Improcedencia tutela contra desacato – Fecha Publicación: 25/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-05355-00
Demandante WILMAR RODOLFO LOZANO PARGA
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTROS
Temas Acción de tutela contra providencias proferidas en incidente de
desacato. Requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales: la subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera
instancia la acción de tutela instaurada por Wilmar Rodolfo Lozano Parga, de
conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 22 de mayo de 20261, el señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga interpuso acción
de tutela contra la Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura), la Policía
Nacional de Colombia, la Superintendencia de Salud, la Nueva Empresa Promotora
de Salud S.A. (Nueva EPS) y el interventor de la Nueva EPS por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso,
al patrimonio, a la igualdad y al buen nombre. Indicó que diferentes despachos
judiciales lo sancionaron por desacato de lo ordenado en diferentes sentencias de
tutela y en consecuencia se habían iniciado en su contra 156 procesos de cobro
coactivo por un valor de $755.861.340.33.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2:
«PRIMERA PRINCIPAL: Como consecuencia del amparo constitucional a la violación de mis
derechos anteriormente descritos especialmente al DEBIDO PROCESO, ordenar el
LEVANTAMIENTO DE LAS SANCIONES DE ARRESTO Y MULTA VIGENTES impuestas
dentro de los incidentes de desacato proferidos en contra del accionante en su condición de
ex colaborador de NUEVA EPS.
SEGUNDA PRINCIPAL: Ordenar a NUEVA EPS en cabeza de Dr. JORGE IVAN OSPINA
actual interventor designado de NUEVA EPS S.A., y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD que en el marco de sus competencias legales y administrativas, adelanten de manera
inmediata las gestiones necesarias para la materialización y cumplimiento efectivo de las
órdenes de tutela pendientes que dieron origen a los incidentes de desacato, así como las
actuaciones judiciales y administrativas orientadas a asumir institucionalmente las
1 Samai, índice 2, expediente 73001-23-33-000-2026-00194-00.
2 Página 9 de la acción de tutela. Samai, índice 2, expediente 11001-03-15-000-2026-05355-00.
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consecuencias derivadas de dichos incumplimientos, evitando que continúen trasladándose
de manera desproporcionada a mi esfera personal
TERCERA: Se ordene a Nueva EPS, la Superintendencia de Salud y las autoridades
correspondientes asumir institucionalmente el cumplimiento de las órdenes judiciales».
2. Hechos
Hechos relevantes del expediente
2.1. El señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga, trabajó como gerente zonal Tolima de
la Nueva EPS entre el 23 de noviembre de 2013 y el 3 de octubre de 2025.
Indicó que durante su vinculación otorgó poder al área jurídica de la EPS para
contestar acciones de tutela e incidentes de desacato.
2.2. El accionante afirmó que, durante el ejercicio de su cargo, se impartieron
órdenes para proteger el derecho a la salud de varios usuarios, pero que el
cumplimiento no estaba a su cargo, debido a que no tenía la calidad de
ordenador del gasto. Añadió que nunca fue notificado a su correo personal y
que las actuaciones se remitieron a un correo institucional, por lo que la gestión
correspondía al área jurídica de la Nueva EPS.
2.3. En la Resolución 2024160000003012-6 del 3 de abril de 2024, la
Superintendencia Nacional de Salud dispuso la intervención forzosa de la
Nueva EPS S.A. La medida fue prorrogada en abril de 2025 y, durante su
vigencia, se designaron varios agentes interventores.
2.4. El 3 de octubre de 2025, la agente especial de intervención de la Nueva EPS
S.A. le comunicó al accionante la terminación de su contrato de trabajo. A
pesar de lo anterior, continuaron vinculándolo a incidentes de desacato por
incumplimiento de fallos de tutela proferidos contra la Nueva EPS S.A.
2.5. Mediante resolución número 030 del 30 de diciembre de 2025, el Consejo
Seccional de la Judicatura del Tolima- Dirección Seccional de Administración
Judicial de Ibagué decretó el embargo y posterior secuestro de los bienes
inmuebles y cuentas bancarias que se encuentran a nombre del señor Wilmar
Rodolfo Lozano Parga.
