Cobro de contribución de valorización – Fecha Publicación: 20/08/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 76001-23-33-005-2016-01919-01 (30164)
Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Demandado: Municipio de Santiago de Cali1
Temas: Contribución de valorización. Facilidades de pago. Prescripción
de la acción de cobro. Precedente horizontal.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del
2 de diciembre de 20242, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,
Sala Segunda de Decisión, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y no
condenar en costas.
ANTECEDENTES
El 4 de septiembre de 2009, la Alcaldía de Santiago de Cali expidió la Resolución núm.
411.0.21.01693, mediante la cual aprobó la distribución y asignación individual de la
contribución de valorización correspondiente al plan de obras adoptado por el Acuerdo
Municipal 0241 de 2008 -artículo segundo-. Asimismo, estableció como modalidades de
pago: de contado o en cuotas -artículo tercero- y fijó, para esta última opción, un plazo
de sesenta (60) meses contados a partir del 1º de enero de 2010 -artículo cuarto-.
El 6 de noviembre de 2009, la Alcaldía de Santiago de Cali expidió la Resolución núm.
411.0.21.02534, por medio de la cual se modificaron los artículos 3 y 4 de la Resolución
núm. 411.0.21.0169 del 4 de septiembre de 2009, en el sentido de modificar el plazo
de la modalidad de pago a cuotas hasta de noventa (90) meses contados a partir del
30 de junio de 2010 -artículo primero-.
El 10 de noviembre de 2015, la Secretaría de Infraestructura y Valorización del
Municipio de Cali expidió resoluciones mediante las cuales declaró la existencia de
una obligación a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por valor de
$324.298.402, más los intereses de financiación calculados a la tasa DTF + 2 puntos –
efectivo anual- y los intereses de mora correspondientes, causados desde la fecha en
que la obligación se hizo legalmente exigible y hasta cuando se efectuara su pago. Lo
anterior, por concepto de la contribución de Valorización por Beneficio General -Plan de
1 Por medio de la Ley 1933 de 2018 se categorizó al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural,
Turístico, Empresarial Y De Servicios.
2 Índice 26 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
3 Índice 25 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
4 Índice 25 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
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Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Obras 556-, asignada mediante la Resolución núm. 411.0.21.0169 del 4 de septiembre
de 2009.
El 1.º de marzo de 2016, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio interpuso recurso
de reposición y, en subsidio, de apelación5 contra las 103 resoluciones, sin respuesta
por el municipio de Cali.
DEMANDA
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho6 formuló las siguientes pretensiones:
«[…1.- a 206.-…] Que se declare la nulidad de […103 Resoluciones de la Alcaldía de
Santiago de Cali, por medio de las cuales se determina a cargo de la demandante, la suma
de…], mas los intereses de financiación al DTF + 2 puntos efectivos anual y mora liquidados
conforme a lo establecido en la Resolución 411.0.21.0169 de 2009 […de la Alcaldía de
Santiago de Cali…], por concepto de contribución de Valorización por Beneficio General –
Plan de Obras 556 […].
Que como consecuencia de la declaratoria de la nulidad de […las 103 Resoluciones…] y si
la […demandante…] pagó las sumas de dinero establecidas en […las mismas…], se ordene
en restablecimiento del derecho a la entidad demandada el reconocimiento y pago realizado,
[…] actualizado como ordena la ley y la jurisprudencia Nacional.
207.- Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto del silencio administrativo negativo,
al no haber resuelto oportunamente el recurso de reposición y en subsidio de apelación,
presentado contra las resoluciones acusadas de nulidad.
208.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad pública demandada».
