Improcedencia suspensión Concepto DIAN – Fecha Publicación: 23/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO SUSTANCIADOR: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-27-000-2023-00053-00 (28376)
11001-03-27-000-2024-00048-00 (29097) acumulado
Demandante: Pedro Enrique Sarmiento Pérez y otros
Demandado: DIAN
Norma acusada: Concepto No. 100202208-0494 del 18 de abril de 2023 de la DIAN
AUTO – SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Procede el Despacho a resolver la solicitud formulada por la parte actora, con el fin de
que se decrete la suspensión provisional de los efectos del Concepto No. 100202208-
0494 del 18 de abril de 2023, proferido por la DIAN, dentro del expediente interno No.
29097.
SOLICITUD MEDIDA CAUTELAR
Andrea Carolina Martínez Alvarado solicitó como medida cautelar la suspensión
provisional, la cual sustentó así:
Luego de citar el contenido de los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, explicó que el
concepto demandado vulnera normas superiores, por lo que procede la medida
cautelar de suspensión provisional solicitada.
Aclaró que el concepto demandado permite que la administración inicie procesos de
aforo en ejercicio de las funciones de fiscalización previstas en el artículo 715 del
Estatuto Tributario, pese a que existen facilidades de pago concedidas a los
contribuyentes. En consecuencia, desconoce la interpretación armónica de los
artículos 580-1 y 814 del mencionado estatuto, porque las facilidades de pago
permiten que el contribuyente que incumplió el pago de un tributo se ponga al día de
acuerdo con las fechas y los valores acordados con la administración, lo cual brinda
certeza y seguridad de que la DIAN no podrá cobrar la obligación por otro medio.
Advirtió que las facilidades de pago brindan a los contribuyentes confianza, seguridad
y tranquilidad en cuanto a que las autoridades tributarias no pueden cobrar por otros
medios los tributos adeudados. Por ello, el artículo 814-3 del Estatuto Tributario faculta
a la DIAN para dejar sin efecto las facilidades de pago en caso de incumplimiento. De
ahí que el concepto demandado vulnere el principio de confianza legítima y genere
una situación ilógica en relación con las normas enunciadas.
Señaló que la interpretación contenida en el concepto demandado genera caos entre
los administrados, ya que los contribuyentes que hayan suscrito facilidades de pago
las considerarán inútiles ante la procedencia de los procesos de fiscalización.
Además, el concepto puede propiciar litigios con la administración, con lo cual

Radicación: 11001-03-27-000-2023-00053-00 (28376)
acumulado 11001-03-27-000-2024-00048-00 (29097)
Demandante: Pedro Enrique Sarmiento Pérez y otros
desconoce el principio de eficiencia tributaria consagrado en el artículo 363 de la
Constitución Política.
TRÁMITE
El 24 de julio de 2024 la demandante (Andrea Carolina Martínez Alvarado) presentó
demanda de nulidad contra el Concepto No. 100202208-0494 del 18 de abril de 2023
expedido por la DIAN, el cual se refieren a los acuerdos de pago sobre retenciones en
la fuente en el marco del artículo 580-1 del Estatuto Tributario1. En el mismo escrito,
solicitaron la medida cautelar de suspensión provisional de dichos actos. Al proceso
le correspondió el número de radicado 11001-03-27-000-2024-00048-00 (29097).
El 3 de septiembre de 2024 el Despacho del Dr. Wilson Ramos Girón expidió auto en
el que ordenó remitir el mencionado expediente a este Despacho, con el fin de
determinar si procedía acumulación de procesos con el expediente 11001-03-27-000-
2023-00053-00 (28376)2.
Mediante auto del 30 de enero de 2025, este Despacho aceptó la acumulación del
mencionado proceso, admitió la demanda y ordenó correr traslado a la contraparte
por la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional que solicitó la
demandante3.
La DIAN4 solicitó negar la medida cautelar por considerar que no reúne los requisitos
previstos en los artículos 230 y 231 del CPACA, ya que de la simple confrontación del
acto demandado con la norma superior invocada como vulnerada, no surge la
violación alegada puesto que la interpretación hecha por la DIAN, se ajustó a los
artículos 580-1 y 814 del Estatuto Tributario.
Sostuvo que el proceso de aforo surge ante la omisión en la presentación y el pago
de la declaración, como expresión de las facultades de fiscalización, por lo que, de
acuerdo con el artículo 715 del Estatuto Tributario, procede incluso si existe un
acuerdo de pago. En el mismo sentido, explicó que los artículos 580-1 y 814 del
mencionado estatuto no son excluyentes entre sí, ya que los contribuyentes deben
cumplir con sus obligaciones tributarias.
Advirtió que no se evidencia una manifiesta infracción de las normas superiores, ya
que de la redacción del acto demandado no se contravienen los artículos 580-1 y 814
del Estatuto Tributario.
CONSIDERACIONES
El artículo 229 del CPACA, concordante con el artículo 238 de la CP, establece que
el juez o magistrado ponente, a petición de parte debidamente sustentada, puede
decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar
provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
1 Índice 2 de la plataforma Samai.
2 Índice 6 de la plataforma Samai.