2.6. El señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga presentó acción de tutela contra las
sanciones de multa y arresto que le fueron impuestas en los incidentes de
desacato derivados de múltiples procesos de tutela.
2.7. El proceso correspondió al conocimiento del despacho de la magistrada
Claudia Rodríguez Velásquez y se identificó con la radicación 11001-03-15-
000-2026-04017-00.
2.8. En auto del 8 de julio de 2026, la magistrada decidió, entre otras acciones,
ordenar el desglose de la demanda y sus anexos para cada uno de los
procesos cuestionados, de manera que cada actuación fuera sometida a
reparto y tramitada de manera independiente. Esto porque los
cuestionamientos del accionante se dirigen contra las sanciones de multa y
arresto impuestas en incidentes de desacato tramitados en múltiples procesos
de tutela, adelantados ante diversas autoridades judiciales del departamento
del Tolima. Cada uno de dichos incidentes de desacato se surtió dentro de un
proceso de tutela autónomo e independiente.
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En cumplimiento del auto del 8 de julio de 2026, la Secretaría General del Consejo
de Estado repartió a este despacho los reproches dirigidos contra la sanción de
multa impuesta dentro de expediente con radicado 73001-33-33-002-2025-00083-00
contra el señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga.
De la acción de tutela 73001-33-33-002-2025-00083-00
2.9. El personero municipal de Ibagué, actuando en calidad de agente oficioso de
la señora Sandra Liliana Montes, radicó acción de tutela contra de la Nueva
EPS indicando que la paciente presenta diversas patologías delicadas por lo
que el médico tratante le ordenó el medicamento escitalopram oxalato.
Señaló que la EPS le informó a la paciente que el medicamento se encontraba
desabastecido, a pesar de que había varias exigencias en diferentes
droguerías. Por lo tanto, en la tutela solicitó que se autorizara y entregara de
manera inmediata el medicamento a la paciente y, en general, el tratamiento
ordenado por los médicos en forma integral.
2.10. La acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado Segundo
Administrativo de Ibagué. Mediante auto del 23 de abril de 2025, esa autoridad
judicial admitió la solicitud de amparo y decretó medida provisional,
consistente en ordenar a la Nueva EPS que garantizara a la paciente el
medicamento prescrito. Posteriormente, en sentencia de primera instancia, se
impartió orden definitiva en el mismo sentido.
2.11. El 15 de mayo de 2025, la parte accionante promovió incidente por desacato
en contra de la Nueva EPS, manifestando que dicha entidad omitió el
cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia de tutela.
2.12. En providencia del 21 de mayo de 2025, el juzgado de conocimiento dió
apertura al incidente de desacato y, el 27 de junio de ese año, profirió decisión
de fondo consistente en sancionar con multa de tres SMLMV, entre otras
personas, al señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga.
2.13. Mediante proveído del 11 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo del
Tolima, en grado jurisdiccional de consulta, modificó la sanción impuesta y
redujo la multa a dos SMLMV a cargo de, entre otras personas, el señor Wilmar
Rodolfo Lozano Parga, en su condición de gerente zonal Tolima de la Nueva
EPS
3. Fundamentos de la acción
El accionante manifestó que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la dignidad humana, al patrimonio, a la igualdad y al buen nombre, con
ocasión de las sanciones de arresto y multa impuestas en su contra dentro de
numerosos incidentes de desacato relacionados con el incumplimiento de órdenes
de tutela dirigidas a la Nueva EPS S.A.
Sostuvo que las autoridades judiciales le atribuyeron responsabilidad por esos
incumplimientos sin examinar sus funciones ni su capacidad real para ejecutar las
órdenes. Indicó que, aunque se desempeñaba como gerente zonal Tolima y estaba
facultado para contestar actuaciones judiciales, no era ordenador del gasto, no
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autorizaba servicios médicos, no contrataba prestadores ni controlaba el área
jurídica, pues tales funciones estaban centralizadas en Bogotá.
