Improcedencia de tutela judicial – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-04797-00
Demandante RUTH XIMENA CHÁVEZ ENRÍQUEZ
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA SEGUNDA DE
DECISIÓN
Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato Realidad
encuestadora del DANE. Requisitos de procedencia de tutela contra
providencia judicial: la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera
instancia, la acción de tutela instaurada por Ruth Ximena Chávez Enríquez de
conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 19 de junio de 20261, la señora Ruth Ximena Chávez Enríquez quien actúa por
conducto de apoderado interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo
de Nariño, Sala Segunda de Decisión, por considerar que esa autoridad judicial
vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia con la providencia del 31 de octubre de 2025 proferida en
segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
52001-33-33-002-2022-00150-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«Primero. – Se TUTELE como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable los
Derechos Constitucionales Fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA
DEFENSA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y CONTRADICCIÓN a favor
de la señora RUTH XIMENA CHAVEZ ENRIQUEZ identificada con cedula No. 59.832.749 de
Pasto.
Segundo. – Como consecuencia de lo anterior, se REVOQUE, o se ordene al Tribunal
Administrativo de Nariño la revocatoria de la sentencia producida el 31 de octubre de 2025, y
se profiera un nuevo fallo judicial dándole todo el valor probatorio a los actos administrativos
denominados: 566 del 20 de mayo de 2021y 0772 del 7 de julio de 2021.
Tercero. – Que el nuevo fallo judicial deberá comprender lo resuelto por el Juzgado Segundo
Administrativo de Nariño dentro del fallo proferido el 28 de junio de 2024».
2. Hechos
En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. La señora Ruth Ximena Chávez Enríquez se vinculó al Departamento
Administrativo Nacional de Estadística DANE en calidad de encuestadora
1 Escrito de tutela radicado a través la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI.
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Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez
mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 5 de
agosto de 2010 hasta en 30 de abril de 2018.
2.2. El 6 de abril de 2020 la señora Chávez Enríquez presentó reclamación
administrativa ante el DANE y el FONDANE, reiterada el 21 de abril de 2021
en las que solicitó se reconociera la existencia de una relación laboral, lo que
se negó por parte de la entidad mediante las resoluciones 755 del 8 de julio
de 2020 y 566 del 20 de mayo de 2021, esta última recurrida y confirmada en
su totalidad mediante la resolución 772 del 7 de julio de 2021.
2.3. Por lo anterior, la hoy accionante Ruth Ximena Chávez Enríquez en ejercicio
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y al Fondo
Rotatorio del Departamento Nacional de Estadística FONDANE con el fin de
que se declarara la nulidad de los actos administrativos por los que se negó la
existencia de una relación laboral. En consecuencia, pidió se declarara la
existencia de la relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de
prestación de servicios y se ordenara el reconocimiento y pago de las
prestaciones sociales a las que tendría derecho.
2.4. Conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto
(expediente 52001-33-33-002-2022-00150-00) que en sentencia el 28 de junio de
2024 accedió a las pretensiones de la demanda.
En criterio del juzgado, la accionante desempeñó funciones estrechamente
relacionadas con los deberes de la entidad relacionada con la información
estadística nacional.
Encontró que, de acuerdo con la prueba testimonial, la actora cumplió un
horario de trabajo, estuvo supeditada a una serie de órdenes y ante el
incumplimiento de las mismas era destinataria de llamados de atención y la
posibilidad de que su contrato fuera terminado, además del suministro de
elementos de trabajo por parte de la entidad, vestido de dotación, transporte
y papelería para el desempeño de sus funciones contractuales.
A efectos de la declaratoria de nulidad, consideró que el acto administrativo
que debía ser anulado era la resolución 755 del 8 de julio de 2020 pues en su
criterio, la resolución 566 del 20 de mayo de 2021 era una reiteración de la
primera respuesta y además había dispuesto estarse a lo resuelto en la
resolución 755 de 2020.
2.5. La decisión fue apelada por la parte demandada.
En segunda instancia, conoció el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala
Segunda de Decisión que, en sentencia del 31 de octubre de 2025 (notificada
por correo electrónico a las partes el 19 de diciembre de 2025) revocó la decisión
del juzgado y en su lugar se declaró inhibida para fallar de fondo.
