Improcedencia cautelar TLC Israel – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00065-00 (6517)
Demandantes: Miguel Uribe Turbay y otros.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Nulidad
Radicación 11001-03-27-000-2024-00065-00(6517) acumulados 11001-03-27-
000-2024-00059-00, 11001-03-27-000-2024-00063-00, 11001-03-27-
000-2024-00067-00, 11001-03-27-000-2024-00069-00, 11001-03-26-
000-2024-00117-00, 11001-03-24-000-2024-00244-00, 11001-03-24-
000-2024-00293-00,11001-03-27-000-2024-00062-00, 11001-03-26-
000-2024-00116-00, 11001-03-27-000-2025-00106-00, 11001-03-24-
000-2025-00368-00, 11001-03-24-000-2025-00397-00, 11001-03-24-
000-2025-00401-00, 11001-03-24-000-2025-00199-00, 11001-03-27-
000-2025-00118-00 y 11001-03-24-000-2025-00358-00.
Demandantes Miguel Uribe Turbay y otros.
Demandados Nación – Presidente de la República, Ministerio de Relaciones
Exteriores, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de
Minas y Energía y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Tema Medidas cautelares. Suspensión provisional. Requisitos específicos y
generales de procedibilidad.
Auto – Resuelve Medidas Cautelares
El Despacho resuelve las medidas cautelares de suspensión provisional solicitadas
por la parte demandante, una vez surtido el traslado ordenado por el inciso segundo
del artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, dentro del proceso con radicado nro. 11001-
03-27-000-2024-00065-00 y los procesos acumulados 11001-03-27-000-2024-
00059-00, 11001-03-27-000-2024-00063-00, 11001-03-27-000-2024-00067-00,
11001-03-27-000-2024-00069-00, 11001-03-26-000-2024-00117-00, 11001-03-24-
000-2024-00244-00, 11001-03-24-000-2024-00293-00, 11001-03-27-000-2024-
00062-00, 11001-03-26-000-2024-00116-00, 11001-03-27-000-2025-00106-00,
11001-03-24-000-2025-00368-00, 11001-03-24-000-2025-00397-00, 11001-03-24-
000-2025-00401-00, 11001-03-24-000-2025-00199-00, 11001-03-27-000-2025-
00118-00, 11001032400020250035800.
ANTECEDENTES
Demanda
Miguel Uribe y otros1, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de
nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentaron demanda contra el Decreto
1047 del 14 de agosto de 2024, “por el cual se establece una prohibición de las
exportaciones de carbón a Israel” y contra el Decreto 949 de 2025 “por el cual se
modifica el Decreto número 1047 de 2024” expedido por Presidencia, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
1 Claudia Margarita Zuleta Murgas, Paola Andrea Holguín Moreno, Paloma Susana Valencia Laserna, Esteban Quintero
Cardona, Hernán Darío Cadavid Márquez, Oscar Darío Pérez Pineda, Juan Fernando Espinal Ramírez, Christian Munir
Garcés Aljure, Olmes De Jesús Echeverria De La Rosa, Yenny Esperanza Rozo Zambrano, José Jaime Uscategui Pastrana,
Carlos Edward Osorio Aguiar, Hugo Danilo Lozano Pimiento, Jhon Jairo Berrio López, Oscar Leonardo Villamizar Meneses,
Juan Felipe Corzo Álvarez, Andrés Eduardo Forero Molina Y Honorio Miguel Henríquez Pinedo.
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Demandantes: Miguel Uribe Turbay y otros.
Actos demandados
El Gobierno Nacional fundamentó la prohibición de exportaciones de hullas térmicas
(carbón – subpartida 2701.12.00.10) a Israel en cuatro (4) ejes: (i) constitucional,
invocando la prevalencia de tratados de Derechos Humanos (DDHH), deberes de
solidaridad social y subordinación del interés privado al público; (ii) de derecho
internacional humanitario, amparado en las órdenes cautelares impartidas por la
Corte Internacional de Justicia (CIJ), resoluciones de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) y hallazgos de crímenes de guerra que justifican medidas
de excepción; (iii) fáctico, estableciendo que el carbón colombiano contribuye
directamente a la industria militar israelí y (iv) comercial, acogiendo las
excepciones previstas en el artículo XX(a) GATT2 (moral pública) y XXI(b)(iii) GATT
(grave tensión internacional), así como las cláusulas de paz y seguridad
incorporadas en el Tratado de Libre Comercio (TLC) suscrito con Colombia-Israel.
