Defecto sustantivo reserva información – Fecha Publicación: 27/08/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-01724-01
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2026
ACCIÓN DE TUTELA
Referencia:
Radicación: 11001-03-15-000-2026-01724-01
Demandante: HAROLD EDUARDO SUA MONTAÑA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN
PRIMERA – SUBSECCIÓN C
Tema: Acción de tutela contra providencia que denegó recurso de
insistencia. Defecto sustantivo. Confirma fallo que ampara
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación interpuesta por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, contra el fallo de 16 de junio de 2026,
mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dispuso:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la información
del señor Harold Eduardo Sua Montaña, por lo razonado en la parte motiva.
SEGUNDO: Como consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 15 de septiembre de 2025,
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, dentro del
trámite de la insistencia con radicación núm. 25000-23-41-000-2024-01399-00, para que, en el término
de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, profiera una decisión
de reemplazo que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 3 de marzo de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, el señor
Harold Eduardo Sua Montaña pidió la protección de sus derechos fundamentales de
petición, al debido proceso y de acceso a la información.
A juicio de la parte demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta
con ocasión de la providencia del 15 de septiembre de 2025 con la que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, declaró bien denegada
la solicitud de información elevada por el actor en el trámite del recurso de insistencia
radicado con el número 25000-23-41-000-2024-01399-00. Asimismo, cuestionó que la
entidad no hubiera remitido la insistencia para el trámite judicial.
2. Pretensiones
La parte actora formuló la siguiente pretensión:
EFECTO PRETENDIDO
Sea dejada sin efectos la sentencia proferida en el proceso con radicado 25-000-23-41-000-2024-
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01399-00 para en su lugar proceda la autoridad entutelada a declarar mal denegada la petición de
documentos del tutelante objeto del precitado proceso.
3. Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
3.1 Actuación administrativa
El señor Harold Eduardo Sua Montaña cursó y aprobó en el Servicio Nacional de
Aprendizaje – SENA los cursos complementarios de Producción de Imágenes Digitales
(Regional Norte de Santander), Introducción a la Escritura Audiovisual (Regional
Atlántico) y Desafíos de la Educación Contemporánea (Regional Quindío).
El 5 de julio de 2024, el tutelante solicitó al SENA la entrega del material de formación,
las guías de aprendizaje, el diseño curricular y la información de los programas de esos
tres cursos, pues no los pudo descargar por dificultades técnicas, logísticas y/o
personales.
El 17 de julio de 2024, el SENA entregó al peticionario una respuesta parcial, con la que
remitió contenido correspondiente a los programas de Producción de Imágenes Digitales,
Introducción a la Escritura Audiovisual y, adicionalmente, «Ética en lo Personal y
Laboral».
Ante la insuficiencia de la respuesta, el 22 de julio de 2024 el peticionario reclamó que se
le entregara la totalidad de lo pedido. Al dar alcance a su respuesta, mediante oficio 01-
9-2024-051590 de 31 de julio de 2024, el SENA negó la entrega del contenido total del
diseño curricular de los programas, invocando el carácter reservado de la información
con fundamento en el artículo 2.8.4.4.1 del Concepto 103980 de 2021 del SENA, en
concordancia con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014.
El 5 de agosto de 2024, el peticionario radicó recurso de insistencia directamente ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual fue rechazado por improcedente, al
considerar dicha corporación que el trámite debía ser remitido por la propia entidad y no
por el interesado.
Frente a esa actuación, el 9 de octubre de 2024, el señor Sua Montaña promovió acción
de tutela que se adelantó bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-05450-00. Mediante
sentencia del 5 de diciembre de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia del accionante, y ordenó al SENA remitir al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación, el
expediente administrativo correspondiente, para que se resolviera el recurso de
insistencia en los términos del artículo 26 del CPACA.
