Vulneración del debido proceso – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00412-01 (31259)
Demandante: Comunicación Celular S.A. – Comcel S.A.
Demandado: Municipio de Chibolo1
Temas: I mpuesto de alumbrado público. Necesidad de acto previo.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra
la sentencia del 26 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo
del Magdalena, que resolvió2:
“Primero. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos emitidos por el
Municipio de Chibolo-Magdalena a través de su Tesorería, de conformidad con la parte
motiva de esta providencia:
Acto Contenido
Liquidación Oficial 003 del 30-04- Por medio de la cual, el municipio de Chibolo liquidó el impuesto de
2021 alumbrado público de los períodos de enero de 2018 a abril de 2021
Resolución recurso de Por medio de la cual, el municipio de
reconsideración del 10-09-2021 Chibolo confirmó la Liquidación Oficial 003 del 30 de abril de 2021.
Segundo: Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad y a manera de
restablecimiento del derecho, se dispone:
Declarar que la empresa Comunicación Celular S.A.-COMCEL S.A. no es sujeto pasivo
del impuesto de alumbrado público en el Municipio de Chibolo-Magdalena durante los
periodos que van de enero de 2018 y diciembre de 2021 (sic)3, por no ser usuario
potencial del servicio, de acuerdo con lo razonado arriba, por lo tanto, no está obligado
a pagar dicho tributo en tales periodos
Tercero: La entidad deberá dar cumplimiento a estas órdenes de conformidad con el
artículo 192 del CPACA.
Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda.”
1 Consultada la página del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el municipio de Chibolo se escribe con «V».
https://diccionario.igac.gov.co/?Chivolo,%20Magdalena. Y en la página oficial del municipio https://chibolo-magdalena.gov.co/, se
escribe con «B». Al uso puede encontrarse «B» y «V». Y, en Samai se registró la parte demandada como «Municipio de
Chibolo».
2 Samai, exp. Tribunal, índice 57.
3 Si bien se hace referencia a los periodos de enero de 2018 a diciembre de 2021, en los actos administrativos y la demanda
y siguientes actuaciones procesales se circunscribió a los periodos comprendidos entre enero de 2018 y abril de 2021.
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Radicado: 47001-23-33-000-2021-00412-01 (31259)
Demandante: Comunicación Celular Comcel S.A.
ANTECEDENTES
A través de la Liquidación Oficial 0024 del 30 de abril de 2021, la Tesorería del
municipio de Chibolo determinó5 a la sociedad Comunicación Celular S.A. – Comcel
S.A. el impuesto de alumbrado público de los periodos de enero de 2018 a abril de
2021, por un valor de $200.900.735, más los intereses moratorios correspondientes.
Ante esta decisión la sociedad interpuso recurso de reconsideración6 para que se
revocara la liquidación oficial y se declarara que la sociedad no es sujeto pasivo del
impuesto en dicha jurisdicción. Previo a resolver el recurso, mediante Resolución
AP 003 del 9 de julio de 20217 el municipio abrió a pruebas durante 30 días para
que se remitieran certificados sobre el tipo de infraestructura que la demandante
tiene instalada en la jurisdicción territorial y la función que cumple, el número de
predios donde se encuentra instalada, ubicación exacta, nomenclatura, matrícula
inmobiliaria y la relación jurídica con los predios donde se encuentra con su
respectivo soporte documental. Además, le pidió allegar copia del mapa en donde
indicara el trazado o la ubicación exacta de la infraestructura.
Posteriormente, mediante Resolución AP 006 del 10 de septiembre de 20218, el
municipio resolvió el recurso de reconsideración y confirmó la liquidación oficial, al
considerar que la sociedad era sujeto pasivo del tributo por encontrarse dentro de
su jurisdicción. Asimismo, sostuvo que no se vulneró el debido proceso, pues el
contribuyente tuvo la oportunidad de controvertir el acto administrativo determinó la
obligación tributaria.
