Improcedencia tutela liquidación crédito – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Radicado: 25000-23-15000-2026-00484-01
Demandante: Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 20 de agosto de 2026
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 25000-23-15000-2026-00484-01
Demandante: RAMA JUDICIAL, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN
JUDICIAL
Demandado: JUZGADO 31 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ
Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso ejecutivo. Revoca fallo
que ampara. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general
de relevancia constitucional y subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 24
de junio de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B, que accedió al amparo pretendido por la entidad accionante, en
los siguientes términos:
PRIMERO. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 26 de marzo de 2026, proferida por el Juzgado
31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negó la solicitud de reconocimiento
como abono del valor correspondiente a la retención en la fuente dentro del proceso ejecutivo con
radicado No. 11001333603120130049900, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá que, dentro del
término de 5 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la
que, i) valore integralmente el material probatorio allegado por la entidad accionante relacionado con
el pago efectuado por concepto de retención en la fuente anticipada a favor del ejecutante del
proceso ejecutivo; y ii) determine si dicho valor debe ser tenido en cuenta como abono dentro de la
obligación ejecutada, garantizando que la liquidación del crédito refleje la realidad del pago
efectuado.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 16 de junio de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado,
la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pidió la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia,
confianza legítima e igualdad.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión del auto del 26 de
marzo de 2026, dictado por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el
proceso ejecutivo con radicado 11001333603120130049900, que denegó su solicitud de
tener en cuenta como abono el valor correspondiente al pago de la retención en la fuente
deducida al ejecutante.
2. Pretensiones
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
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Radicado: 25000-23-15000-2026-00484-01
Demandante: Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de
justicia, igualdad y confianza legítima; así como evitar la grave afectación al patrimonio público de la
Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dentro del proceso ejecutivo
con radicado 11001333603120130049900. Por las siguientes razones:
Porque se configuró en este caso un defecto fáctico al existir omisión en el decreto de pruebas o la
valoración de estas e incluso la falta de valoración integral de las pruebas, lo que permite aterrizar
en la clara vulneración del debido proceso.
En este sentido, si en la etapa probatoria del proceso ejecutivo se hubiera discutido o se hubiera
hecho entre ver que el motivo de no tener en cuenta el pago de la retención en la fuente era el error
mecanográfico, desde el principio se hubiera solicitado la certificación a Tesorería, y aún a falta de
ellos, para mayor tranquilidad del juez de conocimiento, y en aras de la verdad y la debida valoración
de las pruebas, se hubiera podido decretar pruebas de oficio, ya bien como requerimiento a la
entidad, ya bien como oficio a la DIAN.
El error, es ostensible, flagrante y con incidencia directa en el patrimonio de la Rama Judicial, pues
no sólo se está ordenando pagar el mismo valor, sino sobre ese concepto se está ordenando (al no
tenerlo como pago) la liquidación de intereses sobre ese valor.
SEGUNDA. Dejar sin efecto la providencia del 26 de marzo de 2026 y ordenar al Juzgado Treinta y
Uno (31) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá que:
• En el ejercicio de sus facultades como juez director del proceso y de la posibilidad de ejercer control
de legalidad en cualquier tiempo, se Realice una nueva liquidación del crédito, y en ella, se ordene
tener en cuenta el valor total efectivamente pagado por la entidad, incluyendo la retención en la
fuente debidamente acreditada.
TERCERA. Ordenar que se emita pronunciamiento de fondo sobre la solicitud de control de
legalidad presentada por la entidad.
CUARTA. Adoptar las medidas necesarias para evitar la configuración de un doble pago y, en
consecuencia, la afectación al patrimonio público.
3. Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
El 17 de agosto de 2011, el señor Robinson Padilla Rojas sufrió lesiones al ser
atropellado, cuando se desplazaba en motocicleta, por una camioneta de propiedad del
Consejo Superior de la Judicatura, razón por la cual promovió demanda de reparación
directa.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de
Bogotá con el radicado 11001333603120130049900, que el 13 de mayo de 2016 profirió
sentencia mediante la cual declaró la responsabilidad de la Nación, Rama Judicial,
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la condenó al pago de perjuicios a favor
de Robinson Padilla Rojas, en calidad de víctima directa, y de Andrea del Pilar Suárez
Meneses (esposa), Sebastián Padilla Suárez (hijo), María del Carmen Rojas Varón y
Francisco Javier Padilla Rojas (padres), por concepto de daño emergente, lucro cesante,
perjuicio moral y perjuicio a la salud.
