Falta de relevancia constitucional (Rad. 11001031500020260230901) – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02309-01
Accionante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso ejecutivo en el que se
pretendía el cobro de sentencia que ordenó el pago de la reliquidación
salarial y prestacional con inclusión de la prima especial de servicios.
Defectos orgánico, procedimental absoluto, sustantivo y fáctico.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por la parte actora, quien actúa mediante apoderada, contra la sentencia
de 8 de mayo de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 20 de marzo de 2026, la entidad demandante pidió al juez constitucional la
protección de su derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado
por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“1. DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sede de segunda instancia, incurrió
en violación directa de la Constitución Política, configurando defectos sustantivo y orgánico, al
integrar la Sala con un magistrado inhabilitado y/o sin suplencia que garantizara la conformación
legal del quorum, vulnerando el derecho fundamental al debido proceso. Esta irregularidad procesal
constituye el presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
2. Como consecuencia de lo anterior, se solicita DEJAR SIN EFECTOS y/o DECLARAR LA
NULIDAD de lo actuado por el Tribunal Administrativo del Magdalena de la sentencia de segunda
instancia emitida el veinte (20) de agosto de dos mil veinticinco (2025), mediante la cual se resolvió
el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial – DEAJ, contra la providencia que ordenó seguir adelante la ejecución dictada el siete (07)
de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Once Administrativo de Santa Marta, dentro
del proceso ejecutivo No. 47001333300320110025100.
3. DISPONER que, en reemplazo de la decisión anulada, se emita una nueva providencia por una
Sala debidamente conformada, garantizando la observancia del derecho fundamental al debido
proceso.
4. En subsidio, para el evento en que no se acojan las solicitudes anteriores, DECLARAR que el
Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un defecto sustantivo al interpretar y/o aplicar de
manera errónea las normas sobre la acción de caducidad (sic) prevista en el Código Contenciosos
Administrativo (Decreto 01 de 1984) y no el artículo 192 y el literal k) del artículo 164 del CPACA,
dentro del proceso ejecutivo 47001333300320110025100, contrariando lo dispuesto en el numeral
quinto de la providencia emitida bajo el radicado No. 470013331002201200095-01 por el Juez ad
hoc del mismo Tribunal, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
5. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo,
al declararse la caducidad por haber transcurrido el término legal sin que se presentara la demanda
ejecutiva en tiempo.
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Accionante: Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
6. DECLARAR que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental al omitir la
remisión previa del expediente al contador de apoyo para la emisión de un concepto técnico, lo que
impidió resolver de manera definitiva y adecuada el asunto.
7. DECLARAR que la autoridad judicial accionada incurrió en una irregularidad procesal,
configurando un defecto procedimental y factico, al omitir la remisión previa de la liquidación al
contador de apoyo para la emisión de un concepto técnico sobre la liquidación conforme a los topes
legales, lo que impidió resolver el asunto de manera definitiva y adecuada, frente a la complejidad
técnica.
8. Como consecuencia del anterior numeral, ORDENAR que, antes de dictar una nueva providencia,
se obtenga dicho concepto técnico, garantizando la correcta valoración probatoria, la imparcialidad
y la efectividad del derecho sustancial, con el fin de modificar y/o no modificar las sumas
correspondientes en la providencia del 27 de marzo de 2023, mediante la cual se libró el
mandamiento de pago.
9. DECLARAR que la vulneración del derecho fundamental al debido proceso reviste especial
gravedad por involucrar recursos públicos, lo que justifica la procedencia inmediata de la acción de
tutela, en cuanto al cumplimiento del requisito de inmediatez.
10. ORDENAR la adopción de medidas urgentes para evitar la consolidación de un perjuicio
irremediable y garantizar la protección del patrimonio público”.