DEMANDA
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Comcel
S.A. solicitó9:
“Primero.- Que son nulos los siguientes actos administrativos:
A) La Liquidación Oficial que se relaciona a continuación, expedida por la Tesorería
del Municipio de Chibolo, por medio de la cual se determinó el impuesto de
alumbrado público por los periodos Enero 2018 a Abril 2021, a cargo de Comcel
S.A.:
Liquidación Oficial No. Fecha Periodos gravables
003 30-abril-2021 Enero 2018 a abril 2021
B) La Resolución que se relaciona a continuación, expedida igualmente por la
Tesorería del Municipio de Chibolo, por medio de la cual se resolvió el recurso de
reconsideración, interpuesto contra la Liquidación Oficial de que trata el literal
anterior:
Resolución fallo recurso de
Fecha Periodos gravables
reconsideración No.
AP-006 10-septiembre-2021 Enero 2018 a abril 2021
4 De conformidad con los antecedentes administrativos allegados por la demandada la liquidación oficial es la «002», pese a
que en la demanda y la sentencia de primera instancia se identifica el acto administrativo como el «003».
5 Samai, exp. Tribunal, índice 46, “30_MemorialWeb_Poder-Actuacionadministra(.pdf)”, folios 1-3.
6 Ibidem, folios 10-35.
7 Ibidem, folios 4-7.
8 Ibidem, folios 36-50.
9 Samai, exp. Tribunal, índice 44.
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Segundo.- Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho,
se declare que no hay lugar al cobro del impuesto de alumbrado público por los periodos
correspondientes a los meses de Enero 2018 a Abril 2021 en cuantía de $200.900.735, a
cargo de Comcel S.A.”
Invocó como normas violadas: los artículos 29, 287, 313 [4], 338 y 363 de la
Constitución Política, el inciso 3 del artículo 2 del CPACA, los artículos 349, 351 y
353 de la Ley 1819 de 2016, y los Acuerdos 036 de 201710 y el 018 de 202011 del
municipio de Chibolo.
Como fundamento de sus pretensiones expuso, en síntesis, que la administración
municipal vulneró el debido proceso al expedir la liquidación oficial sin haber
proferido un acto previo que le permitiera ejercer oportunamente su derecho de
defensa. Agregó que el Acuerdo Municipal 036 de 2017 no se reformó dentro del
plazo que se otorgó mediante la Ley 1819 de 2016 por lo que considera que se
configura una violación del artículo 353 ibidem. Asimismo, sostuvo que los actos
demandados desconocen lo dispuesto en los artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de
2016, por cuanto el municipio no acreditó la existencia del estudio técnico requerido
para la determinación de los costos de prestación del servicio de alumbrado público.
Igualmente, afirmó que los actos acusados infringieron los Acuerdos Municipales
036 de 2017 y 018 de 2020, al atribuirle indebidamente la condición de sujeto pasivo
del impuesto pese a que, durante parte de los períodos gravables discutidos, no
contaba con establecimientos físicos en el municipio ni hacía uso de la
infraestructura del servicio de alumbrado público. Finalmente, alegó que la
administración aplicó retroactivamente el Acuerdo 018 de 2020 para determinar
obligaciones tributarias correspondientes a períodos anteriores a su entrada en
vigencia.
OPOSICIÓN
El municipio de Chibolo no contestó la demanda12.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Magdalena concedió las pretensiones de la demanda,
en primer lugar, consideró que no era procedente acceder al cargo relacionado con
la ausencia del estudio técnico para la determinación de las tarifas del impuesto, por
estimar que el material probatorio obrante en el expediente no permitía concluir la
inexistencia de dicho estudio y, además, porque en su criterio, este no resultaba
necesario frente a la tarifa diferencial aplicada a la demandante.
Respecto de la calidad de sujeto pasivo, concluyó que Comcel S.A. no estaba
obligada al pago del impuesto de alumbrado público durante los períodos discutidos,
pues, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado13, la sola
existencia de torres de comunicación no configura un establecimiento físico en el
municipio ni permite atribuir la condición de beneficiario potencial del servicio.
10 “Por medio del cual se expide el estatuto de rentas del municipio de chibolo, magdalena, compilando las normas sustanciales
y procedimentales vigentes”.
11 “Por el cual se determina el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el municipio de chibolo magdalena y se
dictan otras disposiciones”.