El 23 de noviembre de 2018, el apoderado judicial de los demandantes del proceso
ordinario solicitó al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá que se
librara mandamiento de pago en contra de la demandada, con fundamento en la
sentencia condenatoria del 13 de mayo de 2016 como título ejecutivo.
En el trámite del mismo proceso con radicado 11001333603120130049900, el
Juzgado profirió providencia del 31 de enero de 2019, a través de la cual libró
mandamiento de pago a favor de los ejecutantes, por concepto de daño emergente
($9.237.366,91), lucro cesante ($123.791.016,24), perjuicio moral (60 SMLMV para
cada uno de los cinco ejecutantes), perjuicio a la salud (60 SMLMV) e intereses
moratorios desde la ejecutoria de la sentencia (9 de junio de 2016) hasta el pago
total de la obligación.
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Con la contestación de la demanda, la entidad propuso la excepción que denominó
“inexigibilidad de la obligación”.
Mediante providencia del 16 de mayo de 2019, notificada por estado el 17 de mayo de
2019, el Juzgado 31 Administrativo consideró que la excepción propuesta por la
ejecutada no se encontraba contemplada en el listado del artículo 443 del Código General
del Proceso, aplicable a los títulos derivados de sentencias judiciales, y ordenó seguir
adelante con la ejecución, en los siguientes términos:
PRIMERO .- ORDÉNESE seguir adelante con la ejecución iniciada por los señores ROBINSON
PADILLA ROJAS, ANDREA DEL PILAR SUAREZ MENESES, SEBASTIAN PADILLA SUAREZ,
MARÍA DEL CARMEN ROJAS VARON Y FRANCISCO JAVIER PADILLA ROJAS y en contra de la
NACION – RAMA JUDICIAL – DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, por las
siguientes cantidades de dinero:
“1. Por concepto de daño emergente, a favor del señor ROBINSON PADILLA ROJAS, en
calidad de victima directa, se reconocerá la suma de NUEVE MILLONES DOSCIENTOS
TREINTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS CON NOVENTA Y UN
CENTAVOS. ($9.237.366,91,o0), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
2. Por concepto de lucro cesante a favor del señor ROBINSON PADILLA ROJAS, en calidad
de victima directa, se reconocerá la suma de CIENTO VEINTITRÉS MILLONES
SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL DIECISÉIS PESOS CON VEINTICUATRO
CENTAVOS de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
3. Por concepto de perjuicio moral, a favor del señor ROBINSON PADILLA ROJAS, en
calidad de victima directa, se reconocerá el equivalente a sesenta (60) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
4. Por concepto de perjuicio moral. a favor de los señores MARÍA DEL CARMEN ROJAS
VARÓN y FRANCISCO JAVIER PADILLA ROJAS, en calidad de padres del lesionado, se
reconocerá el equivalente a sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para
cada uno.
5. Por concepto de perjuicio moral, a favor de ANDREA DEL PILAR SUÁREZ MENESES,
en calidad de esposa del lesionado, y a SEBASTIÁN PADILLA SUÁREZ, en calidad de hijo
del lesionado, se reconocerá el equivalente a sesenta (60) salarios minimos legales
mensuales vigentes, para cada uno.
6. Por concepto de perjuicio a la salud, en favor de ROBINSON PADILLA ROJAS, en calidad
de victima directa, el equivalente a sesenta (60) salarios minimos legales mensuales
vigentes.
7. Por los intereses moratorios de las anteriores sumas de dinero, conforme a lo dispuesto
en el artículo 195 numeral 4 del CPACA, a partir de la ejecutoria de la sentencia, es decir,
desde el 09 de junio de 2016, hasta el pago total de la obligación.
“( … )”
SEGUNDO. Los intereses moratorios se calcularán desde la ejecutoria de la sentencia, esto es, a
partir 9 de junio de 2016 y hasta el día que se realice el pago efectivo de la obligación de conformidad
con el artículo 195 de la ley 1437 de 2011, que reza: (…)
SEGUNDO (sic).- Costas a cargo del ejecutado. Por Secretaria liquídense.