La decisión no fue impugnada y, ante su incumplimiento, el accionante promovió
incidente de desacato. Mediante auto del 10 de abril de 2025, la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado sancionó con multa equivalente a 1 salario
mínimo legal mensual vigente a la señora Claudia Patricia Forero Londoño, directora de
Formación Profesional del SENA. En grado jurisdiccional de consulta, la Sección Cuarta
del Consejo de Estado (C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño), mediante auto del 22 de
mayo de 2025, revocó dicha sanción y declaró cumplida la sentencia de tutela del 5 de
diciembre de 2024, al constatar que el SENA remitió el expediente administrativo el 21
de marzo de 2025.
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3.2 Recurso de insistencia
La secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca reactivó el trámite de
insistencia bajo el mismo número de radicación del proceso que había sido archivado en
2024 (25000-2341-000-2024-01399-00), el cual se inició nuevamente el 28 de agosto de
2025.
El conocimiento del proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección C, que profirió sentencia del 15 de septiembre de 20251,
en la que declaró bien negada la entrega de la información solicitada por el señor Sua
Montaña, al considerar que dicha información estaba amparada por la reserva legal de
los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y 24 del CPACA, por involucrar secretos
comerciales, industriales y profesionales del SENA.
En la sentencia se indica que el magistrado Fabio Iván Afandaor García salvó su voto;
sin embargo, en el registro consignado en el aplicativo SAMAI, no obra documento alguno
sobre el particular.
Fundamentos de la acción de tutela
La parte demandante señaló que la acción cumple con las causales generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
En particular, al abordar el requisito de relevancia constitucional, se refirió a la vulneración
del derecho de acceso a la información y al debido proceso “en sus garantías de
prevalencia de lo sustancial sobre lo formal,” remitiendo el desarrollo de fondo al acápite
siguiente de la demanda.
Sobre el agotamiento de otros medios de defensa, sostuvo que no existía ningún recurso
para increpar la vulneración ni herramienta judicial extraordinaria idónea, apoyándose en
que el artículo 243A de la Ley 1437 de 2011 estableció la improcedencia de recursos
contra la sentencia sub judice y que las causales de nulidad o los recursos extraordinarios
previstos no encuadran con el hecho alegado.
Sobre la inmediatez, afirmó que “la tutela se presenta dentro del plazo,” y como sustento
señaló que aún no han transcurrido los seis meses exigidos por la sentencia T-328 de
2010 como término de procedibilidad.
Agregó que la “tutela no se interpone contra sentencias de tutela sino autos judiciales”.
En cuanto al fondo del asunto, afirmó que la decisión judicial impugnada incurrió en los
siguientes yerros:
Defecto fáctico, por «valoración defectuosa» de las pruebas, pues se declaró bien
denegada la petición, no obstante que la propia entidad en su respuesta indicó que, de
tratarse de un aprendiz que estuviera cursando el programa de formación, podía dirigirse
a su instructor o al centro de formación para obtener lo solicitado, y que él efectivamente
había obtenido documentación semejante en cursos anteriores. Adujo, además, que no
se valoraron, ni siquiera de forma sumaria, las condiciones de acceso a los recursos
pedagógicos que requería para uso propio sin ánimo de lucro, ni los certificados que
acreditaron la aprobación de los cursos correspondientes.
1 Notificada por correo electrónico el 19 de septiembre de 2025
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Defecto sustantivo, por inadecuada aplicación de la norma a la circunstancia fáctica e
interpretación asistemática del ordenamiento jurídico, por cuanto, encasillar los recursos
pedagógicos de los cursos complementarios dentro de los supuestos de información
reservada de los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 desbordó el tenor literal y la
intención legislativa de dichas disposiciones.
Agregó que el análisis del tribunal no encontraba sustento, pues aplicó las normas sobre
derechos de autor y propiedad industrial, conforme a las reglas de interpretación
normativa de los artículos 27 a 32 de la Ley 84 de 1873 y 5 de la Ley 153 de 1887, en
detrimento del derecho de acceso a la información.