Afirmó que las sanciones desconocieron el carácter subjetivo de la responsabilidad
en el incidente de desacato, al derivar consecuencias personales del simple
incumplimiento de los fallos, sin establecer si actuó con dolo o negligencia. Agregó
que tampoco se tuvo en cuenta la crisis financiera y operativa de la Nueva EPS
S.A., que motivó su intervención por parte de la Superintendencia Nacional de Salud
y dificultó el cumplimiento de las órdenes judiciales.
Asimismo, señaló que las multas, los arrestos y los procesos de cobro continúan
produciendo efectos, pese a que se encuentra desvinculado de la Nueva EPS S.A.
desde el 3 de octubre de 2025. En particular, cuestionó la existencia de 156
procesos de cobro coactivo por aproximadamente $755.000.000, así como el
embargo de sus bienes y cuentas bancarias.
Invocó las sentencias SU-034 de 2018 y T-315 de 2020 de la Corte Constitucional,
así como la sentencia STP5789-2026 de la Corte Suprema de Justicia. En esta
última se ordenó levantar las sanciones impuestas a una exgerente regional de la
Nueva EPS S.A., debido a la crisis estructural de la entidad y a su falta de capacidad
para cumplir directamente las órdenes judiciales.
Con fundamento en lo anterior, solicitó levantar las sanciones de arresto y multa
impuestas en su contra y que la Nueva EPS S.A. y la Superintendencia Nacional de
Salud asuman institucionalmente el cumplimiento de las órdenes de tutela
pendientes y las consecuencias derivadas de su incumplimiento.
4. Trámite impartido por el despacho e intervenciones
4.1. En auto del 16 de julio de 2026, el despacho ponente admitió la acción de
tutela presentada por el señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga contra (i) el
Tribunal Administrativo del Tolima, (ii) el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Ibagué, (iii) el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial, (iv) el Consejo Seccional de la Judicatura
del Tolima, Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, División
de Cobro Coactivo, (v) la Policía Nacional de Colombia, (vi) la
Superintendencia Nacional de Salud, (vii) la Nueva Empresa Promotora de
Salud S.A. (Nueva EPS) y (viii) el Interventor de la Nueva EPS.
Además, vinculó, en calidad de terceros con interés, a quienes fungieron como
sujetos procesales en el proceso de tutela 73001-33-33-002-2025-00083-00, así:
al Personero Municipal de Ibagué (quien actuó como agente oficioso de la señora
Sandra Liliana Montes en el proceso de acción de tutela); a la señora Sandra Liliana
Montes (accionante en dicho proceso); a los señores Aldemar Casadiegos Jaime
y Luis Fernando Bernal Jaramillo vinculados al trámite del incidente de
desacato; al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, vinculados al proceso; y a los demás demandantes, demandados y
terceros con interés que participaron en el proceso 73001-33-33-002-2025-
00083-00.
También se ofició a la Secretaría General de esta Corporación y al Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué para que notificaran la
existencia de esta acción de tutela a los sujetos procesales del proceso de
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tutela 73001-33-33-002-2025-00083-00. Además, se le requirió a la primera
dependencia fijar aviso con ese mismo propósito.
Finalmente, se solicitó a las autoridades judiciales de los procesos analizados
que adelantaran las gestiones necesarias para asegurar el acceso a los
expedientes digitalizados por parte del juez de tutela.
4.2. La Secretaría General del Consejo de Estado acreditó las siguientes
gestiones de notificación en esta acción de tutela:
• El 21 y 22 de julio de 2026 notificó a las autoridades accionadas.
• El 21 de julio de 2026 publicó aviso dirigido «al Personero Municipal de Ibagué
(quien actuó como agente oficioso de la señora Sandra Liliana Montes en el proceso de
acción de tutela); a la señora Sandra Liliana Montes (accionante en dicho proceso); a
los señores Aldemar Casadiegos Jaime y Luis Fernando Bernal Jaramillo vinculados al
trámite del incidente de desacato; al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado, vinculados al proceso; y a los demás demandantes, demandados
y terceros con interés que participaron en el proceso 73001-33-33-002-2025-00083-
00».
