Improcedencia de medida cautelar – Fecha Publicación: 27/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI(cid:211)N CUARTA
MAGISSTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
BogotÆ, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintisØis (2026)
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicaci(cid:243)n 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625)
Demandante FRIGOTIMAN` S.A.S.
Demandada MUNICIPIO DE CANDELARIA – VALLE DEL CAUCA
Temas Medida cautelar. Suspensi(cid:243)n provisional de los efectos de un
acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad.
Requisitos espec(cid:237)ficos de procedibilidad. Actos que niegan
excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.
AUTO INTERLOCUTORIO
La Secci(cid:243)n decide el recurso de apelaci(cid:243)n1 interpuesto por la parte demandante
contra el auto del 19 de mayo de 2026, proferido por el magistrado ponente del
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que neg(cid:243) la medida cautelar de
suspensi(cid:243)n provisional de la resoluci(cid:243)n 245.29.29-0202 del 31 de octubre de 2025,
que decidi(cid:243) las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago expedido
en contra de la demandante, y el acto ficto o presunto, originado en el silencio
administrativo negativo por no ser resuelto oportunamente el recurso de reposici(cid:243)n
interpuesto contra la anterior decisi(cid:243)n administrativa.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACI(cid:211)N ADMINISTRATIVA
El municipio de Candelaria profiri(cid:243) el mandamiento de pago 245.29.29-200 del 1 de
octubre de 2025, en el cual pretende el pago de la sanci(cid:243)n por no informar impuesta
mediante la resoluci(cid:243)n 942 del 15 de agosto del mismo aæo.
La sociedad propuso las excepciones de falta de t(cid:237)tulo ejecutivo y de prescripci(cid:243)n,
pero fueron negadas mediante la resoluci(cid:243)n 245.29.29-0202 del 31 de octubre de
2025.
La contribuyente interpuso recurso de reposici(cid:243)n contra la anterior decisi(cid:243)n el 27 de
noviembre de 2025; no obstante, la demandante asegura que se configur(cid:243) un
silencio administrativo negativo, toda vez que no fue notificada de un acto expreso
que lo resolviera para el 28 de diciembre del mismo aæo ni para el momento de la
interposici(cid:243)n de la demanda.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Solicitud de medida cautelar
La demandante solicit(cid:243), en el escrito de la demanda, la suspensi(cid:243)n provisional de
la resoluci(cid:243)n 245.29.29-0202 del 31 de octubre de 2025 y del acto ficto o presunto
1 Ingres(cid:243) al despacho por primera vez el 31 de julio de 2026. Cfr. Samai, (cid:237)ndice 3.
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Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625)
Demandante: FrigotimanÆ S.A.S.
derivado del recurso de reposici(cid:243)n del 27 de noviembre de 2025, con base en los
siguientes argumentos:
Afirm(cid:243) que existe una relaci(cid:243)n directa entre la medida cautelar y las pretensiones,
las cuales estÆn «orientadas a obtener la nulidad de los actos administrativos donde se impone
una sanci(cid:243)n y se decide el recurso de reconsideraci(cid:243)n, y al restablecimiento de los derechos del
demandante por la indebida, desproporcional y falta de motivaci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n impuesta, por
haberse demostrado que FRIGOTIMAN` S.A.S. no tiene sede ni actividad comercial directa en el
Municipio de Candelaria y por ende no deb(cid:237)a presentar ningœn tipo de declaraci(cid:243)n de impuesto»2
[negrilla del original].
Luego, expuso que la demanda estÆ razonablemente fundada en derecho, ya que
la actuaci(cid:243)n administrativa vulner(cid:243) los principios de legalidad, proporcionalidad,
favorabilidad y moralidad. Cuestion(cid:243) que la entidad territorial fij(cid:243) una sanci(cid:243)n por
$364.511.824, fundamentada en el literal a) del art(cid:237)culo 651 del Estatuto Tributario
Nacional, monto que corresponde al 1% de una base de $36.451.182.383, cifra que
la administraci(cid:243)n no desglos(cid:243) ni justific(cid:243), lo cual transgredi(cid:243) el derecho al debido
proceso y a la defensa. Destac(cid:243) que el municipio asumi(cid:243) la realizaci(cid:243)n de
actividades gravadas en su territorio basÆndose œnicamente en una certificaci(cid:243)n
expedida por un tercero, pero no prob(cid:243) la calidad de contribuyente, la existencia del
hecho generador o la necesidad de la informaci(cid:243)n.