4. Intervenciones
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del magistrado ponente de la
decisión cuestionada, solicitó denegar el amparo o, en subsidio, declararlo improcedente,
con fundamento en que (i) la demanda no cumplió los requisitos excepcionalísimos de
procedencia de la tutela contra decisiones judiciales en firme, de conformidad con la
sentencia de unificación del Consejo de Estado del «31 de julio de 2021»; (ii) los
argumentos de la demanda ya fueron decididos en el trámite de insistencia mediante
sentencia de única instancia, por lo que la tutela pretende reabrir un debate jurídico
culminado, a modo de una tercera instancia; (iii) la cuestión planteada carecía de
relevancia constitucional; y (iv) no se configuró el defecto sustantivo alegado, pues la
sentencia cuestionada sí analizó el efecto dañoso de la divulgación de la información y
explicó de forma razonada su decisión, sin que exista una norma que exija una extensión
mínima a las consideraciones judiciales.
La directora de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA,
solicitó negar por improcedente el amparo, con fundamento en que se configuró la
carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto ya se respondió la solicitud del
accionante mediante un archivo en formato Excel denominado «ESTRUCTURAS
CURRICULARES PQRS».
Advirtió que los hechos que fundamentan la tutela ya fueron objeto de pronunciamiento
judicial previo en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-05450-02; esto
sumado a que no se cumplieron los requisitos de legitimación, inmediatez y
subsidiariedad.
Adujo que podría configurarse una actuación temeraria del accionante, con cita de las
sentencias T-391 de 2022 y T-504 de 2024 de la Corte Constitucional.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, vinculada por la primera
instancia, guardó silencio en esta etapa procesal.
5. Sentencia impugnada
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 16 de junio
de 2026, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la información
del señor Harold Eduardo Sua Montaña.
Sobre la carencia actual de objeto alegada por el SENA, la Sala la desestimó al no poder
verificar que la información remitida por la entidad como prueba de cumplimiento
correspondiera al accionante o a su solicitud, y al considerar que, aun de admitirse dicha
respuesta, no se satisfizo la pretensión de dejar sin efectos la sentencia del 15 de
septiembre de 2025.
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Encontró satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales (legitimación, inmediatez, subsidiariedad y relevancia
constitucional).
Analizó, en primer lugar, el cargo por defecto sustantivo, derivado de la indebida
interpretación y aplicación de los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014. Con
fundamento en las sentencias de unificación SU-328 de 2025 y SU-018 de 2026 de la
Corte Constitucional, precisó que el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 imponía al sujeto
obligado la carga de demostrar, mediante el denominado «test del daño», (i) que la
información era de naturaleza reservada o clasificada y (b) que su divulgación
ocasionaría un daño presente, probable y específico que excedía el interés público de
acceder a ella. Agregó que, cuando dicha carga no era satisfecha o lo era de manera
insuficiente y surgía controversia judicial, correspondía al juez de la insistencia realizar el
test del daño.
Concluyó que ni el SENA ni el Tribunal accionado cumplieron con dicha carga
argumentativa, pues, aunque el Tribunal reconoció la existencia de una tensión entre los
derechos en juego, no explicó cuál sería el daño específico derivado de la divulgación ni
realizó un verdadero ejercicio de ponderación, limitándose a afirmar de manera genérica
que la entrega afectaría la actividad «comercial-educativa y profesional» del SENA. Por
tal razón, encontró configurado el defecto sustantivo.
Al estimar suficiente el anterior defecto para conceder el amparo, consideró innecesario
pronunciarse sobre el cargo por defecto fáctico.
