Modificación de legitimación activa – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-02376-01
Demandante: Santiago de León Martínez
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de ago sto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02376-01
Demandante: Santiago de León Martínez
Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico
Temas: Acción de tutela contra providencia judicial. Subsidiariedad.
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la
providencia del 11 de mayo de 2026, proferida por el Consejo de Estado – Sección
Segunda – Subsección B, que resolvió:
«Primero. Declarar la falta de legitimación en causa por activa de Santiago de León
Martínez, en la solicitud de tutela presentada en contra del Tribunal Administrativo del
Atlántico.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30
del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su
notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión».
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 24 de marzo de 2026, el señor Santiago de León Martínez interpuso acción de tutela
contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, por estimar vulnerados los derechos
fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la seguridad social, al
mínimo vital y a la educación. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«1. Amparar mis derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, mínimo vital
y educación.
2. Dejar sin efectos la Sentencia del 27 de febrero de 2025 del Tribunal Administrativo del
Atlántico.
3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico proferir una nueva decisión debidamente
motivada, con valoración integral del acervo probatorio y conforme a los parámetros
constitucionales.
4. Decretar medida provisional para garantizar mi mínimo vital, mientras se decide de
fondo la presente acción de tutela».
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
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Demandante: Santiago de León Martínez
Actuaciones administrativas que dieron lugar al proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho
El señor Jaime Enrique de León Ballut falleció el 1° de enero de 2016. El 21 de enero
de 2016, la señora Amalia Cristina Juliao Puche, en calidad de compañera
permanente del causante, solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en
adelante Colpensiones) el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Dicha
petición fue resuelta a favor de la solicitante, mediante Resolución GNR 65407 del 29
de febrero de 2016.
El 30 de enero de 2018, la señora Rosa Elena Martínez Quiñones presentó en nombre
propio y en representación de su hijo menor, Santiago de León Martínez, solicitud de
reconocimiento de pensión de sobrevivientes, en calidad de compañera permanente
e hijo del causante, respectivamente.
Con ocasión de esa segunda solicitud de reconocimiento pensional, Colpensiones
adelantó una actuación administrativa dirigida a establecer la convivencia de ambas
reclamantes con el causante.
Posteriormente, por medio de Resolución SUB 85736 de 27 de marzo de 2018,
Colpensiones reconoció pensión de sobrevivientes a favor del entonces menor
Santiago de León Martínez, en calidad de hijo del causante, representado legalmente
por su madre, Rosa Elena Martínez Quiñones, en un porcentaje del 50 % y con
carácter temporal hasta la mayoría de edad, o hasta el 20 de febrero de 2032, siempre
que acreditara su condición de estudiante.
En consecuencia, dicha administradora pensional ordenó la redistribución de la
prestación en un 50 % para la señora Amalia Cristina Juliao Puche y un 50 % para el
menor Santiago de León Martínez. En el mismo acto, negó el reconocimiento
pensional solicitado por la señora Martínez Quiñones en nombre propio y dispuso
remitir el expediente a la oficina de cumplimiento, respecto del derecho otorgado a la
señora Juliao Puche.
Inconforme con esa decisión, la señora Martínez Quiñones interpuso recurso de
reposición y, en subsidio, apelación contra la Resolución SUB 85736 de 27 de marzo
de 2018, los cuales fueron resueltos desfavorablemente mediante las Resoluciones
SUB 109342 del 24 de abril de 2018 y DIR 8640 del 4 de mayo de 2018.
Mediante Auto núm. 1028 del 5 de julio de 2018, la Gerencia de Prevención del Fraude
de Colpensiones abrió la investigación administrativa especial núm. 190-18, la cual
culminó con el Auto de cierre núm. 860 del 2 de junio de 2019. En esa diligencia
concluyó que el reconocimiento pensional efectuado a favor de la señora Juliao Puche
«se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de
forma irregular en las bases de datos misionales», de forma que se cumplían los
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presupuestos del artículo 191 de la Ley 797 de 2003 y del artículo 2432 de la Ley 1450
de 2011 para revocar el acto sin el consentimiento de la beneficiaria3.