El Decreto 949 de 2025 reforzó esta posición. Se fundamentó en la grave crisis
humanitaria en Gaza (59.676 muertes palestinas, incluidos 7.300 niños, y
desnutrición de un millón de menores) y en las violaciones de normas imperativas
del derecho internacional que el gobierno le imputa a Israel, particularmente
respecto al genocidio y crímenes de lesa humanidad. Como Estado miembro de la
ONU y reconocedor de Palestina, Colombia asume la obligación de prevenir estas
violaciones, conforme a las órdenes de medidas provisionales de la Corte
Internacional de Justicia en el caso Sudáfrica c. Israel.
Considerando que el carbón es un recurso estratégico para la industria
armamentística y que el Decreto 1047/2024 anterior solo redujo exportaciones en
un 39%, el gobierno adopta una prohibición absoluta y sin excepciones sobre la
exportación de hullas térmicas a Israel, vigente hasta que se cumplan cabalmente
las órdenes de la CIJ.
El texto de cada una de las normas demandadas por parte de los demandantes es
el siguiente:
Decreto 949 de 2025 Decreto 1047 de 2024
“Artículo 1. Modifíquese el artículo 1° del “Artículo 1. Prohibición de exportaciones. Se
Decreto número 1047 de 2024, el cual quedará prohíben, sin excepción, la totalidad de
así: Artículo 1°. Prohibición de exportaciones. exportaciones de las hullas térmicas (carbón)
Se prohíben, sin excepción, la totalidad de clasificadas por la subpartida arancelaria
exportaciones de las hullas térmicas (carbón) 2701.12.00.10. al Estado de Israel.
clasificadas por la subpartida arancelaria
2701.12.00.10. al Estado de Israel. Artículo 2. Alcance de la medida. La
restricción establecida en el artículo 1º del
Artículo 2. Derogatoria. Deróguense los presente decreto no aplicará si se presenta
artículos 2 y 3 del Decreto número 1047 de alguna de las siguientes situaciones:
2024”.
1. Las mercancías que, antes de la entrada
en vigor de este decreto, estén amparadas
con una Solicitud de Autorización de
Embarque debidamente presentada y
aceptada por la DIAN, o con un Formulario
de Movimiento de Mercancías
debidamente autorizado por el usuario
operador.
2. Las Sociedades de Comercialización
Internacional autorizadas que, antes de la
entrada en vigencia de este decreto,
2 General Agreement on Tariffs and Trade.
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hubieren expedido el Certificado al
Proveedor.
3. Los negocios jurídicos perfeccionados
hasta la entrada en vigencia del presente
decreto, que generan una situación jurídica
consolidada o una expectativa legítima”.
Normas violadas
a. Constitución Política. Los demandantes invocan como vulnerados los
artículos 2, 6, 9, 58, 83, 93, 121, 122, 150, 189, 226, 227, 332, 333, 334, 360
y 361.
b. Comercio exterior. En este ámbito se aducen como infringidos el artículo 2.12
y el artículo 14.1 de la Ley 1841 de 2017 (TLC Colombia-Israel), relativos a las
restricciones a la importación y exportación y a las excepciones generales; los
artículos XX(a) y XXI(b)(iii) del GATT de 1994, sobre excepciones generales y
excepciones relativas a la seguridad; la Ley 7 de 1991, en especial los
numerales 1, 2 y 7 de su artículo 2, sobre la regulación del comercio exterior
del país; la Ley 1609 de 2013, en materia de aranceles, tarifas y disposiciones
relacionadas con el régimen de aduanas; y el artículo 259 de la Ley 2294 de
2023, sobre el arancel inteligente y la defensa comercial.
c. Competencia y procedimiento. Se invoca el artículo 7 de la Ley 1340 de
2009, relativo al concepto previo de abogacía de la competencia de la
Superintendencia de Industria y Comercio.
d. Regulación minera. Finalmente, se alega la vulneración de los artículos 1, 46
y 60 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), referidos a los objetivos de la
actividad minera, la normatividad aplicable al contrato de concesión y la
autonomía empresarial.
