Defectos fácticos y sustantivos – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-04597-00
Demandante MARGOT ESTELA BARROS VILLA
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR
Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho. Defecto fáctico y sustantivo. Sanción
moratoria por reconocimiento y pago tardío de las cesantías. Docente
oficial. Fecha de solicitud de reconocimiento y pago de cesantías para
efecto de contabilización de sanción moratoria por pago tardío de las
cesantías.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta decidir, en primera instancia, la acción de tutela
instaurada por la señora Margot Estela Barros Villa, quien actúa a través de
apoderado judicial, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 1983 de 2017
y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 12 de junio de 20261, la señora Margot Estela Barros Villa, actuando a través de
apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del
Cesar, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de
acceso a la administración de justicia, a la «tutela judicial efectiva», y al principio «pro
homine» con la sentencia del 11 de diciembre de 2025, por medio de la cual se
confirmó la decisión de negar las pretensiones en el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho 20001-33-33-009-2024-00319-00/01.
En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones2:
«1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, en sentencia del 11 de
diciembre de 2025 proferida dentro del medio de control identificado con No. 20-001-33-
33-009- 2024-00319-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO,
ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y
PRINCIPIO PRO HOMINE de la señora MARGOT ESTELA BARROS VILLA, al haber
adoptado una decisión que se aparta de los principios de la sana crítica que rigen la
valoración probatoria y del marco normativo vigente aplicable al caso concreto.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral
anterior y se profiera una nueva decisión judicial que garantice (i) un análisis integral de
los medios de convicción, con el fin de lograr el esclarecimiento de la situación fáctica de
1 Samai, índice 2.
2 Samai, índice 2.
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la parte accionante y, (ii) aplicando en debida forma la normatividad que reglamenta las
competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las
solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del
Fomag» (Sic a toda la cita).
2. Hechos
De la narración de los hechos del escrito de tutela y de los anexos se advierten
como relevantes los siguientes:
2.1. El «19 de marzo de 2024», la señora Margot Estela Barros Villa, en su calidad de
docente oficial, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías.
2.2. El 27 de junio de 2024, la Secretaría de Educación del departamento del Cesar
dictó la resolución CESARD2024000791, mediante la cual, se reconoció y
ordenó el pago de $24.812.005 por concepto de cesantías definitivas.
2.3. El 30 de agosto de 2024, el dinero fue puesto a disposición de la demandante,
por lo que señaló que se configuró una mora, dado que «el pago de la prestación
fue realizado por fuera del término establecido para ello».
2.4. El 25 de septiembre de 2024, la accionante presentó reclamación
administrativa ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduprevisora S.A. y la
Secretaría de Educación del departamento del Cesar, con la finalidad de
obtener el reconocimiento de la sanción por mora.
2.5. El 17 de octubre de 2024, la Secretaría de Educación del Cesar expidió el oficio
CES2024ER034591 – CES2024EE022732, mediante el cual negó el
reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
2.6. En el año 2024, la señora Margot Estela Barros Villa presentó demanda en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra
la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento del Cesar, Secretaría de
Educación del Departamento del Cesar, con el fin de obtener la declaratoria
de nulidad del acto CES2024ER034591 – CES2024EE022732 del 17 de octubre
de 2024.
2.7. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Valledupar conoció en
primera instancia el asunto, bajo el radicado 20001-33-33-009-2024-00319-00.
Mediante sentencia proferida el 24 de septiembre de 2025, dicha autoridad
judicial negó las pretensiones de la demanda, al considerar que le era aplicable
la hipótesis de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio
de 2018, según la cual, el acto administrativo era expedido en tiempo, fue
notificado electrónicamente, el término de ejecutoria era de 10 días posteriores
a la entrega del aviso, el plazo para el pago de las cesantías era de 45 días
posteriores al término de la ejecutoria, y la moratoria corría 55 días posteriores
a la entrega del aviso.
Por ello determinó que la entidad tenía 70 días para pagar, así: (i) el «24 de
junio de 2024» se realizó la reclamación de las cesantías, (ii) el 16 de julio de
2024 vencía el término para el reconocimiento (15 días), sin embargo la
notificación del acto de reconocimiento se dio el «28 de junio de 2020» (sic), (iii)
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el vencimiento del término de ejecutoria iba hasta el 9 de julio de 2024, y (iv)
el vencimiento para el pago daba hasta el 3 de octubre de 2024, no obstante,
el pago de las cesantías solicitadas fue puesto a disposición de la solicitante
el 30 de agosto de 2024, lo que demuestra que no se configuró la sanción
moratoria toda vez que el reconocimiento y pago se realizaron dentro de los
plazos establecidos.