Invocó como normas vulneradas los artículos 44 y 91 de la Ley 1437 de 2011, 87 del
Acuerdo 0178 de 2006 y el artículo 817 del Estatuto Tributario. El concepto de la
violación se resume, así:
El artículo 87 del Acuerdo 0178 de 2006 del Concejo Municipal de Santiago de Cali,
dispone que solo constituye título ejecutivo para el cobro coactivo el acto ejecutoriado
en el que conste una deuda fiscal exigible. Condición que no se satisface cuando la
administración, por inactividad, deja transcurrir los términos legales para hacer efectivo
el crédito. En particular, conforme al numeral 3 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011,
los actos pierden su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme
la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. En el caso
concreto, las resoluciones que certifican la obligación fueron notificadas el 17 de
febrero de 2016, esto es, una vez vencido el término de cinco años contado desde la
ejecutoria de la Resolución 411.0.21.0169 del 4 de septiembre de 2009, la cual quedó
en firme el 27 de octubre de 2009; en consecuencia, las obligaciones certificadas
devienen inexigibles y, además, se encuentran prescritas conforme a lo prevista en el
artículo 817 del Estatuto Tributario.
Los actos demandados adolecen de falsa motivación pues incorporan un hecho
inexacto sobre la fecha límite para pago -se alude al 30 de junio de 2010, pese a que el
5 Folios 424 a 432 del expediente administrativo, índice 25 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
6 Índice 025 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
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acto base habría fijado otra fecha-, lo cual confirma que la decisión se adoptó sobre un
escenario fáctico errado o incompleto, afectando la legalidad de las resoluciones y su
validez como soporte de cobro.
La demandada no decidió ni notificó oportunamente los recursos de reposición y, en
subsidio, de apelación interpuestos contra los actos demandados, de manera que,
vencido el término de dos meses, se configuró el silencio administrativo negativo.
OPOSICIÓN
El Municipio de Santiago de Cali solicitó se declararan las excepciones propuestas, se
terminara el proceso y se condenara en costas y perjuicios a la demandante, con
fundamento en lo siguiente7:
La Resolución 411.0.21.0169 de 2009 fue modificada por las Resoluciones núm.
411.0.21.0191, 411.0.21.0329 y 411.0.21.0253, mediante las cuales se amplió el plazo
para el cumplimiento de la obligación de 60 a 90 meses. En consecuencia, solo a partir
del vencimiento de ese término la obligación se tornó legalmente exigible y, por ende,
empezó a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
De conformidad con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, el término de prescripción de
la acción de cobro se rige por los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, los cuales
establecen un plazo de cinco años contado desde el momento en que la obligación se
hace legalmente exigible, sin perjuicio de los eventos de interrupción o suspensión
previstos en la norma. La exigibilidad de la obligación no se produjo con la ejecutoria
del acto de determinación de la contribución sino con el vencimiento del plazo
consagrado para su cumplimiento.
En el caso concreto, el pago de la contribución estaba previsto para iniciar el 1.º de
enero de 2010, con un plazo de hasta 60 meses para el cumplimiento; no obstante, con
las modificaciones introducidas por las Resoluciones 411.0.21.0253 y 411.0.21.0329
de 2009, dicho término se amplió a 90 meses y se fijó como nueva fecha de referencia
el 30 de junio de 2010. En consecuencia, la obligación solo adquirió exigibilidad al
vencimiento de esos 90 meses, esto es, el 30 de diciembre de 2017, fecha a partir de
la cual comienza a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
Finalmente propuso como excepciones de mérito el cumplimiento de deber
constitucional y legal, la caducidad del ejercicio de la acción, la legalidad de los actos
administrativos demandados y la excepción genérica que establece el artículo 282 de
la Ley 1564 de 20128.
SENTENCIA APELADA
7 Índice 25 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
8 En audiencia inicial celebrada el 21 de febrero de 2018, el Tribunal resolvió no probada la excepción de caducidad del medio de
control, toda vez que la demanda se presentó dentro del término legal. En efecto, consideró que las resoluciones demandadas
fueron notificadas el 17 de febrero de 2016, por lo que la entidad demandante tenía hasta el 18 de junio de ese año para presentar
demanda, la cual fue radicada el 15 de junio de 2016, esto es, dentro del término oportuno.