Manifest(cid:243) que la continuidad del proceso de cobro coactivo genera un perjuicio
irremediable frente a la ejecuci(cid:243)n de sus actos. Advirti(cid:243) que el eventual embargo,
retenci(cid:243)n y remate de los bienes sacar(cid:237)a a la empresa de su operaci(cid:243)n comercial y
que, de accederse a las pretensiones, los efectos del fallo ser(cid:237)an nugatorios.
Sumado a lo anterior, explic(cid:243) que la entidad demandada tendr(cid:237)a que devolver el
dinero embargado con indexaci(cid:243)n y pagar los perjuicios causados, lo que
configurar(cid:237)a un detrimento fiscal y afectar(cid:237)a el interØs pœblico.
Finalmente, asever(cid:243) que la suspensi(cid:243)n de la actuaci(cid:243)n de cobro coactivo y sus
medidas de embargo es indispensable, conforme al numeral 2 del art(cid:237)culo 230 de la
Ley 1437 de 2011, pues no existe otra medida eficaz para conjurar el riesgo que
implica continuar con el procedimiento fundado en actos irregulares. Subray(cid:243) que
la suspensi(cid:243)n protege el interØs econ(cid:243)mico, comercial, administrativo y financiero
de la empresa.
Oposici(cid:243)n a la solicitud de medida cautelar
El municipio de Candelaria controvirti(cid:243) la petici(cid:243)n de medida cautelar, indicando que
en realidad pretende cuestionar los actos sancionatorios que sirven de fundamento
al cobro coactivo, los cuales no son objeto de la controversia. Indic(cid:243) que lo anterior
resulta claro de la lectura de los argumentos sobre la relaci(cid:243)n directa entre la medida
cautelar y lo solicitado, lo cual no es concordante con lo expuesto en el acÆpite de
pretensiones de la demanda.
Intervenci(cid:243)n del Ministerio Pœblico
El agente del Ministerio Pœblico solicit(cid:243) acceder a la petici(cid:243)n de medida cautelar,
con base en lo siguiente:
2 Samai del tribunal, (cid:237)ndice 10, PDF de la subsanaci(cid:243)n de la demanda, pÆgina 6.
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Expuso que la suspensi(cid:243)n provisional ostenta una naturaleza instrumental y que es
un mecanismo procesal que impide la consolidaci(cid:243)n de efectos jur(cid:237)dicos que har(cid:237)an
inoperante una futura sentencia favorable.
Narr(cid:243) los hechos del proceso y precis(cid:243) que el objeto del litigio gira exclusivamente
en torno al enjuiciamiento del acto que resolvi(cid:243) las excepciones dentro del
respectivo procedimiento de cobro coactivo y del acto ficto o presunto en su contra.
Advirti(cid:243) la existencia de una controversia respecto de la entidad competente para
gravar las actividades comerciales de la demandante. Luego, expuso que las
pruebas allegadas, demuestran que la sociedad tiene por actividad el sacrificio
animal y entrega de productos en su domicilio principal, en el municipio de TuluÆ,
mientras que el transporte hacia el municipio demandado es asumido de manera
exclusiva por los clientes.
Estim(cid:243) que lo anterior era relevante para este caso, pues consider(cid:243) que se cumplen
los requisitos para acceder a la medida cautelar, en tanto que i) la demanda estÆ
razonablemente fundada en derecho, pues aporta el soporte documental necesario
para sembrar una duda razonable; ii) existe un riesgo de consolidaci(cid:243)n de perjuicios,
ya que la continuaci(cid:243)n del cobro coactivo propicia la inminente imposici(cid:243)n de
medidas de embargo sobre el patrimonio mueble e inmueble de la sociedad
comercial, efectos que son dif(cid:237)ciles de retrotraer; y iii) es objeto del litigio el acto que
decidi(cid:243) excepciones, el cual sigue surtiendo efectos, aunque se excluy(cid:243) del objeto
del proceso al mandamiento de pago.