En cumplimiento de las órdenes dictadas, la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial expidió la Resolución 3836 del 25 de abril de 2019, mediante la cual liquidó la
obligación en $608.884.431 y ordenó su pago; en el mismo acto dispuso deducir
$9.507.213 por concepto de retención en la fuente «a nombre del señor Héctor Fabio
Grajales» y consignar el saldo, $599.377.218, a órdenes del Juzgado. La consignación
se efectuó el 21 de mayo de 2019.
El 24 de mayo de 2019, la parte ejecutante solicitó a la entidad la corrección de la
Resolución 3836, al advertir que (i) se habían liquidado intereses solo hasta el 12 de abril
de 2019, pese a que el pago no se había efectuado a esa fecha, y (ii) la retención en la
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fuente se había descontado a nombre de una persona ajena al título ejecutivo, sin que
obre en el expediente respuesta de la entidad.
El 5 de junio de 2019, la parte ejecutante presentó liquidación del crédito por la suma de
$619.084.541 por concepto de capital e intereses e indicó que la entidad ejecutada solo
había realizado un abono de $599.377.218; dicha liquidación fue fijada en lista el 21 de
junio de 2019.
El 1º de noviembre de 2019, el Juzgado ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo
de los Juzgados Administrativos de Bogotá para que liquidara el crédito, teniendo en
cuenta el valor de la condena y el pago efectuado por la ejecutada. La Oficina de Apoyo
determinó que el valor adeudado a la fecha del primer pago (21 de mayo de 2019)
ascendía a $619.390.739, que el abono efectuado por la ejecutada correspondía a
$599.377.218 y que, en consecuencia, el saldo adeudado en esa fecha era de
$20.013.521.
Fijada en lista dicha liquidación el 23 de julio de 2021, la parte ejecutante, mediante
memorial del 28 de julio de 2021, manifestó estar de acuerdo con ella y solicitó,
adicionalmente, la liquidación de costas y agencias en derecho.
Mediante auto del 9 de septiembre de 2021, notificado por estado el 10 de septiembre de
2021, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá aprobó la liquidación del crédito
elaborada por la Oficina de Apoyo y ordenó, a través de Secretaría, elaborar la liquidación
de costas y agencias en derecho, sin hacer consideraciones adicionales.
El 15 de septiembre de 2021, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso
recurso de apelación contra el auto anterior. En el recurso sostuvo que (i) el pago
efectivamente ordenado por la entidad ascendió a $608.884.431, dado que la diferencia
correspondía a una retención en la fuente exigida por la ley y no a un abono parcial; (ii)
si al valor total adeudado se le aplicaba el descuento por retención, el saldo pendiente
equivalía a $461.050, más intereses causados hasta el 14 de septiembre de 2021. Sin
embargo, no aportó prueba alguna sobre la consignación de la retención en la fuente ni
sobre la persona respecto de la cual se hizo la deducción.
Mediante auto del 2 de agosto de 20241, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera, Subsección A, confirmó la decisión de primera instancia. Consideró que
la deducción por retención en la fuente ordenada en la Resolución No. 3836 de 2019 se
había practicado a nombre de una persona (Héctor Fabio Grajales) que no figuraba como
titular del crédito reclamado, por lo que dicha deducción no podía producir efectos
jurídicos frente a los ejecutantes.
Señaló que no obraba en el expediente prueba de que la entidad hubiera corregido el
acto administrativo, ni de que la retención se hubiera materializado a favor de alguno de
los ejecutantes y, en consecuencia, solo había lugar a reconocer como abono efectivo la
suma de $599.377.218, por lo que confirmó la aprobación de la liquidación del crédito
efectuada por la oficina de apoyo.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante oficio DEAJALO24-12021 del
20 de agosto de 2024, allegó al Tribunal un certificado de ingresos y retenciones expedido
por su División de Tesorería, con el que pretendió acreditar que la retención en la fuente
descontada en 2019 sí había sido pagada al beneficiario real (Robinson Padilla Rojas) y
que la referencia a “Héctor Fabio Grajales” obedeció a un error mecanográfico en la
Resolución 3836 de 2019.