Por medio de la Resolución SUB 227492 del 22 de agosto de 2019, Colpensiones
resolvió «Revocar en todas y cada una de sus partes la resolución GNR 65407 del 29
de febrero de 2016» y «Revocar parcialmente la resolución SUB 85736 del 27 de
marzo de 2018 (…), única y exclusivamente en lo que respecta al reconocimiento a
favor de la señora AMALIA CRISTINA JULIAO PUCHE», a quien negó el
reconocimiento de la pensión por no acreditar los requisitos del artículo 47 de la Ley
100 de 1993. Por ello, ordenó a la Dirección de Nómina «acrecentar de forma
proporcional el derecho prestacional» del menor Santiago de León Martínez, «en un
porcentaje del 100% de la pensión de sobrevivientes, en cuantía de $828.116.oo a
partir del 01 de septiembre de 2019».
A su turno, mediante Resolución SUB 229211 del 23 de agosto de 2019, Colpensiones
ordenó a la señora Juliao Puche reintegrar la suma de $28.115.636, correspondiente
a las mesadas, retroactivos y aportes a salud percibidos en un 100 % entre el 1° de
enero de 2016 y el 30 de marzo de 2018, y en un 50 % entre el 1° de abril de 2018 y
el 30 de agosto de 2019.
Las señoras Martínez Quiñones y Juliao Puche presentaron recurso de reposición y,
en subsidio, apelación contra la Resolución SUB 227492 del 22 de agosto de 2019.
Sin embargo, Colpensiones ratificó la decisión adoptada mediante las Resoluciones
SUB 287518 del 18 de octubre de 2019, SUB 300278 del 30 de octubre de 2019 y
DPE 14428 del 11 de diciembre de 2019, con fundamento en que la investigación
administrativa arrojó como resultado la ausencia de convivencia de ambas
reclamantes con el causante. De igual forma, la Resolución SUB 229211 del 23 de
agosto de 2019 fue confirmada por las Resoluciones SUB 304337 del 5 de noviembre
de 2019 y DPE 14341 del 10 de diciembre de 2019.
Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 08001-
33-33-004-2020-00134-00/01
1 Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o
quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para
obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista
motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En
caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe
el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes
2 ARTÍCULO 243. Protección contra prácticas corruptas en el reconocimiento de pensiones. Cuando cualquier entidad estatal
que tenga a su cargo el reconocimiento de pensiones tenga indicios de que tales prestaciones han sido reconocidas con
fundamento en documentos falsos, presiones indebidas, inducción a error a la administración o cualquier otra práctica corrupta,
la entidad iniciará de oficio una actuación administrativa tendiente a definir los supuestos fácticos y jurídicos de la prestación y la
existencia de la presunta irregularidad. Si como resultado de la actuación se verifica la irregularidad total o parcial del
reconocimiento, la administración procederá a revocar o modificar el acto sin consentimiento del particular.
Con el objeto de apoyar la gestión de las entidades territoriales en estos procesos de depuración del pasivo pensional, se podrán
financiar con los recursos del FONPET y dentro de los límites previstos en el artículo 23 de esta ley, mecanismo de identificación
de los pasivos pensionales irregulares de las entidades territoriales en el marco del Programa de Historias Laborales y Pasivos
Pensionales, con el fin de que dichas entidades puedan proceder a realizar las acciones que correspondan incluyendo aquellas
de que trata la Ley 797 de 2003, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
3 Conforme a las reglas de unificación de la sentencia SU-182 de 2019, la revocatoria unilateral en sede administrativa no resuelve
de foma definitiva la legalidad de la prestación ni hace tránsito a cosa juzgada, por lo que esta queda supeditada a lo que decida
el juez de lo contencioso administrativo. En la regla X de esa decisión se señaló: «(x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial.
