Confirmación denegatoria de medida – Fecha Publicación: 03/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Nulidad
Radicación 63001-23-33-000-2026-00041-01 (31643)
Demandante JUAN MANUEL LÓPEZ MOLINA
Demandada DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO
Temas Medida cautelar. Suspensión provisional de los efectos de un
acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad.
Requisitos específicos de procedibilidad.
AUTO INTERLOCUTORIO
La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandante contra
el auto del 3 de julio de 2026, proferido por el magistrado ponente del Tribunal
Administrativo del Quindío, que negó la medida cautelar de suspensión provisional
de las expresiones «copias de documentos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza
005 de 2005, del artículo 5 ibidem y del artículo 1 de la ordenanza 018 de 2015; de
la expresión «Toda copia de documentos que expida la Gobernación y las entidades del orden
departamental» del artículo 3 de la ordenanza 010 de 2012; y la expresión «copia de
documentos y/o actos administrativos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 010 de
2021.
Las disposiciones regulan los hechos generadores de las estampillas pro-Hospital
Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, pro-cultura y pro-
desarrollo departamental, respectivamente.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
La Asamblea Departamental del Quindío profirió la ordenanza 005 de 2005, que
reguló la estampilla pro Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan
de Dios, cuyos artículos 4 (literal b) fijaron el hecho generador y las tarifas, así:
ARTÍCULO 4°. HECHO GENERADOR: La Estampilla Pro-Hospital Departamental Universitario del
Quindío San Juan de Dios, será recaudada mediante el uso obligatorio de los siguientes actos
y documentos:
[…]
b) Sobre los permisos, certificaciones, actas de posesión, constancias, licencias, actas
parciales de interventoría, cesión, adición y prórroga de contratos, copias de documentos que
concedan las oficinas del orden Departamental e Institutos Descentralizados, Alcaldías,
Corregidurías y demás oficinas del orden Municipal o sus entidades Descentralizadas; guías
de degüello de ganado menor y mayor; por venta de alcohol potable que realice el
Departamento; por publicaciones en la Gaceta Departamental; por expedición de actos
administrativos sobre personerías jurídicas; en la imposición de multas por infracciones a las
rentas departamentales; en la expedición y legalización de tornaguías que realice el
Departamento.
1 Ingresó al despacho por primera vez el 6 de agosto de 2026. Cfr. Samai, índice 3.
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ARTÍCULO 5. TARIFAS. Las tarifas para el cobro de la Estampilla Pro-Hospital Departamental
Universitario del Quindío San Juan de Dios serán las siguientes:
[…]
La suma de $1.000. , en los siguientes actos:
00
2.1. En los permisos, certificados, constancias, licencias y copias de documentos que expidan
las dependencias del orden Departamental e Instituto descentralizados, Alcaldías,
Corregidurías y demás dependencias del orden Municipal o sus entidades Descentralizadas;
excepto cuando las copias de documentos sean para uso exclusivo interno de la misma
entidad.
Mediante ordenanza 018 de 2015 se modificó el literal b) del artículo 4 anterior, así:
b) Sobre los permisos, certificaciones, actas de posesión, constancias, licencias, actas de
supervisión, actas parciales de interventoría, cesión, adición y prórroga de contratos, copias
de documentos que concedan las oficinas del orden Departamental e Institutos
Descentralizados, Alcaldías, Corregidurías y demás oficinas del orden Municipal o sus
Entidades Descentralizadas; guías de degüello de ganado menor y mayor; por venta de
alcohol potable que realice el Departamento, por publicaciones en la Gaceta Departamental,
por expedición de actos administrativos sobre personerías jurídicas; en la imposición de multas
por infracciones a las rentas Departamentales; en la expedición y legalización de tornaguías
que realice el Departamento.
La Asamblea profirió la ordenanza 010 de 2012, que reguló la estampilla pro cultura,
cuyo artículo 3 fijó el hecho generador, entre otros, en los siguientes términos:
a. Toda copia de documentos que expida la Gobernación del Quindío y las entidades del
orden departamental.