12 Samai, exp. Tribunal, índice 39.
13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 6 de noviembre de 2019, exp. 23103, MP. Milton Chaves García.
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Finalmente, frente al cargo por violación del debido proceso, estimó que la
administración debió expedir un acto o emplazamiento previo a la liquidación oficial,
con el fin de permitir que la contribuyente controvirtiera los elementos del tributo y su
calidad de sujeto pasivo. En consecuencia, concluyó que la omisión de dicha
actuación afectó la validez de la liquidación oficial y, por tal razón, declaró la nulidad
de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que
Comcel S.A. no estaba obligado a pagar el impuesto de alumbrado público durante
las vigencias discutidas. No condenó en costas.
RECURSO DE APELACIÓN
El municipio de Chibolo apeló la sentencia de primera instancia. Sostuvo que el
Tribunal desconoció los indicios obrantes en el expediente relacionados con la
presencia física de Comcel S.A. en su jurisdicción y con el beneficio potencial
derivado de la prestación del servicio de alumbrado público. A su juicio, estos
elementos son suficientes para configurar la condición de sujeto pasivo del
impuesto, con independencia de que la sociedad no tuviera agencias o sucursales
formalmente registradas en el municipio.
Igualmente, afirmó que durante la actuación administrativa se expidió la Resolución
003 del 9 de julio de 2021, a través de la cual se decretó la apertura del período
probatorio y se requirió a la contribuyente para aportar información y documentos
relacionados con la infraestructura instalada en el municipio. No obstante, la
sociedad omitió atender dichos requerimientos.
Por último, manifestó que el a quo desconoció las reglas sobre distribución dinámica
de la carga de la prueba previstas en el artículo 167 del CGP, pues la demandante
se encontraba en mejor posición para acreditar los hechos relacionados con el uso
de la infraestructura y el beneficio potencial derivado del servicio. Asimismo, dijo
que no existió vulneración del debido proceso, toda vez que la contribuyente conoció
los cargos formulados, ejerció su derecho de defensa mediante el recurso de
reconsideración y, en consecuencia, cualquier irregularidad derivada de la ausencia
de un acto previo quedó saneada con su actuación posterior.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA
El recurso se admitió por auto de 14 de agosto de 202614. Efectuadas las
notificaciones personales el Ministerio Público se pronunció15 manifestando que, si
bien está acreditada la existencia de infraestructura de telecomunicaciones de
propiedad de Comcel S.A. en el municipio de Chibolo, este hecho, de manera
aislada no lleva a la conclusión de que esta sociedad es sujeto pasivo del impuesto.
Indicó que del certificado de existencia y representación legal aportado al proceso
se evidencia que la demandante no tenía agencias, sucursales ni establecimientos
de comercio en dicho municipio; razón por la cual considera que no se cumplió con
la carga de acreditar el presupuesto exigido por la regla jurisprudencial de
unificación para atribuirle tal calidad.
Añadió que se evidencia una vulneración al debido proceso de Comcel S.A. puesto
que el municipio no le permitió al contribuyente conocer y controvertir los elementos
14 Samai, índice 6.
15 Samai, índice 27.
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que configuraban su obligación con anterioridad a la determinación del impuesto
que consideraba a su cargo.
Comunicación Celular Comcel S.A. radicó un memorial de pronunciamiento frente
al recurso de apelación16, solicitando confirmar la sentencia de primera instancia,
en los siguientes términos:
Aseguró que la sola presencia de torres o infraestructura en la jurisdicción del
municipio no es suficiente para acreditar la sujeción pasiva, pues estas incumplen
con los presupuestos para catalogarse como establecimiento de comercio. Reiteró,
asimismo, que existió una violación al debido proceso por parte del municipio de
Chibolo, comoquiera que este liquidó oficialmente el impuesto sin proferir ni notificar
un acto previo debidamente motivado, para establecer las obligaciones tributarias
que son objeto de discusión.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Como cuestión previa, mediante auto de 18 de junio de 2026, se declaró fundado
el impedimento manifestado por el magistrado Wilson Ramos Girón17, por lo que
queda separado del conocimiento del proceso. Con todo, como existe quorum para
fallar, la Sala se pronunciará sobre el litigio planteado por las partes.