La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve
definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto
pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para
resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional».
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Demandante: Santiago de León Martínez
Con fundamento en lo anterior, Colpensiones presentó demanda, en ejercicio del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (en lesividad), con el fin
de que se dejaran sin efectos las Resoluciones GNR 65407 del 29 de febrero de 2016
y SUB 85736 del 27 de marzo de 2018. Como pretensiones solicitó:
«-.Que se declare la NULIDAD TOTAL de la Resolución GNR 65407 del 29 de febrero de
2016, mediante el cual COLPENSIONES, reconoció y ordenó el pago de una pensión de
sobreviviente a favor de la señora AMALIA CRISTINA JULIAO PUCHE identificada con la
CCNº32.729.539, con ocasión al fallecimiento del señor JAIME ENRIQUE DE LEÓN
BALLUT, en calidad de cónyuge o compañera con un porcentaje del 100% a partir de 1 de
enero de 2016, toda vez que se demostró que la demandada no reúne los requisitos para
ser beneficiaria del derecho prestacional de conformidad con las consideraciones
contenidas en la Resolución SUB 227492 del 22 de agosto de 2019.
-. Que se declare la NULIDAD PARCIAL de la Resolución SUB 85736 del 27 de marzo de
2018, mediante la cual COLPENSIONES redistribuye la pensión de sobreviviente con
ocasión al fallecimiento del señor JAIME ENRIQUE DE LEÓN BALLU, en lo relacionado
al reconocimiento a favor de la señora AMALIA CRISTINA JULIAO PUCHE identificada
con la CCNº32.729.539, redistribuido en un 50% de la prestación, toda vez que se
demostró que la demandada no reúne los requisitos para ser beneficiaria del derecho
prestacional de conformidad con las consideraciones contenidas en la Resolución SUB
227492 del 22 de agosto de 2019.
-. A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE a la señora AMALIA CRISTINA
JULIAO PUCHE, identificada con la cédula Nº32.729.539 el REINTEGRO de lo pagado
por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento
de la pensión de sobreviviente – sustitución pensional que se encuentra REVOCADO
mediante resolución SUB 227492 del 22 de agosto de 2019, que actualmente se fija en la
suma de $28.115.636.00, conforme a lo señalado en la resolución SUB 229211 del 23 de
agosto de 2019, emitida por Colpensiones.
-. Se ordene la INDEXACIÓN de las sumas reconocidas a favor de la ADMINISTRADORA
COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, y al pago de intereses a los que
hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud del reconocimiento
de la sustitución pensional a la señora AMALIA CRISTINA JULIAO PUCHE, identificada
con la cédula Nº32729.539, mediante la Resolución GNR 65407 del 29 de febrero de 2016.
-. Se condene en costas a la parte demandada.
-Pretensión Subsidiaria
-. A título de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada, el reintegro de los
valores girados por concepto de salud en favor de LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA
DE PENSIONES – COLPENSIONES desde la fecha de inclusión en nómina de
pensionados de la Resolución GNR 65407 del 29 de febrero de 2016 hasta que ceso el
pago con la resolución SUB 227492 del 22 de agosto de 2019.»
Como fundamento de la demanda, la entidad dijo: «En el caso concreto tenemos que
se hace necesario el ejercicio del presente medio de control, toda vez Corte
Constitucional en sentencia SU 182 de 2019, estableció que la revocatoria directa de
pensiones reconocidas irregularmente, solo trae efectos a futuro, por lo que para la
recuperación de los dineros girados se deberá demandar ante la jurisdicción
administrativa (…) Este medio de control se hace indispensable para reversar la
ilegalidad de que está envuelta el acto nacido a la vida jurídica y cual está surtiendo
efectos (…)».En ese mismo apartado concluyó: «Y para el caso de la presente
demanda, es necesario la declaratoria de nulidad y el retrotraer los efectos de un acto
administrativo contrario a derecho».