6. Impugnación
El magistrado Luis Norberto Cermeño, en representación de la Subsección C de la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, impugnó la sentencia de primera
instancia, con fundamento en los siguientes cargos:
(i) Uso indebido de la tutela como una segunda instancia, (por tratarse de un trámite de única
instancia), en contravía de su carácter residual y subsidiario, con cita de la sentencia de
unificación del Consejo de Estado y de numerosos pronunciamientos posteriores de la
Sección Tercera en los que se ha negado el amparo por falta de relevancia constitucional en
supuestos similares.
(ii) Ausencia de fundamento legal para trasladar al juez del recurso de insistencia el deber
que le atribuye la sentencia impugnada. Con cita del artículo 230 de la Constitución Política,
según el cual «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley».
Sostuvo que el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 impone la carga de la prueba al «sujeto
obligado», esto es, a la autoridad administrativa y no al juez, quien no puede sustituir a las
partes; en consecuencia, adujo que la sentencia de tutela creó un deber judicial sin respaldo
normativo expreso.
(iii) Suficiencia de la motivación de la sentencia cuestionada. Argumentó que el Tribunal sí
analizó el efecto dañoso que tendría para el SENA la divulgación de la información y concluyó
que su no entrega era legal, y que ninguna norma exige una extensión mínima para las
consideraciones judiciales.
(iv) Inexistencia de defecto sustantivo, conforme a los presupuestos fijados por el Consejo
de Estado, Sección Cuarta (C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 12 de noviembre de
2015), según los cuales dicho defecto no puede fundarse en la simple discrepancia con una
interpretación razonable de la norma aplicable, en tanto los jueces son autónomos para
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escoger, entre varias interpretaciones posibles, la que consideren más ajustada al
ordenamiento.
(v) Invocó, como respaldo adicional de su recurso, el salvamento de voto del magistrado
José Roberto Sáchica Méndez, el cual, según indicó el propio recurrente, y se verificó por el
Despacho sustanciador, no ha sido incorporado a la plataforma Samai a la fecha de la
impugnación.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia
de primera instancia, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección
A, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la información del
tutelante, y dejó sin efectos la sentencia de 15 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, dentro del trámite de la
insistencia con radicación núm. 25000-23-41-000-2024-01399-00.
La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, toda vez que la omisión del tribunal
accionado de realizar el test del daño de que trata el artículo 28 de la Ley 1712 de
2014constituye un defecto sustantivo que afecta la decisión cuestionada.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de
procedencia de tutela contra providencia judicial y (iii) el análisis del caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal y se estudian
de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
específicos3 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
han superado los requisitos generales.
3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencia judicial
La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que se
discute la presunta afectación de derechos fundamentales como el debido proceso y
acceso a la información, en un caso en el que se discute el ejercicio de un derecho
expresamente previsto en la norma para discutir el carácter de reservado de los
documentos.
2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
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Contrario a lo sostenido por el tribunal accionado en la impugnación, la cuestión debatida
en este proceso no se reduce a una controversia meramente legal ni pretende habilitar
una instancia adicional al trámite de insistencia, que es de única instancia. La
trascendencia constitucional del asunto radica en que lo que se discute no es la
interpretación en abstracto de los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, sino si la
autoridad judicial que declaró la reserva de la información satisfizo la carga de motivación
que el artículo 28 de esa misma ley exige como garantía del contenido esencial del
derecho fundamental de acceso a la información pública (artículo 74 de la Constitución
Política) y del debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política). Se trata, entonces,
de determinar si existió una afectación directa e inmediata a un derecho fundamental, y
no de una simple discusión legal o económica en torno al alcance de un concepto interno
del SENA o a los intereses comerciales de la entidad.
Tampoco puede entenderse que la parte actora pretenda utilizar la acción de tutela como
una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, como lo alega el tribunal
accionado. Por el contrario, precisamente por tratarse de un trámite de insistencia de
única instancia, en el que la parte actora no cuenta con recurso ordinario alguno frente a
la decisión que le sea desfavorable, la tutela contra la providencia que resuelve dicho
trámite constituye el único mecanismo judicial disponible para controvertir la insuficiencia
del test del daño exigido por el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, sin que ello implique
la apertura de una segunda o tercera instancia, pues lo que se juzga no es la corrección
de la decisión bajo cualquier óptica interpretativa razonable, sino la ausencia de un
ejercicio de ponderación exigido de manera expresa e ineludible por el legislador
estatutario.