• El 21 de julio de 2026 solicitó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito
de Ibagué para que notificara a los señores Sandra Liliana Montes, Aldemar
Casadiegos Jaime y Luis Fernando Bernal Jaramillo vinculados al trámite del
incidente de desacato y a los demás demandantes, demandados y terceros con
interés que participaron en el proceso 73001-33-33-002-2025-00083-00.
4.3. El 23 de julio de 2026, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Ibagué informó el cumplimiento de las gestiones encomendadas en el auto
admisorio. En esa línea, allegó memorial y constancia de notificación del auto
admisorio de la acción de tutela surtida mediante la remisión de mensaje de
datos a los buzones electrónicos consignados en el expediente de tutela
73001-33-33-002-2025-00083-00.
La notificación de la señora Sandra Liliana Montes se surtió a través de su
correo electrónico personal. Además, se notificó a los señores Aldemar
Casadiegos Jaime y Luis Fernando Bernal Jaramillo a sus cuentas
institucionales de la Nueva EPS
4.4. El Tribunal Administrativo del Tolima hizo un recuento de las providencias
proferidas en el trámite de la tutela 73001-33-33-002-2025-00083-00.
Seguidamente, indicó que no había vulnerado el debido proceso del
accionante, pues se brindaron todas las garantías formales y materiales
contempladas en el ordenamiento jurídico.
4.5. El Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima, por conducto de su
presidente Angela Stella Duarte Gutiérrez, dijo que no había vulnerado los
derechos fundamentales del actor.
Recordó que, entre las funciones del Consejo Seccional de la Judicatura, no
se encuentran consagradas la función de iniciar o adelantar el proceso de
cobro coactivo relacionado con sanciones de arresto y multas impuestas en
incidentes de desacato; pues esta función corresponde exclusivamente a la
Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, a través del Área de
Asistencia Legal Sección de Cobro Coactivo.
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4.6. El Consejo Superior de la Judicatura solicitó que se le desvincule de la
presente acción de tutela porque no tiene legitimación en la causa por pasiva
frente a la causa principal de la acción. Agregó que el accionante no acreditó
ninguna actuación u omisión atribuible a esa corporación, ni demostró haber
presentado alguna solicitud ante sus canales institucionales. En consecuencia,
afirmó que no puede responder solidariamente por las actuaciones de la DEAJ
o de sus direcciones seccionales.
4.7. La Policía Nacional manifestó que carece de competencia constitucional y
legal para modificar, revocar, suspender, inaplicar o dejar sin efectos las
decisiones adoptadas por los jueces de la República dentro de los incidentes
de desacato, razón por la cual no puede atribuírsele una vulneración derivada
de determinaciones cuyo contenido escapa por completo a su ámbito
funcional.
Sostuvo que la eventual participación de la Policía Nacional se limita,
exclusivamente, al cumplimiento de las órdenes judiciales proferidas por la
autoridad competente. En consecuencia, la sola circunstancia de que una
orden judicial pueda llegar a ser ejecutada materialmente por la Policía
Nacional no convierte a la Institución en autora de la decisión judicial cuya
constitucionalidad se cuestiona, ni le transfiere competencia para disponer
sobre su vigencia, legalidad o eficacia. Por lo que solicitó su desvinculación
del trámite.
4.8. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señaló que la
administración de la Rama Judicial se encuentra desconcentrada en las
direcciones seccionales, las cuales cuentan con autonomía administrativa,
financiera y jurídica dentro de su respectivo territorio. Indicó que el nivel central
únicamente adelanta el cobro de las sanciones impuestas por determinadas
altas cortes y autoridades judiciales con sede en Bogotá. En cambio, el cobro
de las multas impuestas por los juzgados y tribunales de cada distrito judicial
corresponde a la respectiva Dirección Seccional de Administración Judicial.
En el caso concreto, sostuvo que los procesos de cobro cuestionados por
Wilmar Rodolfo Lozano Parga fueron adelantados por la Dirección Seccional
de Administración Judicial del Tolima, por tratarse de sanciones impuestas por
autoridades judiciales de ese departamento. Por ello, el 15 de julio de 2026
remitió la tutela a dicha dependencia para que se pronunciara dentro del
trámite. En consecuencia, afirmó que no es la autoridad responsable de las
actuaciones cuestionadas y solicitó declarar su falta de legitimación en la
causa por pasiva, desvincularla del proceso y vincular a la Dirección Seccional
de Administración Judicial del Tolima. Subsidiariamente, pidió negar las
pretensiones respecto de la DEAJ.
