Improcedencia de acción de tutela – Fecha Publicación: 03/09/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04017-00
Demandante: Wilmar Rodolfo Lozano Parga
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04017-00
Demandante: Wilmar Rodolfo Lozano Parga
Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otros
Temas: Sanción por desacato. Cobro coactivo. Inmediatez.
Subsidiariedad. Declara improcedente
Sentencia primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Wilmar
Rodolfo Lozano Parga contra el Tribunal Administrativo del Tolima, el Juzgado Cuarto
Administrativo de Ibagué y el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.° del
Decreto 333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 26 de mayo de 2026, el señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga interpuso acción de
tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, el Juzgado Cuarto Administrativo
de Ibagué y el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al
debido proceso, a la dignidad humana, al patrimonio, a la igualdad y al buen nombre.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERA PRINCIPAL: Como consecuencia del amparo constitucional a la violación de
mis derechos anteriormente descritos especialmente al DEBIDO PROCESO, ordenar el
LEVANTAMIENTO DE LAS SANCIONES DE ARRESTO Y MULTA VIGENTES
impuestas dentro de los incidentes de desacato proferidos en contra del accionante en su
condición de ex colaborador de NUEVA EPS.
SEGUNDA PRINCIPAL: Ordenar a NUEVA EPS en cabeza de Dr. JORGE IVAN OPSINA
actual interventor designado de NUEVA EPS S.A., y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL
DE SALUD que en el marco de sus competencias legales y administrativas, adelanten de
manera inmediata las gestiones necesarias para la materialización y cumplimiento efectivo
de las órdenes de tutela pendientes que dieron origen a los incidentes de desacato, así
como las actuaciones judiciales y administrativas orientadas a asumir institucionalmente
las consecuencias derivadas de dichos incumplimientos, evitando que continúen
trasladándose de manera desproporcionada a mi esfera personal.
TERCERA: Se ordene a Nueva EPS, la Superintendencia de Salud y las autoridades
correspondientes asumir institucionalmente el cumplimiento de las órdenes judiciales».
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
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Demandante: Wilmar Rodolfo Lozano Parga
Wilmar Rodolfo Lozano Parga estuvo vinculado laboralmente con la Nueva EPS S.A.,
mediante contrato a término indefinido, desde el 23 de noviembre de 2013 hasta el 3
de octubre de 2025. Durante ese periodo se desempeñó como gerente zonal Tolima
y, en 2017, fue inscrito en la Cámara de Comercio de Ibagué como administrador de
la sede ubicada en esa ciudad.
Durante su vinculación, otorgó poder al área jurídica de la Nueva EPS S.A. para que
suscribieran las respuestas a las acciones de tutela y a los incidentes de desacato.
Este poder no comprendía facultades de mando, disposición de recursos ni manejo
presupuestal para cumplir las órdenes impartidas en materia de salud. Las
notificaciones judiciales, la autorización de servicios, la contratación de las IPS, la
facturación y los pagos eran gestionados por el nivel central de la entidad, ubicado en
Bogotá.
Mediante la Resolución 2024160000003012-6 del 3 de abril de 2024, la
Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa para administrar
la Nueva EPS S.A., así como la toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios.
La medida fue prorrogada en abril de 2025 y, durante su vigencia, se designaron varios
agentes interventores.
El 3 de octubre de 2025, la agente especial de intervención de la Nueva EPS S.A. le
comunicó al accionante la terminación unilateral y sin justa causa de su contrato de
trabajo. Pese a su desvinculación, continuó siendo vinculado a incidentes de desacato
derivados del incumplimiento de fallos de tutela proferidos contra la Nueva EPS S.A.
De la acción de tutela con radicado 73001-33-33-004-2024-00160-00/01
El 12 de julio de 2024, el señor Diego Ossa Bustamante interpuso acción de tutela
contra la Nueva EPS S.A., el Instituto de Ultratecnología Médica de Ibagué – UTM y
el municipio de Ibagué – Secretaría de Salud, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la salud, a la vida digna, a la igualdad y a la seguridad social.