Concepto de violación
La totalidad de las demandas estuvieron encaminadas a obtener la nulidad de los
referidos Decretos. Los argumentos presentados por los demandantes se resumen
en los siguientes aspectos principales:
a. Violación del TLC Colombia-Israel: Los decretos vulneran el Tratado de
Libre Comercio (Ley 1841/2017), que prohíbe restricciones y prohibiciones a
la exportación entre las partes.
b. Extralimitación de funciones presidenciales: La Ley 7/1991 obliga al
Presidente a orientar la regulación hacia la máxima libertad comercial, no a
prohibiciones totales y selectivas.
c. Ineficacia de la medida: Israel puede sustituir el carbón colombiano con
proveedores alternativos (China, Turquía), por lo que la prohibición no lograría
el fin perseguido.
d. Impacto en recursos naturales: Afecta las regalías del Sistema General de
Regalías que financian proyectos en departamentos productores (Guajira,
Cesar).
e. Vulneración de derechos fundamentales: Lesiona libertad económica,
libertad de empresa, libre competencia y derecho al trabajo en el sector
minero.
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f. Falsa motivación: No se acredita nexo causal real entre la prohibición y el fin
invocado; falta demostración de idoneidad y necesidad.
g. Violación del bloque de constitucionalidad: El Gobierno extiende
indebidamente el artículo 93 de la Constitución usando medidas provisionales
de la CIJ que no obligan a Colombia.
h. Desviación de poder (Dcto. 949/25): La medida persigue fines diplomáticos
y geopolíticos, no la regulación comercial autorizada constitucionalmente.
i. Consulta previa (Dcto. 949/25): Vulnera derechos de comunidades
afrodescendientes que dependen económicamente de la minería del carbón.
j. Desconocimiento de derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas: El Decreto 949 de 2025 elimina retroactivamente la excepción
que el propio Decreto 1047 de 2024 reconoció como medida transitoria.
k. Vulneración a los principios de buena fe y confianza legítima: Las
modificaciones introducidas por el Decreto 949 de 2025 generan un
desconocimiento del principio pacta sunt servanda frente a lo acordado en el
TLC suscrito con Israel.
l. Falta de competencia: La prohibición impuesta por el Decreto 949 de 2025
es en sustancia una sanción comercial cuya reserva pertenece al Congreso,
no al Ejecutivo.
m. Vulneración al Código de Minas: Las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional generan una afectación de los objetivos de fomento minero,
estabilidad del régimen concesional y autonomía comercial de los
concesionarios. Artículos 1, 46 y 60 del Código de Minas.
n. Violación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT): La exposición de motivos expuesta por el Gobierno Nacional para la
emisión del Decreto 949 de 2025 no acredita los requisitos de necesidad,
idoneidad y proporcionalidad exigidos por el Órgano de Solución de
Diferencias de la Organización Mundial del Comercio.
o. Trato desigual: Los demandantes argumentan que el Gobierno Nacional no
acreditó la aplicación de medidas equivalentes conforme a las situaciones
presentadas en el relacionamiento internacional entre países como Rusia –
Ucrania y Venezuela.
p. Política exterior: La medida unilateral y discriminatoria implementado por el
Gobierno Nacional contradice los mandatos constitucionales de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional en las relaciones internacionales.
Artículos 9, 226 y 227 de la Constitución Política.
La solicitud de medida cautelar de suspensión provisional
Los demandantes solicitaron como medida cautelar la suspensión provisional de los
Decretos 1047 de 2024 y 949 de 2025. Los argumentos presentados para la
realización de dicha solicitud fueron los mismos enunciados en la interposición del
medio de control de nulidad simple.
El traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional
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Mediante autos del 4 de marzo de 20263 y 8 de julio de 20264, este Despacho ordenó
surtir el traslado previsto en el inciso segundo del artículo 233 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso
11001-03-27-000-2024-00065-00 (6517), en virtud de la acumulación de los
procesos decretada5, por Auto del 4 de marzo de 2026.
Oposición a la solicitud de medida cautelar
Las entidades demandadas – la Presidencia de la República, el Ministerio de
Relaciones Exteriores, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio
de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – se opusieron a
la solicitud de suspensión provisional. Sus escritos presentan similitudes en la
estructura argumentativa, en los términos que se resumen a continuación:
a. Presidencia de la República. Argumenta que existe incumplimiento de la
carga argumentativa exigible: las solicitudes carecen de proporcionalidad y
justificación adecuada para suspender actos que gozan de presunción de
legalidad. Subraya que las libertades económicas no son absolutas sino
subordinadas al bien común, permitiendo intervención estatal para cumplir
fines esenciales. Destaca que los decretos se fundamentan en compromisos
internacionales vinculantes (Convención de Genocidio, Carta ONU) cuyas
excepciones facultan restricciones para proteger moral pública bajo el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en
inglés). El análisis técnico demuestra impacto mínimo y focalizado: solo 5.05%
de exportaciones nacionales de carbón hacia Israel, representando apenas el
4% de la actividad global del principal agente afectado, quien tiene capacidad
de relocalización hacia otros destinos.
b. Ministerio de Relaciones Exteriores (MinRelaciones Exteriores).
Fundamenta su defensa en obligaciones internacionales vinculantes (Carta de
las Naciones Unidas de 1945 y Convención para la Prevención y la Sanción
del Delito de Genocidio de 1948) que protegen los derechos fundamentales a
la vida y a la integridad, incorporadas al bloque de constitucionalidad. Subraya
que el reconocimiento de Palestina como Estado, efectuado por Colombia en
2018, genera efectos jurídicos ineludibles, y documenta la grave situación
humanitaria en Gaza —que cifra en 32.333 muertes palestinas— con
fundamento en las órdenes de medidas provisionales de la Corte Internacional
de Justicia. Destaca que la restricción adoptada es específica, en tanto recae
únicamente sobre las hullas térmicas destinadas a Israel, y temporal, por
hallarse condicionada al cumplimiento de las órdenes de dicha Corte.
Sostiene, así mismo, que la obligación de Colombia como miembro electo del
Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas
de propender por la paz y la seguridad internacionales respalda la legitimidad
de la medida.
El Ministerio también reprocha que los demandantes no acompañaron la
solicitud de medida cautelar con prueba técnica que respaldara sus
afirmaciones sobre el impacto de la medida, su ineficacia o el perjuicio
invocado. Precisa que, tratándose de la suspensión provisional de los efectos
de un acto administrativo, corresponde a quien la solicita aportar, siquiera de
manera sumaria, los elementos de juicio que evidencien la vulneración
alegada, carga que, en el presente caso, no fue satisfecha, de modo que la
infracción no puede tenerse por manifiesta en esta etapa procesal.
3 Samai CE, índices 114 y 115.
4 Samai CE, índices 202 y 203.
5 Samai CE, índice 114.
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c. Ministerio de Minas y Energías (MinMinas). Señala que los demandantes
desarrollan un análisis incompleto que no confronta adecuadamente los actos
impugnados con normas superiores. Sostiene de manera particular que el
Decreto 1047 de 2024 contiene excepciones reguladas mediante Resolución
1125/2024 (norma reglamentaria), lo que demuestra proporcionalidad y
razonabilidad de la medida.