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El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, negó las
pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes razones9:
Mediante las Resoluciones 411.0.21.0253 de 2009 y 411.0.21.0329 de 2009, el plazo
para pagar la contribución se amplió a 90 meses contados desde el 30 de junio de
2010, de modo que vencía el 30 de diciembre de 2017; por ello, cuando se notificaron
las resoluciones demandadas -el 17 de febrero de 2016-, la acción de cobro aún estaba
vigente y los actos se presumen legales. Además, aunque la obligación contemplaba
una cláusula aceleratoria -pérdida del plazo- ligada al vencimiento de las cuotas, en el
expediente no se acreditó que el Municipio hubiera hecho uso de esa facultad ni que
hubiese declarado sin vigencia el plazo mediante resolución, como lo exige el artículo
814 del Estatuto Tributario; al ser una potestad del acreedor, no operaba
automáticamente y, en ese contexto, el término prescriptivo no podía contarse
anticipadamente.
La cláusula aceleratoria tiene una naturaleza facultativa, pues habilita al acreedor para
dar por vencido el plazo, pero no opera de pleno derecho, sino que requiere un acto
claro de voluntad del acreedor, en el caso concreto la expedición de resolución
mediante la cual se deje sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el
plazo concedido.
El artículo 817 del Estatuto Tributario dispone que la acción de cobro de las
obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco años, contado desde la ejecutoria
del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. A su vez, el artículo
818 ibidem prevé que dicho término se interrumpe, entre otros eventos, por el
otorgamiento de facilidades de pago. En esa medida, esta Corporación ha precisado
que el incumplimiento de una facilidad se entiende consolidado con el vencimiento del
plazo otorgado para cumplir la obligación, esto es, cuando expira el término para pagar
las cuotas pactadas; desde ese momento debe contarse el término de prescripción de
cinco años.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandante10 solicitó que se revoque la sentencia y en su lugar se acceda a las
pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:
El inciso del artículo 814 del Estatuto Tributario regula un trámite propio de las
facilidades de pago acordadas: si el beneficiario incumple cuotas u obligaciones
posteriores, la administración puede, mediante resolución, dejar sin efecto la facilidad
y declarar sin vigencia el plazo concedido, con las medidas ejecutivas a que haya lugar.
Sin embargo, esta norma no es aplicable al caso concreto, en el que los plazos para el
pago de la contribución de valorización fueron fijados unilateralmente por el Municipio
de Cali mediante actos administrativos de carácter general. Por ello, el Tribunal incurrió
en un error sustantivo al supeditar la exigibilidad de la obligación y el cómputo de la
prescripción, a la expedición de un acto que hiciera efectiva una cláusula aceleratoria
prevista para un supuesto normativo distinto al dispuesto por el artículo en comento.
9 Índice 026 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
10 Índice 030 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
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En tanto el Municipio de Santiago de Cali adoptó el sistema de facturación para el
recaudo de la contribución de valorización, corresponde al propio ente territorial
facturar y determinar el tributo, y adelantar el respectivo cobro dentro del término de
cinco años. En ese marco, no es exigible la expedición de un acto administrativo que
declare sin vigencia un plazo concedido, porque el término de pago no proviene de un
acuerdo de voluntades, sino de la factura de la contribución.