Sostuvo que, pese al avance de su trastorno neurológico y a la necesidad urgente de
practicarse una resonancia magnética cerebral, el examen fue programado para el 18
de noviembre de 2024. Por tal razón, solicitó que se ordenara su realización en el
menor tiempo posible.
El 25 de julio de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué amparó los
derechos fundamentales a la salud y a la vida del señor Diego Ossa Bustamante.
Consideró que, aunque las entidades accionadas no negaron la resonancia magnética
cerebral, su programación para cuatro meses después constituía una demora
injustificada que desconocía el principio de oportunidad en la prestación del servicio
de salud.
Explicó que el accionante tenía 71 años, presentaba un trastorno neurológico
progresivo y requería el examen para continuar con la valoración y el tratamiento de
su enfermedad. Además, señaló que el procedimiento había sido ordenado por su
médico tratante y estaba financiado con recursos de la Unidad de Pago por Capitación
(UPC), por lo que correspondía a la Nueva EPS S.A. garantizarlo.
En consecuencia, ordenó a la Nueva EPS S.A. que, dentro de los cinco días siguientes
a la notificación de la sentencia, adelantara las gestiones médicas, administrativas y
presupuestales necesarias para practicar el examen. Asimismo, dispuso que la
resonancia se realizara en un término máximo de quince días calendario, contado a
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partir del vencimiento del plazo inicial, y ordenó a la entidad que no impusiera barreras
administrativas, presupuestales o contractuales que impidieran la prestación del
servicio.
Ante el incumplimiento de la sentencia del 25 de julio de 2024, el señor Diego Ossa
Bustamante promovió incidente de desacato contra la Nueva EPS S.A., debido a que
la entidad no acreditó la práctica de la resonancia magnética cerebral ni la asignación
de una fecha y hora para realizar el examen dentro de los plazos fijados por el Juzgado
Cuarto Administrativo de Ibagué.
Mediante auto del 1.º de noviembre de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo de
Ibagué declaró que Wilmar Rodolfo Lozano Parga, gerente zonal Tolima de la Nueva
EPS S.A., y Aldemar Casadiegos Jaime, gerente regional Centro Oriente, incurrieron
en desacato por el incumplimiento de la sentencia del 25 de julio de 2024. En
consecuencia, les impuso una multa equivalente a 1 SMLMV a cada uno y exhortó a
la Nueva EPS S.A. a cumplir el fallo a la mayor brevedad.
Mediante auto del 11 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima
confirmó parcialmente la decisión del 1.º de noviembre de 2024. Consideró que la
Nueva EPS S.A. no acreditó ninguna actuación efectiva para practicar la resonancia
magnética cerebral ordenada, pues se limitó a informar que el caso había sido
trasladado al área técnica. En consecuencia, mantuvo la declaratoria de desacato y la
multa de un SMLMV impuesta a Wilmar Rodolfo Lozano Parga, por ser el encargado
directo de cumplir el fallo. Sin embargo, exoneró de responsabilidad a Aldemar
Casadiegos Jaime, al concluir que no tenía a su cargo directo el cumplimiento de la
orden judicial.
El 7 de octubre de 2025, Wilmar Rodolfo Lozano Parga solicitó inaplicar las sanciones
impuestas dentro de varios incidentes de desacato, incluida la correspondiente al
expediente de Diego Ossa Bustamante. Explicó que el 3 de octubre de 2025 fue
despedido de la Nueva EPS S.A. y que, por tanto, ya no tenía la posibilidad material
ni jurídica de cumplir las órdenes de tutela.