3 Índice 36 de la plataforma Samai.
4 Índice 50 de la plataforma Samai.
2
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acumulado 11001-03-27-000-2024-00048-00 (29097)
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Conforme con el artículo 231 ib., la medida cautelar de suspensión provisional de los
efectos del acto administrativo demandado procede «siempre que la violación aludida por
el solicitante surja de la confrontación de los actos censurados con las normas superiores
invocadas. La conclusión acerca de la violación de la norma será el resultado del análisis del
juez, llevado a cabo sin que la actividad valorativa adelantada implique un prejuzgamiento
(auto del 12 de septiembre del 2019, exp. 23198, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez).
Por consiguiente, la suspensión provisional procede cuando fácilmente se advierte la
violación de las normas invocadas en la demanda, mediante la confrontación directa
con el acto administrativo enjuiciado. En el evento contrario, corresponde al juez denegar
la medida cautelar para permitir que se cumplan las diferentes etapas del proceso y en la
sentencia se decida sobre la legalidad del acto demandado»5. Se resalta
Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado es el de nulidad, la medida
cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación
alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas
superiores invocadas, o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud,
conforme al artículo 231 del CPACA.
El acto acusado y la norma invocada como vulnerada disponen:
ACTO ACUSADO NORMA INVOCADA
Concepto No. 100202208-0494 del 18 de abril de Estatuto Tributario
2023 proferido por la DIAN
Artículo 580-1. Ineficacia de las declaraciones de
(…) Aclarado el alcance de los artículos anteriores, es
retención en la fuente presentadas sin pago total.
importante precisar el efecto de otorgar la facilidad para
Las declaraciones de retención en la fuente
el pago. Si el agente de retención cumple con los
presentadas sin pago total no producirán efecto legal
términos y condiciones allí pactados, esto no lo exime
alguno, sin necesidad de acto administrativo que así
del deber de presentar la declaración de retención en la
lo declare.
fuente correspondiente ya que para él esta es ineficaz.
Si, por el contrario, el agente de retención incumple la
facilidad para el pago, las consecuencias de este Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará
proceder son las previstas en el artículo 814-3 del ET. cuando la declaración de retención en la fuente se
(…) presente sin pago por parte de un agente retenedor
que sea titular de un saldo a favor igualo superior a
dos veces el valor de la retención a cargo,
2. Cumplir con la facilidad para el pago no exime al
susceptible de compensar con el saldo a pagar de la
agente retenedor del deber de presentar la declaración
respectiva declaración de retención en la fuente.
correspondiente pues está afectada por la ineficacia. De
Para tal efecto el saldo a favor debe haberse
igual manera, esto no exime a la administración del
deber de aforar al agente retenedor en línea con el generado antes de la presentación de la declaración
artículo 715 del ET y, en términos generales, ejercer la de retención en la fuente por un valor igualo superior
función de fiscalización. De igual manera, esto no exime al saldo a pagar determinado en dicha declaración.
a la administración del deber de aforar al agente
retenedor en línea con el artículo 715 del ET y, en El agente retenedor deberá solicitar a la Dirección de
términos generales, ejercer la función de fiscalización. Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación
del saldo a favor con el saldo a pagar determinado
en la declaración de retención, dentro de los seis
meses (6) siguientes a la presentación de la
respectiva declaración de retención en la fuente.
Cuando el agente retenedor no solicite la
compensación del saldo a favor oportunamente o
cuando la solicitud sea rechazada la declaración de
retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto
administrativo que así lo declare. (…)
5 Auto del 8 de octubre de 2021, Exp. 25688, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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acumulado 11001-03-27-000-2024-00048-00 (29097)
Demandante: Pedro Enrique Sarmiento Pérez y otros
Artículo 814. Facilidades para el pago.
El
Subdirector de Cobranzas y Control Extensivo, el
Subdirector Operativo de Servicio, Recaudo, Cobro
y Devoluciones de la Dirección Operativa de
Grandes Contribuyentes y los Directores
Seccionales de Impuestos Nacionales y/o de
Impuestos y Aduanas Nacionales, o quienes hagan
sus veces, podrán mediante resolución conceder
facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su
nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de
los impuestos de timbre, de renta y
complementarios, sobre las ventas y la retención en
la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado
por la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así como
para la cancelación de los intereses y demás
sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor
o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de
garantía, ofrezca bienes para su embargo y
secuestro, garantías personales, reales, bancarias o
de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía
que respalde suficientemente la deuda a satisfacción
de la administración. Se podrán aceptar garantías
personales cuando la cuantía de la deuda no sea
superior a tres mil (3.000) UVT.