Existen decisiones previas del propio Tribunal en controversias similares entre las
mismas partes, en las que se acogió la prescripción de la acción de cobro. En esa
medida, reprocha que el Tribunal se apartó del precedente sin razones claras y
profundas.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
En auto del 14 de noviembre de 2025, se admitió11 el recurso de apelación y se otorgó
el plazo establecido en los numerales 4 a 6 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011
para que los sujetos procesales se pronunciaran al respecto. El demandante12 pidió
revocar la sentencia, en tanto, el Tribunal aplicó indebidamente el artículo 814 del
Estatuto Tributario a un plazo unilateral, para hacer depender la prescripción de una
decisión administrativa. Las demás partes procesales guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por el Municipio de
Santiago de Cali, mediante las cuales se declaró la existencia de una obligación a cargo
del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por valor de $324.298.402, por concepto
de la contribución de valorización.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante,
corresponde establecer si en el caso concreto: i) el plazo para el pago de la contribución
de valorización se configuró como una facilidad de pago y en consecuencia le era
aplicable el artículo 814 del Estatuto Tributario; ii) se configuró la prescripción de la
acción de cobro, y iii) el Tribunal se apartó de manera justificada del precedente
horizontal invocado por la parte actora en controversias análogas entre las mismas
partes.
Frente al primer problema jurídico, relacionado con la naturaleza de los plazos previstos
para el pago de la contribución de valorización, el Tribunal consideró que las
Resoluciones núm. 411.0.21.0169 del 4 de septiembre de 2009 y 411.0.21.0253 del 6
de noviembre de 2009, al ampliar el plazo para el pago de las obligaciones derivadas
de la contribución de valorización, constituían una modalidad de facilidad de pago
sometida a lo dispuesto en el artículo 814 del Estatuto Tributario. Por su parte, la
demandante sostuvo que dichas resoluciones no pueden calificarse como facilidades
de pago, toda vez que los plazos para la cancelación de la contribución fueron
establecidos de manera general y unilateral por el Municipio de Cali mediante actos
administrativos de carácter general.
11 Índice 004 de SAMAI de esta Corporación.
12 Índice 013 de SAMAI de esta Corporación.
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Sobre el particular, esta Sección13 ha señalado, respecto del artículo 814 del Estatuto
Tributario en su versión anterior a la modificación introducida por la Ley 2277 de 2022
-versión vigente para la época de expedición de los actos demandados-, que las facilidades
de pago tienen por finalidad «favorecer al contribuyente con el fin de facilitarle la cancelación
de las obligaciones fiscales ya existentes, ya sea otorgándole cuotas diferidas para el pago o
modificando la tasa de interés a la más favorable».
De acuerdo con dicho entendimiento, la facilidad de pago constituye un mecanismo
mediante el cual la Administración Tributaria, frente a obligaciones previamente
determinadas y exigibles, concede a un deudor específico condiciones especiales para
la satisfacción de la obligación, atendiendo a sus circunstancias particulares y con el
propósito de facilitar su recaudo. Se trata, por tanto, de una medida individual que
modifica las condiciones ordinarias de pago de una obligación ya existente, mas no de
un instrumento destinado a fijar de manera general los plazos para el cumplimiento de
un tributo.
En el caso concreto, las Resoluciones núm. 411.0.21.0169 del 4 de septiembre de 2009
y 411.0.21.0253 del 6 de noviembre de 2009 no otorgaron a la demandante un
tratamiento especial ni establecieron condiciones particulares para la cancelación de
una obligación previamente exigible. Por el contrario, mediante dichos actos el
Municipio de Cali aprobó la distribución y asignación individual de la contribución de
valorización correspondiente al plan de obras adoptado por el Acuerdo Municipal 0241
de 2008 y, simultáneamente, definió de manera general las modalidades y plazos para
el pago de dicha contribución aplicables a todos los sujetos pasivos. En consecuencia,
tales disposiciones no pueden asimilarse a una facilidad de pago en los términos del
artículo 814 del Estatuto Tributario.
Por consiguiente, le asiste razón a la demandante al afirmar que las resoluciones
referidas no constituyen facilidades de pago y que, por ende, las consecuencias
jurídicas previstas en el artículo 814 del Estatuto Tributario no resultan aplicables al
asunto objeto de análisis. En tal medida, el reparo de apelación está llamado a
prosperar.
Definido lo anterior, corresponde establecer si, a partir de las particularidades del
régimen aplicable al caso concreto, se configuró la prescripción de la acción de cobro.