La anterior providencia fue apelada por la parte demandante.
2.8. Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo
del Cesar, confirmó la decisión al considerar que no hay lugar al
reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de
2006, pues la Fiduprevisora S.A. puso a disposición de la parte actora el pago
de las cesantías antes del vencimiento del término de pago.
Explicó que el reparo de la parte demandante radica en que el juez de primera
instancia no realizó de forma adecuada el cómputo de los términos, pues tuvo
como fecha de presentación de la solicitud el 24 de junio de 2024, cuando
correspondía al 19 de marzo de 2024. Analizó que si bien se allegó un
documento que contiene la trazabilidad del trámite en el aplicativo Humano en
Línea en él se advierte que se presentó documentación en varias
oportunidades en donde se registró la observación «validación documentos
devuelta», por lo que, dedujo que se encontraba incompleta, por ello el único
criterio objetivo que encontró el tribunal conforme al sistema Humano en Línea
fue la fecha del 20 de junio de 2024, fecha en la cual se realizó la validación de
los documentos.
Por esta razón, confirmó la decisión del juzgado al considerar que el conteo
de los términos fue adecuado, corrigiendo la fecha de finalización del término
para el pago (18 de septiembre de 2024).
3. Fundamentos de la acción
La parte actora argumentó que en este caso se cumple con el requisito general de
la relevancia constitucional, pues se vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho
sustancial y a la tutela judicial efectiva al incurrir en una incongruencia entre las
pruebas allegadas al proceso y la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo
del Cesar, específicamente al afirmar que en el expediente se acreditó que la
docente cargó de manera completa la solicitud de reconocimiento de cesantías el
19 de marzo de 2024 (Constancia de Humano en Línea) pese a ello el tribunal tomó
como fecha de presentación de la solicitud el 20 de junio de 2024.
Respecto a los defectos especiales afirmó que la autoridad accionada al dictar el
fallo de segunda instancia incurrió en un defecto fáctico y sustantivo, como pasa a
explicarse.
3.1. Defecto fáctico: Indicó que el Tribunal Administrativo del Cesar erró en la
valoración probatoria que realizó, pues esa autoridad tuvo como fecha de inicio
de la actuación administrativa una distinta a la que demostraba la constancia
generada por el sistema Humano en Línea, en donde se advierte que la fecha
correcta es el 19 de marzo de 2024 momento en el cual se cargó de forma
completa la documentación requerida para el reconocimiento de las cesantías,
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por el contrario el tribunal tuvo como fecha de radicación el 20 de junio de 2024,
fecha en la cual la Secretaría de Educación entró a validar los documentos.
Cuestionó los argumentos del tribunal entre ellos: que afirmara que la solicitud
de las cesantías se radicó de manera completa el 20 de junio de 2024,
confundiendo la etapa en la cual la accionante ejerció su derecho de petición
con la etapa de estudio de validación de la documentación; que no demostrara
que la petición cargada el 19 de marzo de 2024 fuera incompleta pues no se
identificó el requerimiento de información o documentación faltante; que no se
tuviera en cuenta que según la «Guía del docente para solicitar cesantías en el Sistema
Humano en Línea» si faltaba documentación se hubiera activado la opción «Envío
de Documentación» o «Solicitud de Prestación» lo cual no ocurrió; que la sentencia
incumple con el deber de motivación al no ajustarse al material probatorio
obrante en el expediente; y que en la contestación de la demanda no se aportó
prueba de que los documentos hubieran sido radicados de forma incompleta.
3.2. Defecto sustantivo: Manifestó que se presentó en este caso pues el artículo
4 de la Ley 1071 de 2006 y el artículo 2.4.4.2.3.2.22 de la ley 1272 de 2018
establecen que el término de los 15 días hábiles inicia cuando el peticionario
radica la documentación completa a través del canal dispuesto para tal fin, de
ahí que, el conteo debía iniciar desde el momento en el cual la docente cargó
en el aplicativo Humano en Línea toda la información y no cuando la
administración realiza la validación de la documentación. Por esto recordó que
la certificación generada por el mencionado aplicativo registró como fecha de
presentación de la reclamación el 19 de marzo de 2024.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. En providencia del 17 de junio de 20263,el despacho ponente admitió la acción
de tutela interpuesta por la señora Margot Estela Barros Villa contra el Tribunal
Administrativo del Cesar.