El Tribunal explicó que en la demanda la señora Chávez Enríquez solicitó se
declarara la nulidad de las resoluciones 566 del 20 de mayo de 2021 y 772 del
7 de julio de 2021 expedidas por el DANE a través de las cuales la entidad
resolvió la reclamación administrativa presentada el 21 de abril de 2021 y
mencionó que, en el primer acto administrativo, se dispuso estarse a lo
resuelto en la resolución 755 del 8 de julio de 2020, y en el segundo acto
administrativo, se declararon improcedentes los recursos interpuestos.
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Que la entidad demandada propuso la excepción previa de ineptitud de la
demanda al considerar que los actos demandados no tenían el carácter de
definitivos en la medida que el acto administrativo que resolvió de fondo la
situación de la señora Chávez Enríquez había sido la resolución 755 del 8 de
julio de 2020, tesis que inicialmente acogió el Juzgado en primera instancia
mediante auto del 28 de julio de 2023 pero que posteriormente repuso
mediante auto del 14 de septiembre de 2023 al considerar que las decisiones
emitidas en el año 2021 sí eran actos administrativos que resolvían de fondo
y que esto, implícitamente, reconocía que la resolución 755 del 8 de julio de
2020 no hacía parte del objeto de la demanda.
Ahora bien, dijo que en la sentencia modificó su postura y de manera
contradictoria declaró la nulidad de la resolución 755 del 8 de julio de 2020,
acto que no había sido demandado, dejando incólumes las resoluciones 566
del 20 de mayo de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021, lo que denotaba una
falta de congruencia al haber determinado de manera previa que los actos
demandados y sobre los que versaría la controversia eran estos últimos.
Verificado el contenido de la resolución 566 del 20 de mayo de 2021 encontró
que allí se consideró que se trataba de una petición reiterativa y en ese sentido
dijo que los argumentos que presentó la parte actora en el concepto de
violación de la demanda estaban dirigidos a cuestionar la existencia de un
contrato realidad y las consecuencias que se derivaban de su reconocimiento,
lo que, aseguró, estaba en armonía era con los planteamientos expuestos en
la resolución 755 del 8 de julio de 2020.
Advirtió que, en gracia de discusión, si por principio de favorabilidad se
definiera que el acto administrativo a tener como demandado fuera el expedido
en el año 2020, la decisión también sería inhibitoria ya que contra esa decisión
procedían los recursos de reposición y apelación que debieron agotarse de
manera previa como requisito para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, lo que no ocurrió y por lo que había una falta de agotamiento
de la vía administrativa.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora hizo las siguientes consideraciones en relación con la providencia
del 31 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala
Segunda de Decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho 52001-33-33-002-2022-00150-00/01:
Precisó que el Tribunal Administrativo de Nariño cometió un yerro al considerar que
las reclamaciones administrativas del año 2021 eran peticiones reiterativas
conforme al artículo 19 del CPACA y que ambas tenían por objeto reclamar el
reconocimiento de una relación laboral entre ella y el DANE.
Señaló que se dejó de analizar la diferencia existente entre la persona jurídica
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y el Fondo Rotatorio
del DANE, pues la primera era un departamento administrativo que pertenecía al
nivel central, mientras que FONDANE era un establecimiento público, entidad
descentralizada con patrimonio propio y autonomía administrativa, aunque
vinculado al propio DANE, diferencia que para la actora debió ser advertida por el
Tribunal accionado y que conllevó a que se emitiera una sentencia contraria a
derecho. Sostuvo que quien se encargaba del manejo presupuestal, de los dineros
públicos, de las obligaciones a nombre del DANE y de los fallos judiciales en su
contra era el FONDANE.
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Indicó que al analizar las dos reclamaciones administrativas estas eran distintas y
que no podían haberse asimilado como lo hizo el Tribunal, además, que no era
posible que una persona que trabajaba para el Estado, concretamente para el
DANE, hubiera sido vinculada a través de contratos de prestación de servicios con
el único propósito de desdibujar la verdadera relación laboral y que esto se quedara
en una «actitud prevaricadora incólume».
Bajo el título de una violación directa de la Constitución Política se citó el alcance
del artículo 29 de la Carta Política y concluyó la accionante: «de manera muy respetuosa,
considero, que el señor Magistrado Carrillo Vaca, perteneciente a la Comisión Seccional de
Judicatura Seccional Nariño, ha vulnerado ostensiblemente el debido proceso, y con ello violenta el
derecho de defensa, de aportar y controvertir pruebas. Como se manifestó en los hechos del escrito
de Tutela, se interpusieron en debida forma los recursos de Ley, los cuales fueron negados,
violentando el debido proceso, por lo que no me queda otro mecanismo diferente a la presente acción
de tutela».
