📅 28/08/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 25000233700020210057801
Interno: 30623
Clase de Proceso: LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Fecha de Providencia: 28/08/2026
— Titulación —
Problema jurídico:ACLARACIÓN DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 84, LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 18
— Resumen —
Resumen
El documento contiene una aclaración de voto dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la empresa VATIA S.A. E.S.P. contra la CREG. La sentencia principal confirmó la nulidad de la liquidación de la contribución especial del año 2020, basándose en que la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 vulneró el principio de irretroactividad tributaria, al utilizar información financiera del año 2019 (año en que se expidió la ley) para un tributo de esa misma vigencia. La Ratio Decidendi analizada versa sobre la legalidad de la contribución especial de vigilancia y control, y si el uso de hechos económicos del año anterior para calcular el tributo actual constituye una aplicación retroactiva prohibida por la Constitución. El magistrado que aclara el voto disiente de la mayoría, argumentando que no hubo retroactividad, pues la naturaleza del tributo no es de período y el uso de datos contables previos es solo un referente técnico para fijar la tarifa.
Preguntas Centrales
¿La liquidación de la contribución especial del año 2020 bajo la Ley 1955 de 2019 vulnera el principio de irretroactividad?
La posición mayoritaria de la sección indica que sí, debido a que se utilizaron hechos (información contable) del mismo año en que entró en vigor la ley para liquidar el tributo. No obstante, la aclaración de voto sostiene que no hay vulneración, ya que el hecho generador (la vigilancia y control) corresponde al año 2020 y no a hechos agotados en 2019.
¿Es la contribución especial a favor de la CREG un tributo de período?
La aclaración de voto argumenta que no es un tributo de período, porque su resultado no depende de la suma de hechos económicos ocurridos en un lapso determinado, sino de la prestación del servicio de inspección y control por parte de la entidad pública durante la vigencia fiscal respectiva.
Fundamentación Clave
Naturaleza del Hecho Generador
- El hecho generador está vinculado a la prestación de servicios de inspección, control y vigilancia durante el año a financiar (2020).
- Las apropiaciones presupuestales de la entidad para la vigencia fiscal 2020 son el indicador principal del costo del servicio a cubrir.
Referente de la Base Gravable
- Tomar los costos y gastos depurados del año anterior es una técnica de cálculo para definir la tarifa.
- Este referente contable no incide sobre situaciones configuradas antes de la ley, por lo que no genera consecuencias fiscales perjudiciales de forma retroactiva.
Normativa y Precedentes
- Artículo 18 de la Ley 1955 de 2019: Norma cuya aplicación se discute por posible inconstitucionalidad bajo el cargo de retroactividad.
- Artículo 85 de la Ley 142 de 1994: Norma que otorga la facultad originaria de determinación y cobro de la contribución, la cual permitiría el cobro incluso sin la modificación de la ley de 2019.
- Principio de irretroactividad tributaria: Eje central de la controversia jurisprudencial en la Sección Cuarta.
Conclusión
La tesis de la aclaración de voto establece que los actos administrativos que liquidaron la contribución especial no violaron el principio de irretroactividad, toda vez que la contribución no es un tributo de período y el uso de la información contable del año anterior es un parámetro técnico válido. Además, se sostiene que la CREG mantiene sus facultades de cobro fundamentadas en la ley original de servicios públicos domiciliarios.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI(cid:211)N CUARTA
ACLARACI(cid:211)N DE VOTO
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicaci(cid:243)n 25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante VATIA S.A. E.S.P.
Demandado COMISI(cid:211)N DE REGULACI(cid:211)N DE ENERG˝A Y GAS CREG
Con todo respeto por la decisi(cid:243)n mayoritaria, salvo el voto en la sentencia del proceso
en referencia que confirm(cid:243) la decisi(cid:243)n del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Secci(cid:243)n Cuarta, Subsecci(cid:243)n A, que inaplic(cid:243) por inconstitucional la Resoluci(cid:243)n 235 del
23 de diciembre de 2020, y declar(cid:243) la nulidad de los actos administrativos que
determinaron la contribuci(cid:243)n especial a cargo de la demandante en favor de la
demandada. A t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho declar(cid:243) que la demandante no
adeuda suma alguna y orden(cid:243) devolver a la demandante la suma que hab(cid:237)a pagado,
ajustada al (cid:237)ndice de precios al consumidor
En este asunto la Secci(cid:243)n consider(cid:243) que la entidad demanda liquid(cid:243) la contribuci(cid:243)n a
cargo de la demandante por el aæo 2020, en aplicaci(cid:243)n de lo dispuesto en el art(cid:237)culo 18
de la Ley 1955 de 2019, con la informaci(cid:243)n del aæo gravable anterior (2019), As(cid:237) las
cosas, siguiendo el precedente de en casos anÆlogos1, concluy(cid:243) que se liquid(cid:243) la
contribuci(cid:243)n cuestionada (2020) con base en informaci(cid:243)n (hechos) del mismo aæo en el
cual se expidi(cid:243) la citada Ley 1955 (2019), vulnerando el principio de irretroactividad
tributaria.
Al respecto, tal y como lo expresØ en mi salvamento de voto de la sentencia del 1 de
agosto de 2024, exp. 28345, en mi criterio, la contribuci(cid:243)n en comento, aunque anual,
no es de per(cid:237)odo porque, i) no es un tributo cuyo resultado dependa de la suma de
hechos econ(cid:243)micos surtidos dentro de un per(cid:237)odo determinado, ii) el hecho generador
estÆ atado a la prestaci(cid:243)n de los servicios de inspecci(cid:243)n, control, vigilancia por parte de
la demandada, que corresponde al aæo a financiar, 2020, lo cual se ratifica en que uno
de los indicadores a tener en cuenta son las apropiaciones presupuestales de la entidad
para la vigencia fiscal 2020, iii) la base gravable al tomar los costos y gastos depurados
del aæo inmediatamente anterior al de la liquidaci(cid:243)n de la contribuci(cid:243)n, es un referente
que parte de su dinÆmica propia para la definici(cid:243)n de la tarifa sobre la actividad a vigilar,
pero, no incide sobre hechos o situaciones configurados antes de la fecha de entrada
en vigor de la ley, que deriven, en perjuicio del contribuyente, en consecuencias fiscales.
Por lo expuesto, en mi criterio, los actos demandados no violaron el principio de
irretroactividad de la ley.
Además, observo que no se puede desconocer que le asiste a los sujetos pasivos del
tributo el deber de financiar los gastos de funcionamiento e inversión a favor de la
demandada lo que conlleva como contraprestación la inspección, vigilancia y control a
1 Cit(cid:243), entre otras, la sentencia del 1 de agosto de 2024, exp. 28346, MP. Wilson Ramos Gir(cid:243)n.
1
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www.consejodeestado.gov.co
Radicado:25000-23-37-000-2021-00578-01 (30623)
Demandante: Vatia S.A. E.S.P.
cargo de esa entidad, por esto, la demandada se encuentra investida de las facultades
ordinarias de determinación para establecer y cobrar la contribución especial a su cargo
con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sin la modificación del artículo
18 de la Ley 1955 de 2019.
En los anteriores tØrminos, dejo presentada mi aclaraci(cid:243)n de voto.
Atentamente,
(Firmado electr(cid:243)nicamente)
MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
Este documento fue firmado electr(cid:243)nicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a travØs de la
siguiente direcci(cid:243)n electr(cid:243)nica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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