Destaca que las exportaciones a Israel representan apenas el 4.2% del carbón
colombiano, lo que desvirtúa los alegatos presentados sobre las
consecuencias catastróficas de la medida. Concluye que no existe perjuicio
irremediable, en específico respecto del Decreto 1047 de 2024, dado que esta
regulación protege derechos adquiridos y expectativas legítimas consolidadas,
afectando únicamente las exportaciones futuras (que se ven afectadas a partir
del Decreto 949 de 2025).
d. Ministerio de Hacienda (MinHacienda). Fundamenta su posición en la
presunción de legalidad de los actos administrativos según el artículo 88 del
CPACA, trasladando al demandante la carga probatoria. Identifica un error
jurídico consistente en interpretar el decreto como prohibición general cuando
restringe únicamente a Israel y un error fáctico al afirmar que Israel es el
principal destino de exportaciones cuando en realidad representa apenas el
5% del total.
Cuestiona el nexo causal entre la restricción a un solo país y las graves
consecuencias alegadas (despidos masivos, cierre de operaciones, entre
otros), considerándolo como un argumento meramente especulativo. Observa
además que la solicitud de medida cautelar es genérica, no demuestra uno de
los requisitos principales de estas, siendo este el periculum in mora, y omite el
análisis de algunos de los argumentos jurídicos presentados como fundamento
del decreto, como la Convención de Genocidio, entre otros.
e. Ministerio de Comercio (MinComercio). Sostiene que la demanda carece de
fundamento jurídico, pues el Gobierno Nacional aplicó líneas jurisprudenciales
validadas por la Corte Constitucional respecto de las restricciones comerciales
adoptadas. Observa que los demandantes no demuestran titularidad del
derecho afectado ni acreditan la ocurrencia de un perjuicio irreparable. Precisa
que las exportaciones a Israel representan el 4.2% del total de las
exportaciones de carbón realizadas por Colombia. Por ello, argumenta que no
habría impactos específicos en la actividad de exportación de estos productos,
y que las regalías se causan por la explotación del bien y no por su
exportación, por lo que no habría una afectación a los ingresos estatales.
Enfatiza que el carbón no exportable a Israel puede redirigirse hacia otros
destinos internacionales y que el perjuicio irremediable no se acredita,
limitándose a realizar premisas netamente subjetivas.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
Corresponde al Despacho estudiar si se cumplen los requisitos legales para
decretar la suspensión provisional de los Decretos 1047 de 2024 y 949 de 2025
proferidos por el Gobierno Nacional. Para tal efecto, el despacho procederá a
verificar el cumplimiento de requisitos de procedibilidad de las medidas cautelares
respecto de las peticiones formuladas por los demandantes.
Análisis del caso concreto
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Las medidas cautelares son el mecanismo procesal para garantizar el objeto del
proceso y la efectividad de la sentencia, sin que ello implique prejuzgamiento de
fondo6. El CPACA (artículos 229 y ss.) las regula bajo las siguientes reglas:
proceden en todos los procesos declarativos previa solicitud sustentada de parte;
se clasifican en preventivas, conservativas, anticipativas y de suspensión
(incluyendo cautelas innominadas, art. 230); y deben guardar relación directa con
las pretensiones de la demanda.
El artículo 231 del CPACA distingue entre la suspensión provisional y las demás
medidas cautelares. En el primer caso, exige que la vulneración surja de la
confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas o del
estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Tratándose de las demás medidas cautelares, deben acreditarse adicionalmente los
requisitos señalados en los literales siguientes del mismo artículo: (i)
fundamentación razonable en derecho; (ii) demostración sumaria de la titularidad
del derecho invocado; (iii) ponderación de intereses que evidencie mayor en negar
la medida que en concederla; y (iv) perjuicio irremediable o riesgo de que los efectos
de la sentencia resulten nugatorios.
En consideración del referido artículo 231, la Corporación ha establecido los
siguientes requisitos para su procedencia7: (i) requisitos generales de índole
formal8; (ii) requisitos generales de índole material9 y (iii) requisitos específicos
para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de
los efectos del acto administrativo10.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un
estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que
fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y
sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.
Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate,
en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello
afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión
litigiosa11.