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 26 de junio de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de
tutela interpuesta por la señora Ruth Ximena Chávez Enríquez contra el
Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión; (ii) ordenó la
notificación de las partes; (iii) como terceros con interés dispuso vincular al
Departamento Nacional de Estadística DANE y al Fondo Rotatorio del
Departamento Nacional de Estadística FONDANE (autoridades que actuaron
como demandadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho),
a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público
(quienes fueron vinculadas en el proceso ordinario); igualmente al Juzgado
Segundo Administrativo de Pasto (autoridad judicial que emitió fallo de primera
instancia en el citado medio de control).
4.2. El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto intervino por conducto del
titular del despacho quien manifestó que emitió sentencia de primera instancia
en la que accedió a las pretensiones de la demanda y que una vez concedido
el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra esa
decisión perdió competencia para pronunciarse por lo que correspondía a la
segunda instancia emitir la decisión que en derecho correspondiera.
4.3. El Departamento Nacional de Estadística DANE y el Fondo Rotatorio del
Departamento Nacional de Estadística FONDANE presentaron informe de
manera conjunta por conducto del coordinador del grupo interno de trabajo de
asuntos judiciales de la oficina asesora jurídica quien indicó que a las
mencionadas entidades no les asistía legitimación en la causa por pasiva ya
que lo discutido era la presunta vulneración de derechos fundamentales con
ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión.
De otra parte, se refirió al fondo del asunto y consideró que no se cumplía con
el requisito de la subsidiariedad ya que la actora pudo proponer el recurso
extraordinario de revisión por vulneración del debido proceso y que, tampoco
se cumplía con el requisito de inmediatez al tratarse de un asunto notificado el
19 de diciembre de 2025 sin que se indicaran las razones de la tardanza en la
interposición de la tutela, sumado a la ausencia de un perjuicio irremediable.
4.4. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, no se
pronunciaron en esta oportunidad no obstante haber sido notificados de la
existencia de la presente acción.
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CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin
embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3
y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se
interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor
fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el
análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los
argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
3. Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes del caso, el escrito de tutela y teniendo en cuenta
que se trata de una tutela contra providencia judicial, debe verificar previamente la
Sala si se cumplen los requisitos de procedencia de tutela contra providencia
judicial, en especial el requisito de relevancia constitucional.
De encontrarse acreditado este y los demás requisitos de procedencia,
corresponderá determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de
Decisión al emitir la providencia del 31 de octubre de 2025 en el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-33-33-002-2022-00150-00/01incurrió
en alguno de los defectos contra providencia judicial.
2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en
la providencia atacada.
4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R.
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4. Requisito de relevancia constitucional
La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la
independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar
al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces,
está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes
encaminadas a su restablecimiento.
Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito,
esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de
Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte
Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios
orientadores6.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela
contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse.
En este sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto
es de relevancia constitucional.
Entre estos elementos, se requiere que la acción constitucional no se esté
empleando como una instancia adicional para reabrir o prolongar el mismo debate
ya surtido ante el juez natural; que se cumpla con una carga argumentativa
suficiente; que no se trate de una discusión eminentemente legal o de contenido
económico que no comprometa derechos fundamentales; que no se utilice para
proponer nuevos argumentos y que los propuestos se acompasen con las razones
de la decisión judicial cuestionada, entre otras condiciones.
Debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación
con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la
supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo
decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede
ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de
plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable
los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción,
tiene su justificación en la medida en que «es menester que el actor tenga claridad en cuanto
al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado
al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos»7.
6 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir
asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción
de tutela.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de
derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de
derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial
amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La
discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada,
deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia
en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela
contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o
modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida
la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos
fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar
las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida
razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del
proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario,
pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño.
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5. Análisis del caso concreto
5.1. Encuentra la Sala que lo que se discute por el accionante es que se deje sin
efectos la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión por la que se revocó la
sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declaró inhibido para resolver
de fondo el asunto, en atención a la ineptitud de la demanda.