El Tribunal no hizo pronunciamiento alguno y devolvió el expediente al juzgado de origen
el 20 de agosto de 2024. En consecuencia, mediante oficio DEAJALO24-14114 del 30 de
1 Notificado por estado el 5 de agosto de 2024
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Demandante: Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
septiembre de 2024, la entidad puso el mismo documento en conocimiento del Juzgado
31 Administrativo del Circuito de Bogotá.
El juzgado profirió el auto de 26 de marzo de 2026, en el que resolvió obedecer y cumplir
lo dispuesto por el superior y negó la solicitud de la entidad ejecutada, para lo cual
dispuso estarse a lo resuelto en el auto del 9 de septiembre de 2021, confirmado por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El Despacho razonó, en síntesis, que el asunto relativo a los pagos efectuados por la
ejecutada y su imputación a la obligación ya había sido resuelto dentro del trámite de
liquidación del crédito, con decisión confirmada en segunda instancia y en firme. Agregó
que no resultaba jurídicamente viable reabrir el debate sobre los factores de la liquidación
ni introducir nuevos elementos relacionados con pagos o descuentos, por tratarse de una
providencia ejecutoriada.
Advirtió que el argumento relativo al error en el registro de la retención en la fuente no
fue propuesto oportunamente, ni en el trámite de liquidación ni en el recurso de apelación,
sino con posterioridad a la decisión de segunda instancia, lo que lo tornaba
extemporáneo, por lo que admitir la solicitud en esa etapa procesal implicaría desconocer
los principios de seguridad jurídica, preclusión y lealtad procesal.
4. Fundamentos de la acción de tutela
La parte demandante señaló que la tutela cumple con los requisitos generales de
procedibilidad de esta acción contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del
asunto, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en:
Defecto fáctico en la medida en que el juzgado accionado omitió valorar una prueba
sobreviniente, como fue el certificado de ingresos y retenciones aportado por la entidad,
con el que se acreditó que la retención en la fuente descontada en la Resolución 3836
de 2019 sí fue pagada al beneficiario real (Robinson Padilla Rojas), y que la referencia a
un tercero en dicho acto obedeció a un error mecanográfico. Agregó que esa omisión
condujo a mantener una liquidación del crédito que no reflejó el pago realmente efectuado
y que generó un doble pago con afectación al patrimonio público.
5. Intervenciones
El Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó que se declare
improcedente la acción de tutela, toda vez que la liquidación del crédito fue aprobada en
2021 y posteriormente confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en 2024, donde se analizó expresamente el tema del pago y la retención
en la fuente. Indicó que mediante auto del 26 de marzo de 2026 negó la solicitud de la
entidad de reconsiderar ese punto, limitándose a acatar lo ya decidido por el superior.
Frente al alegato de vulneración del debido proceso, afirmó que la entidad sí ejerció
plenamente su derecho de defensa, pues participó en el proceso, aportó pruebas y utilizó
los recursos legales, incluyendo la apelación. Recalcó que el Tribunal concluyó que solo
debía tenerse en cuenta como pago el valor efectivamente consignado, descartando la
retención en la fuente, por lo que esa discusión ya fue resuelta de fondo.
Agregó que no hubo omisión en la valoración de pruebas, sino que la entidad pretende
introducir argumentos y elementos nuevos de manera extemporánea, después de que el
asunto quedó definido. Por ello, sostuvo que reabrir el debate desconocería la preclusión,
la cosa juzgada y la estabilidad de las decisiones judiciales.
Reiteró los argumentos de las decisiones cuestionadas y señaló que había requerido en
repetidas ocasiones a la parte aquí tutelante para que allegara lo resuelto en el proceso
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Demandante: Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
de sucesiones del señor Líder Mejía; sin embargo, no se había cumplido con esa carga
procesal.
El tercero interesado Robinson Padilla Rojas solicitó denegar las pretensiones de la
tutela, con fundamento en que la acción resultaba improcedente por no reunir los
requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales.
Advirtió que las decisiones adoptadas dentro del proceso ejecutivo, tales como el
mandamiento de pago, la orden de seguir adelante con la ejecución, la aprobación de la
liquidación del crédito en primera instancia y su confirmación por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, se profirieron conforme a derecho, sin desconocimiento
de los derechos invocados.