2. Hechos
2.1. De las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho
La entidad accionante relató que los señores Juan Bautista Baena Meza, Tulia
Cristina Rojas Asmar, Luz Dary Rivera Goyeneche, Cristian Salomón Xiques
Romero, Alberto Rodríguez Akle, José Alberto Dietes Luna, José Pablo Otero
Montalvo, Myriam Lucía Fernández de Castro Bolaños, Mónica de Jesús Gracias
Coronado, Víctor Jairo Barrios Espinoza, Ida Inés Méndez de Rodríguez, Luis
Alejandro Linero Mier y Carlos Julio Ruiz Pacheco presentaron demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho (Decreto 01 de 1984) contra la Nación, Rama
Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se
reconociera el carácter salarial de la prima especial de servicio del 30% sobre el
salario básico mensual y se cancelaran todas las prestaciones sociales durante el
tiempo que estuvieron como magistrados y jueces de la República.
Indicó que el Tribunal Administrativo del Magdalena, juez ad hoc, en fallo de 31 de
octubre de 2016, accedió a las pretensiones, por lo que ordenó a la parte
demandada que se efectuara una nueva liquidación de las prestaciones sociales de
los accionantes. Por último, dispuso que “la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial dará aplicación a lo dispuesto por el artículo 192 del Código de
Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, a efectos del cumplimiento de
esta sentencia”.
Sostuvo que los demandantes del proceso ordinario solicitaron la aclaración de la
sentencia, sin embargo, el Tribunal Administrativo del Magdalena, juez ad hoc, en
proveído de 31 de enero de 2017, se inhibió de acceder a esta, pues consideró que
la decisión no tenía conceptos o frases que ofrezcan verdaderos motivos de dudas.
Finalmente, la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Magdalena expidió
la constancia de ejecutoria de la sentencia de 31 de octubre de 2016, en la que se
indicó que esta quedó ejecutoriada el 23 de noviembre de 2016 a las 6:00 p.m.
2.2. De las actuaciones del proceso ejecutivo
Afirmó que, el 7 de febrero de 2023, los señores Juan Bautista Baena Meza, Tulia
Cristina Rojas Asmar, Luz Dary Rivera Goyeneche, Cristian Salomón Xiques
Romero, Alberto Rodríguez Akle, José Alberto Dietes Luna, José Pablo Otero
2
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Accionante: Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
Montalvo, Myriam Lucía Fernández de Castro Bolaños, Mónica de Jesús Gracias
Coronado, Víctor Jairo Barrios Espinoza, Ida Inés Méndez de Rodríguez, Luis
Alejandro Linero Mier y Carlos Julio Ruiz Pacheco presentaron demanda ejecutiva
contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con
el fin de que se librara mandamiento de pago por el valor de $2.973.053.908,33, en
razón al incumplimiento de lo dispuesto en el fallo de 31 de octubre de 2016.
Aseguró que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Santa Marta, en auto
de 27 de marzo de 2023, avocó el conocimiento del proceso ejecutivo y libró
mandamiento de pago.
Mencionó que al contestar la demanda ejecutiva explicó que se habían expedido los
actos administrativos1 que daban cumplimiento a la sentencia de 31 de octubre de
2016. Asimismo, planteó la excepción de caducidad, pues la decisión que integra el
título ejecutivo dispuso que su cumplimiento sería de acuerdo con lo establecido en
el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, razón por cual, como el fallo quedó ejecutoriado el 23 de noviembre
de 2016, cobró exigibilidad pasados 10 meses, es decir, el 23 de septiembre de
2017, en ese orden los interesados debieron radicar la demanda a más tardar el 23
de septiembre de 2022, sin embargo, esta se presentó el 7 de febrero de 2023.
Igualmente, alegó que no podía reconocer y pagar el 30% adicional a los
magistrados de tribunal, pues implicaba superar el tope del 80% de lo que por todo
concepto devengan los magistrados de alta corte, máxime porque en ese 80% está
incluida la nivelación ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y que, en dado
caso de que se ordenara su pago, se dispusiera el reintegro de los dineros pagados
por concepto de bonificación por compensación.