El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Cuarto
Administrativo de Barranquilla, quien mediante auto del 8 de octubre de 2020 admitió
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la demanda y ordenó vincular como litisconsorte necesaria a la señora Rosa Elena
Martínez Quiñones, así: «Decrétese la integración del litisconsorcio necesario respecto a la
señora ROSA ELENA MARTÍNEZ QUIÑONES, notifíquese en la dirección (…) Córrasele
traslado por el término de treinta (30) días, plazo que comenzará a correr de conformidad con
lo previsto en los artículos 199 y 200 del C.P.A.C.A., y dentro del cual deberá contestar la
demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar
demanda de reconvención. (Artículo 172 del C.P.A.C.A.».
Mediante sentencia del 13 de agosto de 2021, ese despacho judicial accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad
de la Resolución GNR 65407 del 29 de febrero de 2016 y la nulidad parcial de la
Resolución SUB 85736 del 27 de marzo de 2018, en lo relativo al reconocimiento
efectuado a favor de la señora Juliao Puche, al considerar que no se acreditó la
convivencia exigida por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Inconforme con esa decisión, la señora Juliao Puche apeló esa decisión con
fundamento en presuntos errores en la valoración probatoria del juez de primea
instancia. Expresó que las pruebas acreditaban una convivencia superior a 5 años;
que el juzgado se apoyó en un informe técnico de escasa fiabilidad, con entrevistas
telefónicas carentes de respaldo adecuado, y que se ignoraron documentos y
declaraciones juramentadas relevantes. En consecuencia, solicitó que se revocara el
fallo, y, por ello, el restablecimiento de la prestación y la orden a Colpensiones de
incluirla nuevamente en la nómina de pensionados, con el pago de las mesadas
adeudadas.
El 27 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó el fallo de
primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que del «análisis de la investigación administrativa como de las pruebas
arrimadas al paginario no se concluye la inexistencia de convivencia del finado Jaime
Enrique De León (QEPD), con la demandada durante los últimos cinco (5) años
previos a su fallecimiento». Lo anterior, porque la entidad demandante «no allegó
elemento demostrativo alguno que permitiera probar sus pretensiones como tampoco
desvirtuar la buena fe del ciudadano, en los términos del artículo 83 de la Constitución
Política». Por lo tanto, concluyó que «no se debe declarar la nulidad de los actos
acusados, por medio de los cuales COLPENSIONES reconoció pensión de
sobrevivientes a la demandada».
Obra en el expediente certificación expedida por la Dirección de Nómina de
Pensionados de Colpensiones, del 18 de febrero de 2026, en la que consta que, a
Santiago de León Martínez, esa administradora «mediante resolución No. 316266 de
2025 le concedió pensión de SOBREV AFILIADO-LEY 797 registrando fecha de
ingreso a nómina Abril de 2018». Asimismo, que para la nómina de diciembre de 2025
se le giraron $711.750 por concepto de valor pensión, con una deducción de $28.500
por aportes en salud, para un neto girado de $683.250, y que su estado es «ACTIVO».
3. Argumentos de la acción de tutela
La parte accionante alegó que el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en
defecto fáctico, por cuanto omitió valorar integralmente el acervo probatorio que obró
en el expediente, particularmente de aquel encaminado a demostrar la falta de
convivencia de la señora Amalia Cristina Juliao Puche con el causante en los últimos
cinco años anteriores a su fallecimiento. A juicio del tutelante, entre los elementos
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probatorios que no fueron debidamente valorados se destacan, principalmente, los
siguientes:
• El informe técnico rendido luego de la verificación administrativa realizada por
Colpensiones, en el cual se evidenciaron indicios de «ausencia de comunidad de
vida permanente».