Sostuvo que la entidad accionante tuvo la oportunidad procesal de aportar y solicitar la
valoración de la prueba relativa a la retención en la fuente durante el trámite ejecutivo,
incluso al formular el recurso de apelación, y no lo hizo, por lo que la presentación tardía
de dicha prueba, una vez en firme la decisión de segunda instancia, no puede subsanarse
por vía de tutela, que no constituye una tercera instancia.
Advirtió que la acción no cumplió el requisito de inmediatez, pues debió dirigirse contra
la sentencia de segunda instancia del 2 de agosto de 2024, que puso fin a la controversia
sobre la liquidación, habiendo transcurrido más de 22 meses entre esa decisión y la
presentación de la tutela.
Resaltó que la acción tampoco satisfizo el requisito de relevancia constitucional, por estar
dirigida a la protección de intereses económicos para los cuales el ordenamiento prevé
mecanismos ordinarios de defensa.
Los demás terceros vinculados, Andrea del Pilar Suárez Meneses, Sebastián Padilla
Suárez, María del Carmen Rojas Varón y Francisco Javier Padilla Rojas, guardaron
silencio pese a haber sido debidamente notificados de la presente acción.
6. Sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección, afirmó
inicialmente que “la presente acción de tutela no supera el examen de procedibilidad”; sin
embargo, en la parte motiva final y en la resolutiva amparó el derecho fundamental
invocado.
Consideró, en síntesis, que la aprobación de la liquidación del crédito, confirmada en
segunda instancia, se había adoptado con fundamento en el acervo probatorio existente
para ese momento, en el cual la retención en la fuente aparecía descontada a nombre de
una persona ajena al título ejecutivo.
Manifestó que, con posterioridad a la firmeza de esa decisión, la entidad accionante
allegó elementos de prueba orientados a acreditar que dicho valor sí fue asumido como
pago anticipado de la carga tributaria del beneficiario real, a raíz de un error
mecanográfico en el acto administrativo.
Advirtió que en los procesos ejecutivos el juez conservaba la facultad de verificar en
cualquier momento el cumplimiento total o parcial de la obligación, en tanto el proceso no
terminaba con la aprobación de la liquidación del crédito, sino con la satisfacción de la
obligación. Citó en tal sentido jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia (STC11490-2019 del 27 de agosto de 2019, que reiteró la
STC11497-2016).
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Concluyó que los documentos allegados por la entidad no constituían una reapertura
indebida del debate procesal, sino el ejercicio de esa facultad de verificación, por lo que
la negativa del Juzgado accionado a valorar dichos elementos, sustentada en la
preclusión procesal, desconoció el principio de justicia material y configuró una
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
7. Impugnación
El tercero interesado, Robinson Padilla Rojas, impugnó la sentencia. Adujo que la
sentencia fue ambigua e incongruente, en tanto que en la tesis de la sala anunció que la
acción no superaba el examen de procedibilidad, para luego, en la parte motiva final y en
la resolutiva, ampararla de fondo.
Alegó que el fallo solo analizó el requisito de inmediatez, sin pronunciarse sobre los
demás requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales y, además, consideró que dicho requisito tampoco se cumplía,
pues la acción debió dirigirse contra la sentencia de segunda instancia del 2 de agosto
de 2024 que puso fin a la controversia sobre la liquidación y no contra el auto de
liquidación del crédito, de manera que, a la fecha de presentación de la tutela, habían
transcurrido más de 22 meses desde la expedición de la providencia que, a su juicio,
debió ser cuestionada.
Agregó que los documentos allegados por la entidad ejecutada con posterioridad a la
sentencia de segunda instancia no constituían una prueba sobreviniente, pues ya existían
y estaban en poder de la ejecutada desde antes de la resolución del recurso de apelación,
de manera que su falta de aportación oportuna obedeció a la propia gestión de la defensa
de la entidad y no a una omisión judicial en su valoración.
Consideró que el juez de tutela de primera instancia vulneró el debido proceso de los
terceros interesados al no pronunciarse sobre los argumentos expuestos en la
contestación de la demanda, esto sumado a que ni la parte accionante ni el fallo
impugnado identificaron de manera concreta la causal específica de procedibilidad en
que habría incurrido el Juzgado accionado.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por
el tercero Robinson Padilla Rojas, resulta procedente confirmar, revocar o modificar la
sentencia de primera instancia que accedió a la solicitud de amparo.