La demandante sostuvo que el término de prescripción de la acción de cobro de la
contribución de valorización debía contabilizarse desde las Resoluciones núm.
411.0.21.0169 del 4 de septiembre de 2009 y 411.0.21.0253 del 6 de noviembre de
2009 que determinaron la asignación y distribución de la contribución. Por su parte, la
demandada y el Tribunal afirmaron que la exigibilidad no surge con la ejecutoria del
acto de determinación, sino con el vencimiento del plazo establecido para su
cumplimiento.
Sobre el particular, el artículo 83 del Acuerdo 0178 de 200614 del Concejo Municipal de
Santiago de Cali dispone que, una vez en firme el acto administrativo que impone la
contribución, el Municipio adquiere el derecho a percibirla y el contribuyente asume la
13 Sentencia del 27 de julio de 2006, exp. 14766, C.P. Ligia López Díaz.
14 Por el cual se establece el estatuto de valorización en el municipio de Santiago de Cali.
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obligación de pagarla. Asimismo, establece que, en caso de incumplimiento, la
Administración podrá exigir su recaudo mediante el ejercicio de la jurisdicción coactiva.
Por su parte, el artículo 67 ibídem prevé que el contribuyente que deje de pagar seis
cuotas periódicas consecutivas perderá el derecho a los plazos otorgados y, en
consecuencia, se hará exigible la totalidad del saldo insoluto de la contribución. En
consonancia con ello, el artículo 85 del mismo acuerdo dispone que la pérdida del
derecho a pagar por cuotas dará lugar al inicio del procedimiento administrativo de
cobro coactivo para hacer efectivo el recaudo de la contribución, conforme a lo previsto
en el Estatuto Tributario Nacional.
Ahora bien, conviene precisar el alcance de la previsión contenida en el artículo 67 del
Acuerdo 0178 de 2006. Dicha disposición incorpora una cláusula aceleratoria de pago,
en virtud de la cual, cuando el contribuyente incurra en mora en seis cuotas periódicas
consecutivas, el Municipio queda facultado para declarar vencido anticipadamente el
plazo concedido y exigir la totalidad del saldo insoluto de la obligación. Se trata de un
mecanismo que extingue el beneficio del plazo como consecuencia del incumplimiento
del deudor y hace exigibles las cuotas pendientes de vencimiento.
La circunstancia de que el artículo 67 del Acuerdo 0178 de 2006 faculte al Municipio
para declarar el vencimiento anticipado de la obligación una vez se configure la mora
en seis cuotas consecutivas no significa que dicha facultad deba ejercerse
inmediatamente o dentro de un término determinado. La disposición no impone a la
administración un plazo específico para hacer efectiva la cláusula aceleratoria; por el
contrario, le reconoce una facultad cuyo ejercicio depende de su propia determinación.
En consecuencia, el Municipio podía declarar vencido anticipadamente el saldo insoluto
tan pronto se configuró el supuesto previsto en la norma, o abstenerse de hacerlo y
esperar al vencimiento ordinario de las noventa (90) cuotas pactadas para exigir el pago
total de la obligación.
En el mismo sentido, el artículo 69 de la Ley 45 de 1990 dispone que, cuando las
obligaciones se pacten para ser pagadas mediante cuotas periódicas, la simple mora
del deudor no faculta al acreedor para exigir el pago de la totalidad del crédito, salvo
pacto en contrario. Con ello, el legislador reconoció la validez de las cláusulas
aceleratorias y, al mismo tiempo, les atribuyó el carácter de una prerrogativa
establecida en beneficio del acreedor.
Precisamente, al examinar la constitucionalidad de esa disposición, la Corte
Constitucional, en la Sentencia C-332 de 2001, explicó que las cláusulas aceleratorias
confieren al acreedor la facultad de declarar vencida anticipadamente la totalidad de la
obligación y que su operancia depende no solo de la configuración de la mora, sino
también de la manifestación de voluntad del acreedor de hacer efectiva esa
prerrogativa.