Vinculó en calidad de terceros con interés a la Nación, Ministerio de Educación
Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento del
Cesar, a la Secretaría de Educación Departamental, al Ministerio Público, a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Juzgado Noveno
Administrativo del Circuito de Valledupar; ofició al Juzgado Noveno
Administrativo del Circuito de Valledupar para que autorizara el acceso a
través de Samai al expediente 20001-33-33-009-2024-00319-01; se reconoció
personería al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado de la
parte accionante; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.
4.2. El Juzgado Noveno Administrativo de Valledupar4 remitió las piezas
procesales del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-
33-009-2024-00319-01.
4.3. El Tribunal Administrativo del Cesar5 manifestó que se acoge a los
fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales expuestos en las
providencias emitidas en el medio de control, así como a la decisión que
adopte el juez constitucional en este trámite. A su vez, remitió el enlace de
3 Samai, índice 5.
4 Samai, índice 13.
5 Samai, índice 14.
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consulta del proceso 20001-33-33-009-2024-00319-01 en el Sistema de Gestión
Samai y adjuntó las piezas procesales.
4.4. El Ministerio de Educación6 manifestó que le corresponde al extremo activo
probar en el proceso si se presenta en este caso una eventual vulneración de
derechos, si consideraba que el juez natural se apartó del ámbito legal o del
ordenamiento jurídico. Indicó que no advertía violación alguna de los derechos
de la accionante.
Agregó que la discusión planteada tiene un carácter económico y se enmarca
en un conflicto entre particulares, lo que excede la competencia del juez
constitucional por carecer de relevancia constitucional. Por lo que, solicitó
declarar la improcedencia de la acción constitucional respecto de dicho
ministerio.
4.5. La Fiduprevisora S.A.7 sostuvo que, esta acción de tutela resulta
improcedente pues las entidades actuaron conforme a la normatividad vigente,
sin que se pueda advertir que el juez natural desconoció los precedentes
judiciales relacionados con este asunto.
Manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no existe
nexo de causalidad entre esa entidad y la omisión, acción o amenaza de los
derechos fundamentales invocados. En consecuencia, solicitó ser
desvinculada del proceso.
4.6. La Secretaría de Educación del Departamento del Cesar, el Ministerio
Público, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que
se notificaron en debida forma8, no se pronunciaron.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19919, fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales10
6 Samai, índice 15 y 16.
7 Samai, índice 19.
8 Samai, índice 8.
9 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
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excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales10
y especiales11 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional12 ha indicado que cuando se
interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso. Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige
un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial
objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe
restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el
proceso.
3. Cuestión previa. Legitimación en la causa
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y,
excepcionalmente, contra particulares. La Corte Constitucional13 ha señalado que
la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal
que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada
a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta
resulte demostrada.
En el presente asunto, la accionante cuestiona la vulneración de derechos
fundamentales por parte del Tribunal Administrativo del Cesar al haber dictado la
sentencia del 11 de diciembre de 2025, por medio de la cual se confirmó la sentencia
de primera instancia, en la cual se negaron las pretensiones del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-009-2024-00319-00/01.
Por su parte, la Fiduprevisora S.A. manifestó que carecía de legitimación en la
causa por pasiva, porque no existe nexo de causalidad entre esa entidad y la
omisión, acción o amenaza de los derechos fundamentales invocados. No obstante,
la vinculación de esta autoridad no fue como parte demandada, sino en calidad de
tercero con interés. En consecuencia, no hay lugar a acceder a la solicitud de
desvinculación.
4. Planteamiento del problema jurídico
10 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii)
que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en
la providencia atacada.
11 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
12 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R.
13 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
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Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y por tratarse de una acción de
tutela contra providencias judiciales, la Sala debe surtir un primer análisis para
establecer si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de
procedibilidad.
De superar dicho examen, se estudiará si el Tribunal Administrativo del Cesar
incurrió en un defecto fáctico y sustantivo al proferir el fallo del 11 de diciembre de
2025, mediante el cual se confirmó la decisión del Juzgado Noveno Administrativo
del Circuito de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda en el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-009-2024-00319-00.