Finalmente, los defectos endilgados a la providencia cuestionada tienen incidencia
determinante sobre el derecho fundamental de acceso a la información, en tanto que, de
encontrarse configurados, comportarían que la reserva de la información solicitada por el
señor Sua Montaña se hubiera declarado sin que mediara la justificación reforzada que
exige la ley para restringir el acceso a documentos que, en principio, son públicos (artículo
2, Ley 1712 de 2014). Es decir, la controversia no gira en torno a un interés meramente
patrimonial o de conveniencia del solicitante, sino a la vigencia efectiva de la regla general
de publicidad de la información en poder de las entidades estatales.
La demanda también cumple el requisito de inmediatez, por cuanto, de acuerdo con la
verificación del expediente 25000 2341 000 2024 01399 00, el correo electrónico con el
que se comunicó la providencia cuestionada fue enviado el 19 de septiembre de 2025,
por lo que se entiende notificada de conformidad con el numeral 2 del artículo 2054 del
CPACA, y la tutela fue presentada el 3 de marzo de 2026, es decir, dentro de un plazo
razonable para formular la acción de tutela contra providencias judiciales.
Asimismo, se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que
contra la sentencia cuestionada no procedía recurso por proferirse en única instancia.
Además, los cargos tampoco comportan alguna de las causales de procedibilidad del
recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA, ni del recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia.
También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los
hechos que generaban la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto
es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales
invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defectos
sustantivo y fáctico.
4«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío
del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».
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Cabe señalar que, de configurarse, estos defectos inciden de manera directa sobre los
derechos fundamentales invocados. En efecto, el defecto sustantivo, en tanto la indebida
interpretación de los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 conduciría a mantener una
restricción al derecho de acceso a la información sin la justificación reforzada que exige
el artículo 28 de la misma ley, y el defecto fáctico, en la medida en que el desconocimiento
de las pruebas que acreditan la obtención previa de documentación semejante por parte
del tutelante impediría valorar si la reserva invocada resultaba, en las circunstancias
concretas, razonable y proporcionada.
De igual manera, la eventual configuración de los defectos comprometería también el
derecho al debido proceso del accionante, al privarlo de una decisión judicial
suficientemente motivada y sustentada en la totalidad del material probatorio disponible.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la tutelante ataca una
providencia que resolvió un recurso de insistencia.
4. Análisis del caso concreto.
El tribunal accionadosostiene que se debe revocar el fallo impugnado por cuanto (i) no
existe fundamento legal para trasladar al juez del recurso de insistencia el deber que le
atribuye la sentencia impugnada; (ii) la motivación de la sentencia cuestionada fue
suficiente y (iii) no se configuró el defecto sustantivo.
Para resolver los cargos, la Sala estima necesario referirse al análisis realizado por el
tribunal demandado en la sentencia del 15 de septiembre de 2025, proferida en el recurso
de insistencia con radicado 25000-2341-000-2024-01399-00.
Para contextualizar el análisis, es preciso resaltar que la solicitud del señor Sua Montaña
tuvo por objeto el material de formación, las guías de aprendizaje, el diseño curricular y
la información del programa de los cursos complementarios de Producción de Imágenes
Digitales, Introducción a la Escritura Audiovisual y Desafíos de la Educación
Contemporánea, que no pudo descargar por dificultades técnicas, logísticas y/o
personales.