En ese contexto, la configuración de la mora que habilita el ejercicio de la cláusula
aceleratoria no equivale al ejercicio de dicha facultad. Mientras el acreedor no
manifieste su voluntad de declarar vencido el plazo, el saldo insoluto no se hace exigible
y, por ende, no puede iniciarse el cómputo del término de prescripción respecto de esa
obligación. Sostener lo contrario implicaría convertir una prerrogativa establecida en
beneficio del acreedor en un efecto automático del incumplimiento, en contravía de lo
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dispuesto en el artículo 69 de la Ley 45 de 1990, de la interpretación efectuada por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-332 de 2001 y de la doctrina reiterada de la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia sobre la naturaleza potestativa de la
cláusula aceleratoria.
Por otra parte, el artículo 87 del Acuerdo 0178 de 2006 establece que constituye título
ejecutivo y fundamento legal para el cobro de la contribución de valorización el acto
administrativo ejecutoriado en el que conste la existencia de una deuda fiscal exigible
a cargo del contribuyente, expedido por el secretario de Infraestructura y Valorización.
De las disposiciones citadas se desprende que el inicio del procedimiento de cobro
exige la existencia previa de un título ejecutivo que incorpore una obligación clara,
expresa y exigible, como ha sido criterio de la Sala15.
En el caso concreto, la Sala observa que las Resoluciones núm. 411.0.21.0169 del 4
de septiembre de 2009 y 411.0.21.0253 del 6 de noviembre de 2009 no solo aprobaron
la distribución y asignación de la contribución de valorización, sino que también
regularon su forma de pago, al prever un esquema de cancelación diferida por cuotas.
En este proceso, la demandante no cuestiona ni la procedencia de ese mecanismo ni
el hecho de haberse acogido a él, de manera que el análisis parte de dos premisas no
discutidas: i) que la obligación fue diferida a 90 cuotas mensuales y ii) que, de
conformidad con el artículo 67 del Acuerdo 0178 de 2006, el incumplimiento de seis
cuotas consecutivas ocasionaba la pérdida del plazo y hacía exigible la totalidad del
saldo insoluto de la contribución.
Así, una vez configurada la mora en los términos de dicha disposición, el Municipio de
Cali quedó habilitado para reclamar el pago total de la obligación. Sin embargo, esa
consecuencia no equivale, por sí sola, a la configuración del título ejecutivo necesario
para promover el cobro coactivo. En efecto, una cosa es la exigibilidad del saldo insoluto
derivada de la pérdida del plazo y otra, jurídicamente distinta, la existencia de un título
ejecutivo idóneo para hacer efectiva la obligación por la vía coactiva.
Sobre este último aspecto, el artículo 87 del Acuerdo 0178 de 2006 dispone que el
cobro coactivo procede con fundamento en un acto administrativo ejecutoriado,
expedido por el secretario de Infraestructura y Valorización, en el que conste una
obligación a cargo del contribuyente. De manera que la sola mora en el pago de las
cuotas no bastaba para iniciar la ejecución forzada de la obligación, pues para ello se
requería, además, la expedición de un acto administrativo en firme que incorporara una
obligación clara, expresa y exigible.
Bajo ese entendimiento, la Sala encuentra que fueron las 103 resoluciones expedidas
el 10 de noviembre de 2015 las que cumplieron esa función. En dichos actos la
Administración certificó la existencia de una obligación concreta a cargo de la
demandante, individualizó los inmuebles gravados y determinó el valor adeudado. Por
15 Sentencias del 18 de abril de 2024, exp. 26047, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 28 de septiembre de 2023, exp. 26562,
C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 2 de febrero de 2023, exp. 26754, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 27 de octubre
de 2022, exp. 26847, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 21 de mayo de 2020, exp. 24228, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez;
del 12 de diciembre de 2018, exp. 23288, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y del 11 de mayo de 2017, exp. 20337, C.P. Jorge
Octavio Ramírez Ramírez. En esta providencia la Sala ha considerado que el inicio del procedimiento administrativo de cobro
supone la existencia previa de un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible
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ello, son esas resoluciones -y no las de 2009- las que contienen la obligación clara,
expresa y exigible a la que se refiere el artículo 87 del Acuerdo 0178 de 2006.