5. Sobre la acreditación de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales
Frente a los requisitos generales de procedibilidad se estima pertinente indicar que
este caso cumple a cabalidad con cada uno de ellos así:
(i) El caso bajo estudio reviste relevancia constitucional, en la medida en que se
invoca la protección de los derechos fundamentales de la accionante, quien
alega que debido a la indebida valoración del acervo probatorio en el proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho se llegó a conclusiones erradas
como desconocer la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías,
situaciones que inciden de manera directa en la garantía de acceso a la
administración de justicia y el derecho al debido proceso.
(ii) Contra la sentencia acusada no procede recurso ordinario o extraordinario que
permita la protección de los derechos que se estiman desconocidos.
(iii) Se cumple con el requisito de la inmediatez toda vez que la sentencia
cuestionada fue notificada electrónicamente el 15 de diciembre de 202514, así
pues, conforme al artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo la notificación de la providencia se entiende
realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del
mensaje (16 y 18 de diciembre de 2025), luego el término de los seis meses
contaría a partir del viernes 19 de diciembre de 2025 y hasta el viernes 19 de
junio de 2026, por esta razón se entiende que el escrito de tutela fue radicado
en tiempo, toda vez que se presentó el 12 de junio de 2026.
(iv) En la solicitud de amparo se hace una narración clara de los hechos y de los
defectos de los que la parte actora considera que adolece la providencia.
(v) No se advierte una irregularidad procesal que sea determinante.
(vi) Finalmente, se observa que la providencia cuestionada no corresponde a una
decisión dictada en trámite de este mecanismo constitucional.
6. Análisis caso concreto
6.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de
las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido,
se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las
pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera
14 Samai, índice 13. Expediente 20001-33-33-009-2024-00319-01.
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objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se
cuestiona.
En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver
determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto15
. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración
probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica16, dicho poder
no puede ejercerse de manera arbitraria.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al
juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y
rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. Pero, el error
debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, pues la intervención del juez
constitucional es de carácter extremadamente reducido, en respeto al principio
de autonomía judicial. Más aún en lo que hace al análisis del material
probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia17, que
impiden que el juez de tutela realice un examen exhaustivo del material
probatorio, so pena de convertirse en una tercera instancia.
Refiriéndose al defecto fáctico, la Corte Constitucional18 reconoce dos
dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como
por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad
probatoria determinante en el desenlace del proceso19;(ii) por decidir sin el
apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los
procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a
hacerlo20. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones
positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con
fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido
de la decisión21; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición
legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia22.
El análisis del defecto fáctico debe ser en extremo cauteloso, en procura de
no afectar los principios de autonomía e independencia judicial que adquieren
significado en actos propios e intrínsecos del juez de la causa, como la
valoración de la prueba.
Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en indicar
que, será viable la acción de tutela por defecto fáctico cuando el error en el
juicio valorativo del juez de la causa sea «ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo
debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse
en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente
conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»23.
Por esto, la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la
valoración de las evidencias, no amerita por sí misma, la revocación por vía
15 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de
hecho, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998.
16 Sentencia T-442 de 1994.
17 Cfr. Sentencias T-055 de 1997 y SU-632 de 2017, por mencionar dos de tantas.
18 Cfr. Sentencia SU-159 de 2002.
19 Cfr. Sentencia C-590 de 2005.
20 Cfr. Sentencia T-417 de 2008.
21 Ibidem. Óp. Cit. 10.
22 Cfr. Sentencia SU-226 de 2013.
23 Corte Constitucional. Sentencia SU 949 de 2014.
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de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la
superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez
natural, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial.
No pueden reputarse como defecto fáctico, las diferencias en la valoración y
apreciación de la prueba, ya que la competencia del juez de tutela está fijada
en la violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de
opinión.
6.2. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y
aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene
una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma
directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales. De esta forma, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o
sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en
normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera
una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión.
Ha dicho la Corte Constitucional24, que se genera, entre otras razones, (i)
cuando la decisión judicial se basa en una norma que no es aplicable; (ii) la
interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no se encuentra, prima
facie, dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de la
regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente
(interpretación contra legem) o se aplica una norma jurídica de forma
manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la
interpretación jurídica aceptable la decisión judicial; (iii) no se toman en cuenta
sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes, (iv) la
disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la
Constitución; (v) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no
sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que
regulan el caso o (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al
caso concreto.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier
interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al
debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de
razonabilidad. Esta Sección ha señalado que el defecto sustantivo es el vicio
relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran
el ordenamiento jurídico.