Mediante auto del 22 de octubre de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de
Ibagué accedió a la solicitud. Consideró que la desvinculación laboral constituía una
circunstancia sobreviniente que impedía al señor Wilmar Rodolfo Lozano Parga
realizar gestiones para cumplir los fallos y que mantener la sanción perdería su
finalidad coercitiva. En consecuencia, dio por terminado el incidente de desacato
respecto de él, ordenó levantar las sanciones y comunicar la decisión a la oficina de
cobro coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial.
3. Argumentos de la acción de tutela
La parte accionante interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al patrimonio, a la igualdad
y al buen nombre, con ocasión de las sanciones de arresto y multa impuestas en su
contra dentro de numerosos incidentes de desacato relacionados con el
incumplimiento de órdenes de tutela dirigidas a la Nueva EPS S.A.
Sostuvo que las autoridades judiciales le atribuyeron responsabilidad por esos
incumplimientos sin examinar sus funciones ni su capacidad real para ejecutar las
órdenes. Indicó que, aunque se desempeñaba como gerente zonal Tolima y estaba
facultado para contestar actuaciones judiciales, no era ordenador del gasto, no
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autorizaba servicios médicos, no contrataba prestadores ni controlaba el área jurídica,
pues tales funciones estaban centralizadas en Bogotá.
Afirmó que las sanciones desconocieron el carácter subjetivo de la responsabilidad en
el incidente de desacato, al derivar consecuencias personales del simple
incumplimiento de los fallos, sin establecer si actuó con dolo o negligencia. Agregó
que tampoco se tuvo en cuenta la crisis financiera y operativa de la Nueva EPS S.A.,
que motivó su intervención por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y
dificultó el cumplimiento de las órdenes judiciales.
Asimismo, señaló que las multas, los arrestos y los procesos de cobro continúan
produciendo efectos, pese a que se encuentra desvinculado de la Nueva EPS S.A.
desde el 3 de octubre de 2025. En particular, cuestionó la existencia de 156 procesos
de cobro coactivo por aproximadamente $755.000.000, así como el embargo de sus
bienes y cuentas bancarias.
Invocó las sentencias SU-034 de 2018 y T-315 de 2020 de la Corte Constitucional, así
como la sentencia STP5789-2026 de la Corte Suprema de Justicia. En esta última se
ordenó levantar las sanciones impuestas a una exgerente regional de la Nueva EPS
S.A., debido a la crisis estructural de la entidad y a su falta de capacidad para cumplir
directamente las órdenes judiciales.
Con fundamento en lo anterior, solicitó levantar las sanciones de arresto y multa
impuestas en su contra y que la Nueva EPS S.A. y la Superintendencia Nacional de
Salud asuman institucionalmente el cumplimiento de las órdenes de tutela pendientes
y las consecuencias derivadas de su incumplimiento.
4. Trámite previo
El 8 de julio de 2026, el despacho sustanciador ordenó desglosar la demanda y sus
anexos y abrir cuadernos separados respecto de los 132 procesos de tutela
cuestionados, para que cada uno fuera sometido a reparto y tramitado de manera
independiente. Lo anterior, porque las sanciones de multa y arresto fueron impuestas
en incidentes de desacato autónomos, adelantados por distintas autoridades judiciales
y originados en hechos y órdenes de amparo particulares.
Asimismo, dispuso continuar el trámite únicamente respecto de la sanción impuesta
dentro del expediente 73001-33-33-004-2024-00160-00/01 y admitió la tutela, ordenó
notificar a la parte accionante, a las autoridades accionadas y vinculó como terceros
con interés a la Policía Nacional, a la Nueva EPS S.A. y a la Superintendencia
Nacional de Salud.
5. Oposiciones
El Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué explicó el trámite surtido en la acción
de tutela y el incidente de desacato.
Precisó que, mediante auto del 22 de octubre de 2025, dejó sin efectos la sanción, al
comprobar que el accionante había sido desvinculado de la Nueva EPS S.A. y ya no
contaba con la posibilidad material ni jurídica de cumplir la orden. Esa decisión fue
comunicada a la oficina de cobro coactivo para que adoptara las medidas
correspondientes.