De ahí que las Resoluciones núm. 411.0.21.0169 del 4 de septiembre de 2009 y
411.0.21.0253 del 6 de noviembre de 2009 no constituyan, en sí mismas, el título
ejecutivo previsto en el artículo 87 del Acuerdo 0178 de 2006. Aunque en ellas se
distribuyó y asignó la contribución de valorización y se establecieron sus modalidades
de pago, esos actos no certificaron, para efectos de cobro coactivo, una deuda fiscal
concreta, individualizada y actualmente exigible a cargo de la demandante. Esa función
solo se cumplió con las 103 resoluciones del 10 de noviembre de 2015, mediante las
cuales la Administración formalizó la obligación insoluta derivada del incumplimiento del
acuerdo de pago en cuotas.
Ahora bien, las 103 resoluciones fueron notificadas el 17 de febrero de 201616 y en sus
numerales terceros se indicó expresamente que contra ellas no procedía recurso
alguno, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia,
de acuerdo con el numeral 1 del artículo 87 del mismo código, esos actos quedaron en
firme al día siguiente de su notificación, esto es, el 18 de febrero de 2016.
En ese orden, si el título ejecutivo que habilitó el cobro coactivo quedó ejecutoriado el
18 de febrero de 2016, para la fecha de presentación de la demanda -15 de junio de
2016- no había transcurrido siquiera un año desde la firmeza de los actos que
incorporaron la obligación exigible a cargo de la actora. Por consiguiente, no se había
configurado la prescripción de la acción de cobro, de modo que el reparo formulado en
la apelación no está llamado a prosperar.
Por otra parte, la Sala examinará el argumento relacionado con el presunto
desconocimiento del precedente horizontal invocado por la demandante, según el cual,
el Tribunal ya se había pronunciado en un asunto idéntico, entre las mismas partes,
adoptando una decisión distinta, y que las razones expuestas para apartarse de ese
precedente horizontal no cumplen las exigencias fijadas por la jurisprudencia
constitucional para justificar dicho apartamiento.
Al respecto, esta Sección17 ha indicado que el precedente tienes dos categorías:
horizontal y vertical. «El primero hace referencia a las decisiones judiciales adoptadas por
autoridades judiciales de un mismo nivel jerárquico o por el mismo funcionario judicial, caso en
que su fuerza vinculante atiende a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza
legítima. El segundo corresponde a las decisiones del superior jerárquico del órgano de cierre
de la jurisdicción, caso en que la vinculatoriedad del precedente atiende al principio de igualdad
y, por lo tanto, limita el principio de autonomía de los jueces».
De la misma manera, esta Sección18 ha señalado que «la observancia del precedente
horizontal no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues en virtud del
principio de autonomía judicial, los jueces de una misma jerarquía pueden tener criterios de
interpretación y de decisión distintos».
16 Folios 8, 16, 23, 27, 31, 35, 39, 43, 47, 51, 55, 59, 63, 67, 71, 75, 79, 83, 87, 91, 94, 98, 102, 106, 110, 114, 118, 122, 126, 130,
134, 138, 142, 146, 150, 154, 158, 161, 165, 169, 173, 177, 181, 185, 189, 193, 197, 201, 205, 209, 213, 217, 221, 225, 229, 233,
237, 241, 245, 249, 253, 257, 261, 265, 269, 273, 277, 281, 285, 289, 293, 297, 301, 305, 309, 313, 317, 321, 325, 329, 333, 337,
341, 345, 349, 353, 357, 361, 363, 367, 371, 375, 379, 383, 387, 391, 395, 399, 407, 411, 415 del cuaderno de antecedentes
administrativos.