6.3. La señora Margot Estela Barros Villa, presentó su escrito de tutela
manifestando la existencia de un defecto fáctico y sustantivo en la sentencia
del 11 de diciembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar,
en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
20001-33-33-009-2024-00319-00/01.
6.4. Frente a este cuestionamiento la actora argumentó que el Tribunal
Administrativo del Cesar concluyó que no se causó la sanción moratoria por
pago tardío de las cesantías, pues la administración actuó dentro de los plazos
que establece la ley.
24 Sentencia SU-453 de 2019, entre otras.
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Demandante: Margot Estela Barros Villa
La señora Barros Villa indicó que el tribunal erró en la valoración probatoria
que realizó, pues en su concepto, esa autoridad tuvo como fecha de inicio de
la actuación administrativa el 20 de junio de 2024, fecha en la cual la Secretaría
de Educación entró a validar los documentos, en lugar de tener como fecha de
solicitud del reconocimiento el 19 de marzo de 2024, fecha que se encontraba
en el certificado del sistema Humano en Línea y que demostraba que ese día
se cargó de forma completa la documentación requerida para el
reconocimiento de las cesantías. En este sentido, señaló que el artículo 4 de
la Ley 1071 de 2006 y el artículo 2.4.4.2.3.2.22 de la Ley 1272 de 2018
establecen que el término de los 15 días hábiles inicia cuando el peticionario
radica la documentación completa a través del canal dispuesto para tal fin, de
ahí que, el conteo debía iniciar desde el momento en el cual la docente cargó
toda la información y no cuando la administración realizó la validación.
Para fundamentar su posición cuestionó que el tribunal confunde la etapa en
la cual la accionante ejerció su derecho de petición con la etapa de estudio de
validación de la documentación; que no demostrara que la petición cargada el
19 de marzo de 2024 fuera incompleta pues no se identificó el requerimiento de
información o documentación faltante; que no se tuviera en cuenta que según
la «Guía del docente para solicitar cesantías en el Sistema Humano en Línea» si faltaba
documentación se hubiera activado la opción «Envío de Documentación» o
«Solicitud de Prestación» lo cual no ocurrió; y que en la contestación de la
demanda no se aportó prueba de que los documentos hubieran sido radicados
de forma incompleta.
En razón a que, los defectos propuestos por la accionante se relacionan con
la valoración de la prueba y la forma en la que se aplicó la norma, para
establecer la fecha en que se entendió radicada la solicitud de reconocimiento
de cesantías, estos argumentos se analizarán en conjunto.
6.5. Ahora bien, del estudio del expediente ordinario 20001-33-33-009-2024-00319-
00/01, se advierte que el 11 de diciembre de 2025 el Tribunal Administrativo
del Cesar dictó sentencia de segunda instancia en el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, para ello estableció como aspectos
demostrados los siguientes:
(i) Que la señora Margot Estela Barros Villa en su calidad de docente
afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
presentó solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías el «24 de
junio de 2024» información que fue tomada de la «resolución de reconocimiento
de cesantías» en donde se mencionó que «mediante solicitud radicada bajo el
No. CESAR20240624dn5060063371 de fecha 24 de junio de 2024, el (la) docente
BARROS VILLA MARGOT ESTELA identificado (a) con la C.C. […] solicita el
reconocimiento y pago de cesantías definitiva […]» (Énfasis propio).
(ii) Que el 27 de junio de 2024 la Secretaría de Educación del Departamento
del Cesar dictó la resolución CESARD2024000791, en la cual, reconoció y
ordenó el pago de las cesantías solicitadas por un valor de «$24.510.335»,
valores que serían cancelados por la Fiduprevisora S.A.
(iii) El 30 de agosto de 2024, se puso a disposición de la solicitante la suma
de dinero, de acuerdo con el certificado de pago de cesantías
5060063371 expedido por el FOMAG.
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(iv) Que el 25 de septiembre de 2024, la señora Barros Villa presentó
reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional,
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría
de Educación del Departamento del Cesar, con la finalidad de obtener el
reconocimiento y pago de la sanción por mora.
Luego, el Tribunal señaló que se debía determinar la fecha en que fue
presentada la solicitud de las cesantías, al ser el punto de partida del cómputo
de los términos previstos en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y en la
sentencia de unificación del Consejo de Estado, aspecto que permitiría
determinar la configuración de la mora.