La Asamblea emitió la ordenanza 010 de 2021, que reguló la estampilla pro
desarrollo departamental, cuyo artículo 4 (literal b) fijó el siguiente hecho generador:
ARTÍCULO CUARTO: HECHO GENERADOR. La Estampilla Pro-Desarrollo Departamental será
recaudada mediante el uso obligatorio en los siguientes actos y documentos:
[…]
b) Sobre los permisos, certificaciones, actas de posesión, constancias, licencias, actas de
supervisión, actas parciales de interventoría, cesión, adición y prórroga de contratos, copias
de documentos y/o actos administrativos que concedan las oficinas del orden Departamental
y sus descentralizados, en la imposición de multas por infracciones a las rentas
Departamentales, en la expedición y legalización de tornaguías que realice el Departamento.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Solicitud de medida cautelar
El actor solicitó, en el escrito de la demanda, la suspensión provisional de las
expresiones «copias de documentos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 005 de
2005, del artículo 5 ibidem y del artículo 1 de la ordenanza 018 de 2015; de la
expresión «Toda copia de documentos que expida la Gobernación y las entidades del orden
departamental» del artículo 3 de la ordenanza 010 de 2012; y la expresión «copia de
documentos y/o actos administrativos» del literal b) del artículo 4 de la ordenanza 010 de
2021, con base en los siguientes argumentos:
Invocó los artículos 4, 23, 74, 150 y 338 de la Constitución Política, las leyes
estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015, y los artículos 229, 230 y 231 de la Ley
1437 de 2011. Aseveró que la medida cautelar es provisional e instrumental para
impedir los efectos de normas ilegales, pero no paraliza el sistema de estampillas
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ni prohíbe a la administración el cobro del costo objetivo de reproducción de
documentos.
Respecto al presupuesto de apariencia de buen derecho, indicó que la medida no
se funda en una objeción abstracta, sino en una contradicción normativa entre los
actos acusados y el régimen superior pues de la sola lectura de los apartes
demandados y su comparación con las normas superiores surge la infracción; que
las expresiones demandadas no regulan el costo objetivo de reproducción, sino una
técnica de imposición territorial sobre la actividad documental; que las expresiones
transgreden la prohibición constitucional de imponer barreras económicas
desproporcionadas e infranqueables al derecho de petición y el principio de
facilitación en el acceso a la información pública2.
Afirmó que la demandada desbordó su potestad tributaria y que la existencia de
exenciones puntuales, como las de la ordenanza 010 de 2012, corrobora que las
normas acusadas pretendían tasar impositivamente la reproducción documental.
Respecto de la necesidad de la medida, advirtió que la simple vigencia de las
ordenanzas consolida la vulneración de la Constitución, permitiendo una afectación
renovable y sucesiva con cada nueva solicitud, configurando una lesión material al
acceso documental que trasciende el mero interés patrimonial. Aseguró que las
disposiciones acusadas gozan de aplicación indefinida en el tiempo, por lo que
resulta indispensable interrumpir su eficacia durante la sustanciación procesal.
Oposición a la solicitud de medida cautelar
El departamento del Quindío controvirtió la solicitud de medida, aduciendo que ella
exige una carga probatoria y argumentativa reforzada, pues plantea un debate
jurídico complejo que excede el examen preliminar de esta etapa del proceso.
Afirmó que no se acredita la apariencia de buen derecho, pues la premisa del
demandante corresponde a una interpretación subjetiva que es el objeto del debate;
que no existe disposición ni precedente judicial que prohíba a los departamentos
gravar con estampillas la expedición de copias; y que las ordenanzas fueron
expedidas conforme a las competencias legales y constitucionales.
Indicó que el solicitante omitió aportar elementos que demuestren una afectación
actual, concreta y específica a ciudadanos determinados, por lo que no probó la
existencia de un peligro en la demora del proceso judicial.