4.9. La Superintendencia Nacional de Salud puso de presente que existen otras
acciones de tutela con las mismas pretensiones que están siendo tramitadas por
otros despachos del Consejo de Estado. Por lo anterior, consideró que existe
temeridad en la tutela de la referencia.
Por otro lado, señaló que no está legitimada en la causa por pasiva, pues la
tutela se dirige en contra de una actuación administrativa, y no frente a alguna
acción u omisión específica de esta Superintendencia, y las órdenes de
amparo que se solicitan al juez constitucional no se encuentra dentro de las
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atribuciones asignadas por la Constitución, la Ley y demás normas
reglamentarias, a la Superintendencia.
4.10. La División de Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de
Administración Judicial de Ibagué manifestó que en el incidente de
desacato tramitado dentro de la acción de tutela 73001-33-33-002-2025-
00083-00, el obligado tuvo pleno conocimiento de las circunstancias de
tiempo, modo y lugar que lo originaron, habiendo tenido oportunidad de ejercer
de manera efectiva su derecho de defensa y contradicción. Indicó que, en el
incidente de desacato, no se acreditó alguna causal de exculpación para el
cumplimiento de las órdenes contenidas en el fallo.
Informó que adelantó proceso de cobro coactivo en contra del señor Wilmar
Rodolfo Lozano Parga, conforme a lo ordenado en el proceso de tutela 2025-
00083-00, y que las multas impuestas gozan de presunción de legalidad y son
de obligatorio cumplimiento, mientras no sean modificadas, revocadas o
dejadas sin efectos por la autoridad judicial competente. Señaló que carece de
competencia para inaplicar o dejar sin efectos las multas impuestas por los
despachos judiciales.
Argumentó que, si el actor considera que la multa fue impuesta de manera
irregular, debe acudir ante el despacho que profirió la sanción, utilizando los
mecanismos procesales previstos para tal fin. Consideró que la acción de
tutela no puede ser utilizada como un mecanismo alternativo para controvertir
decisiones judiciales o administrativas que cuentan con los recursos y
procedimientos ordinarios establecidos por el ordenamiento jurídico.
Finalmente, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, pues no ha
incurrido en acciones u omisiones de carácter administrativo que puedan
lesionar derechos fundamentales ni se acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable. También solicitó que se exhorte a la Nueva EPS y a las
autoridades pertinentes para que realicen las gestiones tendientes a garantizar
el pago inmediato de las multas judiciales que se encuentran en firme, que no
han sido revocadas, modificadas, ni dejadas sin efecto por la autoridad judicial
competente.
4.11. La Nueva EPS manifestó su oposición a que se haya ordenado el desglose de
la acción de tutela originalmente radicada por el señor Lozano Parga, en contra
de todas las multas que le han impuesto. Sostuvo que «la economía procesal no
consiste en reducir el trabajo de un despacho multiplicando por 132 el trabajo del aparato
judicial. Tampoco consiste en obligar al accionante, a las autoridades demandadas y a los
terceros vinculados a rastrear más de cien radicados, presentar escritos sustancialmente
iguales, reproducir las mismas pruebas, controlar términos dispersos y asumir el riesgo de
desconocer expedientes cuya creación no fue comunicada integralmente. Eso no representa
economía, celeridad ni eficacia; representa la multiplicación artificial del litigio».
Por otro lado, indicó que la Nueva EPS se encuentra realizando las gestiones
orientadas al cumplimiento de las órdenes constitucionales y a la revisión de
las sanciones impuestas a quienes ejercieron funciones de dirección o
representación. Afirmó que, ese deber institucional no puede transformarse en
una orden para priorizar exclusivamente los fallos de tutela que originaron las
sanciones del señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga.