La Sala anticipa que revocará la decisión impugnada, para en su lugar, declarar
improcedente la acción de tutela, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional
y subsidiariedad, pues se cuestionan asuntos con los que se pretende convertir la acción
de tutela en una tercera instancia, esto sumado a que se propone una discusión
meramente legal y frente a la cual no se agotaron los medios de defensa procedentes.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, (iii) la
subsidiariedad y (iv) el análisis del caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal y se estudian
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de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
específicos o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
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han superado los requisitos generales.
3. La relevancia constitucional
A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15-
000-2020-05131-003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para
determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la
amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de
manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos
fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las
razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que
no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta
en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia
acusada.
En lo que interesa para resolver el asunto, el primer criterio (vulneración o amenaza real
de derechos fundamentales) está previsto para que la acción de tutela no se utilice para
discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de
discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
4. De la subsidiariedad
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir que la
subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional
de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de tutela debe
ser el último recurso, no el primero.
La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la
eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro
recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la
existencia de un perjuicio irremediable. Este requisito busca, en última instancia,
asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de
derechos fundamentales en circunstancias excepcionales.
5. Análisis del caso concreto
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza
legítima e igualdad, con ocasión del auto del 26 de marzo de 2026, dictado por el Juzgado
31 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el proceso ejecutivo con radicado
11001333603120130049900, que denegó su solicitud de tener en cuenta como abono el
valor correspondiente al pago de la retención en la fuente deducida al ejecutante.
5.1. De la relevancia constitucional
De la revisión del expediente obrante en el aplicativo Samai, la Sala encuentra que se
trata de argumentos que ya fueron debatidos en el proceso.
En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte tutelante, contra el auto del
9 de septiembre de 2021, dictado por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá,
la parte demandada discutió que debía tenerse en cuenta la deducción por concepto de
retención en la fuente de la deuda total.
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Por su parte, en la acción de tutela, la parte actora argumenta que debe tenerse en cuenta
dicha deducción. Sin embargo, esta discusión ya fue resuelta por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en el auto de 2 de
agosto de 2024, en el que se señaló que no era posible tener en cuenta la deducción,
pues no estaba probado que la tutelante la hubiere hecho a la persona que
verdaderamente correspondía.
Como se ve, la discusión que propone la parte actora sobre la valoración de la retención
en la fuente ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad
que consideró que no era posible tener en cuenta la deducción, como quiera que no
estaba demostrado que se hubiere realizado al verdadero ejecutante.
Así entonces, en el escenario que propone el demandante, la Sala estaría obligada a
examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades demandadas en
el proceso ejecutivo, finalidad para la que no está previsto este mecanismo
constitucional.
De igual manera, se advierte que la parte actora alega un argumento que se circunscribe
a una discusión que no gira en torno a un asunto constitucional o a la defensa de derechos
fundamentales; por el contrario, se trata de un debate de orden legal y económico.
Sobre este punto, la Corte Constitucional ha señalado que “las discusiones de orden
legales o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas
mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está
prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materia de carácter netamente legal o
reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”2
Incluso, ha manifestado que un asunto carece de relevancia constitucional3 cuando: “(i)
la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como,
por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de
ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (iii) sea
evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia
estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen
un interés general”.
Siendo así, la Sala encuentra que la inconformidad de la parte actora recae sobre el
trámite a impartir a la liquidación del crédito, discusión que es estrictamente legal.
5.2. De la subsidiariedad
En primer lugar, se advierte que la situación presentada se produjo con posterioridad a
la expedición de la providencia que dispuso seguir adelante con la ejecución, pues se
presentó en la etapa de liquidación del crédito, cuando la entidad dio cumplimiento a las
órdenes dictadas en el marco del proceso ejecutivo.
Ahora bien, en lo que alude a los argumentos con base en los cuales la tutelante pretendió
demostrar que la retención en la fuente sí se hizo efectivamente en cabeza del ejecutante,
se advierte que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contó, dentro del trámite
de liquidación del crédito regulado por el artículo 446 del Código General del Proceso,
con el traslado de la liquidación elaborada por la oficina de apoyo, fijada en lista el 23 de
julio de 2021 y, posteriormente, con el recurso de apelación que interpuso el 15 de
septiembre de 2021 contra el auto que la aprobó; mecanismos ordinarios que ejerció
efectivamente, pero sin allegar en ninguna de esas oportunidades el certificado de
ingresos y retenciones que solo aportó el 20 de agosto de 2024, esto es, después de
resuelta en segunda instancia la controversia.