Frente a esa petición, el SENA, mediante respuesta del 31 de julio de 2024 (radicado 01-
9-2024-051590), negó la entrega del contenido total del diseño curricular, con
fundamento en el artículo 2.8.4.4.1 del Concepto 103980 de 2021 del SENA, en
concordancia con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, al considerar que dicha
información constituía secreto comercial, industrial y profesional de la entidad, sin que,
sin embargo, la respuesta explicara el daño presente, probable y específico que la
divulgación ocasionaría, pese a que ella misma transcribe los requisitos del artículo
2.8.4.4.1 del Decreto 103 de 2015 que exigen esa determinación.
En cuanto a la respuesta que el SENA invocó en la contestación de la presente acción
para alegar la carencia actual de objeto, en el expediente obra el documento con radicado
7-2025-323053, el cual corresponde a una solicitud distinta, formulada por un tercero
ajeno a este proceso sobre programas de electrónica, informática y entrenamiento
deportivo, lo que no acreditó el cumplimiento de la petición del accionante.
Ahora bien, el tribunal accionado, en el marco constitucional, legal y jurisprudencial, citó
los artículos 1, 2, 13, 15, 23 y 74 de la Constitución Política; las Leyes 1437 de 2011 y
1755 de 2015; la Ley 1712 de 2014; y las sentencias (i) T-828 de 2014 de la Corte
Constitucional sobre las tres funciones del derecho de acceso a la información pública y
(ii) de 18 de mayo de 2017 y 25 de septiembre de 2017 proferidas por el Consejo de
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Estado sobre las condiciones de validez constitucional de las restricciones al derecho de
acceso a la información.
Advirtió que existen dos escenarios de reserva previstos en la ley: (a) el del artículo 27
de la Ley 1712 de 2014 (seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, con
recurso de reposición administrativo) y (b) el del artículo 26 del CPACA (las demás
causales, entre ellas los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, con recurso judicial de
insistencia) para concluir que el caso examinado se enmarcaba en el segundo escenario.
Descartó el fundamento normativo interno del SENA contenido en el artículo 2.8.4.4.1 del
Concepto 103980 de 2021, toda vez que la reserva para la no entrega de información ni
documentos solo podía ser de carácter legal o constitucional.
Concluyó que el material de estudio, el diseño curricular y la información de los tres
programas «involucran secretos comerciales, industriales y profesionales», por ser
«creación del personal especializado de la entidad en su labor de estructuración de los
programas académicos», y constituir «producto propio de su labor pedagógica e
intelectual y de la autonomía educativa».
Estimó que permitir su divulgación pondría al SENA en situación de desventaja frente a
otras instituciones, que podrían conocer su proceso de conformación de sus planes
pedagógicos institucionales» y «aprovechar lo creado para darle aplicación.
Diferenció entre el pensum de los programas, que consideró público y de conocimiento
abierto de alumnos y terceros, y el diseño y estructuración interna de los programas, que
consideró reservado.
Calificó la restricción invocada por el SENA como «constitucionalmente admisible», y el
sacrificio del derecho de acceso a la información como «adecuado y proporcional» al
objeto invocado en la respuesta.
A efectos de resolver la impugnación, la Sala observa que las únicas normas legales
invocadas por el SENA para justificar la reserva, tanto en sede administrativa como en el
trámite de insistencia, fueron los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, pues el propio
Tribunal, en la sentencia del 15 de septiembre de 2025, descartó expresamente el
fundamento reglamentario interno del SENA (Concepto 103980 de 2021) por carecer de
rango legal o constitucional.
Sobre el particular, se advierte que los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 no son
normas de reserva autoaplicativas ni de contenido específico y cerrado, pues contienen
cláusulas generales que enuncian categorías amplias de bienes jurídicos protegidos
(intimidad, vida, salud, seguridad, secretos comerciales, industriales y profesionales;
defensa y seguridad nacional; seguridad pública; relaciones internacionales;
investigación de delitos; debido proceso; administración de justicia; infancia y
adolescencia; estabilidad macroeconómica; salud pública), cuya aplicación a un caso
concreto exige una valoración adicional, caso por caso, sobre si la información
específicamente solicitada encaja en alguna de esas categorías y si su divulgación
causaría un daño real.