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Por lo anterior, sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales del accionante,
pues la sanción estuvo inicialmente sustentada en el incumplimiento del fallo y
posteriormente fue levantada cuando desapareció su capacidad para cumplirlo. En
consecuencia, consideró superada la situación que originó la tutela y solicitó negar el
amparo.
El Tribunal Administrativo del Tolima se opuso a las pretensiones de la acción de
tutela. Sin embargo, la Sala advierte que los argumentos expuestos en su intervención
corresponden a un incidente de desacato distinto, originado en la tutela promovida por
Sara Reyes Sánchez y tramitada por el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué. Por
tanto, dicha respuesta no se refiere a la sanción impuesta dentro del expediente
73001-33-33-004-2024-00160-00/01, objeto del presente análisis.
El Consejo Superior de la Judicatura sostuvo que sus funciones se limitan al
gobierno y la administración general de la Rama Judicial, principalmente mediante la
definición de políticas y lineamientos estratégicos. Señaló que la ejecución de las
actividades administrativas corresponde a la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial – DEAJ y a sus direcciones seccionales, las cuales ejercen sus funciones de
manera independiente.
Precisó que los procesos de cobro derivados de multas judiciales son adelantados por
la división de cobro coactivo de la DEAJ o por la dirección seccional competente,
según la autoridad que haya impuesto la sanción y el territorio en el que se originó.
Por tanto, el Consejo Superior de la Judicatura no intervino en los cobros cuestionados
por Wilmar Rodolfo Lozano Parga.
Agregó que el accionante no acreditó ninguna actuación u omisión atribuible a esa
corporación, ni demostró haber presentado alguna solicitud ante sus canales
institucionales. En consecuencia, afirmó que no puede responder solidariamente por
las actuaciones de la DEAJ o de sus direcciones seccionales.
Por lo anterior, solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva y
desvincularlo del trámite de tutela.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – DEAJ señaló que la
administración de la Rama Judicial se encuentra desconcentrada en las direcciones
seccionales, las cuales cuentan con autonomía administrativa, financiera y jurídica
dentro de su respectivo territorio.
Indicó que la DEAJ del nivel central únicamente adelanta el cobro de las sanciones
impuestas por determinadas altas cortes y autoridades judiciales con sede en Bogotá.
En cambio, el cobro de las multas impuestas por los juzgados y tribunales de cada
distrito judicial corresponde a la respectiva Dirección Seccional de Administración
Judicial.
En el caso concreto, sostuvo que los procesos de cobro cuestionados por Wilmar
Rodolfo Lozano Parga fueron adelantados por la Dirección Seccional de
Administración Judicial del Tolima, por tratarse de sanciones impuestas por
autoridades judiciales de ese departamento. Por ello, el 15 de julio de 2026 remitió la
tutela a dicha dependencia para que se pronunciara dentro del trámite.
En consecuencia, afirmó que no es la autoridad responsable de las actuaciones
cuestionadas y solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva,
desvincularla del proceso y vincular a la Dirección Seccional de Administración
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Judicial del Tolima. Subsidiariamente, pidió negar las pretensiones respecto de la
DEAJ.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué informó que
adelanta el proceso de cobro coactivo 73001-12-90-000-2026-00196-00, originado en
la multa impuesta dentro del trámite de tutela 73001-33-33-004-2024-00160-00/01.
Explicó que inició el cobro porque el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué le
remitió la providencia que contenía la sanción para hacer efectivo su pago.
Señaló que el accionante conoció el incidente de desacato y pudo ejercer sus
derechos de defensa y contradicción. Agregó que la sanción se sustentó en que la
Nueva EPS S.A. no acreditó el cumplimiento material y oportuno del fallo, pues las
gestiones internas o administrativas informadas no demostraban la efectiva prestación
del servicio de salud ordenado.