Auto apelado
El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto del
19 de mayo de 2026, neg(cid:243) la medida cautelar. Para esto, luego de hacer un
recuento de los hechos probados, destac(cid:243) que la demandante sustent(cid:243) la petici(cid:243)n
de suspensi(cid:243)n provisional en argumentos que en realidad atacan los actos
sancionatorios, los cuales debi(cid:243) demandar si los consider(cid:243) ilegales. De este modo,
aunque los actos acusados fueron expedidos en el cobro coactivo de la sanci(cid:243)n, no
es posible verificar su legalidad mediante la confrontaci(cid:243)n normativa propuesta, sino
que se requiere de un estudio de fondo de las pruebas allegadas al proceso.
Recursos de apelaci(cid:243)n
La demandante interpuso recurso de apelaci(cid:243)n, segœn se explica, a continuaci(cid:243)n:
Afirm(cid:243) que el a quo delimit(cid:243) de forma inadecuada el objeto de la medida cautelar,
pues consider(cid:243) que los argumentos propuestos se dirigen contra el acto
sancionatorio, y no contra los actos del cobro coactivo, lo que desconoce la
estructura del procedimiento, pues los actos acusados conforman un mismo iter
procedimental que se fundamenta en el acto sancionatorio. Precis(cid:243) que la legalidad
de las decisiones del cobro depende directamente de la validez del acto en que se
fundamenta, por lo que el tribunal fragment(cid:243) indebidamente el control de legalidad
al no evaluar la solicitud a partir de la unidad jur(cid:237)dica del procedimiento.
Sostuvo que se aplic(cid:243) un err(cid:243)neo estÆndar probatorio de la medida cautelar, pues el
auto apelado exigi(cid:243) un nivel de certeza propio del fallo definitivo, al requerir prueba
plena de la ilegalidad y anticipar el juicio de fondo, lo cual desnaturaliza la figura y
desconoce su carÆcter provisional, conforme al art(cid:237)culo 231 de la Ley 1437 de 2011.
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Manifest(cid:243) que se omiti(cid:243) un anÆlisis integral de los presupuestos de la medida
cautelar, en tanto que el tribunal omiti(cid:243) analizar el peligro en la mora por la ejecuci(cid:243)n
de los actos acusados. Afirm(cid:243) que acredit(cid:243) la existencia de un proceso de cobro
coactivo en curso que puede generar medidas de embargo y secuestro, lo cual
compromete gravemente su estabilidad econ(cid:243)mica e incluso paraliza su operaci(cid:243)n.
Advirti(cid:243) que permitir la ejecuci(cid:243)n en estas condiciones puede consolidar daæos
irreparables, contrariando la finalidad del art(cid:237)culo 229 de la Ley 1437 de 2011.
Estim(cid:243) que la providencia impugnada carece de motivaci(cid:243)n sustancial, toda vez que
el a quo no ponder(cid:243) la necesidad de la medida para garantizar la eficacia del
proceso.
Indic(cid:243) que existe apariencia de buen derecho, en tanto que el anÆlisis preliminar de
los actos y de las pruebas evidencia mœltiples irregularidades que configuran una
apariencia fundada de ilegalidad. De este modo, seæal(cid:243) una falta de sujeci(cid:243)n
territorial respecto del impuesto de industria y comercio frente a la demandada, dado
que «la sociedad FRIGOTIMAN` S.A.S. desarrolla la totalidad de sus actividades econ(cid:243)micas en el
municipio de TuluÆ, no teniendo sede, establecimiento de comercio, ni operaciones gravadas dentro
de la jurisdicci(cid:243)n del municipio de Candelaria»3, y adicion(cid:243) que, «Desde esta perspectiva, resulta
jur(cid:237)dicamente cuestionable que la administraci(cid:243)n municipal haya adelantado actuaciones
sancionatorias bajo el supuesto de que la sociedad ostenta la calidad de contribuyente en dicha
jurisdicci(cid:243)n»4.