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Explicó que, contra diversos colaboradores y excolaboradores de la EPS
existen cerca de 12.066 procesos de cobro coactivo activos, los cuales
ascienden a la suma aproximada de $59.010.846.543, suma imposible de
pagar para todos ellos, más aún cuando las sanciones han sido impuestas en
la mayoría de los casos, no por su dolo, culpa o negligencia, sino por la crisis
estructural de la compañía y del sector salud.
Puso de presente que, en la entidad existe represamiento de notificaciones
judiciales pues durante 2025 y 2026 la administración de la información era
principalmente manual y dependía de una capacidad humana insuficiente para
la magnitud de la labor. No obstante, con la entrada en operación del nuevo
software de gestión de tutelas, la recolección y organización de la información
relacionada con sanciones por desacato comenzó a sistematizarse a partir del
23 de febrero de 2026. De la información con la que cuenta la EPS, con corte
al 12 de marzo de 2026, existen más de 37.000 sanciones vigentes.
Frente a lo indicado en el escrito de tutela, sostuvo que no resulta acertado
sostener que la participación del señor Lozano Parga dentro de la entidad era
puramente nominal o que se encontraba completamente desligada del
funcionamiento del modelo de atención. Sin embargo, el simple
relacionamiento funcional no es razón automática para que se concluya que el
accionante podía ejecutar cada una de las órdenes impartidas por los jueces
constitucionales en todos los casos.
Aseveró que el juez constitucional debe verificar en cada caso concreto si la
persona sancionada conserva autonomía presupuestal, facultad de
contratación, control sobre las autorizaciones médicas o capacidad directa
para cumplir con los fallos, así como si el incumplimiento le resulta
subjetivamente atribuible a título de dolo o culpa.
Concluyó que, en el caso del señor Lozano Parga, una vez producida la
desvinculación laboral, se configuró una imposibilidad material y funcional para
que él, como persona natural, pudiera satisfacer directamente las órdenes
impartidas contra Nueva EPS. En esa medida, resulta aplicable el principio ad
impossibilia nemo tenetur, conforme al cual nadie está obligado a lo imposible,
principio que ha sido reconocido por la Corte Constitucional, entre otras, en la
Sentencia C-337 de 1993.
Finalmente, solicitó restablecer la unidad del trámite y disponer que los
expedientes originados en la orden de desglose sean remitidos y acumulados
al expediente matriz 11001-03-15-000-2026-04017-00. Además, solicitó no
acceder a la pretensión subsidiaria orientada a imponer a Nueva EPS una
orden particular de gestión individualizada en favor exclusivo del accionante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo
3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
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para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela
contra una providencia judicial, la Sala debe surtir un primer análisis para establecer
si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad,
especialmente el de subsidiariedad.
En caso de superar dicho examen, el problema jurídico se concentrará en establecer
si las accionadas incurrieron en vulneración de los derechos fundamentales
invocados por el actor al proferir la providencia del 27 de junio de 2025, en la que
se impuso la sanción por desacato y, la del 11 de julio de 2025, en la que el Tribunal
Administrativo del Tolima modificó el monto de la multa en el grado jurisdiccional de
consulta. También, deberá establecerse si las actuaciones de cobro coactivo
adelantadas para hacer efectiva dicha sanción vulneran los derechos
fundamentales del accionante.
3. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro
de un incidente de desacato
3.1. A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la
procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se
ha reiterado insistentemente que esta es excepcional. Por ende, para que la
acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se
cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que
deben analizarse con sumo rigor.
Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea
una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que
una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar
definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es
absoluta. En la Sentencia SU-627 de 2015 esa alta corte unificó su
jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra
sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de
que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un
incidente de desacato. Sobre este evento señaló que la acción es procedente
«si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido
vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la
acción de tutela puede proceder de manera excepcional»4 (énfasis de la Sala).
En la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional precisó que la
procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en
incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
4 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 2015.
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controvierta la decisión que finaliza el trámite; que no se invoquen nuevos
argumentos o pruebas que no fueron alegados previamente; que además de
comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de
tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto
especial; que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión
se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo.