Precisó que la oficina de cobro coactivo no tiene competencia para inaplicar, modificar
o dejar sin efectos las multas impuestas por las autoridades judiciales. Su función se
limita a recaudar las obligaciones contenidas en providencias ejecutoriadas, mientras
estas no sean revocadas o levantadas por el juez que las profirió.
Finalmente, sostuvo que el accionante cuenta con otros mecanismos para controvertir
la sanción y no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Por ello, solicitó
declarar improcedente la tutela y desvincularla del trámite. Además, pidió que se
exhorte a la Nueva EPS S.A. a pagar las multas judiciales que continúen vigentes.
6. Terceros con interés
La Superintendencia Nacional de Salud sostuvo que no existe relación entre sus
actuaciones y la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
Explicó que Wilmar Rodolfo Lozano Parga cuestiona las sanciones de arresto y multa
impuestas por autoridades judiciales dentro de incidentes de desacato, decisiones en
las que la entidad no intervino.
Señaló que sus funciones se limitan a la inspección, vigilancia y control de los actores
del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por tanto, no puede coadministrar
la Nueva EPS S.A. ni reemplazar las competencias de las autoridades judiciales que
impusieron las sanciones.
Asimismo, indicó que el cumplimiento de los fallos de tutela y la tramitación de los
incidentes de desacato corresponden exclusivamente al juez constitucional. En
consecuencia, carece de competencia para modificar las providencias cuestionadas,
verificar su cumplimiento o levantar las sanciones impuestas al accionante.
Finalmente, destacó la autonomía e independencia de las autoridades judiciales y
sostuvo que no puede intervenir en sus decisiones. Por ello, solicitó declarar su falta
de legitimación en la causa por pasiva y desvincularla del trámite, al no existir ninguna
acción u omisión que le sea atribuible.
La Nueva EPS S.A. sostuvo que Wilmar Rodolfo Lozano Parga no era completamente
ajeno al funcionamiento de la entidad, pues, como gerente zonal Tolima, dirigía la
operación administrativa y de salud, la gestión del riesgo y el seguimiento de los
resultados de la zonal. Sin embargo, aclaró que esas funciones no permiten concluir
automáticamente que tuviera autonomía presupuestal, facultad de contratación o
capacidad directa para autorizar servicios y cumplir todas las órdenes judiciales.
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Por ello, señaló que la responsabilidad del accionante debe examinarse
individualmente en cada incidente de desacato, teniendo en cuenta sus funciones
reales, el conocimiento de la orden, su capacidad concreta de cumplimiento y las
actuaciones que desplegó. Indicó que no basta comprobar objetivamente el
incumplimiento, pues también debe establecerse si existió dolo o culpa.
La entidad reconoció su deber de cumplir las órdenes de tutela pendientes, pero indicó
que no puede priorizar exclusivamente los casos relacionados con las sanciones del
accionante. Explicó que la atención debe organizarse según criterios como la
gravedad de la condición médica, la urgencia del servicio y la especial protección
constitucional de los usuarios, sin desplazar a pacientes que se encuentren en
situaciones más graves.
Asimismo, afirmó que la situación del accionante hace parte de una problemática
estructural que afecta a numerosos colaboradores y excolaboradores de la entidad,
derivada de la crisis financiera y operativa, el elevado número de tutelas y las
dificultades para gestionar las notificaciones judiciales.
Finalmente, indicó que, desde su desvinculación laboral, el accionante carece de
competencia funcional y de medios materiales o jurídicos para cumplir las órdenes
dirigidas a la Nueva EPS S.A. En consecuencia, consideró necesario establecer si las
sanciones aún conservan una finalidad coercitiva o si se convirtieron en una carga
meramente punitiva y desproporcionada.