2 Sentencia T-136 de 2015, reiterada en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.
3 Sentencia T-610 de 2015, reiterada en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.
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Lo anterior permite concluir que la pretensión de la entidad accionante desbordó el objeto
propio del control judicial que puede ejercerse una vez en firme la liquidación del crédito,
pues el artículo 446 del C.G.P., aplicable por remisión del CPACA, concentra en una sola
oportunidad procesal (el traslado por 3 días de la liquidación presentada), la posibilidad
de formular objeciones al estado de cuenta, bajo la carga de aportar, en ese momento,
una liquidación alternativa que precisara los errores atribuidos; superada esa etapa y en
firme el auto que la aprueba o modifica en este caso, confirmado en segunda instancia el
2 de agosto de 2024, la actuación del juez de la ejecución se contrae a verificar el
cumplimiento y actualización de la obligación ya determinada, mas no a reabrir el debate
sobre los factores que la integran.
En efecto, pretender que se admita una prueba no aportada oportunamente para
modificar el monto de la condena desconocería que la liquidación del crédito, una vez
ejecutoriada, se rige por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica propios de
las decisiones judiciales en firme y no admite reapertura por la sola voluntad de la parte
que omitió ejercer, en tiempo, su carga procesal.
Ahora bien, a diferencia de lo concluido por el a quo, se considera que la prueba que la
entidad accionante pretendió hacer valer (el certificado de ingresos y retenciones
expedido por su propia División de Tesorería) no tenía la naturaleza de prueba
sobreviniente, pues no daba cuenta de un hecho o documento surgido con posterioridad
a la ejecutoria del auto que resolvió la apelación contra la liquidación del crédito, sino que
se refirió a una circunstancia existente desde el 25 de abril de 2019, fecha en que se
expidió la Resolución 3836, época en la que, el yerro de la identidad del beneficiario de
la retención fue puesto en conocimiento por el ejecutante y que pudo ser aclarado desde
el momento en que el juzgado no tuvo en cuenta esta circunstancia al efectuar la
liquidación, de manera que pudo acreditarse desde el traslado de la liquidación elaborada
por la oficina de apoyo o, a más tardar, al sustentar el recurso de apelación el 15 de
septiembre de 2021, sin que el solo hecho de haberla aportado después le confiera a esa
prueba el carácter de sobreviniente que la primera instancia le atribuyó.
Con todo, es importante resaltar que en los términos del artículo 446 del CGP nada le
impedía a la entidad que presentara su propia liquidación del crédito; sin embargo, el
memorial del 30 de septiembre de 2024 que dio origen al auto aquí cuestionado no
cumplió con los requisitos de una nueva liquidación del crédito, lo que evidencia que el
juzgado no omitió ningún deber. Entonces, lo que correspondía era que la entidad
presentara en debida forma su liquidación para que el juez natural decidiera si hacía o no
la deducción, mecanismo que no fue agotado en debida forma.
Así las cosas, la tutela no está llamada a corregir las consecuencias de la indebida
actuación de la parte dentro de las oportunidades que la ley procesal le confería, pues
ello equivaldría a convertir al juez constitucional en una instancia adicional del proceso
ejecutivo, en abierta contradicción con el carácter subsidiario y excepcional de la acción.
Por lo expuesto, la existencia de mecanismos idóneos y eficaces indebidamente
utilizados por la propia accionante para controvertir la decisión que hoy cuestiona
conduce a concluir que la tutela también incumple el requisito de subsidiariedad.
Lo anterior resulta suficiente para revocar la decisión impugnada, para en su lugar,
declarar improcedente la solicitud de amparo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
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III. FALLA
1. Revocar la sentencia impugnada, para en su lugar:
2. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la parte actora, por las
razones expuestas en esta providencia.
3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador4
4 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el cual
se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000231500020260048401/A45DAE108592518FF0A1AE958B936CC2CB63BA083BB32BF11CF4AFC6CD2F402B/2

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