El Despacho advierte que los requisitos generales de procedencia se encuentran
satisfechos en el caso concreto. Los procesos acumulados son de naturaleza
declarativa, en tanto se persigue la nulidad de un acto administrativo de carácter
general. Los demandantes sustentaron la suspensión provisional explicando los
motivos por los que consideran que existió una infracción de normas superiores; la
medida solicitada tiene el propósito de garantizar el objeto del proceso y la
6 Auto del 12 de febrero de 2026 en el marco del expediente 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026).
7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 6 de abril de 2015. Rad. 11001-03-25-000-2014-00942-00
(2905-2014). En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 20 de octubre de 2025. Rad.
11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025).
8 Se exigen para todas las medidas cautelares; y son “formales”, en la medida en que requieren de una corroboración de
aspectos de forma y no un análisis valorativo. Estos son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por
finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo
y (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los
casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera
de oficio.
9 Se exigen para todas las medidas cautelares; y son “materiales”, en la medida en que exigen por parte del juez un análisis
valorativo. Estos son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el
objeto del proceso y la efectividad de la sentencia; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y
necesaria con las pretensiones de la demanda.
10 Si se pretenden otras medidas cautelares diferentes de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo
demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (1) que la demanda esté razonablemente fundada en
derecho; (2) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos
invocados; (3) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan
concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida
cautelar que concederla; y (4) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos
para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios.
11 Auto del 20 de octubre de 2025, Expediente 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025).
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Demandantes: Miguel Uribe Turbay y otros.
efectividad de la sentencia, en la medida en que los decretos objeto de controversia
surten efectos jurídicos en la actualidad; y la suspensión provisional está
directamente relacionada con las pretensiones de las demandas, pues recae sobre
los mismos actos cuya nulidad fue solicitada.
Superada esta verificación preliminar, el Despacho examina la confrontación
normativa propuesta por los demandantes y los demás aspectos que, según los
argumentos expuestos por las partes, puedan resultar relevantes para la
procedencia de la medida cautelar solicitada. Para este ejercicio conviene distinguir
entre aquellos cargos que plantean una genuina confrontación normativa –
susceptible de examen en sede cautelar – y aquellos que, por comportar juicios de
mérito, de eficacia o de intención, escapan al análisis sumario propio de esta etapa.
Restricciones a la exportación en el TLC Colombia-Israel y el GATT. Los
demandantes sostienen que los Decretos desconocen el artículo 2.12 de la Ley
1841 de 2017, que proscribe las restricciones a la exportación entre las Partes, y
que la motivación no satisface los estándares de necesidad, idoneidad y
proporcionalidad exigidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio. No
obstante, el propio Tratado admite, por remisión de su artículo 14.1, las excepciones
generales y de seguridad de los artículos XX(a) y XXI(b)(iii) del GATT de 1994, que
los actos demandados invocan expresamente en sus considerandos. La
contradicción entre la prohibición de exportar y la cláusula que excepcionalmente la
autoriza no se resuelve mediante el simple cotejo de los textos, sino que supone
establecer si los presupuestos de tales excepciones – moral pública y grave tensión
internacional – concurren en el caso concreto y si la motivación satisface los
referidos estándares, juicio que desborda el examen que debe ser desarrollado en
esta etapa procesal.
Reserva de ley y competencia en materia de comercio exterior. Se alega la
vulneración de los artículos 150 (numerales 19, literal c, y 21) y 189 (numerales 11
y 25) de la Constitución, así como de la Ley 7 de 1991, por haberse regulado
mediante decreto una materia que, a juicio de los demandantes, está sujeta a
reserva legal y debía orientarse hacia la máxima libertad comercial. Sin embargo, el
numeral 25 del artículo 189 superior atribuye al Presidente la regulación del
comercio exterior y del régimen de aduanas, competencia desarrollada por la propia
Ley 7 de 1991, de suerte que la determinación de si los Decretos exceden el marco
de la potestad reglamentaria o invaden la reserva del legislador exige un análisis de
la distribución de competencias y de la jerarquía normativa que no se agota en la
confrontación literal de las disposiciones normativas, sino que implican un análisis
de fondo que debe ser desarrollado en las consideraciones que resuelven el medio
de control de nulidad simple, más no en esta etapa procesal.