17 Sentencia del 31 de julio de 2025, exp. 29299, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
18 Op. cit. (15).
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Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
En el caso concreto, el cargo de apelación de la demandante sobre el desconocimiento
del precedente horizontal no satisface la carga mínima de argumentación exigible para
estructurar un reproche de esa naturaleza. En efecto, aunque afirma que el Tribunal ya
había decidido un asunto idéntico entre las mismas partes y con diferente decisión, no
individualiza la providencia que invoca como precedente -radicado, fecha, despacho o
Sala-, ni precisa cuáles son los hechos determinantes comunes, el problema jurídico
resuelto entonces, ni la ratio decidendi que sería aplicable al caso objeto de análisis. Esa
omisión impide verificar la alegada identidad fáctica y jurídica y, por tanto, excluye que
pueda predicarse, sin más, una desviación injustificada de un precedente horizontal.
De igual manera, el cargo de apelación resulta insuficiente porque la demandante no
concreta cuáles son las exigencias jurisprudenciales que el Tribunal habría
desconocido al apartarse del supuesto precedente. La argumentación se mantiene en
un plano genérico y no explica en qué aspecto la motivación del Tribunal sería
ineficiente.
Adicionalmente, debe resaltarse que, conforme al criterio de esta Sección, la fuerza
vinculante del precedente horizontal no opera con la misma intensidad que el
precedente vertical, precisamente por el principio de autonomía judicial. Esto significa
que, aun en escenarios de proximidad fáctica, los jueces de igual jerarquía pueden
adoptar criterios distintos, siempre que su decisión esté debidamente motivada y
responda a una interpretación razonada.
En ese marco, en la sentencia de primera instancia se aprecia que el Tribunal sustentó
su decisión en un eje argumentativo definido: la naturaleza y alcance de la cláusula
aceleratoria en obligaciones fiscales sometidas a plazo. Ese desarrollo constituye una
motivación explícita que enmarca el sentido del fallo y demuestra que la sentencia no
se explica por el simple desconocimiento de una decisión anterior, sino por una
interpretación jurídica aplicable al caso. En consecuencia, este cargo de la apelación
no prospera.
En conclusión, si bien la Sala encuentra fundado el primer reparo de apelación, relativo
a la improcedencia de considerar los plazos de pago previstos en las Resoluciones
núm. 411.0.21.0169 y 411.0.21.0253 de 2009 como facilidades de pago sometidas al
artículo 814 del Estatuto Tributario, dicha conclusión no tiene la entidad suficiente para
modificar el sentido de la decisión apelada. Lo anterior, por cuanto dicho planteamiento
constituía apenas un argumento orientado a sustentar la configuración de la
prescripción de la acción de cobro, aspecto que fue resuelto desfavorablemente para
la demandante al concluirse que dicho fenómeno no se configuró en el caso concreto.
En consecuencia, al no prosperar el cargo sustancial encaminado a desvirtuar la
legalidad de los actos acusados, se confirmará la sentencia de primera instancia, por
las razones en esta instancia expuestas.
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Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Condena en costas
De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 de la Ley 1564
de 201219, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201120, y
acorde con lo contemplado en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de
2025, no procede la condena en costas en segunda instancia toda vez que, si bien se
confirma la sentencia del a quo, prosperó parcialmente el recurso de apelación
presentado por la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia del 2 de diciembre de 2024, emitida por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión.
2. No condenar en costas en segunda instancia.
3. Reconocer personería jurídica al abogado Jaime Omar Jaramillo Ayala como
apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en los términos y para los
efectos del poder conferido.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Salva voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
19 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la
condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena
parcial, expresando los fundamentos de su decisión.”
20 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la
condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/76001233300520160191901/092498C0B4778B642002D33D1516D2E364FC62C02DF4BCD7734B1C6F7A0267EF/2

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