Igualmente
se concederán facilidades para el pago, sin
garantías, cuando el término no sea superior a un (1)
año y el contribuyente no haya incumplido
facilidades para el pago durante el año anterior a la
fecha de presentación de la solicitud. Para este
efecto, el Jefe de la dependencia de cobro respectiva
de la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) que tenga
la competencia para el efecto, suscribirá el acta con
el deudor donde se plasmará la facilidad para el
pago. Cuando el beneficiario de la facilidad para el
pago de que trata este inciso, deje de pagar alguna
de las cuotas o incumpla el pago de cualquier otra
obligación tributaria surgida con posterioridad a la
suscripción del acta, el Jefe de la dependencia de
cobro respectiva de la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) que tenga la competencia para el
efecto, mediante resolución, podrá dejar sin efecto la
facilidad para el pago, declarando sin vigencia el
plazo concedido, ordenando hacer efectiva la
práctica del embargo, secuestro y remate de los
bienes o la terminación de los contratos, si fuere el
caso. Contra esta providencia procede el recurso de
reposición ante el mismo funcionario que la profirió,
dentro de los cinco (5) días siguientes a su
notificación, quien deberá resolverlo dentro del mes
siguiente a su interposición en debida forma.
Constitución Política
4
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Artículo 363: El sistema tributario se funda en los
principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las
leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.
De la confrontación de la disposición trascrita y los apartes demandados del Oficio
100202208-0494 de 18 de abril de 2023, expedido por la Dirección de Gestión Jurídica
de la DIAN, el Despacho considera que no es procedente el decreto de la suspensión
provisional solicitada, en tanto que no surge el desconocimiento señalado por la parte
demandante.
En efecto, en el examen preliminar que se efectúa en esta etapa procesal no se
evidencia la vulneración alegada por la parte actora, comoquiera que el artículo 814
del ET, regula el otorgamiento por parte de la Administración de Impuestos de
«facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre para el pago de los
impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en
la fuente», y no contiene una prohibición relacionada con la facultad que tienen la
DIAN de adelantar el proceso de aforo respecto de las declaraciones de retención en
la fuente que se reputan ineficaces.
Además, el Despacho observa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
580-1 del ET, sin perjuicio del cobro coactivo que puede adelantar la Administración,
el contribuyente está obligado a presentar la declaración de retención en la fuente que
se reputa ineficaz y, en esa medida, mientras no se haya cumplido con esa obligación
formal, la DIAN no está imposibilitada para adelantar la fiscalización correspondiente.
Debe precisarse que, si bien en esta etapa el juez no se limita a verificar si se presenta
o no una infracción manifiesta entre el acto acusado y las normas invocadas como
vulneradas, lo cierto es que cuando se pretende la suspensión provisional de los
efectos de un acto administrativo, el análisis se enmarca en un ámbito comparativo
con el objeto de determinar si desconoce la normativa superior y, en esa medida, no
puede reemplazar o anticipar el examen que se efectúa en la sentencia.
Se advierte que el Oficio 100202208-0494 de 18 de abril de 2023 fue modificado en
su numeral 2, por medio del Concepto 019465 int. 2271 del 2 de diciembre de 2025
(publicado el 10 de diciembre de 2025)6, el cual determinó lo siguiente:
«12. En virtud de los argumentos expuestos, se adiciona a la conclusión expuesta en el
numeral segundo del Oficio No. 004638 int. 494 del 20 de abril de 2023, lo correspondiente
al cumplimiento e incumplimiento de una facilidad de pago otorgada en vigencia del
artículo 93 de la Ley 2277 de 2022, el cual quedará así:
“2. Cumplir con la facilidad para el pago no exime al agente retenedor del deber de
presentar la declaración correspondiente pues está afectada por la ineficacia. De igual
manera, esto no exime a la administración del deber de aforar al agente retenedor en
línea con el artículo 715 del ET y, en términos generales, ejercer la función de
fiscalización.
2.1. Ahora bien, respecto de las declaraciones de retención en la fuente que se consideren
ineficaces y que presten mérito ejecutivo, sobre las cuales se haya otorgado facilidad de
pago según lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 2277 de 2022, resulta pertinente
precisar:
6 https://normograma.dian.gov.co/dian/compilacion/docs/oficio_dian_19465_2025.htm
5
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acumulado 11001-03-27-000-2024-00048-00 (29097)
Demandante: Pedro Enrique Sarmiento Pérez y otros
i. Si hubo cumplimiento de la facilidad de pago, no surge para la Administración el deber
de aforar al agente retenedor, dado que el contribuyente presentó y pagó lo
correspondiente a declaración, cumpliendo los presupuestos para la procedencia de la
reducción transitoria.
ii. Si hubo incumplimiento de la facilidad de pago, surge para la Administración el deber
de aforar al agente retenedor, ya que el contribuyente no pagó, desconociendo los
presupuestos para la procedencia de la reducción transitoria.”»
Se advierte que la modificación introducida en 2025 al concepto demandado, expedido
en 2023, impide que en la actualidad se adopte una medida cautelar dirigida a
suspender sus efectos, toda vez que la posición jurídica cuestionada ya no
corresponde a la que actualmente sostiene la Administración.
En tales condiciones, no procese la suspensión provisional del del numeral 2 del
Concepto No. 100202208-0494 del 18 de abril de 2023 expedido por la DIAN.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Negar la medida cautelar de suspensión provisional del Concepto No. 100202208-
0494 del 18 de abril de 2023 expedido por la DIAN.
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
6
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020230005300/D9DC5E134DCA59DC1D4AA696A2B35AE03541876F7E75F22ECAA93357C4BB4F0F/2

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