Buena fe, confianza legítima y situaciones jurídicas consolidadas. Frente a la
alegada infracción de los artículos 58 y 83 de la Constitución y del principio pacta
sunt servanda, el Despacho advierte que el Decreto 949 de 2025, en su artículo 2,
derogó los artículos 2 y 3 del Decreto 1047 de 2024, disposiciones que exceptuaban
de la prohibición las mercancías amparadas en solicitudes de embarque ya
aceptadas, los certificados al proveedor expedidos por las Sociedades de
Comercialización Internacional y los negocios jurídicos perfeccionados que
hubieran generado una situación jurídica consolidada o una expectativa legítima. En
consecuencia, con la expedición del Decreto 949 de 2025 la prohibición de exportar
pasó a regir sin excepción alguna.
Ahora bien, esta circunstancia no revela, por sí sola, una infracción manifiesta de
las garantías invocadas que habilite la suspensión provisional en esta etapa. De una
parte, la potestad del Ejecutivo para modificar o derogar sus propios actos
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administrativos de carácter general no se encuentra en discusión; establecer si, al
hacerlo, el Decreto 949 de 2025 desconoció derechos adquiridos o situaciones
jurídicas consolidadas al amparo del régimen anterior constituye precisamente una
de las cuestiones de fondo que deberán dilucidarse en la sentencia, y no una
contradicción ostensible que surja del simple cotejo de los textos.
Libertad económica y derechos del sector minero. En cuanto a la aducida lesión
de la libertad económica, la libre empresa y la libre competencia 0(artículo 333 de
la Constitución) y del derecho al trabajo en el sector minero, se observa que tales
libertades no son absolutas y admiten los límites que el legislador y, en su ámbito,
el Ejecutivo impongan por razones de interés general. Determinar si la restricción
cuestionada excede esos límites o resulta desproporcionada supone una
ponderación que no puede acometerse en el examen sumario de la medida cautelar.
Régimen minero y concesional. Respecto de la invocada vulneración de los
artículos 1, 46 y 60 de la Ley 685 de 2001, el Despacho advierte que dichas
disposiciones regulan los objetivos de la actividad minera, el régimen del contrato
de concesión y la autonomía empresarial de los concesionarios, sin que de su
confrontación con los actos demandados surja una oposición ostensible; establecer
si la prohibición de exportar incide de manera ilegítima sobre el régimen concesional
exige un análisis que corresponde a la sentencia que resolverá el medio de control
de simple nulidad.
Cargos que comportan juicios de mérito, eficacia, intención o interpretación
de la motivación. Un último grupo de cargos no plantea una verdadera
confrontación normativa verificable en sede cautelar, sino juicios que, por su
naturaleza, corresponden al examen de fondo. El Despacho los ha agrupado de la
siguiente manera:
a. Juicios de conveniencia y oportunidad ajenos al control de legalidad: la
aducida ineficacia de la medida, por la eventual sustitución del carbón
colombiano por otros proveedores, y el alegado trato desigual frente a otras
situaciones del relacionamiento internacional.
b. Efectos económicos y no contradicciones normativas: el impacto sobre las
regalías del Sistema General de Regalías.
c. Cuestiones que exigen interpretación o prueba, reservadas a la sentencia:
la aducida extensión indebida del bloque de constitucionalidad, que obliga a
precisar el alcance del artículo 93 superior y la eficacia interna de las medidas
provisionales de la Corte Internacional de Justicia; la desviación de poder
imputada al Decreto 949 de 2025, cuya acreditación supone demostrar la
verdadera finalidad perseguida por la administración; y la alegada afectación de
los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (artículos 9, 226
y 227 de la Constitución), cuya evaluación remite al mérito de la política exterior.
En consecuencia, ninguno de estos cargos evidencia, por sí solo, la infracción
manifiesta que el artículo 231 del CPACA exige para decretar la medida.