Estimó que la transgresión alegada no se advierte prima facie de la simple
confrontación normativa, pues las ordenanzas acusadas no gravan el derecho de
petición ni el de acceso a la información, ni condicionan su trámite al pago de
estampillas, ni modifican las disposiciones previstas en las leyes 1712 de 2014 y
1755 de 2015. Añadió que, en virtud de la autonomía tributaria territorial, las
asambleas fueron legalmente facultadas para determinar el uso de las estampillas,
sin prohibición expresa de gravar la reproducción documental.
Expuso que la reproducción documental es una actividad administrativa exigible en
múltiples contextos jurídicos ajenos al ejercicio de los derechos consagrados en los
artículos 23 y 74 de la Constitución, que la documentación pública suele estar
publicada para su consulta gratuita en las páginas web institucionales, y que las
2 Invocó las sentencias C-951 de 2014 y C-274 de 2013.
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políticas antitrámites prohíben solicitar documentos que ya reposan en los archivos
de la entidad, lo que hace innecesaria su reproducción física.
Advirtió que conceder la medida implicaría que resolver anticipadamente el alcance
de las estampillas, los límites legales al hecho generador y la interrelación de las
leyes estatutarias con el ámbito territorial, aspectos que son el fondo del asunto.
Cuestionó la invocación de las providencias sobre acceso a la información y derecho
de petición, pues ellas no examinaron la legalidad de las estampillas
departamentales ni establecieron una prohibición expresa de gravar actos
documentales territoriales. Señaló que no existe precedente jurisprudencial de altas
cortes que haya dirimido previamente la controversia aquí planteada.
Insistió en que el demandante no acreditó circunstancias concretas que evidencien
la necesidad de decretar la medida, y destacó que las ordenanzas gozan de
presunción de legalidad y han producido efectos jurídicos durante extensos periodos
de tiempo sin que exista nulidad declarada.
Agregó que, por el principio de conservación del derecho, ante diversas
interpretaciones razonables, el juez debe privilegiar aquella que preserve la validez
del acto y que la suspensión provisional afectaría el interés público al generar una
disminución inmediata de recursos destinados al cumplimiento de fines estatales,
como el financiamiento de la salud, la educación, el deporte y la cultura.
Auto apelado
El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Quindío, en auto del 3 de julio
de 2026, negó la medida cautelar. Se refirió a los artículos 229, 230 y 231 de la Ley
1437 de 2011 y recordó que la medida solicitada exige demostrar una violación de
normas superiores con su confrontación con el contenido del acto acusado.
Frente al caso, indicó que el demandante alegó la vulneración de los artículos 23 y
74 constitucionales, pero que no puede señalarse que se tenga prima facie, una
contradicción palmaria o evidente entre los apartes demandados y esas normas,
pues para ello se requiere un análisis pormenorizado sobre los límites de la
capacidad impositiva territorial y las leyes específicas que autorizan cada estampilla.
Invocó jurisprudencia, según la cual, la expedición de documentos y copias puede
constituir un hecho generador válido para el cobro de estampillas departamentales,
dependiendo de la ley habilitante y de las competencias de la respectiva asamblea3.
Recurso de apelación
El demandante interpuso recurso de apelación, afirmando que su reparo central es
que se debe distinguir entre el valor de la estampilla y el costo objetivo de
reproducción documental. Explicó que el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014
(reglamentado por el artículo 20 del Decreto 103 de 2015) consagra el principio de
gratuidad, el cual prohíbe cobrar valores adicionales a la reproducción material de
la información pública, y que el artículo 29 de la Ley 1755 de 2015 impide que el
precio de las copias exceda dicho valor.
3 Se refirió a las sentencias del 7 de noviembre de 2012, exp. 25000-23-27-000-2009-00056-01, M.P. Carmen Teresa Ortiz de
Rodríguez; y del 24 de enero de 2014, exp. 25000-23-27-000-2006-01373-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
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Cuestionó que el tribunal negara la medida bajo el argumento de que el asunto
exigía un análisis profundo, pues el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece
expresamente que la violación puede surgir del estudio y confrontación normativa,
sin exigir una infracción puramente literal; además, el artículo 229 ibidem aclara que
la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
Advirtió falta de análisis en el auto, pues la Ley 1712 de 2014 incorpora el principio
de facilitación, el cual elimina los obstáculos al acceso a la información documental.