Señaló que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Santa Marta, en
sentencia de 7 de noviembre de 2023, declaró probada de forma parcial la
excepción de pago frente a los señores Víctor Jairo Barrios Espinoza, Mónica de
Jesús Gracias Coronado, José Pablo Otero Montalvo y Myriam Lucía Fernández de
Castro Bolaño, respecto del periodo que estos fungieron como jueces de la
República. De otro lado, declaró no probada la excepción de pago de obligación y
compensación respecto de los señores Juan Bautista Baena Meza, Tulia Cristina
Rojas Asmar, Luz Dary Rivera Goyeneche, Cristian Salomón Xiques Romero,
Alberto Rodríguez Akle, José Alberto Dietes Luna, Ida Méndez de Rodríguez, Luis
Alejandro Linero Mier, Carlos Julio Ruiz Pacheco y Myriam Lucía Fernández de
Castro Bolaño, atinente al periodo en que estos ejercieron como magistrados de
tribunal. Por lo demás, ordenó seguir adelante con la ejecución.
Indicó que el juzgado consideró que la caducidad debió plantearse contra el auto
que libró mandamiento de pago mediante el recurso de reposición y no como
excepción, empero, al analizarla precisó que el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho se adelantó en vigencia del Decreto 01 de 1984, por
lo que la exigibilidad se configuró vencido los 18 meses de que trata el artículo 177
de dicho decreto. Por consiguiente, la sentencia objeto de ejecución adquirió
ejecutoria el 23 de noviembre de 2016, los 5 años para la presentación de la
demanda ejecutiva fenecerían el “24 de mayo de 2019”, sin embargo, se presentó
7 de febrero de 2023, es decir en tiempo.
Asimismo, señaló que en la primera instancia el juzgado consideró que en las
resoluciones no se tuvieron en cuenta los intereses que se causaron en virtud de lo
1 Resoluciones núm. 1125 de 29 de junio de 2022 Dte: José Pablo Otero Montalvo, 1126 de 29 de junio de 2022 Dte: Miriam
Lucía Fernández de Castro, 1128 de 30 de junio de 2022 Dte: Mónica de Jesús Gracias Coronado, 113 de 30 de junio de
2022 Dte: Víctor Jairo Barrios Espinoza, 2122 de 22 de septiembre de 2022 Dte: Tulia Cristina Rojas Asmar, 2123 de 22 de
septiembre de 2022 Dte: Cristian Salomón Xiques Romero, 2124 de 22 de septiembre de 2022 Dte: Alberto Rodríguez Akle,
2125 de 22 de septiembre de 2022 Dte: José Alberto Dietes Luna, 2126 de 22 de septiembre de 2022 Dte: Ida Inés Méndez
de Rodríguez, 2127 de 22 de septiembre de 2022 Dte: Luis Alejandro Linero Mier, 2128 de 22 de septiembre de 2022 Dte:
Carlos Julio Ruiz Pacheco y 2160 de 28 de septiembre de 2022 Dte: Luz Dary Rivera Goyeneche.
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dispuesto en el artículo 177 del Decreto 01 de 1984. Adicionalmente, resaltó que no
era de recibo el argumento atinente a la imposibilidad de realizar el pago en tanto
que el monto correspondiente a la prima especial del 30% fue cancelado bajo el
concepto de bonificación por compensación, pues esos pagos correspondieron a
fechas anteriores a la sentencia ejecutada (31 de octubre de 2016), por lo que debió
proponer ese debate dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
–en la contestación o en el recurso de apelación- y no en el ejecutivo, además que,
de aceptar la tesis propuesta, entonces los dineros recibidos por la mencionada
bonificación fueron de buena fe, en ese orden de ideas tampoco resultaba
procedente aplicar la figura de la compensación, pues la acreencia que alega en
favor la entidad ejecutada no es cierta ni vigente.
Sostuvo que, el 20 de noviembre de 2023, la parte ejecutante solicitó la adición del
fallo de 7 de noviembre de 2023, en tanto que no se incluyeron a todos los
demandantes en la resolutiva.