5.2. Con el propósito de hacer un contexto de la situación fáctica, la Sala encuentra
de la revisión hecha al expediente ordinario que las pretensiones de la
demanda ordinaria presentada por la señora Ruth Ximena Chávez Enríquez
estuvieron dirigidas a que se declarara la nulidad de las resoluciones 566
del 20 de mayo de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021, veamos:
«PRIMERA. – Se declare la nulidad de los actos administrativos denominados Resoluciones
Nos. 566 del 20 de mayo de 2021 y 0772 del 07 de julio de 2021, los cuales fueron expedidos
por el DANE.
SEGUNDA. – Se declare que el Fondo Rotatorio del Departamento Nacional de Estadística –
FONDANE, y el Departamento Nacional de Estadística – DANE, son las entidades encargadas
de responder económicamente por las pretensiones formuladas en el presente escrito.
TERCERA. – Se declare que, existió una verdadera relación laboral entre el DANE y la señora
RUTH XIMENA CHAVEZ ENRIQUEZ, mayor y vecina de la ciudad de Pasto Nariño,
identificada con cédula de ciudadanía No. 59.832.749 de Pasto».
El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto en la sentencia del 28 de junio
de 2024 que accedió a las pretensiones de la demanda, consideró que el acto
administrativo que en realidad debía declararse nulo era la resolución 755
del 8 de julio de 2020 que había resuelto sobre la petición de la accionante
en relación con la posible existencia de una relación laboral encubierta y no
los actos administrativos contenidos en las resoluciones 566 del 20 de mayo
de 2021 y 772 del 7 de julio de 2021.
Ahora bien, la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala Segunda de Decisión del 31 de octubre de 2025 resolvió el
problema jurídico de la siguiente manera:
«De la revisión del expediente se advierte que la demandante solicita se declare la existencia
de una relación laboral y, en consecuencia, se le reconozcan las prestaciones sociales que
dejó de percibir durante el tiempo en que estuvo vinculada.
Con el objeto de satisfacer la mencionada pretensión, en la demanda la señora Chávez
Enríquez solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0566 del 20 de mayo de 2021
y No. 0772 del 7 de julio de 2021, expedidas por el DANE, a través de las cuales, la entidad
resolvió la reclamación administrativa presentada el 21 de abril de 2021, disponiendo en la
primera “estarse a lo resuelto” en la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020, y en la segunda,
declarando improcedentes los recursos interpuestos contra dicho acto.
La parte demandada en el traslado de la demanda propuso la excepción previa de inepta
demanda, argumentando que los actos acusados no eran de carácter definitivo, por cuanto el
verdadero acto que resolvió de fondo la solicitud de la demandante fue la Resolución No. 755
del 8 de julio de 2020, frente a la cual la interesada no interpuso el recurso de apelación,
incumpliendo así el requisito del agotamiento de la vía administrativa.
El juez de primera instancia, mediante auto del 28 de julio de 2023, acogió los argumentos de
la parte demandada y declaró probada la excepción de inepta demanda, al considerar que las
Resoluciones emitidas en el año 2021 no eran actos definitivos, dado que su contenido se
limitó a reiterar lo ya decidido en 2020. Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso
de reposición y, en subsidio, de apelación, reiterando que las resoluciones expedidas en el
año 2021 no podían ser calificadas como actos meramente reiterativos. Alegó que la
reclamación administrativa que dio origen a dichas providencias incorporaba hechos nuevos,
pretensiones diferenciadas y elementos probatorios adicionales, además de haber sido
dirigida no solo al DANE, sino también al FONDANE. En virtud de lo anterior, sostuvo que
tales resoluciones constituían actos administrativos de fondo, susceptibles de control
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Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez
jurisdiccional. También enfatizó que su pretensión no comprendía la nulidad de la Resolución
No. 755 del 8 de julio de 2020.
Mediante auto del 14 de septiembre de 2023, el juez de primera instancia repuso su decisión
y concluyó que las Resoluciones Nos. 0566 y 0772 de 2021 constituían actos administrativos
que resolvían de fondo, susceptibles de control judicial, en la medida en que abordaban
aspectos distintos a los analizados en la reclamación presentada en el año 2020.