Indicó que la limitación del precio de las copias fijada en la Ley 1755 de 2015 cumple
la función constitucional de evitar cargas económicas no equivalentes al costo de la
reproducción y que el artículo 20 del Decreto 103 de 2015 obliga a enviar
gratuitamente la información cuando reposa en medios digitales.
Afirmó que las providencias invocadas por el a quo no impiden decretar la
suspensión provisional, dado que ellas estudiaron controversias fundamentadas en
el artículo 24 del derogado Código Contencioso Administrativo y en normas
tributarias anteriores a las vigentes, por lo que no se analizó el principio de gratuidad
de la información pública.
Manifestó que el auto amplió indebidamente el objeto de la cautela al asumir que se
requería un análisis integral sobre todas las estampillas departamentales y aclaró
que la solicitud recae únicamente sobre los apartes que gravan la expedición de
copias y actos administrativos, sin afectar el cobro objetivo de reproducción ni otros
hechos generadores; subrayó que la petición es parcial, proporcional y conservativa.
Cuestionó que el tribunal exigiera acreditar una afectación actual, pues en el
proceso de simple nulidad basta la confrontación normativa objetiva para decretar
la medida cautelar. Argumentó que, en todo caso, la afectación está demostrada
porque las ordenanzas son actos generales que vulneran continuamente el principio
de gratuidad ante cada nueva solicitud ciudadana, haciendo necesaria la medida
para salvaguardar la eficacia de la eventual sentencia.
Reconoció la autonomía tributaria de las asambleas departamentales, conforme a
los artículos 287, 300 y 338 de la Constitución Política, pero advirtió que debe
ejercerse dentro de los límites legales, los cuales incluyen los artículos 23 y 74 de
la Constitución y las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015.
Estimó que, bajo un ejercicio de ponderación, resulta más perjudicial negar la
suspensión provisional y señaló que conceder la medida no paraliza el régimen
tributario del departamento ni impide cobrar los costos objetivos de reproducción,
pero negar la medida cautelar supone una carga económica injustificada.
Advirtió la existencia de imprecisiones materiales en la providencia recurrida, como
la identificación del demandante y el número de la ordenanza acusada. Aclaró que
no formula un cargo autónomo de nulidad procesal, pero destacó que tales yerros
evidencian una falta de delimitación rigurosa del debate.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante contra el auto del 3 de julio de 2026, proferido por el magistrado
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ponente del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó la medida cautelar de
suspensión provisional de las expresiones «copias de documentos» del literal b) del
artículo 4 de la ordenanza 005 de 2005, del artículo 5 ibidem y del artículo 1 de la
ordenanza 018 de 2015; de la expresión «Toda copia de documentos que expida la
Gobernación y las entidades del orden departamental» del artículo 3 de la ordenanza 010 de
2012; y la expresión «copia de documentos y/o actos administrativos» del literal b) del
artículo 4 de la ordenanza 010 de 2021.
Procedencia del recurso y competencia para su decisión
El auto es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del
artículo 243 ibidem y la Sala es la competente para proferir esta decisión, en
aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, se advierte que el auto impugnado fue notificado por estado fijado el
lunes 6 de julio de 20264 y el recurso interpuesto y sustentado el jueves 9 del mismo
mes y año5, por lo que se presentó dentro del plazo de 3 días del numeral 3 del
artículo 244 de la Ley 1437 de 2011.
Análisis del caso concreto
Con el fin de resolver el recurso, se debe tener en cuenta que los artículos 229 y
230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales de procedibilidad,
esto es, aquellos presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares.