3.2. En el caso concreto, el accionante no dirige sus reproches contra la sentencia
de tutela del 7 de mayo de 2025 proferida en el proceso de tutela 73001-33-
33-002-2025-00083-00. Más bien, cuestiona la sanción que le fue impuesta
mediante auto del 27 de junio de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo
de Ibagué, modificada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de julio
de la misma anualidad, así como el proceso de cobro coactivo adelantado para
hacerla efectiva.
En consecuencia, corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia respecto de las actuaciones judiciales
discutidas.
4. Análisis del presupuesto de procedibilidad de subsidiariedad en el caso
particular
4.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de
subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Por su parte, el artículo 6 del Decreto
2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando
existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Según esas normas, la subsidiariedad hace referencia a que la acción de tutela
solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para
amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea
necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual
procederá como mecanismo transitorio de protección. De esta forma, se busca
que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos
no sean desplazados o suplantados por la acción de tutela.
Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando
existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción
de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se
definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las
que se encuentra el solicitante. En este estudio también debe analizarse la
existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
4.2. Se advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de
subsidiariedad para controvertir tanto los autos que impusieron la sanción por
desacato como las actuaciones de cobro coactivo adelantadas para hacer
efectiva la multa. Para lograr ese propósito el actor pudo promover en el
incidente la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato. Esta solicitud,
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en caso de ser favorable al interesado, tiene la aptitud de terminar el proceso
de corbo coactivo.
Las circunstancias invocadas por el accionante para advertir la imposibilidad
de cumplir las órdenes de tutela son susceptibles de ser puestas en
conocimiento del juez que conserva la competencia sobre el cumplimiento del
fallo, a efectos de que valore si procede la inaplicación o levantamiento de la
sanción por desacato. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que, aún después de ejecutada y confirmada en consulta la sanción,
corresponde al juez examinar si, atendidas las circunstancias objetivas y
subjetivas del caso, su mantenimiento continúa siendo idóneo para procurar el
cumplimiento de la orden de amparo. Por tanto, mientras el actor no acuda a
dicho mecanismo, la acción de tutela no puede emplearse como mecanismo
directo para obtener el levantamiento de las medidas.
Como se indicó, la anterior conclusión se extiende a la pretensión dirigida a
impedir el cobro de las multas, pues es al juez constitucional que impuso la
sanción, y no a la autoridad de cobro, a quien corresponde determinar si
aquella debe inaplicarse o dejarse sin efectos. De adoptarse una decisión en
ese sentido, esta deberá ser comunicada a la autoridad encargada de su
recaudo para que adopte las determinaciones a lugar.
No obstante, consultado el histórico de actuaciones en Samai del incidente de
desacato, se encuentra que el accionante no ha realizado alguna solicitud
tendiente a procurar el levantamiento de la sanción5. Esto a pesar de que los
autos mediante los cuales se impuso sanción por desacato y se modificó esta
última en grado jurisdiccional de consulta, fueron notificados al correo
institucional del señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga, en su condición de
Gerente Zonal Tolima6.
4.3. La jurisprudencia constitucional sostiene que «es posible que el juez instructor
del desacato vuelva a evaluar si perdura el mérito para mantener las medidas del
arresto y/o la multa impuestas, inclusive con posterioridad a que estas han sido
confirmadas, ya que su competencia se preserva a lo largo de toda la actuación, en
tanto el objeto y punto de clausura de esta no es el castigo per se, como se ha venido
insistiendo»7.
Al respecto, la Corte Constitucional explicó que en materia de incidente de
desacato «el juez está llamado a analizar ponderadamente las circunstancias
concretas que rodean el cumplimiento de la orden de tutela en cuestión, identificando
los aspectos tanto objetivos como subjetivos que subyacen al eventual desacato»8.
La Corte ha reconocido que la sanción de desacato sólo tiene sentido si,
agotado el trámite incidental, se puede evidenciar que la vulneración de
derechos fundamentales se le puede enrostrar al sujeto que, con su acción u
omisión, deliberada e injustificadamente se sustrae de la orden judicial de
tutela que le fue impartida.