En ese orden, cuando el juez resuelve el recurso al admitir expresamente que los actos
demandados emitidos en el año 2021 no eran de trámite y resolvían el fondo del asunto, el a
quo reconoció, de manera implícita, que la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020 no hacía
parte del objeto de la demanda, toda vez que la controversia, conforme fue planteada por la
parte actora, se dirigía exclusivamente contra las decisiones adoptadas en el año siguiente.
[…]
No obstante, en la sentencia objeto de apelación, el a quo modificó su postura inicial y, de
manera contradictoria, sin tener en cuenta lo que fue resuelto previamente, declaró la nulidad
de la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020, esto es, del acto que no fue demandado,
dejando incólumes las Resoluciones Nos. 0566 y 0772 de 2021, que sí fueron señaladas
expresamente como objeto del medio de control en la demanda y en la fijación del litigio.
Esta circunstancia genera una evidente incongruencia en la providencia apelada, toda vez
que el juez de primera instancia había reconocido previamente que los actos demandados y
respecto de los cuales versaría el análisis de legalidad eran los expedidos en el año 2021,
para luego variar su criterio en la decisión definitiva. En efecto, observa la Sala que en la
solicitud de conciliación prejudicial, la presentación de la demanda, el auto del 14 de
septiembre de 2023 y la fijación del litigio, quedó claramente determinado que los actos
administrativos objeto de controversia eran las Resoluciones Nos. 566 y 772 de 2021. No
obstante, el juez de primera instancia desconoció las pretensiones de la demanda y el
desarrollo procesal al declarar en la sentencia la nulidad de la Resolución No. 755 del 8 de
julio de 2020, acto que se insiste no fue objeto de demanda.
Aclarado que los actos acusados corresponden a las Resoluciones Nos. 566 y 772 de 2021,
se observa que el primer acto aplicó lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, al
considerar que la solicitud presentada por la demandante constituía una petición reiterativa,
motivo por el cual ordenó estarse a lo resuelto en la Resolución No. 755 del 8 de julio de
2020.
Contra dicha decisión, la demandante interpuso recurso de reposición en subsidio de
apelación, al estimar que la reclamación de 2021 contenía nuevos hechos, nuevas
pretensiones y la vinculación de una entidad adicional, por lo que no podía considerarse
reiterativa. No obstante, el DANE declaró improcedentes los recursos, bajo el argumento de
que se trataba de un acto de trámite.
Ahora bien, una vez ha quedado plenamente establecido que los actos demandados son los
expedidos en el año 2021, se advierte que el contenido de la demanda no controvierte las
razones jurídicas que sustentan dichos actos, toda vez que el concepto de violación se
circunscribe a la alegada existencia de una relación laboral o contrato realidad, y no a la
legalidad de las resoluciones expedidas con fundamento en el artículo 19 de la Ley 1437 de
2011 o Ley 1755 de 2015.
En este orden de ideas, los cargos esgrimidos en la demanda no están orientados a desvirtuar
la correcta aplicación del citado artículo 19 por parte de la administración, ni a demostrar la
ilegalidad de la decisión de estarse a lo resuelto en sede administrativa como tampoco las
razones que tuvo la entidad demandada para considerar improcedentes los recursos.
Por el contrario, la argumentación de la parte actora se dirige de manera directa y principal a
solicitar que el juez reconozca, declare y condene al pago de las prestaciones derivadas de
una relación laboral, argumentación que sí armoniza con el contenido del acto que no fue
demandado, esto es, la Resolución No. 755 del 8 de julio de 2020.
Asimismo, aunque se observa que la parte demandante planteó argumentos dirigidos a
desvirtuar la aplicación del artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, o en otras palabras, acreditar
que no se trataba de peticiones reiterativas en el recurso de reposición y, en subsidio de
apelación interpuesto contra el auto del 28 de julio de 2023, tal circunstancia no habilita a esta
instancia judicial para examinarlo, por cuanto dichos planteamientos no fueron incorporados
oportunamente en la demanda ni forman parte del debate fijado en la primera instancia.
Siendo así, en criterio de la Sala, no existe alternativa diferente a proferir decisión inhibitoria.
Ahora, si en gracia de discusión, no se admiten los argumentos antes expuestos y se
considera que por vía de una interpretación extensiva y favorable de la demanda, debe
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considerarse demandada el acto administrativo proferido en el año 2020, la decisión también
resulta inhibitoria por las razones que se exponen a continuación.