Frente a esto indicó que la demandante en su recurso de apelación puso de
presente que la solicitud fue radicada el 19 de marzo de 2024, afirmación
sustentada en el documento «que contiene la trazabilidad del trámite en el aplicativo
Humano en Línea», no obstante, la autoridad judicial determinó que de esa prueba
se podía entender que la documentación fue presentada en varias
oportunidades «(5, 12 y 19 de marzo de 2024)» pero que en cada una de ellas se
registró la observación «validación documentos devuelta», lo que le permitió inferir
que los soportes o información aportada no estaba completa, luego esas
fechas no podían ser tenidas como la fecha de presentación de la solicitud.
Por esa razón, aunque no se estableció una fecha para la remisión definitiva
de documentos, lo cierto era que «los únicos criterios objetivos y verificables
corresponden a la trazabilidad del Sistema Humano en Línea» que determinó el Tribunal
Administrativo del Cesar fueron la validación de documentos del 20 de junio de
2024 y el acto de reconocimiento que mencionó que la radicación se dio el 24
de junio de 2024, lo que explica la decisión del juez de primera instancia de
tener en cuenta esa última fecha. No obstante, el tribunal optó por tener como
fecha de presentación la que le fuera más favorable a la demandante (de las
antes mencionadas) eligiendo así el 20 de junio de 2024, momento a partir del
cual se realizó el conteo de los términos.
En consecuencia, los 15 días para expedir el acto administrativo fueron
contados hasta el 12 de julio de 2024, sin embargo, el acto se dictó el 27 de
junio de 2024 (antes del término), a su vez, mencionó que resultaba indistinto
determinar si la notificación se dio de forma personal, por aviso o
electrónicamente, pues en la demanda se afirmó que se surtió el 28 de junio
de 2024 y en cualquiera de las hipótesis el término para que empezara a correr
la mora era de 55 días posteriores a la notificación, y este acto de
comunicación se realizó en término, sin que se advirtiera la existencia de
renuncia a términos o ejecutoria. Por ello, el plazo máximo para pagar las
cesantías iba hasta el 18 de septiembre de 2024 y estas fueron puestas a
disposición de la solicitante el 30 de agosto de esa misma anualidad, es decir
en tiempo.
De esta forma concluyó que no le asistía razón a la apelante al afirmar que «se
habían configurado 24 días de mora», ya que era adecuada la decisión del juez de
primera instancia al determinar que se realizó dentro del término establecido.
6.6. Ahora bien, esta Sala advierte que el Tribunal Administrativo del Cesar sí tuvo
en cuenta el informe arrojado por el sistema Humano en Línea para determinar
la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías
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de la señora Margot Estela Barros Villa, prueba aportada con la demanda25.
Tan es así que, incluso para resolver el recurso de apelación contra la
sentencia del 24 de septiembre de 2025 precisó que el Juzgado Noveno
Administrativo del Circuito de Valledupar tuvo como sustento la información
contenida en el acto de reconocimiento del 27 de junio de 2024, aspecto que
consideró objetivo y verificable, pese a ello, el tribunal le dio una mayor
valoración al informe del sistema Humano en Línea en pro de la favorabilidad
de la demandante, al punto de que decidió tener en cuenta para el conteo de
términos la fecha de «validación de documentos» (20 de junio de 2024).
Sin embargo, esta Sección considera que la valoración que se le dio a la
información contenida en el informe del sistema Humano en Línea no resultó
adecuada pues se desconocieron algunos aspectos que eran relevantes, tales
como que el tribunal confundió la etapa del ejercicio del derecho de petición
con la etapa de estudio de validación de la documentación, no demostró que
la petición cargada el 19 de marzo de 2024 fuera incompleta, y no se aportó
prueba en la contestación de la demanda, de que los documentos hubieran
sido radicados de forma incompleta en esa oportunidad, como lo afirmó la
accionante.
Así pues, el razonamiento que realizó el tribunal adolece de un vacío
probatorio, pues no se verificó, ni las entidades demandadas acreditaron, que
el «Envío de Documentación» para la solicitud de cesantías que realizó la señora
Barros Villa el 19 de marzo de 2024 hubiera sido incompleto, pues si bien la
autoridad aquí accionada manifestó en la sentencia de segunda instancia que
tenía la anotación «validación documentos devuelta», lo cierto era que de ser así el
aplicativo, o la administración, debió haber formulado el requerimiento que
exige el artículo 4, parágrafo, de la Ley 1071 de 2006 y el artículo 17 del
CPACA dentro de los 10 días hábiles siguientes a su recibo, lo cual no ocurrió,
pues en el mencionado informe las siguientes dos actuaciones en orden son:
(i) la «Validación de Documentos» del 20 de junio de 2024 y (ii) la «Prestación en
estudio» del 24 de junio de 2024.