Conforme a lo anterior, se decide la legalidad de la Liquidación Oficial 002 del 30
de abril de 2021, mediante la cual el municipio de Chibolo liquidó el impuesto de
alumbrado público a cargo de Comcel S.A. correspondiente a los períodos de enero
de 2018 a abril de 2021 y de la Resolución AP 006 del 10 de septiembre de 2021
por medio de la cual resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la
referida liquidación.
En concreto, en los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad
demandada -apelante única-, se debe establecer si: i) el procedimiento adelantado
por el ente territorial para la determinación del impuesto de alumbrado público
vulneró el debido proceso y el derecho de defensa de la demandante, al haberse
proferido la liquidación oficial sin que se expidiera un acto previo y, ii) la sociedad
Comcel S.A. es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público dentro de los
periodos de enero de 2018 a abril de 2021; para lo cual se deberá resolver si el
Tribunal distribuyó de manera incorrecta la carga de la prueba y omitió la valoración
de los indicios que demostraban la sujeción pasiva.
Expedición de acto previo a las liquidaciones oficiales
En la sustentación de este cargo, el municipio de Chibolo sostuvo que, mediante la
Liquidación Oficial 002 del 30 de abril de 2021, puso en conocimiento de la
demandante los elementos esenciales de la decisión administrativa y el recurso
procedente en su contra, el cual fue efectivamente interpuesto, con lo que, a su
juicio, se garantizó el ejercicio del derecho de defensa. Por ello, considera que no
podía concluirse la existencia de una vulneración de dicha garantía por la falta del
acto previo o preparatorio.
16 Samai, índice 26.
17 Samai, índice 11.
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En el presente asunto, el Tribunal concluyó que la actuación del municipio vulneró
los derechos al debido proceso, defensa y contradicción de la demandante, dado
que la obligación tributaria fue determinada directamente por la administración sin
que previamente se hubiera emitido un acto que permitiera a Comcel S.A. conocer
y controvertir los elementos que posteriormente sirvieron de fundamento para
liquidar el gravamen. Particularmente, indicó que antes de determinar el impuesto,
la demandante no tuvo oportunidad de cuestionar las razones consideradas por la
administración para concluir que era contribuyente del impuesto de alumbrado
público y el fundamento para establecer el monto de la obligación a su cargo.
Al respecto, esta Sección de manera reiterada ha sostenido que, en los casos en
que la administración es quien realiza la determinación del tributo se debe proferir
«un requerimiento previo que permita al contribuyente las normas en que se fundamenta la
liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que
el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que le faculta al municipio a
liquidarle y cobrarle el impuesto»18.
En el caso objeto de estudio, de los actos acusados y de los antecedentes
administrativos no hay evidencia de que el municipio hubiera proferido, de manera
previa, un acto por medio del cual informara a Comcel S.A. las razones o sustento
de la obligación tributaria. En definitiva, no se observa que, la demandante hubiera
podido controvertir la atribución de la calidad de sujeto pasivo ni los hechos en los
que la administración sustentó que se encontraba comprendida en el supuesto
previsto por la normativa municipal, antes de que el municipio determinara el
impuesto.
La anterior omisión es relevante, en el sentido de que la administración fundamentó
la existencia de la obligación a partir de circunstancias que en realidad estaban
vinculadas con la actividad económica ejercida por la sociedad, como lo es la
existencia de infraestructura de telecomunicaciones dentro del territorio del
municipio. Sin embargo, como ya se dijo en apartado anterior, tales elementos
considerados aisladamente, no permiten establecer la sujeción pasiva del tributo
por parte de Comcel S.A. De ahí que debía garantizarse a la demandante la
posibilidad de controvertir los fundamentos fácticos y jurídicos a partir de los cuales
se le atribuyó dicha calidad.
En ese contexto, no bastaba con que la administración señalara en el acto de
determinación que Comcel adeudaba una suma por concepto del impuesto de
alumbrado público. Era indispensable que, previamente, le fueran puestos de
presente los elementos que conducían a esa conclusión, de modo que pudiera
ejercer de manera efectiva sus derechos de defensa y contradicción respecto de la
existencia de la obligación tributaria, especialmente, la calidad de sujeto pasivo.