Tal como lo señaló la parte demandada en su contestación y en el recurso de apelación contra
la sentencia de primera instancia, respecto de la Resolución No. 755 de 2020, acto que fue
declarado nulo por el a quo, procedían los recursos de reposición y apelación, siendo este
último de carácter obligatorio como requisito previo para acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 768 y 161 numeral 29 de la Ley 1437
de 2011. En consecuencia, al no acreditarse el agotamiento de la vía administrativa, la
decisión debe ser inhibitoria».
En síntesis, consideró la sentencia cuestionada que no era posible estudiar el
asunto de fondo por cuanto había una incongruencia en el fallo de primera
instancia que declaró la nulidad de un acto administrativo que no había sido
demandado (resolución 755 del 8 de julio de 2020) y que, en gracia de discusión
si se permitiera el estudio de esa decisión en atención al principio de
favorabilidad, la demanda sería inepta al no haberse agotado previamente la
vía administrativa para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5.3. Ahora, revisados los argumentos que expone la tutelante en su escrito, la Sala
evidencia que los fundamentos con los que pretende discutir la anterior
decisión no se enmarcan dentro de un defecto contra providencia judicial en
concreto, e incluso, al margen de no haberse titulado de manera específica
uno o varios de estos, la accionante presentó una serie de consideraciones
aisladas que se sintetizan en lo siguiente:
· Hizo una apreciación en relación con la naturaleza jurídica de las entidades
demandadas, esto es, del DANE y el FONDANE y del manejo del presupuesto
de las obligaciones y fallos en contra del DANE.
· También manifestó su desacuerdo en relación con el estudio que se hizo frente
a las reclamaciones administrativas, concretamente en el año 2021 y que no
era posible asimilarse unas y otras y que lo relevante era que se declarara la
existencia de una relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de
prestación de servicios, sin más fundamentos.
5.4. El presupuesto de relevancia constitucional supone que la argumentación de
la parte accionante esté dirigida a demostrar una transgresión evidente del
debido proceso, a argumentar en qué defectos incurrió la autoridad judicial
accionada y específicamente a explicar por qué dichos defectos se configuran
en el caso. De manera que el requisito de relevancia constitucional implica
que el juez verifique que la parte actora cumpla con una carga argumentativa
mínima. No basta, entonces, enunciar el referido defecto ni elaborar
afirmaciones que carezcan de soporte argumentativo. La razón de exigir tal
carga argumentativa radica en que la acción de tutela contra providencias
judiciales es excepcional.
Tal circunstancia permite indicar que en el caso examinado, no se cumple el
requisito de relevancia constitucional, justamente por falta de carga
argumentativa que permita evidenciar las razones por las que se considere
que la providencia cuestionada amenaza o vulnera derechos fundamentales.
5.5. Es relevante explicar que, si bien en el Decreto 2591 de 1991 no se exige la
argumentación o la enunciación de alguna de las causales de procedencia de
acción de tutela contra providencia judicial, si es necesario que el interesado
que acude a este mecanismo de la tutela exponga las razones y fundamentos
por los que considera que el pronunciamiento judicial que cuestiona vulnera
derechos de rango fundamental.
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De este modo, no sólo la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de
2005 ha señalado que existe un deber por parte del interesado de evidenciar
con claridad el fundamento de la afectación de los derechos con ocasión de la
decisión judicial respectiva, sino también esta corporación en Sala Plena dejó
establecido en la sentencia del 5 de agosto de 2014 emitida por importancia
jurídica (expediente 11001-03-15-000-2012-02201-00), que era necesario que la
parte actora cumpliera con la carga de argumentar las razones por las que
determinado asunto era relevante constitucionalmente, precisamente porque
el juez constitucional no puede suplantar al juez natural ni emitir un juicio en
relación con lo decidido en el respectivo asunto ordinario, amén de la
independencia que lo caracteriza y de evitar que la tutela se convierta en una
instancia adicional, lo que impone la presentación de fundamentos que
válidamente justifiquen la transgresión de los derechos de rango fundamental.
De manera que nada distinto a la línea jurisprudencial citada ha sido acogido
por esta Sala de decisión y en ese orden de ideas, el criterio es el de establecer
de manera previa los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial, entre ellos el de la relevancia constitucional por distintos
criterios orientadores, entre ellos, que la solicitud de amparo cumpla con una
carga mínima de argumentación en punto a la posible vulneración de derechos
fundamentales con la decisión judicial que se cuestione, lo que no se advierte
en el presente caso.