Estos consisten en los siguientes: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que
sea presentada una «petición de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea
necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de
la sentencia», y iv) que tenga «relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
La Sala observa que se cumplen los requisitos enunciados, toda vez que: i) el asunto
de la referencia es de carácter declarativo, al ejercerse el medio de control de simple
nulidad; ii) la parte demandante sustentó su petición de suspensión provisional,
explicando los motivos por los cuales considera que las expresiones acusadas
deben ser suspendidas; iii) la medida cautelar solicitada puede ser necesaria para
proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la
sentencia, en cuanto que los actos acusados producen actualmente efectos
jurídicos; y iv) la medida cautelar guarda relación directa y necesaria con las
pretensiones de la demanda, pues recae sobre las mismas disposiciones cuya
nulidad se solicita.
En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, el primer inciso del artículo
231 de la Ley 1437 de 2011 establece que la suspensión provisional de los efectos
del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas
en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite
por alguno de dos métodos especiales (el «análisis» del contenido del acto y su
«confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante o el
estudio de las pruebas allegadas con la solicitud).
Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye
un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio
4 Samai del tribunal, índice 23.
5 Samai del tribunal, índice 25.
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está reservado para la sentencia6. De ahí que el legislador exija que la suspensión
provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. Además, se
observa que, como se ha puesto de presente en otras ocasiones7, la disposición
legal analizada derogó el requisito de la manifiesta ilegalidad, pues la norma
actualmente vigente no exige que en el ejercicio de confrontación entre el acto
administrativo y la ley se observe una «manifiesta infracción», como sí lo hacía el
artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando
además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del
derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del
perjuicio, requisito que no es aplicable al caso porque no se pretende la reparación
ni el restablecimiento de ningún derecho particular.
En el caso bajo examen, el demandante fundamentó su petición de medida cautelar
en que las expresiones acusadas desconocen el derecho fundamental de petición,
en concreto el principio de gratuidad en su ejercicio, y el derecho de acceso a
documentos públicos, con relación al principio de facilitación, pues considera que,
establecer el pago de las estampillas por la obtención de copias documentales
impone un gravamen que supera el costo de la reproducción de dichos documentos.
Para decidir, la Sección advierte que los argumentos planteados por el peticionario
no se limitan a una confrontación entre los actos acusados y las normas superiores,
sino que en realidad propone un estudio de fondo, el cual está reservado para la
sentencia, en la medida que no basta con verificar las normas legales y
constitucionales invocadas, sino que se requiere determinar cuál es el alcance de
los principios de gratuidad en el ejercicio del derecho de petición y de facilitación de
acceso a la información pública, para determinar si estos principios son
incompatibles con el cobro de estampillas por la reproducción documental, sin que
esté asociado directamente al costo de dicha labor.
Se precisa que lo anterior no supone un error en la determinación de la función de
la medida cautelar ni en la determinación del objeto del litigio, sino que constituye
una verificación de los requisitos legales de procedibilidad de la suspensión
provisional, conforme al artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, no se acreditó la infracción de normas superiores con alguno de
los métodos dispuestos por el legislador, de modo que no se cumplen los requisitos
del artículo 231 ibidem para acceder a la suspensión provisional.
Por consiguiente, no se analizarán los demás argumentos de la apelación,
relacionados con la jurisprudencia invocada por el a quo, la supuesta ampliación
indebida del objeto de la cautela, el ejercicio de ponderación propuesto, las
imprecisiones materiales de la providencia apelada y la existencia de una afectación
actual de los contribuyentes, toda vez que lo expuesto es suficiente para declarar
que es improcedente acceder al recurso y a la medida cautelar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta,
6 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
7 Auto del 20 de octubre de 2022, exp. 26914, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Reiterado en auto del 27 de marzo de
2025, exp. 29095, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
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RESUELVE
CONFIRMAR el auto apelado, proferido por el magistrado ponente del Tribunal
Administrativo del Quindío, el 3 de julio de 2026.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de
origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/63001233300020260004101/BE42B8FBF909DB3318C0E02D0F37FF0290E8AA21352F407D358F657E3FAB5F15/2

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