Ello contrasta con el escenario del artículo 27 de la misma ley (seguridad y defensa
nacional o relaciones internacionales), que cuenta con un procedimiento propio de control
por vía de recurso de reposición ante la propia autoridad, sin que necesariamente se
active el control judicial de insistencia.
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Como quiera que los artículos 18 y 19 son cláusulas generales o de remisión abierta y no
una prohibición legal específica y expresa aplicable de manera automática, el legislador
dispuso en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 una carga de motivación reforzada: el
sujeto obligado debe «demostrar que la información debe relacionarse con un objetivo
legítimo establecido legal o constitucionalmente», «establecer si se trata de una
excepción contenida en los artículos 18 y 19» y acreditar «si la revelación de la
información causaría un daño presente, probable y específico que excede el interés
público que representa el acceso a la información».
Así entonces, cuando la reserva invocada se sustenta únicamente en los artículos 18 y
19, como ocurrió en este caso, la verificación del test del daño no es una carga optativa
o adicional: es el mecanismo legal mismo mediante el cual se concreta, en el caso
específico, una cláusula que de suyo es general y abierta. Sin ese ejercicio, la reserva
queda apoyada en una simple invocación categorial, sin el sustento específico que la ley
exige.
Ahora bien, el artículo 26 del CPACA confía al juez de la insistencia la decisión, en única
instancia, sobre si se niega o se acepta la entrega de la información. En casos como el
presente, esa función no se agota en constatar que la entidad invocó alguna de las
causales de los artículos 18 o 19; comprende también juzgar si la invocación estuvo
debidamente sustentada, en los términos exigidos por el artículo 28.
Como lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias de unificación SU-328 de 2025
y SU-018 de 2026 citadas en la sentencia de tutela de primera instancia, cuando la carga
de justificación que corresponde inicialmente al sujeto obligado no es satisfecha o lo es
de manera insuficiente, y surge una controversia judicial al respecto, corresponde al juez
constitucional y, por extensión, también al juez ordinario que ejerce control sobre la
reserva, como el juez de la insistencia, realizar el test del daño y ponderar los derechos
en tensión.
Esta atribución no equivale, como lo alega la impugnación, a trasladar al juez una carga
que la ley reserva a la administración, ni a que el juez «sustituya a las partes»: se trata
del ejercicio ordinario de la función jurisdiccional de control sobre la legalidad y suficiencia
de la motivación de un acto de la administración que restringe un derecho fundamental,
función enteramente compatible con el artículo 230 de la Constitución Política, pues el
juez, al exigir y verificar el test del daño, no hace cosa distinta que aplicar la propia ley (el
artículo 28 de la Ley 1712 de 2014) que le impone tal verificación.
En el caso concreto, la propia sentencia del 15 de septiembre de 2025 reconoció la
existencia de una tensión entre el derecho de acceso a la información y la reserva
invocada, pero no desarrolló de manera diferenciada y específica el segundo elemento
del test, esto es, el daño presente, probable y específico, limitándose a una afirmación
genérica sobre la afectación de la actividad «comercial-educativa y profesional» del
SENA.
De igual manera, en la sentencia SU-018 de 2026 se reiteró, en los mismos términos
citados por la primera instancia, que «el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 establece que
corresponde a los sujetos obligados realizar el ejercicio de ponderación cuando reciben
una solicitud de acceso a la información», pero que «si dicha ponderación no se efectúa
o se hace de manera inadecuada y ello deriva en una controversia judicial, es deber del
juez constitucional asumir ese análisis y valorar los derechos en tensión para determinar
si es o no procedente la entrega de la información».