5.6. Adicional a los argumentos expuestos, evidencia esta Sección que bajo el
título de una «violación directa de la Constitución Política» anuncia que un
magistrado perteneciente a la Comisión Seccional de la Judicatura Seccional
Nariño vulneró su derecho fundamental al debido proceso en relación con la
posibilidad de aportar y controvertir pruebas, afirmación que dista del
problema jurídico que correspondió resolver al juez ordinario y que no guarda
relación con la situación fáctica del presente caso, pues la controversia estuvo
dirigida a la presunta configuración de una relación laboral encubierta y no a
un asunto que pudiera corresponder a la comisión seccional a la que se refiere.
5.7. Si bien para la presentación de una tutela no existen formalidades que deban
ser observadas en la demanda respectiva, sí se sugiere un mínimo de
sustentación que permita al juez constitucional evidenciar las razones por las
que se considera que una decisión judicial vulnera algún derecho fundamental
o que se trata de una decisión contradictoria o que se emitió de manera
deliberada o arbitraria por el juez natural.
La razón de exigir tal carga argumentativa radica en que la acción de tutela
contra providencias judiciales es excepcional. Solo procede bajo los supuestos
especiales desarrollados jurisprudencialmente, y por tal motivo, el análisis
sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los
argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
Conviene recordar que, el análisis de providencias judiciales por vía de tutela
involucra los principios de independencia y autonomía judicial, la preclusión
de los procesos y la cosa juzgada que se predica de las decisiones judiciales
con miras a definir los litigios puestos en conocimiento de los jueces de la
República8. Por ello, el análisis de procedibilidad de la acción de tutela cuando
involucra una providencia judicial es más riguroso, lo que implica que se exija
una carga argumentativa mínima a la parte accionante y cuyo faro orientador
es precisamente el precedente constitucional relativo a las causales generales
8 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño; sentencia SU-050 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; y sentencia SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
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y especiales de procedibilidad desarrolladas por la jurisprudencia
constitucional para estos eventos.
La jurisprudencia constitucional9 ha indicado que en los eventos en que se
ataca una providencia judicial por vía de tutela corresponde a los accionantes
asumir una carga argumentativa mínima, sin que se entienda superada con la
mera indicación de que se vulneraron sus derechos fundamentales, sino que
debe ser suficiente para la creación de un problema jurídico que involucre una
discusión relevante relativa a un escenario de vulneración ius fundamental.10
En el presente caso, no se advierte por la parte actora una carga
argumentativa suficiente que permita evidenciar la posible trasgresión de
derechos fundamentales, en realidad lo que se advierte es la manifestación
de una inconformidad frente a la forma como se analizaron los actos
administrativos y su control por vía judicial , la mención a un asunto
relacionado con la naturaleza jurídica de las entidades demandadas y a su
juicio, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso sin más
fundamento.
5.8. De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte un análisis razonable por parte
del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión en la
providencia, sin ninguna otra consideración que desde esta instancia
constitucional pueda hacerse, máxime cuando no se evidencia un esfuerzo
argumentativo conforme con el planteamiento de un defecto contra
providencia judicial en los términos que ha señalado la Corte Constitucional y
que, permitan al juez de tutela entrar a estudiar una decisión que se encuentra
en firme y ha hecho tránsito a cosa juzgada.
5.9. Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida
por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los
principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por
consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una
decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan
con rigor cada uno de los requisitos generales señalados
jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la
procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al
cumplimiento de una serie de requisitos. Si los generales no se cumplen, no
hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para
analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los
presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente,
proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si la
autoridad judicial accionada incurrió en los presuntos defectos que pudieran
plantearse por la parte tutelante.
6. Conclusión
De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela
incoada por Ruth Ximena Chávez Enríquez, por no cumplir con el requisito de la
relevancia constitucional por falta de carga argumentativa.
9 Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Proceso Nro. 11001-
03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez R.
10 Corte Constitucional. Sentencia T-515 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
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Demandante: Ruth Ximena Chávez Enríquez
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Ruth Ximena
Chávez Enríquez, de conformidad con las consideraciones hechas en esta
providencia.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte
Constitucional para su eventual revisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260479700/B9349EE2C1CD47218A1D4D8FAE3EEF65D76A03A5197E319C8BE4438E1CD59BCD/2

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