TambiØn advirti(cid:243) una falta de motivaci(cid:243)n del acto sancionatorio, en tanto que «la
administraci(cid:243)n no explic(cid:243) de manera clara, precisa y verificable c(cid:243)mo se estableci(cid:243) la base
cuantitativa utilizada para calcular la sanci(cid:243)n, ni justific(cid:243) la correspondencia entre dicha base y la
supuesta omisi(cid:243)n informativa atribuida a la sociedad»5. Y cuestion(cid:243) la indebida aplicaci(cid:243)n del
rØgimen sancionatorio tributario, para lo cual indic(cid:243) «la administraci(cid:243)n procede a imponer
una sanci(cid:243)n a un sujeto que, prima facie, no ostenta la calidad de contribuyente en la jurisdicci(cid:243)n
donde se ejerce la potestad sancionadora»6.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jur(cid:237)dico
Corresponde a la Secci(cid:243)n decidir el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto por la parte
demandante contra el auto del 19 de mayo de 2026, proferido por el magistrado
ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que neg(cid:243) la medida
cautelar de suspensi(cid:243)n provisional de la resoluci(cid:243)n 245.29.29-0202 del 31 de
octubre de 2025, que decidi(cid:243) las excepciones propuestas contra el mandamiento
de pago, y el acto ficto o presunto, originado en un silencio administrativo negativo.
Para estos efectos, se verificarÆ la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n y la
competencia de esta Sala para decidirlo. Luego, se estudiarÆ el cumplimiento de los
requisitos legales (generales y especiales de procedibilidad) para decretar la medida
cautelar solicitada, conforme lo expuesto en los recursos de apelaci(cid:243)n.
Procedencia del recurso y competencia para su decisi(cid:243)n
El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble
instancia como el de la referencia (numeral 2 del art(cid:237)culo 152 del C(cid:243)digo de
3 Samai del tribunal, (cid:237)ndice 32, PDF de la apelaci(cid:243)n, pÆgina 3.
4 Ibidem.
5 Ibidem, pÆgina 4.
6 Ibidem.
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Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), es susceptible del
recurso de apelaci(cid:243)n por mandato del numeral 5 del art(cid:237)culo 243 ibidem.
En cuanto a la oportunidad de la interposici(cid:243)n del recurso, la Sala advierte que el
auto impugnado fue notificado por estado fijado el miØrcoles 20 de mayo de 20267.
Por su parte, el recurso interpuesto y sustentado el jueves 21 del mismo mes y aæo8,
por lo que se present(cid:243) dentro del plazo de 3 d(cid:237)as del numeral 3 del art(cid:237)culo 244 de
la Ley 1437 de 2011.
AdemÆs, se advierte que esta Sala es la competente para proferir esta decisi(cid:243)n, en
aplicaci(cid:243)n del literal h) del numeral 2 del art(cid:237)culo 125 del C(cid:243)digo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
AnÆlisis del caso concreto
Con el fin de resolver el recurso, se debe tener en cuenta que los art(cid:237)culos 229 y
230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales de procedibilidad,
esto es, aquellos presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares.
Estos consisten en los siguientes: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que
sea presentada una «petici(cid:243)n de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea
necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de
la sentencia», y iv) que tenga «relaci(cid:243)n directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
La Sala observa que se cumplen los requisitos enunciados, toda vez que: i) el asunto
de la referencia es de carÆcter declarativo, al ejercerse el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la parte demandante sustent(cid:243) su petici(cid:243)n
de suspensi(cid:243)n provisional, explicando los motivos por los cuales considera que los
actos acusados deben ser suspendidos y anulados (se aclara que la suficiencia de
los argumentos expuestos corresponde al estudio de los requisitos espec(cid:237)ficos de
procedibilidad); iii) la medida cautelar solicitada puede ser necesaria para proteger
y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia,
en cuanto que los actos acusados producen actualmente efectos jur(cid:237)dicos; y iv) la
medida cautelar guarda relaci(cid:243)n directa y necesaria con las pretensiones de la
demanda, pues recae sobre el mismo acto cuya nulidad se solicita.
En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, el primer inciso del art(cid:237)culo
231 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
establece que la suspensi(cid:243)n provisional de los efectos del acto administrativo
procede por la violaci(cid:243)n de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la
solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos
mØtodos especiales.