La Policía Nacional guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
A la Sala le corresponde determinar si resulta procedente la acción de tutela
interpuesta por Wilmar Rodolfo Lozano Parga, con el fin de obtener el levantamiento
de la sanción impuesta el 1.º de noviembre de 2024 por el Juzgado Cuarto
Administrativo de Ibagué y confirmada el 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal
Administrativo del Tolima, dentro del incidente de desacato tramitado por el
incumplimiento de una orden de tutela dirigida a la Nueva EPS S.A. Asimismo,
cuestiona las actuaciones de cobro coactivo adelantadas para hacer efectiva dicha
sanción.
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En síntesis, el accionante sostuvo que las autoridades accionadas vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al patrimonio, a la
igualdad y al buen nombre, porque le atribuyeron el incumplimiento de la orden judicial
sin verificar sus funciones, su capacidad material para cumplirla ni la existencia de
dolo o negligencia. Señaló que no tenía facultades para autorizar servicios, contratar
prestadores o disponer de recursos y que, además, se encuentra desvinculado de la
Nueva EPS S.A. desde el 3 de octubre de 2025.
La Sala anticipa que declarará improcedente el amparo respecto de la sanción
impuesta a Wilmar Rodolfo Lozano Parga, porque la solicitud no satisface el requisito
general de inmediatez. Asimismo, declarará improcedente la solicitud relacionada con
el proceso de cobro coactivo, por cuanto el accionante dispone de otros mecanismos
de defensa para controvertirlo.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la falta de
legitimación en la causa por pasiva formulada por el Consejo Superior de la Judicatura,
la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – DEAJ, la Dirección Ejecutiva
Seccional de Administración Judicial de Ibagué y la Superintendencia Nacional de
Salud; (ii) procedencia de la acción de tutela contra actuaciones en proceso de tutela;
(iii) el requisito general de inmediatez y (iv) el requisito de subsidiariedad frente al
proceso de cobro coactivo.
(i) Falta de legitimación en la causa por pasiva
En relación con las solicitudes de declarar la falta de legitimación en la causa por
pasiva formuladas por el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial – DEAJ, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración
Judicial de Ibagué y la Superintendencia Nacional de Salud, la Sala precisa que deben
vincularse las autoridades y particulares que pudieran resultar afectados con la
decisión o que tengan interés directo en su resultado, con el fin de garantizar su
derecho de defensa y contradicción.
El Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
– DEAJ y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué fueron
vinculados al presente proceso como parte accionada, debido a que el actor cuestionó
los cobros coactivos adelantados para hacer efectivas las multas impuestas en los
incidentes de desacato y solicitó su terminación o suspensión.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud fue vinculada como tercero con
interés, en atención a las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce sobre
los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud y al interés que reviste
para esa entidad la controversia planteada. En consecuencia, se negarán las
solicitudes formuladas.
(ii) Procedencia de la acción de tutela contra actuaciones en proceso de tutela.
De conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional1, la acción de
tutela es improcedente para estudiar providencias que, igualmente, se profieran dentro
de trámites de tutela, pues ello constituye un requisito general que debe superarse.
1 La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU-1219 de 2001 y se reiteró, entre
otras, en las Sentencias T- 021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002; T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T-
528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T- 237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-
151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T-208 de 2013.
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Sin embargo, la Corte Constitucional ha admitido de manera excepcionalísima, casos
en los que es procedente la acción de tutela cuando las pretensiones están
encaminadas a la protección al debido proceso2.
En sentencia SU-627 de 2015, la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia
respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra
actuaciones de los jueces de tutela anterior o posterior a la sentencia.
Esto es, fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
dictadas en el trámite de la acción de tutela, según tres hipótesis: (i) cuando la tutela
se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto; (ii) cuando se dirige
contra una decisión anterior al fallo y (iii) cuando se efectúa en contra de una decisión
posterior3.