Lo que demuestra que, en esta oportunidad la señora Margot Estela aportó de
forma completa la información o documentación necesaria para adelantar el
trámite administrativo como se evidenció, a diferencia de la presentación de
documentos que realizó previamente y en donde con posterioridad le
requerían enviar documentación.
En este sentido, la demora para adelantar el trámite administrativo no puede
ser atribuible a la accionante, sino a la administración, de ahí que el Tribunal
Administrativo del Cesar incurrió en una valoración probatoria inadecuada de
la prueba directa que demostraba el envío de la solicitud, sin que se justificara
adecuadamente los motivos por los que se le restó valor a pesar de que esa
última radicación de documentos dio lugar a que se expidiera el acto
administrativo que reconoció y ordenó pagar las cesantías.
6.7. En lo relacionado con el defecto sustantivo, se considera que, al relacionar la
fecha de radicación de la solicitud con el momento en que el aplicativo
institucional estaba en etapa de validación de los documentos y no con el
25 Samai, índice 13.
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momento en que esta fue efectivamente recibida en su totalidad por la entidad,
el tribunal aplicó una regla de cómputo que no tiene fundamento jurídico.
Como esta Sala lo mencionó en un caso similar26, la ley no estableció
momentos diferentes a la presentación de la solicitud para iniciar con el conteo
de los términos. Así:
«los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 hablan, sin matices, de “presentación de la solicitud”
como hito que activa el término. En armonía con esta disposición, los artículos 14, 15 y 17 del
CPACA, establecen que el término corre desde la recepción de la petición (art. 14), que
“ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de las peticiones” (art. 15) y que
solo un requerimiento formal, expreso y oportuno por incompletitud puede alterar ese cómputo
(art. 17). En ninguna de esas normas, ni en la Ley 1955 de 2019, ni en los Decretos 1272 de
2018 y 942 de 2022, ni tampoco en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018, se
contempló que la fecha de “aprobación” o “validación” interna de documentos desplace el
momento de presentación de la solicitud.
En consecuencia, un mensaje o aviso generado por una plataforma de gestión documental
interna, en este caso, la advertencia de “Humano en Línea”, según la cual “la fecha de radicado
se generará con la aceptación de la información y documentación enviada”, no tenía la entidad
de fuente de derecho, ni tenía la capacidad de derogar, suspender o modificar los efectos
jurídicos que la ley asigna a la presentación de una petición. Se trata, en el mejor de los casos,
de una práctica administrativa de gestión interna que no puede prevalecer sobre el texto claro
de la ley ni sobre el principio de eficacia que informa el derecho de petición (art. 3 del
CPACA)».
Por esos motivos, no es de recibo la aplicación de la norma que realizó el
tribunal accionado pues se le dio validez para el conteo de los términos a otras
etapas del trámite administrativo, diferentes a la establecida por la ley como
punto de partida.
7. Conclusión
Así las cosas, esta Sala amparará el derecho al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la señora Margot Estela Barros Villa, al considerar
configurados los defectos alegados.
En ese orden de ideas, se dejará sin efectos la sentencia del 11 de diciembre de
2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la sentencia
de primera instancia, en la cual se negaron las pretensiones del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-009-2024-00319-00/01, en
consecuencia, se ordenará que en el término de 20 días siguientes a la notificación
de esta providencia profiera un nuevo fallo conforme a la parte considerativa de esta
providencia.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la señora Margot Estela Barros Villa. En
consecuencia, se dispone:
26 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Magistrado Ponente Wilson Ramos Girón. Sentencia del 6 de agosto de 2026. Acción
de tutela 11001-03-15-000-2026-04542-00.
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2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 11 de diciembre de 2025, mediante la
cual el Tribunal Administrativo del Cesar decidió en segunda instancia el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-009-2024-
00319-00/01.
3. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cesar que, dentro de los 20 días
siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una nueva sentencia
en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-009-
2024-00319-00/01, conforme a la parte considerativa de esta providencia.
4. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
5. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
6. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente)
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260459700/0E1786E8BB37F15F035D04CFD04901D53F208AE3C2DF22075EF402BEBF3BD763/2

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