Incidencia de la denuncia del Tratado de Libre Comercio Colombia-Israel
Mediante Oficio nro. 0920 del 25 de mayo de 2026, este Despacho solicitó a la
Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo información sobre el estado actual del Tratado de
Libre Comercio suscrito entre Colombia e Israel, específicamente sobre su vigencia
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y aplicación, a partir de la denuncia realizada el 1 de octubre de 2025 por el
Gobierno Nacional.
En respuesta, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió el 26 de mayo de 2026
el documento identificado como “respuesta a solicitud de información contenida en
auto (…)”, en el que informó lo siguiente12:
“1. A través de oficio de fecha 30 de septiembre de 2025, el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores adelantar la denuncia del “Tratado de
Libre Comercio entre la República de Colombia y el Estado de Israel”.
2. En desarrollo de lo anterior, mediante Nota S-DM-26-035517 de fecha 01 de octubre de
2025, el Gobierno de la República de Colombia comunicó al Estado de Israel la decisión
de denunciar el referido Tratado.
3. Posteriormente, mediante Nota CGI-010-2026 de fecha 03 de marzo de 2026, el
Consulado General de Israel en Bogotá acusó recibo de la mencionada comunicación y
señaló que la denuncia por parte de la República de Colombia entrará en vigor el 03 de
agosto de 2026, sujeto a la terminación de los procesos legales de cada una de las
Partes.
4. En consecuencia, y de conformidad con la información comunicada por el Estado de Israel,
la denuncia del Tratado produciría efectos a partir del 03 de agosto de 2026” (Resaltado
y negrilla por fuera del texto original).
De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la denuncia del Tratado ha producido efectos desde el 3 de agosto de
2026. En consecuencia, para efectos del presente análisis cautelar, resulta
relevante advertir que los actos acusados fueron expedidos cuando dicho
instrumento internacional se encontraba vigente y produciendo efectos jurídicos
dentro del ordenamiento colombiano.
Cabe precisar, sin embargo, que la pérdida de vigencia del TLC derivada de su
denuncia no genera el riesgo de efectos nugatorios que los demandantes invocan,
por una razón fundamental: el parámetro de control de legalidad de los Decretos
demandados está constituido por las normas vigentes al momento de su expedición,
de modo que una eventual declaratoria de nulidad resultaría plenamente eficaz con
independencia de que el TLC haya perdido vigencia antes de que se profiera la
sentencia. En ese sentido, la denuncia del Tratado no hace nugatoria la decisión
judicial, sino que delimita el marco temporal del análisis de fondo, el cual habrá de
realizarse con sujeción al ordenamiento aplicable en el momento en que se
expidieron los actos acusados. Lo anterior, sin perjuicio de que el Despacho, en la
sentencia que ponga fin al proceso, deba pronunciarse sobre la legalidad de los
Decretos demandados a la luz del TLC vigente al momento de su expedición, con
independencia de la posterior denuncia de dicho instrumento.
Así las cosas, este Despacho considera que los Decretos 1047 de 2024 y 949 de
2025 objeto de la presente controversia no se advierte, en esta etapa procesal, una
probabilidad suficiente de infracción de las normas invocadas por los demandantes
como vulneradas, motivo por el cual no procede el decreto de la medida cautelar
de suspensión provisional de los efectos de los referidos Decretos.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
1. NEGAR la suspensión provisional de los efectos de los Decretos 1047 de 2024
“por el cual se establece una prohibición a las exportaciones de carbón a Israel” y
12 Samai CE, índice 177.
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Demandantes: Miguel Uribe Turbay y otros.
949 de 2025 “por el cual se modifica el Decreto 1047 de 2024”, por cuanto del
análisis de los actos demandados y de su confrontación con las normas superiores
invocadas no surge la infracción exigida por el artículo 231 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para su
procedencia, según se expuso en la parte motiva de esta providencia.
2. En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.
Notifíquese y cúmplase,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020240006500/6FC828857968040D5477068DB25512647469D4C780B2ED91E6286656EF577CB9/2

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