• La Resolución SUB 227492 del 22 de agosto de 2019, expedida por
Colpensiones, la cual concluyó la falta de acreditación de la convivencia de la
señora Amalia Cristina Juliao con el causante, requisito legal necesario para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
• Los testimonios de familiares, vecinos y personal de seguridad del edificio
donde habitaba el causante, los cuales señalaban que «la señora Amalia Cristina
Juliao Puche no residía de forma permanente con el causante y que su presencia se limitaba
a visitas ocasionales».
Por otra parte, agregó que el Juzgado «sí realizó una valoración probatoria integral, razonada
y coherente del acervo probatorio, concluyendo que no se acreditaba la convivencia exigida por la ley».
Sin embargo, el Tribunal se apartó de la valoración probatoria realizada por el a quo
sin expresar una motivación suficiente y razonada.
Por último, sostuvo que el Tribunal incurrió en un «error jurídico» al otorgar un alcance
diferente al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, toda
vez que dicha disposición exige que quien pretenda el reconocimiento de una pensión
de sobrevivientes, en calidad de cónyuge o compañero permanente, acredite una
convivencia mínima de cinco años con el causante. Sin embargo, el Tribunal invirtió
la carga de la prueba al exigir a Colpensiones desvirtuar la convivencia entre la
reclamante y el causante, en lugar de requerir a aquella que acreditara el cumplimiento
de dicho requisito legal.
4. Trámite previo
El 27 de marzo de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de
Estado admitió la acción de tutela, negó la solicitud de medida provisional, ordenó
notificar a la parte accionante y al Tribunal Administrativo del Atlántico como
accionado. Igualmente, ordenó vincular como terceros con interés al Juzgado Cuarto
Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, a Colpensiones, a Amalia Cristina
Juliao Puche y a Rosa Elena Martínez Quiñones.
5. Intervenciones
La señora Amalia Cristina Juliao Puche, por intermedio de apoderado, solicitó que
la presente acción de tutela fuera declarada improcedente, debido a que no cumple
con los requisitos generales de procedencia, en particular, los de subsidiariedad e
inmediatez. Lo anterior, por cuanto la sentencia de segunda instancia objeto de
reproche fue proferida el 27 de febrero de 2025 y quedó ejecutoriada el 7 de abril de
2025.
Colpensiones solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o, en su
defecto, se denieguen las súplicas de la demanda. Fundamentó su solicitud en que la
decisión judicial cuestionada en este trámite constitucional ya hizo tránsito a cosa
juzgada y la solicitud de amparo no puede ser utilizada como una tercera instancia.
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Adicionalmente, señaló que no se evidenció la vulneración de algún derecho
fundamental del accionante.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla envió el
enlace correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con
radicado núm. 08001-33-33-004-2020-00134-00.
El Tribunal Administrativo del Atlántico y la señora Rosa Elena Martínez
Quiñones guardaron silencio.
6. Sentencia de primera instancia
El 11 de mayo de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de
Estado profirió sentencia que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de
Santiago de León Martínez. Para sustentar esa decisión, señaló que el accionante no
acreditó su calidad de parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,
en el cual se dictó la sentencia que se plantea como causa de la vulneración de
derechos fundamentales.
En consecuencia, esa Corporación concluyó que el tutelante carece de legitimación
en la causa por activa para actuar tanto en nombre propio como en representación de
alguna parte o tercero interesado. Lo anterior, por cuanto no acreditó su condición de
sujeto procesal en el trámite ordinario ni expuso las razones que justificaran la
imposibilidad de los titulares de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados para acudir directamente en su defensa.
7. Impugnación
El señor Santiago de León Martínez, en calidad de accionante, impugnó la sentencia
de primera instancia, con fundamento en que, si bien no participó formalmente como
sujeto procesal en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la
litis, lo cierto es que la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal
Administrativo del Atlántico afectó directamente sus derechos fundamentales, pues en
condición de hijo del causante, es beneficiario de la pensión de sobrevivientes.