Indicó que, el 27 de noviembre de 2023, la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial interpuso recurso de apelación contra la decisión de 7 de noviembre de
2023 del Juzgado Once Administrativo del Circuito de Santa Marta, en el que insistió
en los argumentos de la caducidad de acuerdo con el ordinal quinto de la sentencia
que conformó el título ejecutivo que dispuso que se aplicaría el artículo 192 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo
que la exigibilidad de la obligación se configuraba pasado 10 meses, y en la
imposibilidad de realizar el pago en virtud de que varios ejecutantes devengaron la
bonificación por compensación y si se incluye el 30% de la prima especial se
superarían los topes del 80% de lo que reciben los magistrados de alta corte en el
caso de los demandantes que se desempeñaron como magistrados de tribunal
Relató que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Santa Marta, en auto de
14 de diciembre de 2023, negó la solicitud de adición y corrigió de oficio el fallo de
7 de noviembre de 2023, con el fin de incluir a los demandantes faltantes respecto
de los cuales se declaró no probada la excepción de compensación.
Posteriormente, en proveído de 7 de febrero de 2024, concedió el recurso de
apelación interpuesto por la entidad ejecutada.
Mencionó que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en fallo de 20 de agosto de
20252, confirmó la decisión de primera instancia y adicionó un ordinal en el que se
instó a la ejecutada “para que, en aras de salvaguardar los recursos públicos,
proceda en la etapa de liquidación del crédito a aportar ante el A-quo la totalidad de
los actos administrativos a través de los cuales afirma se efectuaron unas
reliquidaciones prestacionales de los ejecutantes, junto con los soportes respectivos
de la transferencia de fondos, y así poder establecer con precisión si ha existido o
(sic) o pago total de la obligación”.
Afirmó que, al estudiar sobre la caducidad, la jurisprudencia del Consejo de Estado
ha sido consistente en que las acreencias contenidas en sentencias judiciales
podrán ser cobradas según la norma procesal en la cual se hubieren proferido, es
decir, si la providencia se expidió bajo el Decreto 01 de 1984, sus mandatos
relacionados con el pago o devolución de dinero por parte de una entidad pública
podrán ser reclamados cuando hayan trascurrido 18 meses a partir de la ejecutoria
de la decisión judicial, sin embargo, si el fallo fue expedido según las reglas de la
Ley 1437 de 2011, su cumplimiento podrá demandarse cuando hayan transcurrido
10 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia si la condena impuesta consiste
en pagar o devolver una suma de dinero y de 30 días, si la obligación es diferente,
de acuerdo con el inciso segundo del artículo 192 de dicha ley. Por consiguiente,
2 La magistrada Martha Lucía Mogollón Saker no participó en la sala de decisión, toda vez que mediante Acuerdo núm. 288
de 6 de agosto de 2025, el Consejo de Estado le concedió la comisión de servicio, con el fin de asistir al XX Conversatorio de
la Jurisdicción Constitucional: En Defensa del Orden Constitucional y el Estado Social y Democrático de Derecho.
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como la providencia que conforma el título ejecutivo se profirió en un proceso que
se adelantó con el Decreto 01 de 1984, esta se hizo exigible 18 meses después de
su ejecutoria y no desde los 10 meses, razón por la cual, concluyó que la demanda
se encontraba en término.
Finalmente, manifestó que, si bien le asiste razón a la entidad ejecutada en lo que
concierne a la limitación equivalente al 80% de lo que percibe un magistrado de alta
corte en el devengo respecto de algunos de los funcionarios y exfuncionarios
ejecutantes, lo cierto es que no allegó los elementos probatorios necesarios que
acreditaran lo aseverado, pues se abstuvo de remitir los actos administrativos que,
según su decir, ordenaron el pago de unas reliquidaciones prestacionales y los
respectivos soportes de pago y/o transacciones, que le permitieran corroborar si
efectivamente estos recibieron ingresos hasta el tope3.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora afirmó que la acción de tutela cumple con los requisitos generales
de procedencia, pues i) el asunto goza de relevancia constitucional, en tanto que se
alega la vulneración de derechos fundamentales, ii) se agotaron todos los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa, iii) la solicitud de amparo se presentó en un
término razonable y, finalmente, iv) el mecanismo constitucional no se dirige contra
una sentencia proferida en un trámite de la misma naturaleza.