La irregularidad señalada tampoco se entiende superada por la circunstancia de
que Comcel hubiera formulado el correspondiente recurso de reconsideración.
Aunque en esa oportunidad pudo controvertir los fundamentos expuestos por la
administración, dicha posibilidad se produjo una vez la obligación tributaria había
sido establecida mediante el acto objeto de demanda. La Sala19 ha indicado que, el
18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de octubre de 2016, exp. 20078, MP. Hugo Fernando Bastidas
Bárcenas; reiterada en sentencias del del 9 de julio de 2021, exp. 23956, MP. Milton Chaves García, 22 de junio de 2023,
exp. 27336, MP. Wilson Ramos Girón, del 6 de marzo de 2025, exp. 29463, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, exp. 28558,
MP. Luis Antonio Rodríguez Montaño.
19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 30 de julio de 2026, exp. 29902, MP. Claudia Rodríguez Velásquez.
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respeto por el debido proceso exigía que, antes de adoptar esa decisión, la
contribuyente hubiera tenido la oportunidad de conocer y controvertir los elementos
en los cuales el municipio sustentaba la existencia y cuantificación de la obligación.
En ese sentido, la interposición del recurso contra la liquidación no permite tener
por satisfecha la garantía de defensa y contradicción que debía observarse con
anterioridad a la determinación del tributo. En efecto, para ese momento la
administración ya había fijado unilateralmente la obligación a cargo de la
demandante, de modo que la contribuyente únicamente pudo cuestionar una
decisión que había sido previamente adoptada.
Conviene precisar que la Resolución AP-003 del 9 de julio de 2021, mediante la
cual el municipio abrió un período probatorio de treinta días dentro del trámite del
recurso de reconsideración, no satisface la exigencia jurisprudencial de un acto
previo a la determinación oficial del tributo. En primer lugar, porque fue expedida
con posterioridad a la Liquidación Oficial 002 del 30 de abril de 2021, cuando la
obligación tributaria ya había sido determinada unilateralmente por la
administración. En segundo lugar, porque no tuvo por objeto informar a la
contribuyente los fundamentos fácticos y jurídicos de la obligación que se le atribuía
ni brindarle la oportunidad de controvertirlos antes de la determinación del tributo,
sino recaudar pruebas para decidir un recurso interpuesto contra un acto que ya
gozaba de presunción de legalidad. Por tanto, la apertura del período probatorio en
sede de reconsideración constituye una actuación distinta y posterior al
requerimiento o acto previo que debía preceder a la liquidación oficial, de modo que
no tiene la virtualidad de subsanar la omisión advertida.
En consecuencia, por no haberse proferido previamente un acto por medio del cual
la demandante pudiese conocer y controvertir las razones fácticas y jurídicas de la
obligación tributaria que posteriormente le fue determinada, el municipio vulneró sus
derechos al debido proceso, defensa y contradicción. Por tanto, el cargo de
apelación no está llamado a prosperar.
Así las cosas, al encontrarse acreditada la vulneración de las garantías procesales
de la parte demandante, el cargo analizado resulta suficiente para confirmar la
sentencia de primera instancia, sin que sea necesario efectuar un pronunciamiento
de fondo sobre la sujeción pasiva de Comcel S.A. al impuesto de alumbrado público.
Por tanto, la Sala confirmará la sentencia del 26 de noviembre de 2025, proferida
por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Costas
De acuerdo con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP,
aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta lo
dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la
condena en costas en esta instancia teniendo en cuenta que a la parte demandada
se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación y se confirmará en su
totalidad la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en
derecho en un (1) smmlv, por lo que se ordenará al tribunal tramitar el respectivo
incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas
consagradas en el artículo 366 del CGP.
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena
del 26 de noviembre de 2025 en primera instancia.
2. Condenar en costas a la parte demandada en esta instancia. En
consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente,
conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUT IÉRREZ ARGÜELLO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/47001233300020210041201/B9DD538B643654D49B84CDA7F7E891D5D312B32A017B41BC29E5F359DE0B9001/2

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