En el mismo sentido, estableció que, por regla general, la acción de tutela no procede
contra sentencias de tutela. No obstante, cuando el fallo es proferido por un juez o
tribunal diferente a esta Corporación, se ha admitido de forma excepcional su
procedencia, cuando (i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa
juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales; (iii) la acción de tutela presentada no comparta
identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de
manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue
producto de una situación de fraude [Fraus omnia corrumpit] y, (v) no exista otro
medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. Tal como se lee de
la motivación de la referida providencia:
«4.5.3. Con posterioridad a la sentencia de tutela también pueden presentarse
actuaciones. Una de las hipótesis posibles, como ya se vio es la de que el juez niegue la
impugnación del fallo de tutela, que acaece después del fallo de primera instancia, pero
antes de que pueda darse el de segunda.
(…)
4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra
sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores
a la sentencia.
4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso
de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida
dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.
4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de
que no procede.
4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida
por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de
Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que
debe promoverse ante la Corte Constitucional.
4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la
República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista
fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta,
siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de
la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta
identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera
clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de
2 Sentencia T – 162 de 1997.
3 Reiterada en sentencia T-322 de 2019.
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una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario
o extraordinario, eficaz para resolver la situación.
4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela
diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con
posterioridad a la sentencia.
4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión
del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían
afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte
Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.
4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el
cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede.
Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido
vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela
puede proceder de manera excepcional».
(Negrita y subraya fuera del texto)
En el caso concreto, el accionante no dirige sus reproches contra la sentencia de tutela
del 25 de julio de 2024, proferida dentro del expediente 73001-33-33-004-2024-00160-
00/01. Por el contrario, cuestiona la sanción que le fue impuesta mediante auto del 1.º
de noviembre de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué y confirmada
por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de diciembre siguiente, así como el
proceso de cobro coactivo adelantado para hacerla efectiva.
Así, como la presunta vulneración de los derechos fundamentales se atribuye a
actuaciones posteriores al fallo de tutela, la presente solicitud de amparo no está
dirigida contra dicha sentencia. En consecuencia, corresponde a la Sala verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia respecto del incidente de
desacato y del proceso de cobro coactivo cuestionados.
(iii) Del requisito general de inmediatez4 en el caso concreto
4 Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales
es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación de la providencia acusada. Lo anterior, en atención a la naturaleza
del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho
a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término
razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la
presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver
con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad
jurídica y a los derechos de los terceros afectados.
Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un
requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene
conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio
excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo
razonable, prudencial.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha
cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un
motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos
fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio
inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.
Como lo ha señalado esta Sección, el requisito de la inmediatez es una regla jurisprudencial unánime y pacífica que se ha
mantenido en el tiempo, precisamente para no inducir a error a los ciudadanos y que garantiza los principios de seguridad jurídica
y confianza legítima de las decisiones judiciales, pues, recuérdese que la acción de tutela contra providencias judiciales es la
excepción a la regla y, en esa medida, los requisitos de procedibilidad deben ser atendidos en estricto orden.
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En el escrito de tutela, el accionante alegó que el Juzgado Cuarto Administrativo de
Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima vulneraron sus derechos fundamentales
al declararlo responsable del desacato e imponerle sanción de multa y arresto, sin
valorar sus funciones, su capacidad material para cumplir la orden judicial ni la existencia
de dolo o negligencia.
Al respecto, la Sala encuentra que la acción de tutela de la referencia no cumple el
requisito general de inmediatez, porque la sanción cuestionada fue impuesta mediante
auto del 1.º de noviembre de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué y
confirmada parcialmente mediante auto del 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal
Administrativo del Tolima, dentro del expediente 73001-33-33-004-2024-00160-00/01.
Esa última decisión fue notificada por mensaje de datos el 12 de diciembre de ese
mismo año, por lo que se entiende notificada el 16 de diciembre de ese mismo año.
De modo que, entre el 17 de diciembre de 2024, y el 26 de mayo de 2026, fecha en la
que se radicó la solicitud de amparo, transcurrió más de un (1) año y cinco (5) meses
y nueve (9) días.