Luego, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto orgánico, en
tanto que la magistrada Marta Lucía Mogollón Saker no se manifestó impedida, pese
a que figura como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho con radicado núm. 47001-23-33-000-2017-00281-00, en el que reclama
la inclusión de la prima especial de servicios del 30% como factor salarial, la
reliquidación de cesantías y demás prestaciones y el reconocimiento y pago de
diferencias salariales, por lo que es evidente su interés en el asunto.
Agregó que la omisión en manifestar el impedimento vicia la decisión objetada, por
indebida conformación del quórum.
Por otro lado, alegó que el Tribunal incurrió en defecto procedimental absoluto,
toda vez que omitió remitirse a un concepto técnico como apoyo para establecer la
existencia de un saldo insoluto y la aplicación del tope del 80 del salario de
magistrados de alta corte.
Sostuvo que en la sentencia de 20 de agosto de 2025 se configuró un defecto
sustantivo, al interpretar erróneamente las normas sobre caducidad previstas en el
artículo 192 y el literal k) del artículo 164 del CPACA, además que desconoció el
alcance ordenado en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la decisión que
conforma el título ejecutivo.
Por último, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico,
al no ordenar la elaboración de un concepto técnico contable para verificar si se
había realizado el pago hasta el tope del 80% de un magistrado de alta corte.
4. Oposición
4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Magdalena
El magistrado ponente de la decisión objetada pidió que se negaran las
pretensiones de la acción de tutela, en tanto que no se demostró la configuración
de algún defecto ni la vulneración de los derechos fundamentales de la entidad
3 La decisión se notificó el 21 de octubre de 2025.
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accionante, además que considera que lo pretendido con la solicitud de amparo es
generar una instancia adicional a las de los jueces de instancia. En lo demás, reiteró
los diferentes argumentos desarrollados en la sentencia de 20 de agosto de 2025.
4.2. Respuesta de los señores Juan Bautista Baena Meza, José Pablo Otero
Montalvo, Mónica de Jesús Gracias Coronado, Víctor Jairo Barrios Espinoza,
Myriam Lucía Fernández de Castro Bolaño, Cristian Salomón Xiques Romero,
José Alberto Dietes Luna, Tulia Cristina Rojas Asmar y Alberto Rodríguez Akle
El apoderado de los vinculados solicitó que se declare la improcedencia de la acción
de tutela, toda vez que se evidencia la intención de reabrir el debate jurídico y
probatorio que fue motivo de suficiente estudio y pronunciamiento en las dos
instancias del proceso ejecutivo.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo de 8 de
mayo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con los
requisitos de la subsidiariedad y la relevancia constitucional.
Sostuvo que los reparos frente a la magistrada Mogollón Saker debió plantearlos en
la recusación en los términos del artículo 132 de la Ley 1437 de 2011 y no ahora en
la acción de tutela, lo que torna improcedente el cargo por no cumplir con el requisito
de la subsidiariedad.
Agregó que la entidad demandante tampoco explicó la incidencia del mencionado
alegato contra la magistrada, más aún cuando no suscribió la providencia objetada,
se adoptó con la mayoría de la sala y la inclusión de un conjuez y otro magistrado
no generaba una injerencia real.
Con respecto al cargo referente al no contar con apoyo técnico, afirmó que no se
explicó el fundamento normativo o jurisprudencial que permita considerar que la
petición y expedición de dicho concepto técnico, era de obligatorio cumplimiento
para el juez de la ejecución, que para dicha etapa del proceso solamente se estaba
pronunciando sobre las excepciones propuestas por la ejecutada, y no estaba
tasando el total a pagar por dicha entidad.
De otro lado, consideró que el Tribunal realizó un estudio razonado de la caducidad
de la acción ejecutiva, pues la exigibilidad del fallo base del título ejecutivo se dio el
24 de julio de 2018, a los 18 meses de su ejecutoria, acorde con el CCA, los 5 años
para interponer la demanda ejecutiva transcurrieron hasta el 24 de julio de 2023, y
la demanda se radicó el 7 de febrero de 2023, es decir, en término.