En consecuencia, el funcionario judicial no tendría motivo para mantener una
sanción de desacato si no se le puede endilgar responsabilidad al sancionado
5 Samai juzgados administrativos. Proceso 73001-33-33-002-2025-00083-00. Índices 23 y siguientes.
6 Samai para juzgados administrativos. Proceso 73001-33-33-002-2025-00083-00. Índice 20 y Samai para Tribunales
Administrativos, proceso 73001-33-33-002-2025-00083-01, índice 7. Los autos se notificaron al siguiente buzón:
Wilmar.lozano@nuevaeps.com.co
7 Corte Constitucional. Sentencia SU-050 de 2022.
8 Corte Constitucional. Sentencia SU-050 de 2022.
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o si materialmente resulta imposible cumplir, pues la medida de
disciplinamiento quedaría absolutamente vaciada de su razón de ser.
4.4. Visto lo anterior, para la Sala es claro que, antes de acudir a una nueva acción
de tutela, el accionante debió solicitar ante el juez competente la inaplicación
de la sanción impuesta en el incidente de desacato y, de obtener una decisión
favorable, ponerla en conocimiento de la autoridad encargada del cobro
coactivo, a fin de que adopte las determinaciones correspondientes respecto
de dicho trámite.
Esto, considerando que, si el juez que impuso la sanción la deja sin efectos,
desaparece el fundamento del cobro coactivo. Así, el interesado podría
oponerse a la ejecución del mandamiento de pago mediante la excepción de
pérdida de fuerza ejecutoria, conforme al artículo 92 del CPACA, para alegar
que la sanción fue levantada y que, por tanto, ya no existe un título que pueda
ejecutarse.
Cabe aclarar que el accionante no acreditó que esos mecanismos carecieran
de idoneidad o eficacia, ni la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera
necesaria la intervención urgente del juez constitucional. Por lo tanto, mientras
dichos mecanismos no hayan sido ejercidos, la acción de tutela no puede
utilizarse para sustituirlos ni para eliminar directamente los efectos derivados
de la sanción.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, por no
satisfacer el requisito de subsidiariedad.
5. Finalmente, la Sala negará las solicitudes de desvinculación formuladas por la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Superintendencia Nacional
de Salud y la Policía Nacional debido a que deben vincularse las autoridades
y particulares que pudieran resultar afectados con la decisión o que tengan
interés directo en su resultado, con el fin de garantizar su derecho de defensa
y contradicción.
Como el actor cuestionó los cobros coactivos adelantados para hacer efectivas
las multas impuestas en los incidentes de desacato y solicitó su terminación o
suspensión, resultaba procedente la vinculación a la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial y a la Dirección Seccional de Administración Judicial
de Ibagué, de acuerdo con las competencias consagradas en los artículos 9 a
11 de la Ley 1743 de 20149.
Por su parte, la Policía Nacional fue vinculada en calidad de demandada,
puesto que el accionante argumentó la existencia de multas y arrestos
pendientes de ejecución por parte de dicha autoridad. La Superintendencia
Nacional de Salud como interventora de la Nueva EPS, fue vinculada al
incidente de desacato en el que se impusieron las sanciones al accionante. En
esa medida, las vinculaciones están debidamente fundamentadas en el
artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Finalmente, la Sala aceptará la solicitud de desvinculación del Consejo
Superior de la Judicatura y del Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima,
9 Por medio de la cual se establecen alternativas de financiamiento para la Rama Judicial.
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debido a que no se atribuye una actuación concreta relacionada con los
hechos y pretensiones de la tutela, ni tienen a su cargo, en el caso concreto,
la ejecución material del cobro de la multa. Tal actuación, como se indicó,
corresponde a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, a
través de las oficinas de cobro coactivo.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. NEGAR las solicitudes de desvinculación de la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, la Superintendencia Nacional de Salud y la Policía
Nacional, de acuerdo con lo establecido en la parte considerativa de este fallo.
2. DESVINCULAR del presente trámite constitucional al Consejo Superior de la
Judicatura y al Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima, por carecer de
legitimación en la causa por pasiva, de conformidad con lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.
3. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por el señor
Wilmar Rodolfo Lozano Parga, por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia.
4. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
5. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
6. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260535500/E67648C92EB6DDF51CA626B50E0F3613D64299CC92D7AA167D73A9208516D2A8/2

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