Dicho término supera el plazo razonable de 6 meses previsto por la Sala Plena de
esta Corporación, lo que desvirtúa la urgencia que caracteriza la acción de tutela.
Ahora bien, el accionante sostuvo que la afectación de sus derechos permanece
actual, porque las multas, las órdenes de arresto y los procesos de cobro coactivo
continúan produciendo efectos, pese a que se encuentra desvinculado de la Nueva
EPS S.A. desde el 3 de octubre de 2025.
Sobre el particular, la Sala no comparte ese planteamiento, porque el término
razonable para interponer una acción de tutela contra una providencia judicial debe
iniciarse desde el momento en que la decisión es notificada, pues es en ese instante
cuando la parte afectada adquiere conocimiento cierto sobre el contenido de la
providencia que presuntamente vulnera sus derechos fundamentales. En ese sentido,
las actuaciones posteriores dirigidas a hacer efectiva la sanción, entre ellas el proceso
de cobro coactivo, no modifican el punto de partida para contabilizar el término de
inmediatez ni justifican, por sí solas, la demora en la presentación de la solicitud de
amparo.
Tampoco se acreditó alguno de los criterios que la jurisprudencia ha considerado para
flexibilizar el requisito, pues el accionante no expuso un motivo válido de su inactividad
durante ese lapso ni una circunstancia personal que le hubiera impedido acudir
oportunamente a la jurisdicción constitucional.
Aun si se tuviera por superado el requisito de inmediatez frente a la sanción impuesta
dentro del incidente de desacato, debe tenerse en cuenta que esta fue inaplicada por
el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué mediante auto del 22 de octubre de 2025,
esto es, antes de la presentación de la acción de tutela. Por tanto, para ese momento
no existía una vulneración actual de los derechos fundamentales del accionante
derivada de dicha sanción.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por
Wilmar Rodolfo Lozano Parga frente a la sanción impuesta dentro del incidente de
desacato.
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(iv) Requisito de subsidiariedad5 en el caso concreto
El accionante también cuestionó las actuaciones de cobro coactivo adelantadas para
hacer efectiva la multa impuesta dentro del incidente de desacato y solicitó la
terminación de ese trámite, así como el levantamiento de las medidas cautelares
decretadas en su contra.
Al respecto, se encuentra acreditado que, mediante auto del 22 de octubre de 2025,
el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué accedió a la solicitud presentada por el
accionante, dio por terminado el incidente respecto de él y ordenó levantar la sanción.
Para ello, tuvo en cuenta que había sido desvinculado de la Nueva EPS S.A. el 3 de
octubre de 2025 y que, por tanto, ya no tenía la posibilidad material ni jurídica de
adelantar actuaciones para cumplir la orden de tutela.
Sin embargo, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué informó que
el proceso de cobro coactivo continúa activo y aportó una liquidación en la que la multa
aún figura como una obligación pendiente.
5 La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un
mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y
la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los
derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de
improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De
manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento
jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos
que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra
la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se
atacan en la acción de tutela.
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En esas condiciones, se encuentra que el accionante tuvo la posibilidad de solicitar la
terminación del trámite y el levantamiento de medidas cautelares, aportando el auto
del 22 de octubre de 2025, y formular las excepciones correspondientes contra el
mandamiento de pago. Además, puede oponerse a la ejecución mediante la
excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, conforme al artículo 92 del CPACA, para
alegar que la sanción fue levantada y que, por tanto, ya no existe un título que pueda
ejecutarse.
Además, el accionante no acreditó que esos mecanismos carecieran de idoneidad o
eficacia, ni la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la
intervención urgente del juez constitucional.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela frente a la
pretensión dirigida a terminar el proceso de cobro coactivo, por no satisfacer el
requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Wilmar Rodolfo Lozano
Parga, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la
Corte Constitucional para su eventual revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260401700/BC36B28534504D0CA456D6BD90A60566C69DF9309242B69A0E0EEEBFEA1ABC78/2

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