Para terminar, manifestó que el presunto defecto fáctico y procedimental absoluto
por no haberse solicitado pruebas para tener por probada la excepción de pago, se
sustenta en la propia negligencia de la parte actora en aportar los medios de prueba
conducentes para denotar el desembolso de los dineros adeudados, luego, es
evidente que la decisión judicial cuestionada no vulneró sus derechos
fundamentales, pues decidió acorde con el incumplimiento en que incurrió, sobre la
carga probatoria que legalmente le correspondía. Asimismo, se refirió al defecto
sustantivo por indebida valoración de la caducidad, puesto que lo argumentado por
la accionante se dirige a reabrir el debate jurídico debidamente surtido sobre un
tema netamente legal.
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6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte
actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, para lo
cual expuso lo siguiente:
Afirmó que “la recusación no es un mecanismo eficaz cuando el impedimento no fue
declarado y la magistrada participó en la conformación de la Sala”. Por lo demás,
reiteró los argumentos desarrollados en el escrito de tutela frente a este cargo.
Por otra parte, insistió en que “resultaba indispensable ordenar un concepto
contable que permitiera verificar tanto el tope del 80% de la remuneración de
magistrado de Alta Corte como la existencia de un eventual saldo insoluto”.
Igualmente, reiteró los fundamentos expuestos en la demanda de tutela respecto a
este alegato.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo frente al
defecto sustantivo y la configuración de la caducidad de la acción ejecutiva.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente
impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
se debe revocar la sentencia de 8 de mayo de 2026 de la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción
de tutela por no cumplir con los requisitos de la subsidiariedad y la relevancia
constitucional y, en caso afirmativo y que cumpla con los demás requisitos
generales de procedencia, si la autoridad judicial accionada incurrió en la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora.
3. El presupuesto de la relevancia constitucional
Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales,
tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que
el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras
jurisdicciones4.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a
definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho
que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible
vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-310 de 20055, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de
amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que
se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente
a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia
de la tutela.
4 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
5 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
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En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los
lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las
condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción
de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional6.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio
de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de
procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de
amparo se convierta en una instancia adicional.
Esta Sala7, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de
procedencia exige la verificación de los siguientes elementos:
i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear
situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad,
pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional
por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no
basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado
exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza
o vulnera los derechos fundamentales.
iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las
razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la
propia decisión cuestionada.
iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron
de plantearse o proponerse ante el juez natural.
v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario
en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque
sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación
de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los
jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una
sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si
fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los
argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces
competentes.
Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si
en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en
últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.
4. Estudio y solución del caso concreto
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial presentó acción de tutela contra
el Tribunal Administrativo del Magdalena, pues consideró vulnerado su derecho
fundamental al debido proceso, al incurrir en los defectos orgánico, fáctico,
sustantivo y procedimental absoluto, al declarar la excepción de caducidad, de pago
total de la obligación y ordenar seguir adelante con la ejecución en el proceso
ejecutivo que adelanta en su contra los señores Juan Bautista Baena Meza, Tulia
Cristina Rojas Asmar, Luz Dary Rivera Goyeneche, Cristian Salomón Xiques
Romero, Alberto Rodríguez Akle, José Alberto Dietes Luna, José Pablo Otero
6 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01.
7 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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Montalvo, Myriam Lucía Fernández de Castro Bolaños, Mónica de Jesús Gracias
Coronado, Víctor Jairo Barrios Espinoza, Ida Inés Méndez de Rodríguez, Luis
Alejandro Linero Mier y Carlos Julio Ruiz Pacheco.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 8
de mayo de 2026, declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, bajo el
argumento de que la parte actora no cumplió con los requisitos de subsidiariedad y
de la relevancia constitucional.
La parte actora impugnó la anterior decisión, para lo cual aseguró que no contaba
con mecanismos ordinarios de defensa. Por lo demás, insistió en los reproches
relacionados con los defectos alegados en el escrito de tutela.
Descendiendo al caso concreto, la Sala confirmará la sentencia impugnada, toda
vez que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia
constitucional, pues en atención al relato de los hechos elaborado en el acápite de
antecedentes, se evidencia que el debate planteado por la entidad demandante fue
motivo de pronunciamiento en el proceso ordinario, además que plantea debate
que no constituye un verdadero debate de naturaleza constitucional.