Argumentó que el a quo se basó en una interpretación demasiado restrictiva sobre la
legitimación en la causa por activa y desconoció lo establecido por la jurisprudencia
constitucional, en el sentido de flexibilizar ese presupuesto cuando se trata de
providencias judiciales que generan una afectación directa de derechos
fundamentales, de tal manera que no se convierta en una barrera para el acceso a la
administración de justicia.
En consecuencia, sostuvo que la acción de tutela no fue interpuesta para defender
intereses de terceros, sino los propios, pues mes a mes, únicamente recibe el 50% de
la mesada pensional, circunstancia que «compromete seriamente [su] mínimo vital y pone en
riesgo la continuidad de [sus] estudios universitarios».
Por lo anterior, solicitó que la sentencia proferida por la Sección Segunda de esta
Corporación fuera revocada y que se estudiaran de fondo las causales específicas de
procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
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La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
A la Sala le corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o
modificar la sentencia de primera instancia que declaró la falta de legitimación en la
causa por activa de Santiago de León Martínez, al concluir que no acreditó su
condición de sujeto procesal en el trámite ordinario ni expuso las razones que
justificaran la imposibilidad de los titulares de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados para acudir directamente en su defensa.
La Sala anticipa que modificará la decisión adoptada en primera instancia, para
declarar improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de
subsidiariedad, pues el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo
para la protección de los derechos invocados, este es, el incidente de nulidad previsto
en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso.
Del requisito de subsidiariedad
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo
restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los
derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución
y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos
para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto
2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la
existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los
mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la
protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo
menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo
contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo
involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se
cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
(ii) Caso concreto
En el escrito de impugnación, el actor insiste en que la sentencia del 27 de febrero de
2025 le produjo una afectación directa, personal, cierta y actual, en tanto era
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Demandante: Santiago de León Martínez
beneficiario de la pensión de sobrevivientes reconocida en la Resolución SUB 85736
del 27 de marzo de 2018 y, pese a ello, no fue vinculado a dicho trámite.
Sobre el particular, la Sala encuentra que mediante auto del 8 de octubre de 2020 el
Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla admitió la demanda y ordenó la
integración del litisconsorcio necesario únicamente respecto de la señora Rosa Elena
Martínez Quiñones, quien había reclamado la pensión de sobrevivientes en calidad
de compañera permanente del causante, sin que se dispusiera la vinculación del
accionante, ni en nombre propio ni por conducto de su representante legal. De manera
que el señor Santiago de León Martínez no hizo parte del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho núm. 08001-33-33-004-2020-00134-00/01.
No obstante, frente a dichos planteamientos el ordenamiento jurídico contempla un
mecanismo específico, idóneo y aún disponible para ventilar esa precisa
inconformidad, pues el artículo 133, numeral 8 del CGP, prevé la posibilidad de
adelantar un incidente de nulidad la actuación surtida sin que se practique en legal
forma la notificación o citación de las personas que debían ser vinculadas como partes
o que, de acuerdo con la ley, debían ser citadas.
Así las cosas, si el accionante estima que, en su condición de beneficiario de uno de
los actos administrativos demandados, debió ser citado al proceso con radicado
08001-33-33-004-2020-00134-01, el escenario procesal adecuado para plantearlo es
el incidente de nulidad.
Dicho mecanismo resulta idóneo, comoquiera que está previsto precisamente para
remediar el vicio que el actor denuncia, esto es, la falta de vinculación al proceso, y
su prosperidad conduciría a la posibilidad de intervenir en el trámite en defensa de sus
intereses.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia impugnada, para en su lugar
declarar improcedente el amparo solicitado por incumplimiento del requisito de
subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02376-01
Demandante: Santiago de León Martínez
FALLA
1. Modificar la sentencia del 11 de mayo de 2026, proferida por la Sección Segunda
Subsección B del Consejo de Estado, para declarar improcedente la acción de tutela
promovida por Santiago de León Martínez, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260237601/6D21BAB3D25A104E8C38B2E781F70D5A4AAF3D001E06695552981D833186102C/2

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