realización de dicha audiencia, de modo que la autoridad administrativa ya tenía pleno
conocimiento de la alegada vulneración al debido proceso.
2.5 Falta de motivación de la providencia
Uno de los argumentos centrales expuestos en la actuación procesal fue la evidente vulneración al
debido proceso y al derecho de defensa de mi representado, ocasionada por la omisión de traslado para
su contradicción del informe técnico radicado bajo el número 5305 del 11 de diciembre de 2018, prueba
que fue incorporada por la autoridad administrativa luego de haberse surtido la primera audiencia de
intervención el 29 de octubre de 2018.
Pese a la gravedad de dicha omisión —expresamente señalada como causal de nulidad en los
memoriales presentados y ratificada en la audiencia del 30 de enero de 2019—, la sentencia guarda
silencio absoluto respecto de esta irregularidad sustancial, limitándose a reiterar la validez de los medios
probatorios obrantes sin examinar que uno de ellos fue aportado de manera extemporánea, sin
posibilidad alguna de contradicción por parte del querellado.>>
Por su parte, en la acción de tutela, la actora argumenta lo siguiente:
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El defecto sustantivo se configura, entre otras hipótesis, cuando el juez aplica una norma de forma
manifiestamente contraria a su literalidad, a su sentido o al ordenamiento en que se inserta. En el caso
concreto, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por las siguientes razones:
Por interpretación contra legem del literal c) del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016. La norma es literal
al establecer que las pruebas “se practicarán en un término máximo de cinco (5) días (…).
(b) Por aplicación invertida de la carga de la prueba de forma arbitraria. El Tribunal sostiene que “las
partes deben actuar con celeridad y transparencia, aportando pruebas y cumpliendo trámites dentro de
los plazos perentorios”, y sobre esa base descarta el cargo del apelante.>>
No obstante, los planteamientos elevados por la sociedad accionante ya fueron resueltos
por el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia dictada el 29 de enero de 2026,
en la que se consideró:
«Frente al reproche que el juez de instancia vulneró el debido proceso al aceptar la práctica
extemporánea de la visita técnica prueba fundamental efectuada varios días después del plazo máximo
fijado en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, el cual establece un término perentorio de cinco días;
argumenta el apelante que dicha dilación afectó la preclusión, generó desequilibrio procesal y
quebrantó el principio de legalidad administrativa, pues la prueba llegó al expediente sin respetar los
límites normativos que garantizan la defensa.
Advierte esta Sala de decisión que, frente al cumplimiento de la práctica de la prueba mencionada
anteriormente, cuyo plazo otorgado era de 3 días; se tiene que la misma fue practicada solo hasta 13
de diciembre de 2018, es decir, pasados quince días, tal como se observa en el informe técnico 530512
contentivo de la visita de la cual se concluye que lo construido no se encuentra acorde a los planos
aportados bajo licencia en modalidad de modificación licencia vigente 68001-2-18- 0483 y se reitera
área de infracción de construcción señalada en el informe GDT4316. Prueba relevante para decidir de
fondo en el proceso de la referencia y se llevó a cabo teniendo en cuenta el debido proceso para que
las partes participaran en la misma.
Además, para llevar a cabo la inspección judicial se comisiono la secretaria de planeación quien por el
cúmulo de trabajo y la falta de personal solo se pudo realizar la diligencia en fecha posterior, lo que
justifica que dicha inspección se realizada en fecha posterior, el hecho de aplazar o fijar nueva fecha
no vulnera el debido proceso, sin que se requiera prueba que la Secretaría de Planeación tenía alta
carga laboral o que las fotografías del informe técnico podían tomarse desde fuera del predio, la práctica
de esta visita a la obra de la carrera 40 No. 46-66 de esta ciudad, de la que se originó́ el informe No.
5305, las fotografías que lo acompañan y que son objeto de reproche del demandante bajo el
señalamiento de haber sido tomadas gracias a un posible acceso ilegal a la obra que se encontraba
sellada, las mismas bien pudieron tomarse desde afuera de la obra gracias a la función de acercar o
alejar el objeto a fotografiar, no obstante, lo señalado tampoco obra en el plenario denuncia penal o
policiva del eventual acceso ilegal. Por tanto, no tiene vocación de prosperar dicha inconformidad. (…).
Frente a la inconformidad del apelante donde expone que el juzgado creó una carga procesal
inexistente, al afirmar que el demandante debía «estar pendiente» de la Secretaría de Planeación para
conocer por sí mismo la fecha de la visita técnica; para esta Sala de decisión, que las partes deben
probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen, ha sido
morigerado por la «carga dinámica de la prueba», donde el juez puede exigir probar determinado hecho
a la parte en mejor posición para aportarla. Tal como lo establece el artículo 167 del CPACA, además,
las partes deben actuar con celeridad y transparencia, aportando pruebas y cumpliendo trámites dentro
de los plazos perentorios. Así las cosas, no se probó vulneración al principio de legalidad procesal,
sobre cargas procesales que afecten el derecho de contradicción y defensa.
Frente al cargo de exceso ritual manifiesto, al descartar la solicitud de nulidad presentada
oportunamente por la empresa con anterioridad a la audiencia. A juicio del apelante, se privilegió una
lectura estricta del artículo 228 de la Ley 1801, desconociendo que la nulidad ya había sido advertida.
Advierte esta Sala que, en la nulidad del proceso por los hechos relacionados con la violación a su
debido proceso, el juez de instancia argumentó que la solicitud de nulidad no fue formulada
expresamente en la audiencia prevista en el artículo 223 de la Ley 1806 de 2016 y, por tanto, no
cumpliría con lo establecido en el artículo 228 ibidem, interpretación que prima y es válida frente al
debido proceso que establece dicho procedimiento.>>
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Como se ve, la discusión que propone el accionante ya fue resuelta por el Tribunal
Administrativo de Santander, que concluyó que no se había acreditado una afectación
sustancial a las garantías procesales de la sociedad demandante dentro del proceso
policivo que se adelantó en su contra, en el que se le impuso una multa.
En consecuencia, el escenario que propone el demandante, la Sala estaría obligada a
examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad accionada en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado
68001333300820190027500/02, finalidad para la que no está previsto este mecanismo
constitucional.
Para la Sala, las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia de
primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, pero por el
incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de
la ley,
III. FALLA
1. Confirmar la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela
de la referencia, pero por las razones antes señaladas.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador7
7 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
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alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1.; y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el
cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260316901/20B2C6BC091B29137AEBE455E6A46979C37D825E6E15889CF34694C0649422C8/2

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