Al estudiar los argumentos desarrollados por la parte actora en los escritos de tutela
e impugnación, se observa que alegó que la caducidad de la acción ejecutiva se
analizó de manera errada, especialmente las normas que la regulan, es decir el
artículo 192 y el literal k) del artículo 164 del CPACA.
De lo anterior, se observa que estos reproches fueron motivo de estudio por parte
del Tribunal Administrativo del Magdalena, así como del Juzgado Once
Administrativo del Circuito de Santa Marta, quienes a partir del material probatorio
y el ordenamiento jurídico y jurisprudencial, concluyeron que la sentencia que
conforma el título ejecutivo se dictó en un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho que se adelantó con Decreto 01 de 1984, razón por la cual la exigibilidad
de este se contaba a partir de los 18 meses establecido en el mencionado decreto,
mas no con la Ley 1437 de 2011.
De lo antes expuesto, se observa que existen similitudes en los reproches que se
desarrollaron en la contestación de la demanda ejecutiva y en el recurso de
apelación, con los argumentos que se plantean tanto en el escrito de tutela como
en el de impugnación bajo la supuesta configuración del defecto sustantivo por parte
de la entidad accionante.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20198, estableció que
la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la
competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la
constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir
asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a
cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y,
finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”9 (Negrilla y
resalta de la Sala)
10
En la sentencia SU-215 de 2022 , recordó que el cumplimiento del requisito de la
relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno
al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse
exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que
“la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”. De allí que
8 M.P.: Carlos Bernal Pulido.
9 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.
10 M.P. Natalia Ángel Cabo.
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“la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede
reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se
restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos
efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
De otro lado, con respecto al defecto orgánico, procedimental absoluto y fáctico, se
advierte que los fundamentos desarrollados corresponden a situaciones inexistentes
por lo que no se encuadran en un debate constitucional y carece de relevancia como
pasa a exponerse.
La magistrada Marta Lucía Mogollón Saker no participó en la Sala de Decisión, pues
se encontraba en comisión de servicio y, por tanto, no tuvo conocimiento del asunto.
En consecuencia, el reproche de la parte actora – el conocimiento del asunto por
parte de la magistrada- parte de una premisa fáctica equivocada, esto es, que la
magistrada intervino en el trámite o decisión del proceso. Así, el cuestionamiento
planteado no suscita un debate de naturaleza constitucional relacionado con el
contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues se sustenta en una
circunstancia que no se presentó.
Frente a la falta de un concepto técnico que evidenciara que los pagos ordenados
en favor a los ejecutantes que fungieron como magistrados superaban el límite del
80 % de lo devengado por un magistrado de alta corte, argumento con el que la
parte actora sustentó la configuración de los defectos procedimental absoluto y
fáctico, la Sala advierte que el reproche parte de una premisa que no corresponde
a lo ocurrido en el proceso. En efecto, el Tribunal valoró el planteamiento de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial relacionado con la aplicación de
dichos topes y lo acogió; sin embargo, concluyó que la entidad no aportó los actos
administrativos que acreditaran que el pago se ordenó con observancia de esos
límites, ni la constancia del respectivo desembolso. En esas condiciones, el
cuestionamiento carece de relevancia constitucional, pues no evidencia una
afectación del derecho fundamental al debido proceso, sino que atribuye al Tribunal
una omisión que no se presentó y no controvierte la razón que sustentó su decisión,
esto es, la falta de prueba del pago en los términos alegados por la entidad.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de
tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de su derecho fundamental al
debido proceso, en este caso a la manera de una tercera instancia y planteado
situaciones inexistentes por lo que la inconformidad planteada no tiene relevancia
constitucional.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró
la improcedencia de la acción de tutela, pero solo por no cumplir con el requisito de
la relevancia constitucional.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Confirmar la sentencia de 8 de mayo de 2026, proferida por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones aquí
expuestas.
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Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260230901/A0DD880CD02C459934E65EB2474B39FEAE8BE2E48F0590472295B01451B12C70/2

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