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La sentencia SU concluyó, en su síntesis, que la negativa de acceso a la información allí
examinada «no superó el test de daño contemplado en el artículo 28 de la Ley Estatutaria
1712 de 2014», precisamente porque el daño alegado «no cumplía con las condiciones
de ser presente, probable y específico», lo que evidencia que se trata de una línea
jurisprudencial consolidada y no de un criterio aislado.
Cabe resaltar que, en un pasaje distinto de la misma sentencia (numeral 8.1), la Corte
Constitucional descartó un cargo de defecto sustantivo contra otro fallo de insistencia del
mismo tribunal accionado, reconociendo que los jueces gozan de autonomía
interpretativa para escoger, entre varias lecturas razonables de normas en tensión, la que
consideren más ajustada al ordenamiento, criterio que la impugnación invoca. Sin
embargo, ese pronunciamiento resolvía una controversia distinta: cuál de varios estatutos
en tensión (Ley 1621 de 2013, Ley 1712 de 2014, Ley 1755 de 2015) resultaba aplicable
al caso, cuestión sobre la que caben varias respuestas razonables.
En el presente proceso, en cambio, no existe controversia sobre cuál es la norma
aplicable, pues todas las partes coinciden en que rige el artículo 28 de la Ley 1712 de
2014; el reproche recae, en cambio, sobre la omisión de uno de los dos elementos que
esa misma disposición exige de manera expresa e ineludible. Así, la autonomía
interpretativa reconocida por la Corte Constitucional se predica de la elección entre
normas o interpretaciones en competencia, no de la dispensa de un paso analítico que el
legislador estatutario configuró como obligatorio.
En suma, la invocación de un perjuicio hipotético sin sustento probatorio concreto
respalda la conclusión de que la motivación de la sentencia del 15 de septiembre de 2025
no superó el estándar de suficiencia exigido por el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, tal
como lo entendió la sentencia de tutela de primera instancia.
Finalmente, es necesario precisar que el objetivo de la decisión de tutela no es ni puede
ser acceder a las pretensiones de la demanda de tutela en los términos en que fueron
sustentadas por el accionante, esto es, ordenar directamente la entrega de la información
o declarar «mal denegada» la petición, sino, exclusivamente, ordenar que la autoridad
judicial accionada elabore el test del daño que omitió realizar, tal como lo ordenó la
primera instancia.
Ello es así porque no resulta jurídicamente posible que el juez de tutela le indique al juez
del recurso de insistencia el sentido en el que debe decidir la controversia, en tanto ello
desconocería la autonomía e independencia judicial garantizadas por el artículo 230 de
la Constitución Política y excedería el rol del juez constitucional, que se limita a remover
el defecto que impide una decisión ajustada a derecho, sin sustituir al juez natural en la
valoración concreta de si, verificado el test, la información debe o no entregarse.
Así las cosas, como está debidamente sustentada la configuración del defecto sustantivo
advertido en el fallo de tutela de primera instancia, se impone confirmar la providencia
impugnada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
III.FALLA
1. Confirmar la sentencia impugnada, conforme a la parte motiva.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
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Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador5
5 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente, a través de su
grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un sistema de apoyo de inteligencia
artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único propósito de efectuar una revisión ortográfica,
gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el
que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente
errores verificables de ortografía (tildes, mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico
(uso impropio de palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la
Real Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó restricciones
expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones alternativas, reescribiera
párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo jurídico, probatorio o argumentativo de
la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente en una tabla que individualizara cada hallazgo (página,
párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta
fueron objeto de revisión, verificación y validación por parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia
o improcedencia de cada ajuste, sin que se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se
hayan incorporado al texto reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el
sistema se utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el funcionario judicial.
Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales, información sensible ni elementos de
carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de
debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las
finalidades autorizadas en los literales (a) del numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de
diciembre de 2024, “por el cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de
la inteligencia artificial en la Rama Judicial”
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260172401/261CE9557E8D92847D389A7CE63CDD47B8FFA3E7FF1709F7E4E45C6EE4180F3E/2

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