Estos mØtodos son, por un lado, el «anÆlisis» del contenido del acto y su «confrontaci(cid:243)n»
con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio
de las pruebas allegadas con la solicitud.
Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye
un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio
está reservado para la sentencia9. De ahí que el legislador exija que la suspensión
provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos.
7 Samai del tribunal, (cid:237)ndice 30.
8 Samai del tribunal, (cid:237)ndice 32.
9 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella GutiØrrez Arg(cid:252)ello.
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Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando
además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del
derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del
perjuicio.
En el caso bajo examen, la Sección observa que la confrontación normativa y la
valoración de pruebas propuesta por la demandante en la solicitud de medida
cautelar en realidad no controvierte la legalidad de los actos acusados, proferidos
en el trámite de cobro coactivo, sino del título ejecutivo, que corresponde al acto
que le impuso una sanción por no enviar información.
En efecto, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, en la petición
de medida cautelar se afirmó que la demanda solicita la nulidad de los «actos
administrativos donde se impone una sanción y se decide el recurso de reconsideración»10. Lo
anterior se reiteró en la apelación, en la que se manifestó que estaba probada la
apariencia de buen derecho, en tanto que i) no hay sujeción del impuesto de
industria y comercio frente a la demandada, pues no se desarrollaron actividades
comerciales en su territorio; ii) existe falta de motivación del acto sancionatorio,
pues no explicó suficientemente la base de la sanción ni justificó cuál fue la omisión
atribuida a la sociedad; y iii) fue inaplicado el régimen sancionatorio tributario, pues
insistió en que la sociedad no es contribuyente del tributo ante la demandada.
Se precisa que, contrario a lo dicho por la apelante, el procedimiento de cobro
coactivo no es una continuación del sancionatorio, por lo que no conforman un
mismo iter procedimental. En realidad, se trata de procesos diferentes, lo que
explica que el artículo 829-1 del Estatuto Tributario Nacional prevea que, «En el
procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de
discusión en la vía gubernativa».
Con base en esta norma, además de que los argumentos propuestos no discuten,
realmente, la legalidad de los actos acusados del trámite de cobro coactivo, se
pretende discutir la legalidad del título ejecutivo, lo cual está expresamente
prohibido.
Lo anterior también demuestra que el a quo no delimitó indebidamente el objeto de
la medida cautelar ni desatendió un análisis integral de la solicitud de suspensión
provisional, sino que, por el contrario, estudió los argumentos planteados por la
demandante y determinó que no tenían la entidad suficiente para acceder a su
petición.
Por lo expuesto, no se acredit(cid:243) la infracci(cid:243)n de normas superiores, de modo que no
se cumplen los requisitos del art(cid:237)culo 231 del C(cid:243)digo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para acceder a la suspensi(cid:243)n
provisional. Por consiguiente, no se analizarÆn los demÆs argumentos de la
apelaci(cid:243)n, relacionados con la supuesta aplicaci(cid:243)n de un estÆndar probatorio
err(cid:243)neo y la existencia de un perjuicio, toda vez que los cargos formulados estÆn
dirigidos materialmente contra actos que no son objeto de controversia en la
demanda.
En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta,
10 Samai del tribunal, (cid:237)ndice 10, PDF de la subsanaci(cid:243)n de la demanda, pÆgina 6.
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Demandante: FrigotimanÆ S.A.S.
RESUELVE
CONFIRMAR el auto apelado, proferido por el magistrado ponente del Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, el 19 de mayo de 2026.
C(cid:243)piese, notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y devuØlvase el expediente al tribunal de
origen. Cœmplase.
La anterior providencia se estudi(cid:243) y aprob(cid:243) en la sesi(cid:243)n de la fecha.
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
LUIS ANTONIO RODR˝GUEZ MONTA(cid:209)O MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
Presidente
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
WILSON RAMOS GIR(cid:211)N CLAUDIA RODR˝GUEZ VEL`SQUEZ
Este documento fue firmado electr(cid:243)nicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a travØs de la siguiente
direcci(cid:243)n electr(cid:243)nica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/76001233300020260007501/4D3ADF1A3244FEFA3730D632BCAE41D5A0F3842F2959826F22A2372D3D2BA90F/2

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